Основы дипломатии

Для улучшения ситуации в Министерстве в 80-е годы начали проводить ряд мероприятий. Увеличиваются с этой целью ассигнования из госбюджета и бюджета Министерства. Расширяется практика координации деятельности по сбору наиболее важных сведений, в том числе путем проведения регулярных совещаний с участием дипломатов, занимающихся в посольствах одними и теми же вопросами.

Проявлением возросшего внимания к аналитической работе со стороны руководства Министерства стало создание центра по изучению стратегических проблем. В его работе принимают участие не только сотрудники Министерства, но и ученые-международники, представители средств массовой информации, бывшие военные.

Руководством МИД Японии принимаются меры и по повышению оперативности в работе с поступающей от загранучреждений информацией. В Министерстве с середины 80-х годов введена система круглосуточной связи. Также разработан и осуществляется план модернизации системы связи центрального аппарата с загранучреждениями и обработки информации на основе комплексного использования ЭВМ.

В большинстве рабочие вопросы решаются на уровне заведующего отделом и его заместителя. В более сложных случаях решения принимаются руководящими работниками Министерства. Круг лиц уполномоченных принимать решения невелик. Это министр, его первый заместитель, начальник секретариата, директора департаментов и заведующие отделами. Разработанный в отделе проект решения по важным вопросам посылается наверх для утверждения директором департамента, первым заместителем министра и, наконец, министром. Если кто-то не согласен, документ возвращается на доработку.

В случаях чрезвычайных для определения позиции по сложной проблеме в процесс принятия решения вовлекается довольно широкий круг лиц. При этом руководство Министерства действует по заранее апробированной схеме. Прежде всего создается специальная группа или комитет во главе с первыми заместителями министра. В их состав, как правило, входят: заместитель министра, один-два директора департамента, в том числе договорного, несколько заведующих отделами и их заместители. Главным в подобных группах и комитетах является первый заместитель, но он ограничивается координационной деятельностью. Директора департаментов также нередко ограничиваются высказыванием общих рекомендаций. Основная ответственность за разработку и осуществление одобренного курса ложится на заведующих отделами. Таким образом, в рутинной работе и кризисных ситуациях главное звено в деятельности Министерства -- отдел.

Сотрудники МИД

Аппарат министерства иностранных дел формируется на тех же условиях, что аппарат всех других государственных ведомств. Престижность профессии дипломата способствует притоку наиболее способных и образованных людей в это ведомство. В большинстве государств мира специальной подготовки кадров дипломатической службы не ведется. На конкурсной основе, с помощью тестов и экзаменов или при помощи других методов отбора на работу в МИД принимают выпускников лучших университетов. Как правило, это специалисты в области политологии, права, экономики, психологии, филологии.

Выше отмечалось, что в британской дипломатической службе более 90% дипломатов составляют выпускники Оксфордского и Кембриджского университетов, а еще ранее все они учились в нескольких наиболее престижных частных школах Англии.

Дипломаты -- это довольно замкнутая элитная среда, что способствует высокому профессионализму и ответственности людей этой профессии. Правда, среди английских дипломатов различают две профессиональные группы, отделенные друг от друга служебными и психологическими барьерами. Это экономисты и политики (т. е. чистые дипломаты). Выбор специализации происходит при приеме на службу и в дальнейшем поменять ее почти невозможно. Зато в вопросе выезда на работу за границу, на работу в посольство, миссию или консульство у тех и других конкурентов нет, состав загранпредставительств формируется исключительно из сотрудников МИД, профессиональных или “карьерных” дипломатов.

В середине 90-х годов более половины кадровых сотрудников британской дипломатической службы (примерно из пяти тысяч человек) работали в 225 заграничных представительствах: 140 посольствах и представительствах Высоких комиссаров, 62 генеральном консульстве и консульстве, 10 постоянных представительствах при международных организациях и 8 в коммерческих бюро, имеющих дипломатический статус. Кроме того Великобритания представлена в нескольких государствах послами по совместительству.

В США существует более сложная система рекрутации кадров на дипломатическую службу. Чиновники центрального аппарата всех ведомств в служебном отношении делятся на 22 ранга. В Госдепартаменте могут принять на работу специалиста с любым рангом в зависимости от его предыдущего служебного положения, образования, опыта, характеристик. Чиновники I ранга -- это помощники Госсекретаря, директора структурных подразделений.

Чиновники следующих рангов занимают соответствующие должности в аппарате Госдепартамента. После четырехлетнего пребывания в аппарате Госдепартамента чиновник может сдать специальные экзамены и быть зачисленным в штат Заграничной службы.

Ускорить дипломатическую карьеру американцы могут закончив Институт заграничной службы при Госдепартаменте или специальные школы переподготовки дипломатических кадров при ряде университетов. Определенные преимущества дает также ученая степень в области международного права или экономики, звание профессора университета или крупные публикации на международные темы. Верхний слой американской дипломатии -- заместитель Госсекретаря, послы -- также как и Госсекретарь составляют политическую команду Президента и подбираются по критериям политического опыта, способностей и доверия.

В Беларуси как и в России система формирования кадров аппарата МИД и загранпредставительств унаследована от СССР. Правда, с той лишь разницей, что в советские времена руководство этим процессом и жесткий контроль за деятельностью дипломатов осуществляли отдел зарубежных кадров ЦК КПСС и два других отдела ЦК КПСС: по сотрудничеству с социалистическими странами и по сотрудничеству с коммунистическими и рабочими партиями капиталистических и развивающихся стран.

Кадры младших дипломатов в Советском Союзе целенаправленно готовил Московский государственный институт международных отношений (МГИМО). Эта функция оставлена за ним и в Российской Федерации.

Высший слой дипломатов -- послов, поверенных в делах, генеральных консулов -- в СССР рекрутировали из числа высших слоев партийно-административной номенклатуры: министров, заместителей министров, секретарей обкомов КПСС, руководителей союзных республик. Часть из них сначала направлялась в Дипломатическую академию -- учебное заведение со сроком обучения два-три года, дающее второе высшее образование и возможность подготовки и защиты ученой степени. В Российской Федерации Дипломатическая академия сохранилась как структурное подразделение МИД с неизменными задачами.

В Республике Беларусь аналогичные функции возложены на факультет международных отношений Белгосуниверситета и Академию управления при Президенте Республики Беларусь. Вместе с тем, система набора специалистов на работу в МИД и загранучреждения не ограничивает круг претендентов выпускниками этих вузов.

Положение о дипломатической службе Республики Беларусь предусматривает: “Право поступления на дипломатическую службу имеют граждане Республики Беларусь, которые обладают специальными знаниями и соответствуют установленным требованиям, независимо от их происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, отношения к религии, политических взглядов”.

В первые годы независимости Республики Беларусь, в период формирования внешнеполитического ведомства и ускоренного роста его штатного состава на работу в МИД и представительства за рубежом приглашались специалисты едва ли не из всех сфер общественной жизни. В дальнейшем осуществлялся постепенный переход к плановой подготовке кадров профессиональных дипломатов.

По традиции из СССР в МИД Беларуси (равно как и России) перешла система служебных должностей и дипломатических рангов. Одиннадцати дипломатическим рангам примерно соответствуют следующие должности в структуре МИД:

1. Чрезвычайный и полномочный посол -- министр, заместитель министра, посол по особым поручениям;

2. Чрезвычайный и полномочный посланник первого класса -- начальник управления или самостоятельного отдела МИД;

3. Чрезвычайный и полномочный посланник второго класса -- заместитель начальника управления, начальник самостоятельного отдела;

4. советник первого класса -- начальник отдела или заведующий сектором;

5. советник второго класса -- начальник отдела, заведующий сектором, советник в отделе МИД;

6. первый секретарь первого класса -- заведующий сектором, первый секретарь в отделе МИД;

7. первый секретарь второго класса -- первый секретарь отдела;

8. второй секретарь первого класса -- второй секретарь отдела;

9. второй секретарь второго класса -- второй секретарь отдела;

10. третий секретарь -- третий секретарь отдела;

11. атташе -- атташе отдела МИД.

В Республике Беларусь введены также классы для служащих всех учреждений государственного аппарата, всего 12 классов, но в центральных ведомствах применяются первые девять. Им соответствуют должности от министра до специалиста первой категории аппарата.

Дипломатический ранг Чрезвычайного и полномочного посла примерно соответствует второму классу служащего госаппарата, младший дипломатический ранг атташе можно соотнести с седьмым классом служащего. Лица, не имеющие специального образования или опыта дипломатической работы, принимаются на работу в МИД, как правило, на должности специалиста первой категории или ведущего специалиста (8-9 класса служащих госаппарата).

Продвижения по служебной лестнице от должности к должности и от ранга к рангу дипломаты добиваются совершенствованием своих профессиональных качеств, высокой исполнительной дисциплиной, ответственностью и трудолюбием.

Ранги чрезвычайного и полномочного посла и чрезвычайного и полномочного посланника (первого и второго классов) присваиваются; указом Президента Республики Беларусь, ранги от атташе до советника первого класса включительно -- Министром иностранных дел Республики Беларусь.

Система дипломатических рангов для служащих центрального аппарата внешнеполитического ведомства сохранилась только в постсоциалистических странах. В других странах она применяется только для дипломатов загранпредставительств, да и то там они скорее обозначают должности, а не звания или ранги.

Глава IV. Дипломатические представительства

Установление дипломатических отношений

В современном мире абсолютное большинство государств установило и поддерживает друг с другом дипломатические отношения.

Великие державы -- США, Россия, Китай, Англия, Франция -- считают необходимым поддерживать официальные отношения с каждым государством планеты. Другие государства относятся к этому менее щепетильно, но, тем не менее, министерства иностранных дел оставляют вне своего внимания лишь те страны, где интересы их государств совершенно не просматриваются. Так, Республика Беларусь заявила об установлении дипломатических отношений со 130 государствами всех континентов, в том числе со всеми странами Европы, с большинством стран Азии, Америки, Африки. Полностью отсутствуют в этом списке лишь мелкие государства Океании.

Необходимость установления дипломатических отношений возникает прежде всего при создании новых государств. Причем этому акту неизбежно предшествует признание де-юре нового государства каждым конкретным государством, потенциальным партнером по межгосударственным отношениям. Признание нового члена мирового содружества государств носит, как правило, политический характер, нередко, с идеологической окраской. Это означает, что правительства “старых” государств без промедления заявляют о признании тех новых государственных образований, где установились режимы и правительства близкие им с идейно-политической стороны. Другим мотивом быстрого признания может быть прямой политический, военно-стратегический или, наконец, экономический интерес признания молодого государства, которое, разумеется, не может возникнуть иначе, как в результате выделения из какого-то “старого” государства или распада, расчленения этого государства.

В современной практике международных отношений признание де-юре влечет за собой обычно и предложение установить дипломатические отношения между признающим и признаваемым государствами. Форму установления дипотношений правительства государств выбирают по взаимной договоренности. Это может быть специальный визит министра иностранных дел одной страны в другую, официальные переговоры и подписание соглашения об установлении дипломатических отношений. В другом случае может быть использована оказия встречи высоких представителей двух государств на международном мероприятии в третьей стране и опять-таки подписание ими официального соглашения или совместного заявления. Нередко применяется также форма заочных переговоров, обмена письмами, согласованного двустороннего заявления. В любом случае установление дипломатических отношений -- это акт двусторонний, добровольный и формальный. Кроме констатации решения двух государств установить между собой дипотношения, в принимаемом документе обычно определяется уровень этих отношений, т.е. класс дипломатических представительств, которыми договаривающиеся стороны намереваются обменяться.

Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г. установила три класса диппредставителей:

I -- послы, нунции и приравненные к ним представители государств, аккредитуются при главе государства, возглавляют посольства, нунциатуры, постпредства;

II -- посланники, интернунции и приравненные к ним представители государств, аккредитуются при главе государства, возглавляют миссии, интернунциатуры, постпредства;

III -- поверенные в делах и приравненные к ним представители государств, аккредитуются при министре иностранных дел, возглавляют миссии, постпредства.

Однако из трех возможных классов диппредставителей после принятия Венской конвенции на практике почти все государства мира, устанавливая между собой дипломатические отношения, выбирают только первый класс -- послов. К этому их побуждает ряд факторов. Прежде всего, Устав ООН и зафиксированное в нем равенство всех государств -- членов ООН, демократизация международных отношений и, наконец, желание поддержать престиж своей страны. В условиях, когда определилась тенденция назначать диппредставителей за рубеж только на уровне послов, всякое отступление от этого, назначение каким-либо государством диппредставителя, скажем, второго класса -- посланника, означало бы добровольное согласие данного государства на снижение своего престижа за границей, на создание своим дипломатам неизбежных протокольных неудобств.

Второй и третий классы дипломатических представителей остались для использования в отношениях государств с межправительственными организациями. В отношении с ООН, ее филиалами в Париже, Берне, Женеве, ЮНЕСКО, НАТО, СНГ, другими межправительственными организациями некоторые государства поднимают уровень своих постоянных представительств при этих организациях до первого класса, другие же направляют представителей в качестве посланников и постоянных поверенных в делах. В протокольном старшинстве дипломатической службы Республики Беларусь постоянный представитель при международной межправительственной организации следует (по должности) за послом, но опережает посланника и поверенного в делах.

Отметим, однако, что установление дипломатических отношений и определение уровня диппредставителей не означает автоматического и немедленного открытия посольств в договаривающихся государствах. Во многих случаях заявления об установлении дипломатических отношений рассматривается как политическая демонстрация, как создание благоприятного морально-политического климата для дальнейших контактов между правительствами этих государств. Открытие же посольств или миссий, что связано с большими валютными затратами, откладывается на неопределенное время, вплоть до возникновения серьезной в том необходимости.

В последние десятилетия вошел в практику, можно сказать, компромиссный вариант установления дипотношений, когда представлять свои интересы в данной стране государство поручает своему же посольству в соседней стране. Республика Беларусь таким путем аккредитует у себя около 20 посольств иностранных государств, территориально расположенных не в Минске, а в столицах соседних стран: Москве, Киеве, Варшаве, Вильнюсе. Такой прием называется выполнение функций диппредставительства по совместительству.

Белорусская дипломатия также использует этот экономный с финансовой стороны прием. Так, например, посол Республики Беларусь во Франции по совместительству является белорусским послом в Испании и Португалии, а также постоянным представителем Республики Беларусь при ЮНЕСКО. Посол Беларуси во Вьетнаме назначен послом по совместительству в Таиланде и Лаосе.

И все-таки традиционным способом поддержания дипломатических отношений между государствами остается открытие в столицах договаривающихся государств (взаимно) дипломатических представительств, скажем, посольств.

Назначение дипломатических представителей

Процедура назначения посла (посланника, поверенного в делах) начинается с направления в МИД принимающего государства запроса агремана, т.е. согласия на приезд в качестве дипломатического представителя именно данного гражданина направляющего государства. В запросе указываются краткие сведения о кандидате в диппредставители. Форма запроса -- совершенно произвольная, иногда его направляют с вербальной нотой, в других случаях передают в МИД письмо от МИД направляющей страны. У некоторых стран существует традиция в отношениях между собой делать устный запрос.

Ответ, т. е. агреман на диппредставителя, направляется в той же форме, что и запрос. Обычно он дается в течении одной-двух недель. Промедление с ответом означает, что или кандидатура диппредставителя чем-то не устраивает принимающую сторону, или вообще в отношениях между двумя государствами имеется проблема.

Отказ в агремане, что случается крайне редко, не объясняется, не мотивируется. Однако дипломатическая практика свидетельствует, что круг причин для отказа в агремане не широк, они сводятся к следующим: кандидат в диппредставители воевал против страны его предстоящей аккредитации, совершил преступление против народа или властей этой страны, вмешивался в ее внутренние дела, поддерживал каких-либо повстанцев, заговорщиков, сепаратистов, нанес оскорбление главе государства. Наконец причиной для отказа в агремане новому послу может быть нежелание принимающей стороны поддерживать в дальнейшем с направляющим государством дипотношения на уровне послов.

В случае положительного ответа на запрос агремана принимается решение о назначении дипломатического представителя. Это может быть указ президента, как, например, в России, Беларуси, или постановление правительства, как в Англии, Германии. После этого решение о назначении посла публикуется в печати. Публикация фамилии будущего диппредставителя до получения агремана на него считается грубым нарушением этики межгосударственных отношений, проявлением неуважения к принимающей стороне.

Дипломатический представитель перед отъездом в страну пребывания получает у главы государства верительную грамоту, которая свидетельствует о доверии главы государства своему диппредставителю за рубежом. Верительная грамота -- документ, удостоверяющий представительский характер дипломатического представителя и аккредитующий его в иностранном государстве. Верительные грамоты подписываются главой государства, назначающего дипломатического представителя, и адресуются главе государства, принимающего дипломатического представителя. Верительные грамоты скрепляются подписью министра иностранных дел.

Составными элементами верительных грамот являются: соответствующее конституции или другому основному закону страны, принимающей дипломатического представителя, титулование главы этого государства; фраза, мотивирующая назначение дипломатического представителя, в редакции которой отражается состояние дипломатических отношений между двумя странами; имя, фамилия, а также должность дипломатического представителя, соответствующая уровню (классу), на котором обе страны обмениваются дипломатическими представителями; просьба верить всему тому, что будет излагать дипломатический представитель от имени главы своего государства или от имени своего правительства.

Верительные грамоты выдаются главам дипломатических представительств первых двух классов: послам и посланникам, а также иногда специальным миссиям (делегациям), направляющимся по приглашению в ту или иную страну на празднование провозглашения независимости или вступления в должность главы государства, или по другому случаю. Дипломатическому представителю 3-го класса -- постоянному поверенному в делах--выдается не верительная грамота, а письмо министра иностранных дел на имя министра иностранных дел страны, принимающей этого дипломатического представителя.

Верительная грамота определяет общие полномочия дипломатического представителя. В случае поручения дипломатическому представителю вести переговоры по какому-либо вопросу и подписать какое-либо соглашение или договор ему выдаются специальные для такого конкретного случая полномочия от имени правительства.

Посол въезжает в страну неофициально, его встречают лишь сотрудники посольства, которое ему надлежит возглавить. Однако, в некоторых государствах имеет место традиция полуофициальной встречи нового диппредставителя: во встрече принимает участие начальник протокольной службы МИД.

Вручение верительной грамоты проходит по установленным в государстве аккредитации правилам, в строгом соответствии с дипломатическим протоколом. С момента вручение главе государства верительной грамоты диппредставитель считается приступившим к выполнению своих обязанностей.

Сотрудники посольства (миссии, постпредства) назначаются министром иностранных дел. В страну пребывания они въезжают по обычным визам. В некоторых странах делается исключение для военных атташе: на них также требуется агреман. Список сотрудников диппредставительства с указанием должности, состава семьи и домашнего адреса представляется в МИД страны пребывания, на основании этого списка они включаются в состав дипломатического корпуса, получают соответствующие удостоверения от местных властей -- дипломатические карточки -- пользуются на этом основании льготами и иммунитетом.

Отзыв посла (посланника, поверенного в делах) может осуществляться по двум причинам: 1) отзывает правительство его государства, 2) правительство государства аккредитации объявляет его персоной нон грата. В первом случае главе аккредитующего государства вручается отзывная грамота на данного дипломата. Отзывную грамоту может вручить сам посол во время прощального визита к главе государства или же ее может вручить приемник, новый посол. В дипломатии строго соблюдается традиция, в соответствии с которой новый посол может въехать в страну пребывания только после того, как предыдущий диппредставитель покинет ее.

Структура диппредставительств

Структура дипломатических представительств объективно предопределена их функциональными задачами, но в решающей степени зависит от приоритетов во внешней политике и возможностей государства.

Возглавляет диппредставительство (посольство, постоянное представительство, миссию) диппредставитель: посол, постоянный представитель, посланник, поверенный в делах, временный поверенный в делах. Диппредставитель государства является не только административным руководителем посольства, миссии, их филиалов в стране пребывания, консульских учреждений, но и политическим руководителем для всех государственных служащих его страны, прибывших с официальным заданием в страну аккредитации дипредставителя. Однако, в отличие от других государственных чиновников -- руководителей, основное содержание работы посла заключается не в администрировании, не в руководстве “трудовым коллективом посольства”, а в личном представительстве своего государства, в непосредственном участии в переговорах с политическими и государственными деятелями страны пребывания и дипломатами третьих стран, в его личном изучении ситуации в стране пребывания, в ее анализе, выработке оценок, выводов, рекомендаций своему правительству.

Руководство аппаратом диппредставительства, организация его работы, как правило, возлагается на первого заместителя диппредставителя. Эта должность в белорусских и российских посольствах называется советник-посланник, в посольствах других стран -- советник-министр, политический советник, заместитель посла. Обычно этот дипломат высокого ранга (чрезвычайный и полномочный посланник, советник, чиновник I класса и др.). В малочисленных диппредставительствах (к ним относится большинство белорусских посольств) функции заместителя посла выполняет дипломат в должности советника или первого секретаря. Этот же дипломат в случае отъезда диппредставителя, как правило, назначается временным поверенным в делах своей страны в стране пребывания.

Временный поверенный в делах фигура весьма распространенная в современной дипломатии. Его назначают, когда впервые открывается посольство или миссия. В таком случае задачей временного поверенного будет обустройство представительства, подготовка его к активной деятельности после приезда посла. Временного поверенного назначают в случае отъезда посла (посланника, постоянного поверенного в делах) на родину по каким-либо причинам. В таком случае временный поверенный выполняет все функции руководителя диппредставительства.

Штатное расписание дипломатического представительства обычно включает в себя три группы сотрудников, различающихся между собой по характеру их функциональных обязанностей, по роду деятельности: дипломаты, административно-технический персонал, обслуживающий персонал. Должностная иерархия дипломатического состава посольства после посла и его заместителя (советника-посланника) выглядит следующим образом: советник -- руководитель отдела (группы), советник, первый секретарь -- руководитель отдела (группы), второй секретарь, третий секретарь, атташе. Обычно должностям соответствуют ранги дипломатов, на должность советника назанчают дипломата с рангом советника II класса или советника I класса, на должность второго секретаря -- второго секретаря II класса или второго секретаря I класса. Однако могут быть и отступления от этого правила. Скажем, на должность третьего секретаря может быть назначен дипломат в ранге атташе с последующим присвоением ему очередного дипломатического ранга. И наоброт, должность советника может занимать дипломат в ранге чрезвычайного и полномочного посланника, если должность советника-посланника занята кем-то другим или таковой нет в штатном расписании.

Среди сотрудников диппредставительств можно выделить несколько категорий по форме рекрутации (найма на работу). Во-первых, это профессиональные дипломаты, посвятившие свою жизнь дипломатической карьере. Поэтому за ними закрепилось название “карьерные” дипломаты. Их работа в загранпредставительстве (два-три года для младших дипломатов, т.е. в ранге от атташе до второго секретяря и четыре-пять лет для старших дипломатов, т.е. первого секретяря, советника, чрезвычайного и полномочного посланника) чередуется с работой в министистерстве иностранных дел.

Во-вторых, это приглашенные на временную дипломатическую службу ученые, политики, предприниматели, высококвалифицированные специалисты из различных сфер жизнедеятельности общества. Как правило, это старшие дипломаты, первые секретари и советники. Они назначаются на эти должности без учета дипломатических рангов (которых обычно и не имеют), критериями здесь служит уровень деловой квалификации и служебный опыт. Выполнив возложенную на них миссию, отработав в загранпредставителеьстве четыре-пять лет, приглашенные специалисты возвращаются к своим прежним занятиям и лишь немногие из них продолжают дипломатическую службу, перейдя в штат министерства иностранных дел на постоянную работу. Эта категория дипломатов была широко представлена в советской дипслужбе, она занимает большой удельный вес в аппарате посольств США, России, Польши, Японии, но совершенно отсутствует в посольствах Англии.

В отдельную группу сотрудников посольств, миссий, консульств можно объединить служащих, командированных в загранпредставительство, но не имеющих дипломатического статуса: референтов, переводчиков, охрану, шифровальщиков, водителей, машинисток, поваров. Все они составляют административно-технический и обслуживающий персонал посольства.

В четвертую категорию служащих диппредставительства можно зачислить работающих по вольному найму в них членов семей дипломатов. Жены, взрослые дети сотрудников посольств первых трех категорий принимаются на работу на различные административно-технические должности: секретарей-референтов, бухгалтеров, машинисток и т. д. Практика использовать труд членов семей дипломатов широко используется в странах СНГ, в других государствах с невысоким жизненным уровнем. Эти же должности, а также обслуживающий персонал диппредставительства формируют пятую категорию работников -- из местных граждан. Водителей, садовников, поваров, уборщиц, слесарей, электриков набирают обычно из числа граждан страны пребывания, их труд обходится в несколько раз дешевле, чем труд (и проживание за границей) таких же работников, командированных из своей страны. В посольствах США и некоторых других государств перечень должностей, представляемых местным гражданам, значительно расширен. Но в отдельных государствах традиция и законодательство запрещают прием иностранцев на работу в дипломатические учреждения.

Все сотрудники диппредставительств -- дипломаты и недипломаты -- распределяются по структурным подразделениям учреждения. В практике работы дипредставительств сложились два основных вида структурных подразделений: отделы и группы. Отделы -- это более крупные, формализованные структуры. В них работают сотрудники различных категорий, ведется внутренне делопроизводство. Едва ли не во всех посольствах имеются административно-хозяйственные, консульские отделы, на правах отделов работают военные атташаты, информационные службы посольств. В крупных посольствах (где работают десятки и даже сотни сотрудников) создаются отделы по всем основным направлениям работы: отдел внутренней политики (или политический), отдел экономики (или торгово-экономического сотрудничества), отдел внешней политики аккредитующего государства и т. д.

В небольших посольствах дипломаты объединяются в группы (два-четыре человека): группа внешней политики, группа экономического сотрудничества, группа культуры и т. д. Группы -- это небольшие (по численности) формализованные структуры, в них состоят только дипломаты, задача руководителя группы (старшего дипломата) состоит в координации работы коллег.

Посольства и постоянные представительства Республики Беларусь по количеству сотрудников -- небольшие, в них занято от трех до 15 дипломатов, а с учетом вспомогательных и технических сотрудников их штатный состав колеблется в пределах 5-25 человек. Наиболее крупные белорусские диппредставительства работают в России, Германии, Польше, США, Украине, Литве, Латвии. В их внутренней структуре в отделы выделены консульская служба, военные атташаты (в Москве и Брюсселе), внешнеэкономические подразделения. Другие дипломаты либо объеденены в группы, либо работают самостоятельно, индивидуально обеспечивая одно, а то и два-три направления деятельности посольства.

Наиболее четко предложенная выше схема структурного подразделения просматривается в дипслужбе великих держав: США, России, Китая и других. Дипломатическая служба Российской Федерации возникла на основе аппарата МИД и заграничных представительств бывшего СССР. Россия в соответствии с Беловежскими соглашениями получила в наследство от СССР всю инфраструктуру министерства иностранных дел, однако изменения в приоритетах внешней политики вынудили к определенным переменам в организации дипломатической службы. В посольствах сократились группы (отделы) культуры и информации, т. е., которые занимались в советское время внешнеполитической пропагандой. Отказ от тотальной слежки за своими согражданами повлек сокращение сотрудников контрразведки.

Особенности посольств США и Японии

В загранпредставительствах Государственного департамента США занято до 40 тыс. человек, из них около 60% -- это местные граждане. В американских посольствах работает от 10 до 800 сотрудников, самые крупные диппредставительства аккредитованы в Англии, Бельгии, Германии, Китае, России, Украине, Франции Японии.

Американские послы рекрутируются как из числа известных политиков (особенно в крупные страны), так и из среды карьерных дипломатов. Причем в малые государства нередко направляются молодые дипломаты в ранге советника и даже 1 секретаря. В руководство посольства (миссии) входят заместитель и помощник диппредставителя. В больших посольствах заместитель посла -- это чиновник I ранга (что можно приравнять к дипломатическому рангу чрезвычайного и полномочного посланника).

В структуре среднего и крупного посольства США обращают на себя внимание подразделения, прямо не относящиеся к дипломатии. Так, во многих из них имеются представительства Корпуса мира, в составе которых специалисты по чрезвычайным ситуациям, консультативная группа по оказанию военной помощи (в их состав могут входить десятки генералов и офицеров, которые наблюдают за военным строительством в стране пребывания, контролируют поставки и эксплуатацию американской боевой техники и вооружения).

К таким же подразделениям можно отнести представительство информационной службы (ЮСИС), в которое входят отдел информации, атташе по печати, атташе по культуре, директор информационного центра, специалисты по кинопрокату, радиопропаганде, преподаватели английского языка и другие специалисты. Специальный подотдел печати устанавливает связи посольства с отделом печати МИД, органами печати страны пребывания, с корреспондентами, организует пресс-конференции и выступления по радио и телевидению посла или других работников посольства, помещает в местной печати материалы информационного агенства США и т. п. Отдел информации занят главным образом распространением через печать, радио, телевидение, через издание бюллетеней, журналов, книг широкой информации о США. Специальные атташе по вопросам культуры не только изучают культурную жизнь страны пребывания, но и устанавливают связи с различными деятелями культуры, с культурными учреждениями, знакомят местное население с культурной жизнью своей страны. Через этих атташе организуется обмен в области культуры между двумя странами в соответствии с заключенными на этот счет специальными соглашениями.

Агенство международного развития (АМР) устанавливает деловые связи в стране пребывания и способствует внедрению США в экономику этой страны. Формально же АНР ставит своей целью содействовать иностранным государствам, особенно развивающимся, в росте объема и качества производства товаров и услуг, повышением материального и культурного уровня населения. Сотрудники АМР помогают местным управленцам и экономистам в выборе концепции и составлении планов экономического строительства, способствуют получению иностранных инвестиций.

Политический отдел посольства США обычно возглавляется одним из опытных работников Заграничной службы (чиновник I ранга). Отдел изучает внутреннюю и внешнюю политику страны пребывания, следит за прениями в парламенте, деятельностью политических партий, составляет политические обзоры по стране для Госдепартамента, участвует в подготовке нот, памятных записок и других дипломатических документов, готовит свои соображения для посла о тех или иных дипломатических шагах в отношении правительства страны пребывания.

Во главе экономического отдела стоит советник посольства, имеющий в своем распоряжении, кроме торгового атташе ряд сотрудников по отдельным экономическим проблемам, в частности, по вопросам финансов, транспорта и связи и др. Атташе по вопросам торговли и финансов собирают статистические данные, составляют экономические обзоры, выясняют условия рынка для американских фирм, завязывают необходимые для них деловые связи, изучают уровень цен, национальный доход, бюджет страны пребывания, подготавливают предложения для шагов посольства и правительства США в интересах американских компаний в данной стране.

Аналогичные задачи решает Заграничная сельскохозяйственная служба США, которую в посольстве обычно представляет атташе по сельскому хозяйству и несколько его сотрудников. США -- крупнейший в мире экспортер продовольствия и поэтому американская дипломатическая служба внимательно следит за конъюнктурой сельскохозяйственных товаров на мировых рынках.

Во всех посольствах США функционируют консульсие отделы, возглавляемые генеральными консулами или консулами. Внутренние задачи посольства решают административные отделы, в составе которых служба кадров, валютно-финансовое подразделение, шифровальщики, радиосвязь, служба безопасности. В союзных и дружественных государствах США содержат аппарат Службы общественной безопасности, которая включает в себя официальных представителей американских спецслужб и их сотрудников. В отдельных государствах функции этой службы выполняют секретные (нелегальные) резидентуры в посольствах.

В качестве еще одного примера рассмотрим устройство и функционирование дипломатической службы Японии. МИД этой страны последние десятилетия создал разветвленную сеть загранпредставительств. Если в конце 50-х гг. Япония поддерживала дипломатические отношения с 77 странами, то в середине 90-х -- со 165. Причем послы назначены в каждое из этих государств, правда, в 60 малых странах -- по совместительству. Кроме того, действуют около 60 консульств, пять представительств при международных организациях.

Приоритеты в японской внешней политике и дипломатии давно устоялись, а важность для Японии развития отношений с той или иной страной определяется по традиции с учетом трех групп факторов. Прежде всего учитывается “комплексная мощь” страны-партнера, ее влияние в мировой политике. Затем учитывается степень развития двусторонних отношений с Японией в политической, экономической, культурной и других областях. При этом особо выделяется военный аспект, т. е. берутся в расчет интересы обеспечения безопасности Японии. Наконец, две вышеназванные группы факторов сопоставляются с общим внешнеполитическим курсом Японии и делается вывод о степени важности японского посольства в той или иной стране, на основании чего определяется и численный состав его сотрудников.

Поскольку отношения с США являются наиболее важными, то Япония имеет в Вашингтоне крупнейшее посольство, насчитывавшее в середине 90-х годов более 90 сотрудников (включая административно-технический персонал). На втором-третьем местах -- посольства Японии в Англии и Китае -- около 80 сотрудников, затем идут посольства в Москве, Париже, Сеуле (50 сотрудников).

Более половины японских посольств и генконсульств имеют в своем составе по пять человек и меньше. В то же время даже в небольшой стране состав посольства в восемь человек считается, по правилам МИД Японии, минимально необходимым для успешного выполнения служебных обязанностей. В него должны входить посол, советник по администрации, советник по экономике и экономическому сотрудничеству, советник по прессе и культуре, консул, связист, бухгалтер, дежурный комендант.

Малый количественный состав японских посольств в большинстве стран -- застарелая проблема заграничной дипломатической службы Японии. Хотя политические и экономические интересы Японии во многих даже малых странах возрастают и увеличивается объем работы японских дипломатов, число сотрудников загранучреждений на протяжении ряда лет почти не меняется, т.к. министерству иностранных дел не выделяется на эти цели необходимых средств.

Эффективность информационной работы японских посольств не в последнюю очередь снижается в связи с частой сменяемостью дипломатического персонала. Средний срок пребывания японского дипломата на загранработе в одной стране -- около 3 лет.

Деятельность послов и посольств находится под постоянным контролем со стороны министерства иностранных дел. Раз в три года в посольства и консульства направляются инспекторы (обычно это советники при министре) для изучения положения дел на месте. Они проверяют как организована работа в посольствах, как расходуются финансовые средства, как содержатся служебные помещения. Изучается и работа загранучреждений по отдельным направлениям. По итогам проверки инспекторы составляют доклад с предложениями по улучшению функционирования загранучреждений и предоставляют его на рассмотрение руководства министерства иностранных дел.

Привилегии дипломатических представительств

Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г. закрепила в международном праве ряд привилегий для дипломатических представительств, призванных создать им наиболее благоприятные условия для реализации своих задач. Первая среди них -- это неприкосновенность территории и помещений, переданных в пользование диппредставительству. Неприкосновенность или экстерриториальность означает, что власти страны пребывания не могут вступить на территорию диппредставительства. Эта привилегия распространяется также на резиденции, загородные резиденции, жилые помещения и дачи дипломатов.

Вопросы технического обустройства диппредставительства решаются обычно на условиях взаимности. Посольства и миссии арендуют территории и помещения в столицах аккредитующего государства, выкупают их, строят новые и реставрируют старые здания, приспосабливая их под служебные помещения диппредставительства, резиденцию его главы, жилье и дачи для дипломатов.

Неприкосновенность помещений дипломатических представительств открывает возможность для злоупотреблений со стороны самого представительства, а также отдельных членов его персонала, что может наносить ущерб интересам, общественному порядку и безопасности государства пребывания. Определенной гарантией от возможных злоупотреблений неприкосновенностью помещений является закрепленная в Конвенции норма, которой устанавливается, что "помещения представительства не должны использоваться в целях, несовместимых с функциями представительства".

Из этого положения вытекает, в частности, недопустимость хранения в помещениях представительства предметов, характер которых несовместим с целями представительства (например, оружия, разведывательной техники), использования помещений в коммерческих целях.

Использованием помещений в целях, несовместимых с функциями представительства, является насильственное задержание в этих помещениях кого бы то ни было, даже граждан представляемого государства. Кроме того, задержание в помещениях дипломатического представительства представляло бы собой реализацию органом иностранного государства властных полномочий на территории государства пребывания, что означало бы подрыв суверенитета последнего. Дипломатическое представительство не является органом власти, и в его функции, установленные Конвенцией, не входит производство задержаний и арестов.

Предоставление дипломатического убежища расценивается в практике большинства государств как использование помещения в целях, несовместимых с функциями представительства. Местные власти обычно воздерживаются от применения силы и захвата укрывшихся в посольстве, ибо это было бы нарушением неприкосновенности помещений; однако, с другой стороны, имеется ряд прецедентов, когда власти государства пребывания в подобных случаях вторгаются в помещение диппредставительства, чтобы силой вывести укрывающихся там людей.

Важным фактором, позволяющим обеспечить нормальное функционирование дипломатического представительства являются собственные средства передвижения. Под дипломатическими средствами передвижения понимаются любые транспортные средства (как правило, автомобильные, воздушные и водные), которые принадлежат, арендуются или предоставляются для регулярного пользования дипломатическим представительствам, сотрудникам представительства и членам их семей.

Отличительным признаком дипломатического средства передвижения является специальный номерной знак, выдаваемый соответствующими органами государства пребывания. Предоставление дипломатическим средствам передвижения номерных знаков специальных серий создает более благоприятные условия для местных правоохранительных органов по осуществлению контроля за этими средствами передвижения.

В соответствии с Конвенцией неприкосновенность дипломатических средств передвижения объясняется тем, что они являются движимым имуществом дипломатического представительства. Поэтому они пользуются иммунитетом от обыска, реквизиции, ареста и исполнительных действий.

Это не означает полной бесконтрольности дипломатического автотранспорта на дорогах. При превышении установленной скорости движения служба дорожного движения, конечно же, может остановить автомобиль, удостоверить личность водителя и, если им оказался дипломат, сделать замечание или же через МИД своей страны направить представление о случившемся в посольство, в которм дипломат работает.

В специальной инструкции для правоохранительных органов Госдепартамента США устанавливается, что офицеры полиции во всех случаях при нарушении правил дорожного движения могут остановить дипломатическую автомашину. Если дипломат оказывается в нетрезвом состоянии, офицер может либо задержать его в участке до вытрезвления, либо дать возможность вызвать водителя.

Следующей привилегией диппредставительства считается право на дипломатическую почту. Свобода сношений с органами аккредитующего государства является жизненно необходимым условием для обеспечения нормальной деятельности дипломатического представительства, включая возможность поддержания дипломатическим представительством засекреченной связи.

Государство пребывания должно разрешать и охранять свободные сношения представительства для всех официальных целей, -- говорится в Венской конвенции. При сношениях с правительством и другими представительствами и консульствами аккредитующего государства, где бы они ни находились, представительство может пользоваться всеми подходящими средствами, включая дипломатических курьеров и закодированные или шифрованные депеши. Такая же обязанность разрешать и охранять свободные сножения возлагается и на третьи государства, через территорию, которых осуществляются эти сношения.

Все грузы (контейнеры, пакеты и т.д.) , составляющие дипломатическую почту должны иметь видимые внешние знаки, указывающие на их характер, и они могут содержать только дипломатические документы и предметы, предназначенные для официального пользования. Освобождение дипломатической почты от вскрытия и задержания носит абсолютный характер; не предусматривается каких-либо исключений. Однако при наличии серьезных подозрений об использовании дипломатической почты в преступных целях государство пребывания вправе потребовать ее вскрытия, а в случае отказа от вскрытия -вправе вернуть ее отправителю. Причина таких действий лишь одна -- аккредитующие государства иногда злоупотребляют неприкосновенностью дипломатической почты, в частности, для транспортировки оружия.

Для перевозки диппочты ведомства иностранных дел содержат штат специальных работников -- дипломатических курьеров. Дипкурьеры периодически посещают свои посольства и миссии за рубежом, забирают вализы с корреспонденцией и отвозят в МИД своей страны. При этом и дипкурьеры, и вализы с диппочтой пользуются неприкосновенностью на всем пути следования. Дипкурьеры имеют право носить оружие и применять его для защиты диппочты от воров и грабителей.

Венская конвенция узаконила также право диппредставительств пользоваться специальным радиопередатчиком для передачи в свою страну радиограмм, как открытых, так и зашифрованных. Для пользования радиопередатчиком посольства (миссии) должны, однако, получить согласие властей аккредитующего государства, они же устанавливают частоту дипломатической радиосвязи.

Наконец, к дипломатическим привилегиям относится право на установку государственного флага над официальным помещением диппредставительства и флажка на машине диппредставителя. По принятому в большинстве государств протоколу государственный флаг поднимается с восходом солнца и опускается с его заходом. В некоторых странах государственный флаг над посольством (миссией) не поднимается, если глава диппредставительства отсутствует.

Охрана помещений дипломатических представительств осуществляется государствами пребывания, как правило, путем использования специальных полицейских или воинских подразделений. Дипломатические представительства нередко выражают недовольство, по их мнению, как недостаточной, так и чрезмерной охраной.

Новое явление в дипломатической практике последних десятилетий -- организация дипломатическими представительствами собственной внутренней охраны. Усиление террористической деятельности в отдельных странах, в частности участившиеся в последние годы случаи захвата посольств террористами, похищения и убийства дипломатов, стали причиной создания многими государствами внутренней охраны в дипломатических и иных представительствах. В СССР посольства охранялись пограничниками. В американских представительствах за рубежом несут постоянную охрану морские пехотинцы. Численность подразделений морской пехоты в посольствах США в Лондоне и Париже достигает 35 человек.

В настоящее время внутренняя охрана создана в представительствах большинства государств. В последние годы выявилась тенденция к резкому усилению аккредитующими государствами режима безопасности в дипломатических представительствах, увеличению численности сотрудников внутренней охраны. Общее руководство сотрудниками внутренней охраны осуществляют, как правило, офицеры безопасности дипломатических представительств ( эту должность исполняет, обычно, сотрудник консульского отдела ). Внутренняя охрана обычно вооружена огнестрельным оружием, а в некоторых странах располагает даже тяжелым вооружением. Известно много прецедентов, когда внутренняя охрана применяла оружие при нападениях на дипломатические представительства.