Теоретико-правові питання фінансового контролю

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Магістерська робота

Теоретико-правові питання фінансового контролю

Зміст

фінансовий контроль право

Вступ

Розділ І. Еволюція доктринальних підходів до визначення фінансового контролю

Розділ ІІ. Фінансовий контроль як інститут фінансового права

Розділ ІІІ. Поняття та склад правовідносин, що складаються у сфері фінансового контролю

Розділ ІV. Теоретико-правові проблеми організації фінансового контролю

Висновки

Список використаних джерел та літератури

Вступ

Актуальність теми. Перетворення, які відбуваються в Україні, потребують значних фінансових ресурсів, що забезпечать повне і своєчасне виконання завдань і функцій держави. Повнота та своєчасність надходження грошових коштів у державні фонди, дотримання діючого законодавства під час їх розподілу та використання залежать від організації і здійснення фінансового контролю. В Україні, як суверенній державі, вже сформувалась система органів, що здійснюють фінансовий контроль. Його, поряд з виконанням основних завдань і функцій, проводять державні органи загальної компетенції, а також спеціальні органи, створені з цією метою. Сьогодні потребує вдосконалення законодавство, що визначає правовий статус фінансово-контрольних органів. Неоднозначне визначення їх завдань та функцій, нечіткість закріплення повноважень сприяє неналежному здійсненню фінансового контролю. Зараз існує проблема вдосконалення державного фінансового контролю, яка вимагає комплексного підходу. Необхідно вдосконалювати форми і методи його здійснення, шукати шляхи підвищення ефективності.

Важливу роль у забезпеченні дієвості і ефективності фінансового контролю відіграватиме координація і взаємодія між контролюючими органами, бо всі вони мають спільну мету - захист та охорону інтересів держави. Будь-які прояви халатності і безгосподарності, інші зловживання у сфері фінансової діяльності наносять значну матеріальну шкоду, тому питання попередження, виявлення цих порушень, вжиття запобіжних заходів займає важливе місце у фінансовій діяльності держави. Фінансовий контроль сприяє дотриманню законності в сфері формування, розподілу і використання централізованих і децентралізованих фондів коштів.

Ступінь наукової розробки проблеми. Дослідженню контролю у його різних аспектах присвячена різноманітна наукова література. Деякі автори розглядають контроль як функцію фінансів, інші - як різновид державного контролю, треті досліджують його як інститут фінансового права. Вивчення праць таких вчених, як О.М. Александров, Е.О. Вознесенський, В.П. Дьяченко, Б.М. Сабанті, О.П. Чернявський та інші, які розглядали фінанси як економічну категорію, дало змогу охарактеризувати фінансовий контроль як функцію фінансів. Важливе значення для вивчення фінансового контролю як функції соціального управління мають праці вчених у сфері управління, зокрема В.Б.Авер'янова, О.Ф. Андрійко, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьєва, Б.М. Лазарєва, Н.Р. Нижник, М.І. Піскотіна, М.С. Студенікіної, Ю.О. Тихомирова, Ц.А. Ямпольської та інших.

Розкриттю особливостей фінансового контролю як інституту фінансового права сприяло вивчення праць представників теорії держави і права: С.С. Алексєєва, В.М. Горшеньова, М.П. Каревої, С.Ф. Кечекьяна, Ю.К. Толстого, Р.Й. Халфіної, І.Б. Шахова та інших.

Вагому роль у розвиток фінансового контролю внесли вчені, які у 90-х роках займалися цією проблемою. Але вони в основному досліджували лише її окремі питання. Беззаперечний вплив на формування напрямків даної магістерської роботи мали праці і публікації таких вчених, як: М.Ф. Базась, М.Т. Білуха, О.М. Дорогих, О.М. Козирін, Е.О. Кочерін, Нгома Жан-Клод, Н.Д. Погосян, Ф.М. Хашукаєва, Л.К. Царьова, С.О. Шохін, О.А. Ялбулганов.

Серед досліджень українських вчених, які аналізують питання фінансового контролю необхідно виділити кандидатські дисертаційні дослідження І.П. Устинової, Д.С. Роговенка та докторську дисертацію Л.А. Савченко. Водночас поза увагою дослідників залишилась низка питань, зумовлених вимогами сьогодення. Із набуттям чинності змін до Конституції України виникла потреба в нових ґрунтовних наукових дослідженнях щодо правового статусу Рахункової палати. Закріплення на конституційному рівні нового завдання Рахункової палати щодо контролю за надходженням коштів до державного бюджету дає підґрунтя для проведення більш поглиблених досліджень у цьому напрямі.

Вибір теми магістерської роботи зумовили наявність суперечливих питань, недостатня розробленість певних теоретичних положень у сфері фінансового контролю, які, незважаючи на існуючий доробок з даної проблематики все ще мають місце у науці фінансового права.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є здійснення на основі науково-теоретичної та законодавчої бази системного аналізу фінансового контролю як фінансово-правового феномену, визначення його місця в системі фінансового права та окреслення на цій основі проблем організації фінансового контролю в Україні на сучасному етапі.

Завдання, які необхідно вирішити для досягнення поставленої мети:

– з'ясувати поняття, сутність фінансового контролю;

– охарактеризувати стан розробленості та проаналізувати тенденції розвитку наукових знань про фінансовий контроль у вітчизняній науці фінансового права;

– дослідити місце фінансового контролю у системі фінансового права;

– з'ясувати поняття та визначити склад правових відносин, що складаються у сфері фінансового контролю.

Об'єктом дослідження магістерської роботи є сукупність суспільних відносин, що складаються у процесі здійснення фінансового контролю.

Предметом дослідження магістерської роботи є фінансовий контроль як фінансово-правовий феномен та предмет дослідження науки фінансового права.

Методологічну основу магістерської роботи становлять прийняті в юридичній науці методи наукового дослідження, а також методи наукового пізнання. Методи дослідження обрано з урахуванням поставлених у роботі мети і завдань дослідження, його об'єкта та предмета. Основним серед сукупності даних методів при написанні магістерської роботи є структурно-функціональний метод. За допомогою застосування структурно-функціонального методу в магістерській роботі зроблено спробу дослідити фінансовий контроль як складову частину державного контролю та складову частину фінансового права, його інститут. Також у магістерській роботі застосовувався порівняльно-правовий метод. Порівняльно-правовий метод застосовувався при аналізі законодавства зарубіжних країн, визначенні таких базових понять, як фінанси, фінансовий контроль, ревізія, перевірка тощо. Цей метод дав можливість сформулювати тлумачення відповідних понять, що стосуються фінансового контролю. Методологічною основою магістерської роботи також є комплекс інших наукових методів дослідження: діалектичного, історико-правового, формально-догматичного тощо.

Наукова новизна одержаних результатів. У магістерській роботі проведене дослідження теоретико-правових питань у сфері організації та проведення фінансового контролю, як предмета науки фінансового права. У межах здійсненого дослідження одержано та виносяться на захист наступні результати, узагальнення та висновки.

1. З'ясовано, що існування контролю у сфері фінансів обумовлено відповідною властивістю фінансів. Основу контрольної функції фінансів складає рух фінансових ресурсів, що проявляється як у фондовій, так і в не фондовій формах. Оскільки фінанси “пронизують” все суспільне виробництво, всі його сфери і підрозділи, всі рівні господарювання, то вони є універсальним знаряддям контролю з боку суспільства за виробництвом, розподілом і обігом сукупного суспільного продукту. Фінансовий контроль зумовлений властивістю фінансів відображати кількісні та якісні показники процесу розподілу валового внутрішнього продукту. Оскільки фінанси виконують розподільну функцію, це означає, що в процесі розподілу суспільного продукту вони відповідним чином відображають результати такого розподілу.

2. Встановлено, що поняття “фінансовий контроль” у вітчизняній науці фінансового права було запроваджено науковцями радянського періоду. В радянські часи, водночас з відокремленням поняття фінансового контролю від державного контролю, починається і дискусія щодо визначення місця і ролі органів фінансового контролю в механізмі державної влади. Аналіз сучасної літератури свідчить, що в науковій літературі переважає розгляд фінансового контролю з позицій адміністративного права та теорії управління, а саме - як виду управлінської діяльності. Значно менше робіт, присвячених дослідженню фінансового контролю як особливого інституту фінансового права, що є негативним фактором.

3. Доведено, що інститут фінансового контролю є самостійним інститутом фінансового права як галузі права, який, знаходячись усередині галузі, відрізняється від інших інститутів за видовими ознаками (наявністю специфічних фінансово-контрольних правовідносин), поза галуззю він характеризується сукупністю як видових, так і родових ознак. Норми інституту фінансового контролю, що визначають його види, форми і методи, охоплюють своїм змістом загальні риси властиві даній галузі права і в той же час мають специфічні особливості, які випливають із властивої фінансам контрольної функції, яка реалізується в суспільних відносинах, що виникають у процесі фінансової діяльності держави. Інститут фінансового контролю є складним і багатоаспектним інститутом, що розглядається у двох аспектах. У першому інститут фінансового контролю є складовою частиною, одним із видів державного контролю, у другому - інститутом такої галузі права як фінансове право.

4. Встановлено, що інститут фінансового контролю є відокремленою, стійкою групою норм, що регулюють єдиний комплекс правовідносин, які називаються фінансово-контрольними. Він містить норми, які є загальними для всіх фінансово-правових інститутів, що містяться в особливій частині фінансового права як галузі права. Це фінансово-правовий інститут, який має складну структуру, оскільки складається з фінансово-правових норм, що включені як в загальну, так і в особливу частину фінансового права.

5. З'ясовано, фінансово-контрольні правовідносини є відносинами організаційного характеру, оскільки їх метою є забезпечення, організація належного функціонування певних ланок фінансової системи і сам фінансовий контроль є діяльністю відповідних органів. Фінансово-контрольні правовідносини - це один із видів фінансових правовідносин, які мають розширену сферу дії, цільову спрямованість, організаційний, похідний (допоміжний) характер та виникають на підставі фінансово-контрольних норм у сфері контрольної діяльності держави.

6. Відзначено, що одним з найбільш гострих теоретико-правових питань фінансового контролю залишається питання його організації. Правовий статус суб'єктів фінансового контролю визначають нормативні акти різної юридичної сили, які по-різному трактують повноваження даних контролюючих органів. На практиці це призводить до суттєвого ускладнення реалізації даними органами власних повноважень, що у свою чергу призводить до погіршення стану фінансової законності та дисципліни.

Структура магістерської роботи зумовлена метою і завданнями дослідження. Роботу складають вступ, чотири розділи, висновки; загальний обсяг роботи - 97 сторінок. Магістерська робота містить також список використаних джерел та літератури із 116 найменувань.

Розділ І. Еволюція доктринальних підходів до визначення фінансового контролю

У науковій літературі відсутній єдиний погляд на питання про поняття фінансового контролю, тому це поняття визначається по-різному. Таку неоднозначність тлумачення, розуміння фінансового контролю можна пояснити тим, що фінансовий контроль є своєрідним видом контролю, який має складну структуру, а отже і проявляється у різних аспектах. Так, Ф.С. Массаригін вказує, що контрольна функція фінансів пов'язана з впровадженням в суспільне виробництво режиму економії і господарського розрахунку і представляє собою одну із форм грошового контролю, тобто контролю карбованцем. Однак її специфіка зумовлена формуванням і використанням відповідних фондів грошових ресурсів. На практиці ця форма контролю реалізується через фінансовий контроль Финансовый контроль: Учеб. пособие /Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П., Рыжкова Е.А. - М.: Издательский дом «Камерон», 2004. - С. 17.. Така думка є спірною оскільки він не проводить чіткого розмежування понять “фінансовий контроль” і “контрольна функція фінансів”. Саме розгляд контрольної функції фінансів, яка пронизує діяльність тієї чи іншої установи, але при цьому сама не стає фінансовим контролем, дозволяє розкрити зміст фінансового контролю, визначити його об'єкти і суб'єкти тощо.

О. Анісімов слушно зазначає, що контрольна функція фінансів нічого спільного не має з фінансовим контролем, оскільки тут мова йде про спрямовуюче, регулююче, впливаюче призначення самих фінансів, а не про контроль над ними Анисимов А.А. Финансовый контроль в капиталистических странах. - М.: Финансы, 1966. - С. 5..

Більшість вчених визначають фінансовий контроль як вид діяльності. Наприклад, Е.О. Вознесенський, виділяючи в основному об'єкт і мету контролю, вважає, фінансовий контроль діяльністю державних і громадських органів, що полягає у перевірці обгрунтованості процесів формування і використання централізованих і децентралізованих грошових фондів з метою дотримання планових пропорцій у розширеному відтворенні Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. - М.: Юридическая литература, 1973. - С. 43.. О.М. Козирін стверджує, що “під фінансовим контролем слід розуміти здійснювану з використанням специфічних організаційних форм і методів діяльність державних органів, а в певних випадках і недержавних організацій, наділених законом відповідними повноваженнями з метою встановлення законності і достовірності фінансових операцій, об'єктивної оцінки економічної ефективності фінансово-господарської діяльності і виявлення резервів її підвищення, збільшення доходів до бюджету і збереження державної власності” Финансовое право. Учебник./Под ред. проф. О.Н. Горбуновой. - М.: Юрист, 1996. - С. 48..

М.С. Малеїн розглядає фінансовий контроль як діяльність фінансових, кредитних і господарських органів (організацій), що регулюється нормами права, спрямована на забезпечення фінансової, бюджетної, податкової, кредитної, розрахункової і касової дисципліни у процесі виконання планів і полягає у перевірці законності, обгрунтованості і раціональності грошових затрат Малеин Н.С. Кредитно-расчётные правоотношения и финансовый контроль. - М.: Наука, 1964. - С. 103..

С.Т. Кадькаленко визначає фінансовий контроль як “цілеспрямовану діяльність законодавчих і виконавчих органів публічної влади і недержавних організацій, спрямовану на забезпечення законності, фінансової дисципліни і раціональності у ході мобілізації, розподілу і використання коштів централізованих і децентралізованих грошових фондів держави з метою найефективнішого соціально-економічного розвитку усіх суб'єктів фінансових правовідносин” Фінансове право : Підручник/(Алісов Є.О., Воронова Л.К., Кадькаленко С.Т. та ін.)/керівник авт. колективу і відп. ред. Л.К. Воронова. - Х.: Фірма «Консум», 1998. - С. 81.. Вважаємо, що у самому визначенні поняття “фінансовий контроль” не потрібно вказувати, що це цілеспрямована діяльність, оскільки далі з тексту видно на що вона спрямована, тобто конкретизовано її мету.

На нашу думку, широке визначення контролю, яке не відображає його зміст, дає Н.Д. Погосян, який зазначає, що “контроль у сфері фінансів можна визначити як сукупність регулярних і безперервних процесів, шляхом яких учасники у легітимній формі забезпечуюють ефективне функціонування державного сектора, а також діяльність інших господарських суб'єктів незалежно від форм власності” Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. - М.: Юрист, 1998. - С. 109..

В.Г. Афанасьєв стверджує, що “контроль - це праця з нагляду і перевірки відповідності процесу функціонування об'єкта прийнятим рішенням - законам, планам, нормам, стандартам, правилам, наказам і т. д.; виявлення результатів впливу суб'єкта на об'єкт, допущених відхилень від вимог управлінських рішень, від прийнятих принципів організації і регулювання. Виявляючи відхилення і їх причини, працівники контролю визначають шляхи коригування організації об'єкта управління, способів впливу на об'єкт з метою подолання відхилень, усунення перешкод на шляху оптимального функціонування системи” Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. - М.: Политиздат, 1977. - С. 125..

Л.І. Вороніна, С.О. Шохін визначають фінансовий контроль як багатоаспектну, міжгалузеву систему нагляду наділених контрольними функціями державних і громадських органів за фінансово-господарською діяльністю підприємств, установ і організацій з метою об'єктивної оцінки економічної ефективності цієї діяльності, визначення законності і доцільності господарських і фінансових операцій і виявлення резервів доходів державного бюджету Шохин С.О., Воронина Л.И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России. Научно-методическое пособие - М.: Финансы и статистика, 1997 - С. 14.. Вважаємо такий погляд теж дещо спірним, оскільки нагляд і контроль це різні поняття, а у даному визначенні фінансового контролю автори намагаються їх поєднати. Наділення органів фінансового контролю наглядовими функціями означатиме, що вони матимуть владні повноваження відносно підконтрольного об'єкта, але ж в певних випадках контрольні функції здійснюють незалежні аудитори, відповідні відділи даного підприємства, установи. Як ми бачимо, функція контролю не містить в собі елементів влади. Крім цього, виконання завдань контролю можливе лише шляхом перевірки дій з встановленням точних результатів, а виконання завдань нагляду не потребує точної перевірки, тут дається загальна оцінка результатам.

Н.І. Хімічева вказує, що “фінансовий контроль - це контроль за законністю і доцільністю дій у сфері утворення, розподілу і використання грошових фондів держави і суб'єктів місцевого самоврядування з метою ефективного соціально-економічного розвитку країни і окремих регіонів” Финансовое право. Учебник/Отв. ред. Н.И. Химичева. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2000. - С. 109-110.. О.Ю. Грачева зазначає, що фінансовий контроль - це “контроль за законністю дій у процесі збирання, розподілу і використання грошових фондів держави і муніципальних утворень з метою здійснення ефективної фінансової політики у суспільстві для забезпечення прав і свобод громадян” Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. - М.: Юриспруденция, 2000. - С. 112..

З даним визначенням не погоджується Л.А. Савченко, оскільки вважає, що його суттю є “контроль як контроль”, що є не зовсім правильним Савченко Л.А. Правові проблеми фінансового контролю в Україні. - Ірпінь: Академія ДПС України, 2001. - С. 16..

Зазначене вище свідчить про різне трактування поняття “фінансовий контроль”. Існування багатьох визначень фінансового контролю можна пояснити загальною методологічною основою визначення понять, що застосовуються в будь-якій сфері знань.

Існування контролю у сфері фінансів обумовлено відповідною властивістю фінансів. Як зазначив з цього приводу П.С. Пацурківський, “основу контрольної функції фінансів складає рух фінансових ресурсів, що проявляється як у фондовій, так і в не фондовій формах. Оскільки фінанси “пронизують” все суспільне виробництво, всі його сфери і підрозділи, всі рівні господарювання, то вони є універсальним знаряддям контролю з боку суспільства за виробництвом, розподілом і обігом сукупного суспільного продукту” Пацурківський П.С. Правові засади фінансової діяльності держави: проблеми методології. - Чернівці: ЧДУ, 1997. - С. 181-182.. Таким чином, фінансовий контроль об'єктивно зумовлений властивістю фінансів відображати кількісні та якісні показники процесу розподілу валового внутрішнього продукту. Оскільки фінанси виконують розподільну функцію, це означає, що в процесі розподілу суспільного продукту фінанси відповідним чином “сигналізують” про результати такого розподілу.

Ведучи мову про історичні витоки дослідження проблем, пов'язаних з функціонуванням органів фінансового контролю держави, необхідно відзначити, що власне поняття “фінансовий контроль” виникло значно пізніше, ніж поняття “бюджет”. Так, “в дореволюційний період ні в законодавстві, ні в науковій літературі поняття “фінансовий контроль” не зустрічалось, проте широко використовувався термін “державний контроль”, яким зазначалась процедура перевірки виконання рішення, прийнятого яким-небудь державним органом, або спостереження з метою перевірки, а також сама установа (державний орган), що завідує такою перевіркою. ... Фінансово-правова наука ХІХ - початку ХХ ст. розглядала державний контроль не як самостійний фінансово-правовий інститут, а в якості одного з розділів вчення про державний бюджет, тобто по суті ототожнювала поняття державного і бюджетного контролю ...” Ялбулганов А.А. Финансовый контроль как правовой институт: основные этапы развития//Правоведение. - 2000. - №3. - С. 76..

Тим не менш, дослідження видатних російських вчених початку ХХ_ст._- І.Янжула, О.Озерова - стали відправним пунктом для подальших досліджень в галузі організації та функціонування фінансового контролю Ялбулганов А.А. Финансовый контроль как правовой институт: основные этапы развития//Правоведение. - 2000. - №3. - С. 76..

Науковці радянських часів зробили вагомий внесок в дослідження проблем фінансового контролю. Саме в цей період було запроваджено власне поняття “фінансовий контроль”. Так, однією з перших робіт, яка вводила поняття “фінансовий контроль” до наукового звороту, стала монографія проф. С.А.Котляревського “Фінансове право СРСР”, яка вийшла в світ у 1926р. Котляревский С.А. Финансовое право СССР. - Л.: 1926.

Розкриттю особливостей фінансового контролю як інституту фінансового права (специфіки фінансово-контрольних норм та відповідних правовідносин) сприяло вивчення праць представників теорії держави і права: С.С. Алексєєва Алексеев С.С. Теория права. 2-е изд. - М.: БЕК, 1994. , В.М. Горшеньова Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. - М.: Юрид. лит., 1987., С.Ф. Кечекьяна Карева М.П., Кечекьян С.Ф. О социалистических правоотношениях (Тезисы докладов). - М.: АН СССР. - 1956., Ю.К. Толстого Толстой Ю.К. К теории правоотношения. - Л.: Изд-во Ленинградского ун-та, 1959., Р.Й. Халфіної Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. - М.: Юрид. лит., 1974., та інших.

В радянські часи, водночас з відокремленням поняття фінансового контролю від державного контролю, починається і дискусія щодо визначення місця і ролі органів фінансового контролю в механізмі державної влади.

Так, Е.О.Вознесенський визначив фінансовий контроль як діяльність державних та громадських органів, що полягає в перевірці обґрунтованості процесів формування та використання централізованих і децентралізованих грошових фондів з метою дотримання планових пропорцій в розширеному соціалістичному відтворенні Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. - М.: Юрид. лит., 1973. - С. 43..

А.Н. Козирін зазначив, що під фінансовим контролем слід розуміти таку діяльність державних та недержавних органів, що здійснюється з використанням специфічних організаційних форм та методів, з метою встановлення законності і достовірності фінансових операцій, об'єктивної оцінки економічної ефективності фінансово-господарської діяльності і виявлення резервів її підвищення, збільшення доходних надходжень до бюджету і збереження державної власності Финансовое право. Под ред. проф. Горбуновой О.Н.. - М.: Юристъ, 1996. - С. 48..

Вищезазначене свідчить, що обидва дослідники дотримуються тієї точки зору, згідно з якою фінансовий контроль відноситься до окремого виду діяльності, а не до функції управління. Але в наведених визначеннях простежується істотна відмінність: якщо Е.О. Вознесенський веде мову, перш за все, про державний фінансовий контроль, то А.Н. Козирін говорить і про недержавний фінансовий контроль. Дана відмінність пов'язана з еволюцією поняття фінансового контролю, що викликана багатьма факторами, не останнім з яких є політико-ідеологічний. Проте, абстрагуючись від суто ідеологічних нашарувань, слід визнати, що форма (але не зміст) фінансово-економічного контролю багато в чому визначається економічним ладом і політичною системою держави. Ґрунтуючись на формаційному методі типології держав, можна зробити висновок, що кожному типу економічних відносин і, відповідно, держави була притаманна та чи інша форма контрольно-фінансової діяльності. З плином часу й розвитком суспільства та держави, з ускладненням системи обміну результатами виробництва відповідно ускладнюється й вдосконалюється система контролю за формуванням і використанням фондів коштів. Мова йде про постійні зміни зовнішньої форми фінансового контролю, зокрема вдосконалення його організаційного чинника (поява нових органів фінансового контролю, вдосконалення методів контролю тощо). Проте зміст фінансового контролю залишається майже весь час практично незмінним. Суттю, наріжним каменем фінансового контролю є його спрямованість на визначення ефективності та цільового використання коштів.

Питанням організації фінансового контролю та діяльності органів фінансового контролю держави присвячені роботи А.А. Анісімова, Е.А. Вознесенського, Н.С. Малеїна, Н.Н. Ровінського, Ю.А. Ровінського Ровинский Н.Н. Финансовый контроль в СССР. - М.: Госфиниздат, 1947..

За радянських часів теоретичний базис фінансового контролю збагатився і дослідженнями таких видатних вчених, як Л.К. Воронова, Н.С. Хімічева, Г.С. Гуревич, які визначали фінансовий контроль як “контроль за законністю і доцільністю дій в галузі утворення, розподілу і використання грошових фондів держави і соціалістичних організацій з метою ефективного розвитку економіки і підвищення благоустрою народу” Советское финансовое право: Учебник. Отв. ред. Воронова Л.К., Химичева Н.И. - М.: С56 Юрид. лит., 1987. - С. 87. та як “контроль компетентних державних органів і громадських організацій за законністю, правильністю і економічною доцільністю діяльності учасників фінансових відносин з планомірного утворення, розподілу і використанню Радянською державою необхідних фондів грошових коштів” Советское финансовое право: Учебник. Отв. ред. Гуревич Г.С. - М.: Юрид. лит., 1985. - С. 52..

Дослідники радянського періоду зробили важливий висновок про неприпустимість змішування поняття контрольної функції фінансів та фінансового контролю. При розгляді цього питання слід виходити з наступного: “якщо контрольна функція фінансів - це прояв їх суспільного призначення, то фінансовий контроль - один з найважливіших напрямків у діяльності органів влади і управління, що заснований на практичному використанні контрольного характеру фінансів. Таким чином, контрольна функція - це економічна категорія, а фінансовий контроль - це діяльність органів, що його здійснюють. Функції ж економічної категорії та функції установи ... - різні речі і змішувати їх не можна” Ковалева Н.А. О сущности и функциях финансового контроля при социализме//Актуальные проблемы советского административного и финансового права. Сборник научных трудов. Отв. ред. д.ю.н., проф. П.Т. Василенков. - М.: ВЮЗИ, 1984. - С. 127..

В той же час, аналізуючи теоретичну спадщину вчених-фінансистів радянського періоду, не можна не зважати на таку важливу обставину, як політико-ідеологічний чинник. Позиція багатьох юристів-фінансистів того часу обумовлена існуванням планової економіки та діяльністю радянської держави на засадах однопартійності. Зокрема, дослідник І.А.Андрєєв зазначав, що “суть і форми державного контролю визначаються суспільним устроєм та формою виробництва. ... В соціалістичному суспільстві, де безроздільно панує суспільна власність на засоби виробництва, державний контроль стає одним з важливих засобів зміцнення державної планової та фінансової дисципліни, охорони соціалістичної власності. Однією з головних функцій державного контролю є перевірка виконання директив партії і уряду” Андреев И.А. Финансовый контроль в СССР. - Казань: Изд-во Казанского ун-та, 1974. - С. 4.. Проте слід зазначити, що в сучасних умовах фінансовий контроль не повинен слугувати інтересам окремих політичних груп. Метою фінансового контролю в демократичній державі повинно бути надання громадськості об`єктивної та неупередженої інформації про стан фінансової системи держави. Цього можна досягти лише усунувши будь-який зовнішній, в тому числі політичний, вплив на органи, що здійснюють контроль. Таким чином, на даний час не може стояти питання про партійність контролю та виконання директив будь-якої політичної партії.

Важливий висновок стосовно суті фінансового контролю зробив радянський дослідник І. Белобжецький: “Сутність і зміст контролю не можуть бути докладно розкриті у відриві від сфери управлінської діяльності, яку він обслуговує. Розглядаючи його сутність через призму теорії управління, слід насамперед підкреслити, що в реальній дійсності немає “контролю взагалі”, а є контроль конкретного змісту і конкретних форм. В цьому розумінні слід розрізняти поняття адміністративного, технічного, господарського, фінансового, екологічного та інших спеціалізованих видів контролю” Белобжецкий И.А. Финансовый контроль и новый хозяйственный механизм. - М.: Финансы и статистика, 1989. - С. 23.. І.Белобжецький розрізняє поняття “контроль рублем” (грошовий контроль) та “фінансовий контроль”. Перший за своїм змістом є ширшим, ніж другий. Контроль рублем - це грошовий контроль, що здійснюється державою шляхом використання економічних механізмів, обумовлених існуванням товарно-грошових відносин: ціни, кредиту і т.д. Під фінансовим контролем, на думку дослідника, слід розуміти “систему нагляду наділених контрольними функціями державних і громадських органів за фінансово-господарською діяльністю підприємств, об'єднань, установ, організацій та інших підрозділів матеріального виробництва і невиробничої сфери з метою об'єктивно оцінити економічну ефективність цієї діяльності, встановити законність, достовірність та доцільність господарських операцій, ... виявити внутрішньогосподарські резерви підвищення ефективності виробництва і росту доходів державного бюджету” Белобжецкий И.А. Финансовый контроль и новый хозяйственный механизм. - М.: Финансы и статистика, 1989. - С. 25..

В сучасний період продовжується активна дискусія з приводу визначення поняття фінансового контролю та правового регулювання діяльності органів, що його здійснюють.

В.М. Родіонова, Ю.Я. Вавілов, Л.І. Гончаренко визначають фінансовий контроль як сукупність дій і операцій з перевірки фінансових і пов'язаних з ними питань діяльності суб'єктів господарювання і управління із застосуванням специфічних форм і методів його організаціїь Финансы/Родионова В.М., Вавилов Ю.Я., Гончаренко Л.И. и др.; Под ред. Родионовой В.М. - М.: Финансы и статистика, 1994. - С. 87.. При цьому сферою фінансового контролю визнаються практично всі операції, які здійснюються з використанням грошей, а в деяких випадках і без них (бартерні угоди і т.п.). Дослідники роблять відповідний висновок про те, що одні й ті самі об'єкти можуть підпадати не лише під фінансовий контроль, але й під інші види контролю, як це має місце при кредитуванні, розрахунках, ціноутворенні і т.д. Але навіть при збігу конкретного предмета перевірки і аналізу фінансовому контролю притаманна особлива спрямованість в оцінці стану цих об'єктів, що відповідає його призначенню.

В.М. Горшеньовим та І.Б. Шаховим сформульовано наступне визначення контролю: “перш за все контроль - така правова форма діяльності, юридична природа якої визначається тим, що відповідний контрольний орган або його посадова особа ставляться в умови, коли вони повинні безпосередньо використовувати норми права для вирішення конкретних юридичних задач” Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. - М.: Юрид. лит., 1987. - С.48..

Важливими є задачі фінансового контролю, які висвітлюють науковці: “сприяння збалансованості між потребою у фінансових ресурсах і розмірами грошових доходів і фондів народного господарства; забезпечення своєчасності і повноти виконання фінансових зобов'язань перед державним бюджетом; виявлення внутрішньовиробничих резервів росту фінансових ресурсів, в тому числі за зниженням собівартості і підвищенням рентабельності; сприяння раціональному витрачанню матеріальних цінностей і грошових ресурсів на підприємствах, в організаціях і бюджетних установах, також правильному веденню бухгалтерського обліку і звітності; забезпечення дотримання діючого законодавства і нормативних актів, в тому числі в галузі оподаткування підприємств, що відносяться до різних організаційно-правових форм; сприяння високій віддачі зовнішньоекономічної діяльності підприємств, в тому числі по валютних операціях і т.д.” Финансы/Родионова В.М., Вавилов Ю.Я., Гончаренко Л.И. и др.; Под ред. Родионовой В.М. - М.: Финансы и статистика, 1994. - С. 88-89..

Суть державного фінансового контролю особливо яскраво виявляється при його порівнянні з недержавним фінансовим контролем. Так, американський дослідник А. Премчанд вказує: “... Двома головними відмінностями, які найчастіше відмічають, є (а) відсутність мотиву одержання прибутку в уряду і (b) те, що чиновники уряду першочерговою метою вважають виконання наказів законодавця” Premchand А. Government budgeting and expenditure controls. Theory and practice. - Washington, D.C.: International Monetary Fund, 1994, 4^th printing. - p. 380..

Інший американський дослідник Р.Ентоні вважає, що існування двох систем фінансової звітності, урядової та комерційної, не є доцільним. “Система звітності й контролю в державних органах може бути збудована за тими ж принципами, що й в сфері підприємництва”, - зазначає Р.Ентоні, посилаючись в якості прикладу на управління в місцевих органах влади Premchand А. Government budgeting and expenditure controls. Theory and practice. - Washington, D.C.: International Monetary Fund, 1994, 4^th printing. - p.83-93.. Проте останнє твердження слід сприймати лише з певною поправкою на загально-соціальні, політичні та економічні умови країн Заходу та України. На нашу думку, в нинішніх умовах не можна вести мову про негайний перехід до уніфікованої системи фінансового контролю, об'єктами якого є як державні, так і недержавні фінанси. В той же час, не слід безумовно відкидати таку можливість. Адже, враховуючи сучасні тенденції в даній сфері, які простежуються в більш розвинених країнах з ринковою економікою, можна з великою імовірністю прогнозувати запровадження подібної системи в Україні.

Розмежування понять “аудит державних фінансів” та “аудит приватних фінансів (недержавний аудит)” є на сьогоднішній день актуальною проблемою теорії фінансового права. Як відзначає А.М.Любенко, у більшості зарубіжних країн державний аудитор виконує не тільки роль контролера, але й консультанта, він не тільки досліджує фінансові звіти та документи і перевіряє законність витрачання коштів бюджетними установами, але й здійснює перевірки, які називаються аудитом відповідності вартості витраченим коштам Любенко А.М. Контроль ефективності управління бюджетними установами через призму зарубіжного досвіду//Фінансовий контроль. - 2002. - №3. - С. 42.. В законодавстві України поняття “аудит” вживається в двох значеннях: 1) в розумінні недержавного фінансового контролю - як перевірка публічної бухгалтерської звітності, обліку, первинних документів і іншої інформації щодо фінансово-господарської діяльності суб'єктів господарювання з метою визначення вірогідності їхньої звітності, обліку, його повноти та відповідності чинному законодавству й встановленим нормативам (ст. 4 Закону “Про аудиторську діяльність”); 2) як різновид державного фінансового контролю. Зокрема, згідно ст. 2 Закону України “Про контрольно-ревізійну службу в Україні” державний фінансовий аудит визначається як різновид державного фінансового контролю, що полягає у перевірці та аналізі фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Як зауважує В.Ващенко, “з точки зору термінології “аудит” (від лат. audio - слухати) є поняттям більш вузьким, ніж “контроль”. Контроль включає в себе аудит як проміжний етап, оскільки його функція - не просто виявлення фактів порушень, але й приведення фінансової системи в належний стан” Ващенко І.В. Державний фінансовий контроль та його вдосконалення у трансформаційній економіці України: Автореф. дис. ... канд. екон. наук: 08.04.01 / К.: Київський національний університет ім. Тараса Шевченка. - К., 2005. - С. 9.. Характерно, що на рівні рекомендацій Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю - ІНТОСАІ (International Organization of Supreme Audit Institutions), яка діє під егідою ООН, застосовується саме поняття “аудит державних фінансів”. Так, один з базових документів ІНТОСАІ, що містить рекомендації по організації контролю в сфері державних фінансів, має назву “Стандарти аудиту державних фінансів”. В законодавстві США також вживається саме поняття “audit” (аудит), а не “financial control” (фінансовий контроль) чи “state financial control” (державний фінансовий контроль). Аналогічна термінологія застосовується і в законодавстві Великої Британії та інших країн ЄС.

С.О.Шохін визначає фінансовий контроль наступним чином: “фінансовий контроль у відповідності з фінансовим правом - це система органів та заходів з перевірки законності та доцільності дій у сфері утворення, розподілу та використання грошових фондів держави та органів місцевого самоврядування, одна з форм державного контролю, яка сприяє забезпеченню законності, охороні власності, правильному ефективному та економному використанню бюджетних, позикових та власних коштів, що допомагає викрити порушення фінансової дисципліни” Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. - М.: Финансы и статистика, 1999. - С. 13..

Як відзначає Л. Овсянніков, державний фінансовий контроль являє собою реалізацію права держави законними шляхами забезпечувати свої фінансові інтереси та фінансові інтереси своїх громадян Овсянников Л. Государственный финансовый контроль: кому он не нужен? //Президентский контроль. - 1996. - № 5. - С. 51..

Розглядаючи юридичне поняття фінансового контролю, І.П. Устинова зазначила, що це багатопланове поняття, до якого включаються такі аспекти, як фінансовий контроль - юридичний інститут та процесуальна форма правової діяльності держави; фінансовий контроль - елемент у механізмі управління економікою; фінансовий контроль - засіб охорони норм фінансового права; фінансовий контроль - діяльність компетентних органів та недержавних установ Устинова І.П. Правовий статус органів фінансового контролю в системі органів державної виконавчої влади в Україні: Автореф. дис. канд. юрид. наук. 12.00.07./Київський національний університет імені Т. Шевченка. - К., 1997. - С. 12..

Досліджуючи правові засади фінансового контролю, І.П. Устинова лише деякою мірою звертає увагу на контроль як функцію управління, вказує на функції, які виконує фінансовий контроль (виділення деяких з них є суперечливим питанням), на певні особливості фінансово-контрольних норм і фінансово-контрольних правовідносин, які потребують розширення Устинова І.П. Правовий статус органів фінансового контролю в системі органів державної виконавчої влади в Україні: Автореф. дис. канд. юрид. наук. 12.00.07./Київський національний університет імені Т.Шевченка. - К., 1997. - С. 13..

Л.А. Савченко пропонує наступне визначення фінансового контролю: “Фінансовий контроль - це діяльність державних органів і недержавних організацій, наділених відповідними повноваженнями, що спрямована на забезпечення законності, фінансової дисципліни, раціональності в ході мобілізації, розподілу і використання фінансових ресурсів держави” Савченко Л.А. Законодавче закріплення поняття фінансового контролю, завдань органів фінансового контролю та принципів їх діяльності//Збірник наукових статей Донецького інституту внутрішніх справ при Донецькому державному університеті: Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності. - 2000. - №_3. - С. 218.. Даний автор зазначає, що наділення органів фінансового контролю наглядовими функціями означатиме надання владних повноважень відносно підконтрольного об'єкта, в той час як в деяких випадках контрольні функції здійснюють незалежні аудитори чи відповідні підрозділи підприємства, отже, неможливо вести мову про нагляд. В той же час, як відзначає Ю.С. Шемшученко, влада завжди передбачає взаємодію її агентів, що ґрунтується на підлеглості одного іншому. Якщо така підлеглість відсутня, тоді немає і влади. Ця властивість (взаємодія) є характерною для визначення структури влади. Її основні елементи: а) суб'єкт - особа або орган (організація), наділені правом розпорядження; б) об'єкт - особа або орган (організація), до яких звернене розпорядження та які зобов'язані його виконувати; в) правові та інші умови і засоби взаємодії суб'єктів та об'єктів; г) власне процес взаємодії суб'єктів і об'єктів влади Юридична енциклопедія: В 6 т./Редкол.: Шемшученко Ю.С. (голова редкол.) та ін. - К.: 1998. - Т.1. - с. 489-490.. Оскільки фінансовий контроль є діяльністю, що спрямована на досягнення законності та фінансової дисципліни, то досягнення зазначених цілей неможливе без владного впливу. Аналіз повноважень контрольно-фінансових органів держави дозволяє зробити висновок про те, що вони наділені не просто контрольними, а контрольно-владними повноваженнями. За своєю суттю відносини контролю є так званими “владовідносинами” Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. - М.: Юрид. лит., 1987. - С. 117.. Зазначене розуміння контрольних правовідносин ґрунтується на тому, що всілякий соціальний контроль, будь-який з його видів є атрибутом влади, найважливішим її проявом. Тому контрольним відносинам завжди властивий владно-вольовий момент. Це означає, що кожний суб'єкт контролю забезпечується відповідними владними повноваженнями, необхідними для виконання цілей, поставлених перед контролем. Органи фінансового контролю не просто здійснюють перевірки та ревізії. Вони наділені відповідними повноваженнями щодо оцінки дій чи бездіяльності осіб, що перевіряються, та надання відповідних обов'язкових до виконання вказівок. Якби чинне законодавство не встановлювало подібні повноваження органів фінансового контролю, контрольні заходи зводились би лише до збору інформації про об'єкти перевірки. Відсутність владних повноважень не дозволила б досягти таких важливих цілей фінансового контролю, як забезпечення законності та фінансової дисципліни. Отже, не можна вести мову про повну відсутність елементів влади у відносинах між суб'єктом та об'єктом контролю.

Деякі сучасні дослідники розглядають фінансовий контроль в Україні через призму права власності. Так, В.Мельничук зазначає, що право контролю перш за все випливає із права власності. Власник має право контролювати використання своєї власності Мельничук В.Г. Фінансовий контроль в системі державного управління. - Банківська справа.//2002. - №2 (44). - С. 26.. Одночасно, контроль використання власності є і його обов'язком, встановленим Конституцією України. І саме в процесі управління державою власністю здійснюється низка функцій, до яких належать, зокрема планування, стимулювання і контроль. “Мета державного фінансового контролю полягає у виявленні відхилень від прийнятих законів, стандартів, ефективності, доцільності й економності управління ресурсами. На підставі його результатів вживаються превентивні та коригуючі заходи, які спрямовані на запобігання повторення цих порушень у майбутньому, допомагають вибудувати економічну стратегію та економічну політику держави”. До основних проблем сучасного фінансового контролю в Україні відноситься, перш за все, методологічна проблема, що пов'язана з нез'ясованістю природи внутрішнього та зовнішнього фінансового контролю. Серед інших проблем в даній сфері В.Мельничук називає відсутність належного державного фінансового контролю за використанням державної та комунальної власності, недостатнє нормативне регулювання державного контролю за фінансовими ресурсами місцевих органів влади і самоврядування, відсутність системи здійснення контролю за використанням державних коштів та проблему формування кадрів органів державного фінансового контролю та забезпечення стандартів їх діяльності Мельничук В.Г. Фінансовий контроль в системі державного управління. - Банківська справа.//2002. - №2 (44). - С. 28..

Важливим для нашого дослідження є думки дослідників щодо надання органам фінансового контролю владних повноважень, хоча єдності позицій стосовно даного питання серед науковців немає.

Протягом останніх років проблемам фінансового контролю присвячуються роботи російських вчених, які проводять дослідження, використовуючи національне законодавство. Яскравим прикладом такого дослідження є праці О.Ю. Грачевої. Її монографія присвячена комплексному дослідженню державного фінансового контролю як економічної і правової категорії, його ролі у боротьбі з економічними правопорушеннями і злочинами в умовах формування ринку в Російській Федерації. Характеризуючи фінансовий контроль як функцію фінансів, О.Ю. Грачева розглядає фінанси як цілісну економічну категорію, що мають свою структуру Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. - М.: Юриспруденция, 2000..

Розглядаючи державний фінансовий контроль як функцію соціального управління, О.Ю. Грачева вказала на об'єктивний характер управління, його сутність, що зводиться до управлінського впливу, на існування прямих і зворотних зв'язків в управлінні, виділила найбільш суттєві сторони соціального управління; своєрідно визначила стадії процесу соціального управління; вказала на такі функції соціального управління, як планування, регулювання, керування, організацію, координацію і контроль, та його методи Грачёва Е.Ю. Правовые основы взаимодействия органов внутренних дел с другими контрольными органами по осуществлению финансового контроля//Экономика и преступность. - 1996. - № 2. - С. 35..

Ст. 1 Лімської декларації керівних принципів контролю визначає: “Контроль не є самоціллю, але невід'ємною частиною системи регулювання, метою якої є викриття відхилень від прийнятих стандартів і порушень принципів законності, ефективності та економії використання матеріальних ресурсів на якомога більш ранній стадії з тим, щоб мати можливість прийняти коригуючі заходи, в окремих випадках притягти винних до відповідальності, отримати компенсацію за спричинену шкоду чи здійснити заходи по запобіганню чи скороченню таких порушень в майбутньому” Лимская декларация руководящих принципов контроля//Контроллинг. - 1991.- № 1. - С. 56..

Н.С. Вітвицька уточнює, що завданням державного фінансового контролю є забезпечення законності, ефективності, фінансової дисципліни і раціональності в процесі формування, розподілу, володіння, використання та відчуження активів, що належать державі Державний фінансовий контроль виконання бюджетних програм/Т.І. Єфименко, І.Б. Стефанюк, Н.І. Рубан, М.В. Бариніна-Закірова та ін._- К. : НДФІ при Міністерстві фінансів України, 2004. - С. 19..

Всі наведені поняття вказують на багатогранність та багатоаспектність визначення фінансового контролю. В той же час аналіз теоретичних розробок свідчить, що в науковій літературі переважає розгляд фінансового контролю з позицій адміністративного права та теорії управління, а саме - як виду управлінської діяльності. В контексті досліджуваної теми, на нашу думку, необхідно акцентувати увагу на розгляді фінансового контролю як особливого інституту фінансового права.

Таку точку зору підтримують російські вчені О.Ю. Грачова та Г.П. Толстопятенко. Так, О.Ю.Грачова зазначає, що “останнім часом в науці фінансового права прийнято говорити про фінансовий контроль як інститут фінансового права, що відноситься до загальної частини фінансового права. Разом з тим відзначається специфіка проведення фінансового контролю у сфері бюджету, податкових відносин, страхування, кредитування, а також валютних операцій. Вчені відмічають комплексний характер інституту фінансового контролю, оскільки до нього включаються норми із загальної та особливої частин фінансового права” Финансовый контроль: Учеб. пособие/Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П., Рыжкова Е.А. - М.: Издательский дом «Камерон», 2004. - С. 126.. Дослідниця відзначає, що фінансовий контроль є не просто інститутом, а особливою підгалуззю фінансового права. Особливість даної підгалузі полягає в тому, що це - єдина підгалузь фінансового права, яка має складну структуру та складається з фінансово-правових норм, що входять як до загальної, так і до особливої частини фінансового права Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. - М.: Юриспруденция, 2000. - С. 113-114.. При цьому до загальної частини фінансового права слід відносити фінансово-правові норми, що регламентують організацію та порядок проведення контролю, загальні принципи його здійснення, форми та методи фінансового контролю. До особливої частини фінансового права входять норми, що регламентують проведення фінансового контролю в окремих сферах фінансової діяльності та закріплені на рівні спеціального законодавства (податкового, валютного, банківського законодавства і т.п.), а також фінансово-правові норми, що регламентують правовий статус контрольних органів у кожній конкретній сфері.

Розглядаючи такі точки зору, ми вважаємо, що визначення фінансового контролю як підгалузі фінансового права вимагає відповідного розгляду фінансового контролю як частини галузі фінансового права, що об'єднує фінансово-правові норми та інститути, які регулюють суспільні відносини, що мають певне самостійне значення у межах їх відповідного типу. На нашу думку, визначення фінансового контролю як підгалузі фінансового права є недоцільним, виходячи з наступного: підгалузь права включає в себе інститути та окремі правові норми, які регулюють суспільні відносини, що мають певне самостійне значення в межах окремої галузі права. Фінансовий контроль не містить системи правових інститутів у межах галузі фінансового права. Види фінансового контролю, якими є, зокрема, бюджетний контроль, податковий контроль тощо не можуть визначатись як окремі однотипні інститути. Вони є частиною єдиного інституту фінансового контролю.