Размещено на http://www.allbest.ru

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

Глава 1. Теоретические основы формирования системы финансирования общего образования

1.1 Место и роль общего образования в системе развития экономики государства на современном этапе

1.2 Сравнительный анализ зарубежного и отечественного опыта бюджетного финансирования общего образования

1.3 Законодательные и нормативно-правовые документы, определяющие правила бюджетного финансирования общеобразовательных организаций в регионах Российской Федерации

1.4 Ключевые направления развития бюджетного финансирования общего образования в субъектах Российской Федерации

Глава 2. Анализ расходов региональных бюджетов на общее образование в Российской Федерации

2.1 Краткая характеристика структуры региональных бюджетов Российской Федерации

2.2 Сбалансированная система показателей анализа бюджетного финансирования общего образования

2.3 Анализ бюджетного финансирования общего образования в регионах Российской Федерации

Глава 3. Комплексный анализ факторов, определяющих объем и структуру бюджетного финансирования общего образования в регионах Российской Федерации

3.1 Корреляционный анализ факторов, определяющих объем и структуру бюджетного финансирования общего образования в регионах Российской Федерации

3.2 Факторный и регрессионный анализ показателей развития, определяющих результативность деятельности региональных систем общего образования

3.2 Формирование предложений по совершенствованию бюджетного финансирования общего образования в регионах Российской Федерации

Заключение

Список литературы

Приложения

Приложение 1. Результаты проведения корреляционного анализа факторов, определяющих объем и структуру бюджетного финансирования общего образования в регионах Российской Федерации в 2011-2012 гг.

Приложение 2. Графическое представление некоторых парных корреляций факторов в 2011-2012 гг.

Приложение 3. Группировка показателей по укрупненным группам факторов в 2011 г.

Приложение 4. Группировка показателей по укрупненным группам факторов в 2012 г.



ВВЕДЕНИЕ

Система образования является важнейшим элементом общественной жизни и государственного устройства. Уровень образования, соответствующий потребностям экономики, обеспечивает перспективы развития и конкурентоспособность страны, благосостояние населения, социальную стабильность, безопасность граждан и государства, способствует развитию институтов гражданского общества, сохранению социально-культурной целостности, обеспечивает потребности рынка труда в квалифицированных кадрах.

Основа образования - ступень общего образования, которая является базой для формирования компетенций обучающихся, развития их человеческого капитала - важнейшего фактора совершенствования экономики государства, обеспечения экономического роста.

В последние годы рост валового внутреннего продукта (ВВП) и рост государственных расходов во многих странах сопровождался увеличением бюджетов на образование.

Объемы же расходов на образование, в том числе и на общее образование при тенденции их роста в целом по Российской Федерации являются недостаточными для обеспечения динамичного развития экономики. образование экономика региональный бюджет финансирование

В период с 2008 по 2012 гг. в Российской Федерации при экономическом росте 3,4 - 5,2% доля государственных расходов на образование в ВВП составила в среднем 4,2%. В целом по миру доля расходов на образование в ВВП составляет 4,8%, в странах Северной Америки и Западной Европы - 5,2%, в Центральной и Восточной Европе - 5,0%.

Доля государственных расходов на общее образование в ВВП в Российской Федерации за анализируемый период находится в среднем на уровне 1,9%. Аналогичный показатель в целом по миру, как и в странах Центральной и Восточной Европы равен 3,3%, странах Северной Америки и Западной Европы - 3,5%.

При этом существует проблема неэффективного распределения бюджетных средств на общее образование между различными регионами государства. Значение показателей, характеризующих бюджетное финансирование общего образования в регионах РФ (объем расходов бюджета региона на общее образование в расчете на одного обучающегося, доля местных бюджетов в расходах консолидированных бюджетов регионов на общее образование, исполнение расходов на общее образование по отношению к исполнению всех расходов бюджета региона, среднемесячная заработная плата учителей и др.), отличается от 1,12 до 15,3 раза.

Распределение бюджетных расходов на общее образование не является оптимальным для стимулирования экономического развития государства.

Формирование объемов и структуры бюджетного финансирования общего образования в различных регионах происходит без учета потребностей системы общего образования, без учета влияния факторов, определяющих результативность региональных систем общего образования, отсутствуют взвешенные и обоснованные критерии распределения денежных средств между регионами на реализацию программ общего образования.

Отдельный опыт учета факторов, влияющих на распределение объемов финансирования, представлен в рамках реализации комплекса мер по модернизации региональных систем общего образования Федеральной целевой программы развития образования на 2011 - 2015 годы. Субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации выделяются в зависимости от количества обучающихся на уровне общего образования, с учетом увеличения стоимости реализации мер для обучающихся в сельской местности.

Цель исследования - выявить факторы, определяющие объем и структуру бюджетного финансирования общего образования в регионах Российской Федерации, сформировать предложения по совершенствованию бюджетного финансирования общего образования в регионах Российской Федерации на основе проведенного анализа.

Задачи исследования:

1. Изучение законодательной базы в части финансирования общего образования в Российской Федерации.

2. Сравнительный анализ отечественного опыты и эффективных зарубежных практик реализации бюджетного финансирования общего образования.

3. Формирование критериев оценки объемов и структуры бюджетного финансирования общего образования.

4. Формирование совокупности факторов, определяющих объем и структуру бюджетного финансирования общего образования.

5. Анализ объемов и структуры бюджетного финансирования общего образования в регионах РФ.

6. Статистический (корреляционный, факторный и регрессионный) анализ факторов, определяющих объем и структуру бюджетного финансирования общего образования в регионах РФ.

7. Формирование предложений по совершенствованию бюджетного финансирования общего образования в регионах РФ.

Объект исследования - система бюджетного финансирования общего образования в регионах Российской Федерации.

Предмет исследования - факторы, определяющие объем и структуру бюджетного финансирования общего образования в регионах Российской Федерации.

Гипотеза: определение совокупности факторов и направленности их влияния на объем и структуру бюджетного финансирования в регионах РФ позволит нивелировать различие между бюджетной обеспеченностью и финансовыми потребностями систем общего образования в регионах РФ.

Исследовательские вопросы:

1. Какие законодательные и нормативно-правовые документы определяют правила финансирования общеобразовательных организаций?

2. Какие критерии оценки объемов и структуры бюджетного финансирования общего образования наиболее полно позволяют охарактеризовать состояние финансового обеспечения общего образования?

3. Какие факторы могут влиять на распределение финансирования общего образования?

4. Какие объемы и структура финансирования общего образования существуют в регионах РФ?

5. Какие факторы и как влияют на распределение финансирования общего образования в регионах РФ?

6. Какие меры будут способствовать совершенствованию финансирования общего образования в регионах РФ?

Теоретической и методологической основой работы послужили теории экономики образования, государственных финансов и экономики общественного сектора.

В диссертационном исследовании использованы методы системного анализа и синтеза, аналитические методы, методы факторного, корреляционного и регрессионного анализа.

Законодательная и нормативно-правовая база финансирования общего образования представлена Конституцией Российской Федерации, Бюджетным кодексом Российской Федерации, рядом других законов и подзаконных актов.

Наиболее полно основы теории финансов государства были сформированы в 18 веке в работах У. Петти, А. Смитта, И. Юсти, Ф. Кенэ. В России значительный вклад в развитие системы государственных финансов внесли великие государственный деятели М.М. Сперанский и С.Ю. Витте.

Основы построения бюджетных отношений и бюджетного федерализма в РФ и за рубежом отражены в работах Мст.П. Афанасьева, А.А. Беленчук, И.В. Кривогова, Л.В. Смирнягина, И.М. Бусыгиной, В.Э. Григорова, Д.В. Жигалова, Л.В. Перцова, Н.Б. Косарева, А.С. Пузановой, М.Г. Миронюка.

Исторический обзор практик формирования бюджетов на общее образование в федеративных и унитарных государствах составлен на основе работ А.А. Мамедова, В.С. Назарова, А.Г. Силуанова, А.А. Алаева, А.А. Зарубина, A. Нельсона, Э. Вайнбаума, Л. В. Смирнягина, И.М. Бусыгиной, Я.И. Кузьминова, В.Д. Мазаева, И.В. Балицкой, И. Г.Груничевой, М.А. Пинской, С.Г. Косарецкого.

Анализ основных направлений бюджетной политики, распределения бюджетных расходов в сфере общего образования в РФ, оценка эффективности деятельности общеобразовательных организаций в РФ представлены в работах И.В. Абанкиной, Т.В. Абанкиной, Я.И. Кузьминова, Л.И. Якобсона, Т.Л. Клячко, В.Э. Григорова, Д.В. Жигалова, Л.В. Перцова, М.Л. Аграновича, Н.Б.Озеровой, С.А. Белякова, Н.Б. Косаревой, А.С. Пузанова, Е.В. Першина, Н.В. Бубличенко, М.В. Глигич-Золотаревой, П.В. Деркачева, С. А. Боченкова, И. А. Вальдмана, М. Карноя, М.А. Пинской, И.Д Фрумина, С.Г. Косарецкого, а также аналитическими материалами Министерства финансов РФ, материалами Аналитического управления Аппарата Совета Федерации.

Основные понятия и термины, используемые в диссертационном исследовании, взяты из Бюджетного кодекса РФ, Закона об образовании в Российской Федерации.

Статистическую базу исследования составляют данные государственной и ведомственной статистики (Министерство финансов РФ /www.minfin.ru/, Министерство регионального развития Российской Федерации /www.minregion.ru/, Федеральное казначейство /www.roskazna.ru/, Федеральная службы государственной статистики /www.gks.ru/, Министерство образования и науки РФ /минобрнауки.рф/), данные Официального информационного портала ЕГЭ /ege.edu.ru/, данные Института статистики ЮНЕСКО - UNESCO Institute for Statistics /http://www.uis.unesco.org/ и Всемирного банка /www.worldbank.org/.

Практическая значимость исследования состоит в возможности использования результатов работы федеральными и региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления при распределении бюджетного финансирования общего образования в регионах Российской Федерации на основе учета выявленного влияния факторов на показатели результативности систем общего образования.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, четырех приложений. Структура работы построена исходя из логики решения поставленных задач и достижения основной цели диссертационного исследования. Работа содержит 169 страниц машинописного текста, 22 таблицы и 4 рисунка. Список литературы включает 87 наименований.



ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ОБЩЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

1.1 Место и роль общего образования в системе развития экономики государства на современном этапе

Человеческие потребности практически безграничны и постоянно развиваются. В мировом масштабе происходит увеличение потребления различных благ и услуг. Как следствие человечество постоянно наращивает масштабы их производства. Этот процесс носит название экономического роста.

Экономический рост - объемная, количественная сторона развития экономической системы, характеризующаяся расширением ее (системы) масштабов. Наиболее распространенная мера экономического роста - темпы изменения валового внутреннего продукта (ВВП) или валового национального продукта (ВНП), как правило, в расчете на душу населения (с учетом изменения цен) за рассматриваемый период [2.14].

Экономическое развитие России в 2001 - 2012 годах в целом характеризовалось ростом со среднегодовыми темпами 5,1%, однако было крайне неравномерным [1.20].

Достижение устойчивых темпов экономического роста является основной задачей любого государства, не исключение и Россия.

В [1.20]отмечено, что в долгосрочной перспективе прогнозируется рост мировой экономики. Базовый - основной сценарий прогноза является относительно благоприятным. Динамика мирового ВВП в 2013 - 2030 гг. оценивается на уровне 3,5%.

В [1.20] также выделяются три сценария социально-экономического развития в долгосрочной перспективе - консервативный, инновационный и форсированный.

Консервативный сценарий (таблица 1) характеризуется умеренными темпами роста экономики - не более 3,2% в 2012 - 2030 годах. При этом расходы на образование на протяжении всего периода стабилизируются на уровне 4,8-6,0% ВВП (в том числе бюджетная система - 5,1% ВВП). Расходы на научные исследования и разработки возрастут к 2030 году до уровня не выше 1,3% ВВП. Уровень частных и государственных инвестиций в человеческий капитал будет значительно уступать параметрам развитых стран.

Таблица 1

Темпы прироста мировой экономики в базовом варианте прогноза в период до 2030г.

Мир, страна	2010 г.	2011-2015 гг.	2016-2020 гг.	2021-2025 гг.	2026-2030 гг.	2030 г. к 2010 г., раз
Мир	5,1	3,6	3,7	3,4	3,1	в 2,0
США	2,4	2,2	2,2	2,0	2,1	в 1,5
Еврозона	2,0	1,1	1,7	1,6	1,6	в 1,3
Япония	4,5	1,2	1,0	0,9	0,8	в 1,2
Китай	10,4	8,1	6,2	5,1 4	4,2	в 3,1
СНГ без России	6,0	5,0	5,3	4,9	4,1	в 2,6

Инновационный сценарий характеризуется усилением инвестиционной направленности экономического роста и укреплением позиций России в мировой экономике. Среднегодовые темпы роста российской экономики оцениваются на уровне 4,1% в 2013 - 2030 гг. без учета эффекта возможных кризисных шоков в мировой экономике. Прогнозируется прорыв в повышении эффективности человеческого капитала на рубеже 2020 - 2022 годов, что позволяет улучшить социальные параметры развития.

Расходы на образование возрастут до 6,3 и 7,0% ВВП (в 2010 году - 5,2% ВВП). Расходы на науку возрастают с 1,2% ВВП в 2010 году до 3,0% ВВП в 2020 - 2030 гг., что сопоставимо с параметрами развитых стран.

Целевой (форсированный) сценарий разработан на базе инновационного сценария, при этом он характеризуется форсированными темпами роста, повышенной нормой накопления, ростом долгов частного сектора и возросшей макроэкономической несбалансированностью. Среднегодовые темпы роста ВВП повышаются до 5,4%, что позволит увеличить долю России в мировой экономике до 5,3% мирового ВВП к 2030 году.

Итак, различие сценариев вытекает из разной модели поведения бизнеса и государственной политики развития и обеспечения макроэкономической сбалансированности. То есть от воздействия на экономический рост различных факторов: повышения капиталовооружённости труда, прогресса науки и техники, повышение образовательного уровня работников, улучшение методов распределения ограниченных ресурсов, проявление эффекта масштаба производства. Но любой вариант, представленный в [1.20] предполагает экономический рост с темпами от 3,2% до 5,4%, ставит акценты на развитие экономики знаний, человеческого капитала, на развитие образования.

Человеческий капитал - оценка воплощенной в индивидууме потенциальной способности приносить доход. Включает врожденные способности и таланты, а также образование и приобретенную квалификацию. Концепция человеческого капитала, разработанная американскими учеными, лауреатами Нобелевской премии по экономике Г.Беккером и Т. Шульцем, показывает, что вложения в человеческий капитал могут давать высокий экономический эффект и что в последние десятилетия они все в большей степени определяют развитие экономики, прежде всего в индустриальных странах [2.24].

Образование является основой развития человеческого капитала. Данные Всемирного доклада по мониторингу образования для всех за 2012 г. говорят о том, что инвестиции в образование позволяют получить в десять-пятнадцать раз больше средств в виде экономического роста на протяжении жизни человека [2.12].

В соответствии с новым законом «Об образовании в Российской Федерации» [1.3], вступившем в силу с 01 сентября 2013 года «Образование подразделяется на общее образование, профессиональное образование, дополнительное образование и профессиональное обучение.

В Российской Федерации устанавливаются следующие уровни общего образования:

1) дошкольное образование;

2) начальное общее образование;

3) основное общее образование;

4) среднее общее образование».

Графически взаимосвязь развития общего образования и увеличение темпов экономического роста в РФ отражены на рис.1

Рис. 1 Взаимосвязь развития общего образования и экономического роста

Изменение темпов экономического роста и вложений в образование, в том числе общее образование в РФ в период с 2008 по 2016 гг., отражено в таблице 2 [3.5, 3.8].

В целом за период с 2008 по 2012гг. в РФ наблюдает прирост ВВП, что свидетельствует об экономическом росте в стране. Все это происходит на фоне увеличения доли государственных расходов на образование в ВВП, растут объемы бюджетного финансирование общеобразовательных организаций.

Таблица 2

Изменение объемов ВВП и расходов на образование в период с 2008 по 2016гг.

Наименование	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год	2012 год	ПРОГНОЗ
						2013 год	2014 год	2015 год	2016 год
ВВП, млрд. руб. (в текущих рыночных ценах)	41276,8	38807,2	46308,5	55799,6	62599,1	67519	73 921	81 940	91205
ВВП, в процентах к предыдущему году (в постоянных ценах)	5,25	-7,82	4,50	4,29	3,44	2,4	3,7	4,1	4,2
ВВП на душу населения, тыс. руб.	289,17	271,78	316,1	390,3	435,4	…*	…*	…*	…*
Государственные расходы на образование в ВВП, %	3,99	4,55	4,09	4,09	4,23	4,3	4,1	4,0	4,0
Государственные расходы на общее образование в ВВП, %	1,79	2,05	1,79	1,78	1,92	…*	…*	…*	…*

*- прогноз по данным показателям не строился

Расходы на образование бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в реальном выражении в 2016 году выше уровня 2013 года в 1,27 раза. Однако отношение указанных расходов к ВВП сократилось с 4,3% до 4,0 процентов. Такая динамика связана с ростом расходов федерального бюджета на образование (без учета межбюджетных трансфертов) темпами меньше темпов роста ВВП.

Отношение расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на образование к ВВП в 2013 - 2016 годах сохраняется на уровне 4% (темпы роста ежегодно сохраняются на уровне темпов роста ВВП).

Если рассматривать прогноз развития экономики РФ до 2030г., то планируется рост ВВП и государственных расходов в увеличение человеческого капитала: предусматривается модернизация материально-технического обеспечения системы общего образования, повышение уровня подготовки учителей, модернизации учебной работы с детьми, работы по их воспитанию и социализации при условии обеспечения доступности образовательных услуг.

Таким образом, развитие общего образования в РФ будет способствовать росту человеческого капитала, обеспечивающему научно-техническое и технологическое совершенствование производства, развитие информационных технологий, ведущее к устойчивому экономическому росту страны.

1.2 Сравнительный анализ зарубежного и отечественного опыта бюджетного финансирования общего образования

Проблема справедливого и рационального распределения ограниченных ресурсов государства всегда являлась актуальной темой исследований, в том числе распределения финансов государства.

В разных странах объем доступных государственных средств существенно различается. В странах, где общие государственные расходы составляют большую часть национального богатства (таких, как Франция, Ямайка и Швеция), доля государственных расходов на образование меньше. И наоборот, страны с более ограниченными доступными по отношению к национальному доходу государственными средствами (такие как Мадагаскар, Оман и Таиланд) имеют тенденцию тратить большую долю государственных доходов на образование. Большинство стран с государственными бюджетами превышающими 40 % от ВВП тратят менее 17 % расходов бюджетов на образование [2.13].

В последние годы рост ВВП и рост государственных расходов во многих странах сопровождался увеличением бюджетов на образование. В целом рост экономики и государственных расходов соответствовал увеличению расходов на образование. [2.13; 2.46]. Данная тенденция наблюдается и в РФ в период с 2008 по 2013гг. и на плановый период 2014 - 2015 гг..

Государственные расходы на образование в 2004 и 2009 гг. по различным регионам мира представлены в таблице 3.

Таблица 3

Государственные расходы на образование в процентах от ВВП по регионам мира в 2004 и 2009 гг.

Регион	2004г.	2009г.
	Число стран	Расходы на образование в % от ВВП	Число стран	Расходы на образование в % от ВВП
				Всего	Начальное образование	Среднее образование	Высшее образование	Другие расходы на образование*
Северная Америка и Западная Европа	29	5,6	24	5,2	1,4	2,1	1,3	0,4
Центральная и Восточная Европа	20	4,2	16	5	1,2	2,1	1,1	0,6
Африка южнее Сахары	45	4,5	35	4,9	2,3	1,3	1,0	0,3
Латинская Америка и страны Карибского бассейна	41	4,4	25	4,8	1,7	1,5	0,9	0,7
Южная и Западная Азия	9	3,6	7	4,7	1,9	1,9	0,7	0,2
Восточная Азия и Тихоокеанский регион	34	2,8	17	4,5	1,5	1,3	1,0	0,7
Арабские страны	20	4,9	14	4,3	1,4	1,5	1,0	0,4
Центральная Азия	9	2,8	7	3,6	0,9	1,6	0,5	0,6
Весь мир	207	4,4	145**	4,8	1,7	1,6	1,0	0,5

Figure 33

*"Другие расходы" включает в себя расходы на дошкольное образование и нераспределенные расходы.

**Мировые и региональные средние показатели рассчитываются на основе 145 стран, по которым имеются данные за период с 2007 по 2009 гг., представляющих 83% от общего объема мирового ВВП в ППС $.

Но при этом доля государственных расходов на образование в процентах от ВВП в Российской Федерации ниже общемировых показателей. В 2009г. среднем по миру расходы на образование составляют 4,8%. В РФ доля расходов на образование в ВВП в 2012 и 2013 гг. (см. таблицу 2) на 0,6% меньше, чем в целом по миру и на 1% меньше, чем в странах Северной Америки и Западной Европы. Расходы на образование в РФ сопоставимы с аналогичными расходами стран Восточной Азии и Тихоокеанского региона (4,5%), Арабскими странами (4,3%).

В цифрах бюджета на плановый период до 2020г. прослеживается рост данных расходов в ВВП до 4,8% [1.20], что также не является достаточным для динамичного развития образования в соответствии с показателями ведущих мировых государств.

Во всем мире государственные расходы на начальный и средний уровень образования как доля ВВП распределяются равномерно. Государственные расходы на начальное и среднее образование в мире составили 1,6% и 1,7% ВВП в 2009 году соответственно. Однако, ситуация значительно отличается в различных странах и различных регионах.

Доля государственных расходов на общее образование в ВВП по Российской Федерации в период с 2008 по 2012 находиться на уровне 1,86%, данное значение ниже процента аналогичных расходов в развитых зарубежных странах.

В целом финансирование образования имеет неоднозначный характер. Если сравнивать зарубежные страны между собой, то разница по расходам на образование в конкретных странах в процентном отношении к ВВП огромна. В относительном выражении страны с высоким уровнем вложений в образование расходуют в 8 - 20 раз больше, чем страны с низким уровнем вложений образование [2.13].

В общем случае показатель расходов на образование равный 2% признается низким. Ни в одной стране Центральной и Восточной Европы, Центральной Азии, Латинской Америки, Северной Америки и Западной Европы или Южной и Западной Азии нет таких низких показателей государственного финансирования образования. Высокими признаются государственные расходы на образование, превышающие 8 % от ВВП [2.13].

Интересно рассмотреть сопоставление расходов на образование в процентах к ВВП, индекс уровня образования, объемы ВВП и объемы ВНД на душу населения по различным государствам (таблица 4).

Таблица 4

Рейтинги стран мира по уровню расходов на образование в ВВП, уровню образования, размеру ВВП, ВНД на душу населения

Страна	Рейтинг стран мира по уровню расходов (государственных и частных) образование в ВВП	Рейтинг стран мира по уровню образования населения	Рейтинг стран мира по объему ВВП	Рейтинг стран мира по размеру ВНД на душу населения
	Расходы, %	Место	Индекс	Место	ВВП, $ млн.	Место	Доход, $	Место
Швеция	7,3	16	0,90	16	525742	21	56 210	10
Франция	5,9	34	0,87	27	2612878	5	41 750	24
Великобритания	5,6	45	0,82	39	2435174	6	38 250	27
США	5,4	52	0,94	5	15684800	1	50 120	14
Южная Корея	5,0	66	0,93	6	1129598	15	22 670	39
Канада	4,8	72	0,93	10	1821424	11	50 970	13
Италия	4,7	74	0,86	32	2013263	9	33 840	30
Германия	4,6	79	0,93	9	3399589	4	44 010	22
Словакия	4,1	97	0,88	23	91619	63	17 170	47
Россия	4,1	98	0,78	49	2014775	8	12 700	59
Парагвай	4,0	99	0,64	111	25502	95	3 290	124
Япония	3,8	104	0,88	18	5959718	3	47 870	17
ВСЕГО:		153		188		190		193

Рейтинг стран мира по уровню национальных расходов на образование, выраженных в процентах от ВВП, представлен по состоянию на 2006 - 2010 годы (опубликованы в 2012 году) [3.1]. Рейтинг Индекса уровня образования в странах мира представлен по состоянию на 2011 год (опубликованы в 2012 году на сайте hdr.undp.org). Рейтинги стран и территорий мира по ВВП и ВНД на душу населения, рассчитанные по методике Всемирного банка, представлены по состоянию на 2009 г. и 2012 г. соответственно [3.1].

Индекс уровня образования в странах мира (Education Index) -- это комбинированный показатель Программы развития Организации Объединенных Наций (ПРООН). Индекс измеряет достижения страны с точки зрения достигнутого уровня образования ее населения по двум основным показателям:

1) Индекс грамотности взрослого населения (2/3 веса).

2) Индекс совокупной доли учащихся, получающих начальное, среднее и высшее образования (1/3 веса).

Эти два измерения уровня образования сводятся в итоговом Индексе, который стандартизируется в виде числовых значений от 0 (минимальное) до 1 (максимальное). Принято считать, что развитые страны должны обладать минимальным показателем 0,8, хотя в подавляющем большинстве они имеют показатель 0,9 или выше. При определении места в мировом рейтинге все страны ранжируются на основе Индекса уровня образования, и первое место в рейтинге соответствует наивысшему значению этого показателя, а последнее - низшему.

Данный показатель, хотя и является достаточно универсальным, обладает рядом ограничений. В частности, он не отражает качества самого образования. Также он не показывает в полной мере разницу в доступности образования в силу различий в возрастных требованиях и в длительности обучения. Такие показатели, как средняя длительность обучения или ожидаемая продолжительность обучения, были бы более репрезентативными, однако соответствующие данные отсутствуют для большинства стран. Кроме того, показатель не учитывает студентов, обучающихся за рубежом, что может искажать данные по некоторым малым странам.

Интересен факт, что России, занимая 8 из 190 место по объему ВВП и 59 из 193 место по уровню ВНД на душу населения (входит в рейтинге в 61 страну с высоким уровнем дохода на душу населения), занимает 98 из 153 место по уровню расходов на образование и 49 место из 188 по уровню образования. Следовательно, необходимо увеличивать расходы на образование и рассматривать подробно, что влияет на эффективность образования.

Если рассматривать объем расходов на образование в расходах консолидированного бюджета РФ, то можно отметить, что за весь анализируемый период с 2008г. по 2016г. данный показатель находится в среднем на уровне 11,3% (таблица 5) [3.5].

Таблица 5

Расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в сфере образования в 2009 - 2016 гг.

Наименование	2009 год	2010 год	2011 год	2012 год	2013 год	2014 год	2015 год	2016 год
Образование всего, млрд. руб.	1763,9	1893,76	2281,76	2650,94	2870,5	3 008,7	3 313,2	3 648,6
удельный вес в общей сумме расходов бюджетов бюджетной системы РФ, %	11,1	10,8	11,2	11,2	11,5	11,4	11,4	11,5
в том числе
Федеральный бюджет, млрд. руб.	418,01	442,81	553,37	603,84	565,8	579,7	619,2	650,0
Консолидированные бюджеты субъектов РФ, млрд. руб.	1345,89	1450,95	1728,39	2047,1	2 304,7	2 429,0	2 694,0	2 998,6

Сравним Государственные расходы на образование в процентах от общих государственных расходов в Российской Федерации и в ряде ведущих мировых государств по данным за 2011 г. (таблица 6) [2.31].

Таблица 6

Государственные расходы на образование в процентах от общих государственных расходов в 2011 г.*

Государство	Всего	Из них по ступеням образования
		Дошкольное образование	Начальное, основное общее, среднее (полное) общее, начальное профессиональное и послесреднее невысшее образование	Среднее, высшее и послевузовское профессиональное образование
Россия	11,2	2,0	5,3	2,7
Великобритания	11,3	0,6	9,0	1,6
Германия	10,5	0,9	6,6	2,8
Италия	9,0	0,9	6,5	1,7
Канада	12,3	п (4)**	8,3	4,7
Республика Корея	15,3	0,3	10,8	2,6
США	13,1	0,8	9,3	3,0
Франция	10,4	1,2	6,8	2,4
Швеция	13,2	1,3	8,2	3,7
Япония***	8,9	0,2	6,4	1,8

*По зарубежным странам - данные (за 2009 г. или ближайшие годы) включают государственные субсидии домохозяйствам на поддержание уровня жизни студентов, не связанные с образованием; по России - расходы из средств консолидированного бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

**Данные включены в другую графу, номер которой указан в скобках после «п».

*** Расходы на послесреднее невысшее образование частично включены в расходы на высшее образование

В целом можно отметить, что процент государственных расходов на образование в общих государственных расходов в РФ соответствует данному показателю в ряде ведущих мировых государств. Здесь необходимо проводить более детальный анализ с учетом сложившихся и активно развивающихся экономик государств, систем образования и других факторов.

Рассмотрим динамику расходов на общее образование в расходах бюджетов различных уровней в период с 2008 по 2011 гг. (Таблица 7) [2.29].

Таблица 7

Государственные расходы на образование по подразделам классификации расходов бюджетов и уровням бюджетной системы в период с 2008 по 2011г., млрд. рублей

Показатель	Годы
	2008	2009	2010	2011
Консолидированный бюджет РФ и бюджеты государственных внебюджетных фондов	1664,2	1783,5	1893,9	2231,8
Дошкольное образование	254,5	287,0	221,3	394,7
Общее образование	737,1	795,6	827,4	989,7
Федеральный бюджет	355,0	418,0	442,8	553,4
Дошкольное образование	3,6	4,0	4,3	5,6
Общее образование	4,1	5,1	5,8	56,1
Бюджеты государственных внебюджетных фондов	17,0	19,6	0,1	0,1
Консолидированные бюджеты субъектов РФ	1292,2	1345,9	1450,9	1728,4
Дошкольное образование	250,9	282,9	317,0	390,3
Общее образование	733,0	790,5	821,6	979,9
Бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов	0,01	0,0	0,0	0,0

Из таблицы 8 видно, что затраты на общее образование растут по всем уровням бюджетной системы РФ. При чем прирост консолидированных затрат на общее образование по различным годам составляет от 4,0 до 23,06%, прирост затрат в разрезе федерального бюджета - от 13,73% дл 867,24%, прирост затрат в разрезе консолидированных бюджетов субъектов РФ - от 4,93 до 23,07%.

В [1.15] отмечается, что «Структура бюджетных расходов не является оптимальной для стимулирования экономического развития. Направляемых из бюджета средств на реализацию отвечающих потребностям экономического развития …. проектов в сфере образования и науки … явно недостаточно.

На низком уровне осуществляется финансово-экономическое обоснование решений…

Эффективность осуществляемых бюджетных расходов низка, получаемый социально-экономический эффект несоразмерен объему израсходованных на те или иные цели средств».

Проведем краткий анализ расходов на образование в разрезе уровней бюджета.

Диаграмма на рисунке 2 наглядно показывает снижение доли расходов федерального бюджета в общих расходах на образование (с 22% в 2009 году до 18% в 2016г.) и прирост доли расходов региональных бюджетов (с 78% в 2009 году до 82% в 2015г.)

Основным фактором, повлиявшим на снижение объемов бюджетных ассигнований федерального бюджета по разделу «Образование», является завершение ряда проектов, в том числе уменьшение расходов федерального бюджета, предоставляемых в виде межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации.

В 2013 году предусмотрено завершение проекта по модернизации региональных систем общего образования, основной целью которого, кроме укрепления материальной базы школ, является также повышение заработной платы учителей. С 2014 года предусмотрена отмена субсидирования за счет федерального бюджета выплаты денежного вознаграждения за классное руководство. С 2015 года предусмотрена отмена субсидирования за счет федерального бюджета реализации мероприятий по проведению оздоровительной кампании детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Расходы федерального бюджета на образование (без учета межбюджетных трансфертов) в основном относятся к сфере высшего образования [2.32].

Рис. 2 Соотношение расходов Федерального бюджета и Консолидированного бюджета субъектов РФ

Анализ структуры расходов субнациональных бюджетов различных государств показывает, что удельный вес различных направлений расходов значительно варьируется от страны к стране. Вместе с тем расходы на образование составляют в среднем 25% совокупных расходов субнациональных бюджетов [2.35].

В РФ данный показатель находиться на уровне 25% в 2012г, 23% в 2011г., 22% в 2010г. и 2009г., 21% в 2008г. Следовательно, доля расходов на образование в консолидированном региональном бюджете в РФ соответствует общемировым показателям.

Но при этом можно отметить различие в уровне бюджетных расходов на образование в самих регионах РФ. В частности, расходы на общее образование на одного обучающегося в 2011 году различаются в 5,7 раз в различных регионах [3.7] с учетом корректировки на Индекс бюджетных расходов (ИБР), который показывает, насколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном регионе по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем для предоставления одного и того же объема бюджетных услуг.

Системная взаимосвязь форм государственного устройства, систем распределения бюджетных полномочий и организации бюджетного финансирования образования в целом и в частности общего образования в мире и в РФ представлена на рис.3 [2.7, 2.10, 2.35, 2.37, 2.48].



Рис. 3 Организация бюджетного финансирования общего образования в мире и в Российской Федерации

Краткое описание практики бюджетного финансирования общего образования в странах мира, в том числе и в Российской Федерации, представлено в таблице 8 [2.7, 2.10, 2.35, 2.37, 2.48].



Таблица 8

Международная практика бюджетного финансирования общего образования

Государство	Форма государственного устройства	Централизация / децентрализация в системе распределения бюджетных полномочий	Описание бюджетного финансирования общего образования
1	2	3	4
США Канада Швейцария (конфедерации по конституции)	федерации	децентрализованные системы	США: нет единых стандартов образования, каждый штат самостоятельно контролирует качество образовательных программ в средних школах. 92 % расходов, связанных со школьным образованием, - это расходы штатов и местные расходы, 8% - расходы федерального бюджета. Канада: нет единого государственного органа, управляющего образованием. Системы образования в каждой провинции страны отличаются, контролируются самостоятельно. Канада ежегодно затрачивает 7% ВВП на поддержку и развитие системы образования. Начальное и среднее образование финансируется территориальными и местными правительствами. Швейцария: дошкольное, начальное и первая ступень среднего образования (обязательное среднее образование) полностью подчинено региональным властям. Государство отвечает только за соблюдение принципа общедоступности и бесплатности, гарантирует качество образования. Вторая ступень среднего образования (полное среднее образование) находится в ведении кантональных правительств. Каждый кантон (регион) в Швейцарии имеет собственное школьное законодательство. Начальные школы финансируются общинами (городами и деревнями), средние школы - кантонами.
Германия	федерация	децентрализованная система	Большая доля федерального бюджета в сфере образования. Высоко влияние федерального правительства на исполнение традиционно субнационального полномочия - предоставление услуг школьного образования. При этом законодательное полномочие по реализации начального и среднего образования закреплено за землями, доля фактических расходов земель - 80%, муниципалитетов - 20%., расходы на уровне федерации - 0%.
Бельгия	федерация	децентрализованная система	Субнациональные органы власти и управления осуществляют полномочия в сфере образования (кроме ряда регулятивных полномочий).
Испания	унитарное государство - конституционная монархия (региональная или квазифедеральная форма государственного устройства)	децентрализованная система	Полномочия по реализации образования закреплены за регионом. Доля фактических расходов на образование: центр - 6,5%, регионы, в том числе автономные города - 89,4%, муниципалитеты - 4,1%. (2004г.) При этом рост расходов субнациональных бюджетов. Детальное регламентирование расходов центральными органами публичной власти. В сфере образования центральное правительство устанавливает минимальные стандарты качества, определяет их перечень и содержание, требования к территориальной и социальной доступности и т.д. Важной особенностью распределения расходных полномочий в современной Испании является то обстоятельство, что роль местных (в отличие от субнациональных) органов власти остается ограниченной даже в сфере предоставления услуг начального и среднего образования.
Китай	унитарное государство- республика - «федерализм, сохраняющий рынок»	централизация доходных источников - децентрализация расходных полномочий политическая система - централизованная	В сфере образования доля фактических расходов: центр - 8 %, провинция - 15%, округ - 17, муниципалитет - 60%
Франция	унитарное государство республика	централизованная система	Государство утверждает все школьные программы, организует экзамены. Субнациональные органы власти в 2000-х годах отвечают за расходы в сфере образования на уровне регионов, коммун и муниципалитетов, часто происходит совместное выполнение. Дошкольное образование и школьное образование находиться в ведении коммун и муниципалитетов.
Греция, Португалия, Новая Зеландия	унитарные государства республики конституционная монархия	крайне централизованные системы	Греция: государство ведет строжайший контроль над всем процессом образования, начиная с детских садов и заканчивая высшими учебными заведениями. Система образования в Греции централизована. Португалия: постоянный рост расходов на образование со стороны государства. Новая Зеландия: около 17% бюджета страны идет на развитие и поддержку образования. 80% школ государственные, 20% частных школ получают дотации от государства Министерство образования дает рекомендации правительству в области образования всех уровней. Доля субнациональных бюджетов этих государств не превышает 10-12% расходов консолидированных бюджетов
Российская Федерация	федерация	децентрализованная система	Реализация полномочий в сфере общего образования закреплена на уровне органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, финансовое обеспечение реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с ФГОС закреплено на уровне субъекта РФ. Расходы в сфере образования: федеральный уровень - 23%, региональный уровень - 77%. Доля расходов на общее образование в расходах консолидированных бюджетов регионов - 14 %. В структуре расходов местных бюджетов преобладают расходы на образование - 71% (по данным 2012г.)

Сравнивая системы финансирования общего образования в различных странах мира, можно отметить, что организация финансирования общего образования в РФ соответствуют общемировой практике, при которой расходов в данной сфере в основном закреплены за субнациональными уровнями власти.

В период с 2008 по 2012гг. наблюдается общий рост расходов на образование и общее образование в РФ, что соответствует общемировым тенденциям. Но при этом за рассматриваемый период доля государственных расходов на образование и общее образование в ВВП ниже, чем в целом по миру.

Размер доли государственных расходов на образование в общих государственных расходов в РФ соответствует данному показателю в ряде ведущих мировых государств.

Структура расходов на образование (федеральный, региональный уровни) в консолидированном бюджете в РФ соответствует общемировым показателям. Но при этом существует различие в уровне бюджетных расходов на образование и на общее образование в самих регионах РФ.

Организация бюджетного финансирования общего образования в РФ в целом соответствует практике ведущих мировых государств, в том числе и с аналогичным России федеративным устройством.



1.3 Законодательные и нормативно-правовые документы, определяющие правила бюджетного финансирования общеобразовательных организаций в регионах Российской Федерации

Законодательная и нормативно-правовая база финансирования общего образования представлена Конституцией Российской Федерации, Бюджетным кодексом Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 02.11.2013), Федеральным законом от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", Федеральным законом от 02.12.2013 N 349-ФЗ "О Федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов", Федеральным законом от 03.12.2012 № 216-ФЗ "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов", Федеральным законом от 30.11.2011 N 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов», в Федеральным законом от 13.12.2010 N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов», Федеральным законом от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки», Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики", Указом Президента РФ от 07.05.2012 N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике", Указом Президента РФ от 07.05.2012 N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления",

Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р (ред. от 08.08.2009) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (вместе с "Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года"), Прогнозом долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года (разработан Минэкономразвития России), Распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 N 1123-р «О Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года» (вместе с «Концепцией межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года»), Распоряжением Правительства РФ от 7 февраля 2011 г. № 163-р “О Концепции Федеральной целевой программы развития образования на 2011 - 2015 годы” (вместе с Концепцией Федеральной целевой программы развития образования на 2011 - 2015 годы), Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013-2015 годы, Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014-2016 годах, Приказом Минфина России от 01.07.2013 N 65н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" и др.

В Конституции РФ (ст. 43) говорится, что «каждый имеет право на образование». При этом «гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Основное общее образование обязательно» [1.1]. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты. Уровнем образования, закладывающим личностные характеристики, формирующим универсальные учебные действия, закладывающим специфические умения у обучающихся является общее образование [1.21].

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 5) «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны» [1.1].

В соответствии с Конституцией РФ по состоянию конец 2013г. в РФ 83 региона: 21 республика, 9 краёв, 46 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 4 автономных округа.

Бюджетный кодекс РФ определяет бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований определяет структуру бюджетной системы РФ, устанавливает классификацию доходов и расходов бюджетов Российской Федерации, определяет принципы бюджетной системы Российской Федерации, порядок формирования доходов и расходов федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, устанавливает расходные обязательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, определяет формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета (субсидии, дотации и субвенции), условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, определяет участники бюджетного процесса в Российской Федерации, их полномочия, порядок составление проектов бюджетов, их рассмотрение, утверждение и исполнение, формирует понятие о бюджетных нарушениях и устанавливает Бюджетные меры принуждения. [1.2].

Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" регулирует общественные отношения, возникающие в сфере образования в связи с реализацией права на образование, обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и созданием условий для реализации права. Настоящий закон устанавливает правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации, основные принципы государственной политики Российской Федерации в сфере образования, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности, определяет правовое положение участников отношений в сфере образования [1.3].

В данном законе устанавливаются полномочия федеральных органов государственной власти в сфере образования (ст. 6)., полномочия Российской Федерации в сфере образования, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 7.), полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования (ст. 8), полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования (ст. 9).

Отдельная глава Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" (гл.7) посвящена общему образованию.

Экономической деятельности и финансовому обеспечению в сфере образования посвящена глава 13 настоящего закона. «Нормативы, определяемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации, нормативные затраты на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования определяются по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, по каждому виду и направленности (профилю) образовательных программ с учетом форм обучения, федеральных государственных требований (при их наличии), типа образовательной организации, сетевой формы реализации образовательных программ, образовательных технологий, специальных условий получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья, обеспечения дополнительного профессионального образования педагогическим работникам, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся, а также с учетом иных предусмотренных настоящим Федеральным законом особенностей организации и осуществления образовательной деятельности (для различных категорий обучающихся), за исключением образовательной деятельности, осуществляемой в соответствии с образовательными стандартами, в расчете на одного обучающегося, если иное не установлено настоящим законом» (ст. 99 - вступает в силу с 01 января 2014г.)