Государственный финансовый контроль в Украине и пути его усовершенствования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Раздел 1. Значение государственного финансового контроля в рыночной экономике Украины

1.1 Сущность, функции и система государственного финансового контроля

1.2 Классификация государственного финансового контроля

1.3 Законодательно-правовое обеспечение деятельности органов финансового контроля в Украине

Выводы к Разделу 1

Раздел 2. Результаты деятельности органов Государственного финансового контроля в Украине

2.1 Анализ деятельности счетной палаты Украины

2.2 Результаты деятельности Главного контрольно-ревизионного управления Украины

2.3 Функционирование институтов системы государственного финансового контроля.

Выводы к Разделу 2

Раздел 3. Усовершенствование государственного финансового контроля

3.1 Проблемы и перспективы внедрения аудита эффективности

3.2 Государственное регулирование органов финансового контроля

3.3 Усовершенствование государственного финансового контроля в контексте европейской интеграции Украины

Выводы к Разделу 3

Заключение

Список литературы

Приложения

Аннотация

ВВЕДЕНИЕ

государственный финансовый контроль аудит

Актуальность темы дипломной работы магистра обусловлена тем, что новые политические и экономические реалии требуют новых подходов к управлению, поиска форм, которые были бы адекватны рыночным отношениям. Государственный финансовый контроль - самая важная функция управления в любой стране, обязательное условие успешного функционирования ее финансово-кредитной системы.

Значимость данной темы усиливается ещё и тем, что государственный финансовый контроль направлен на ускорение экономического и социального развития государства, улучшение качества работы во всех отраслях общественной жизни.

Всем изложенным выше определена тема дипломной работы магистра и поставлена цель: изучить значение государственного финансового контроля в рыночной экономике Украины, проанализировать результаты деятельности органов государственного финансового контроля и определить пути его усовершенствования. Для достижения поставленной цели необходимо выполнить ряд заданий.

Задания исследования:

Ш изучить теоретические основы значения государственного финансового контроля в рыночной экономике Украины, исследовать сущность и функции государственного финансового контроля, построение его системы, классификацию и теоретические основы законодательно-правового обеспечения деятельности органов финансового контроля в Украине;

Ш провести анализ результатов деятельности органов государственного финансового контроля в Украине, а именно проанализировать деятельность Счетной палаты, Контрольно-ревизионного управления, Министерства финансов, Казначейства и Государственной налоговой администрации;

Ш изучить проблемы и перспективы внедрения аудита эффективности; исследовать государственное регулирование органов финансового контроля; выявить пути усовершенствования государственного финансового контроля в контексте европейской интеграции Украины.

Объектом исследования являются сущность и функции государственного финансового контроля.

Предметом исследования является результат деятельности органов государственного финансового контроля в Украине, изучение построения их системы и основ законодательно-правового обеспечения деятельности.

Чтобы разрешить поставленную задачу, изучена обширная отечественная, российская и зарубежная литература по теме - монографии, учебники, статьи в периодической печати.

Важное значение имеют законы и нормативные акты, относящиеся к исследуемым органам государственного финансового контроля, бухгалтерскому и налоговому учётам.

Информационную базу работы составляют статистические источники, финансовые и экономические обзоры, специальные монографические исследования, данные мониторингов и официальных интернетсайтов Счетной палаты, Контрольно-ревизионного управления, Министерства финансов, Казначейства и Государственной налоговой администрации.

Нынешняя система финансового контроля в Украине, бесспорно, имеет довольно мощную структуру, хотя, не совсем полно и эффективно охватывает реалии переходной экономики как в практическом, так и в теоретическом плане. В Украине до сих пор отсутствует теоретически выполненная и законодательно оформленная концепция общегосударственного финансового контроля. Действующую концепцию современной системы финансового контроля можно разработать на основании системной методологии организационно-функционального подхода, всестороннего изучения отечественного и зарубежного исторического опыта и достижений современной практики в сфере организации государственного финансового контроля.

Иначе говоря, всю совокупность методов построения действующей системы общегосударственного финансового контроля следует классифицировать и исследовать из позиций преемственности, альтернативности и системности. Главная цель формирования новой системы государственного финансового контроля - служить ориентирам оптимального выбора целей, функций и организационных форм контрольных органов в процессе становления и развития национальной системы общегосударственного финансового контроля в Украине.

Методологический основой работы является системный подход к изучению процессов функционирования и развития госфинконтроля в переходный период. Основными методами исследования являются: статистический, метод сравнения и обобщения.

Элементы нового знания, полученные в результате исследования заключаются в дальнейшем развитии:

Ш прогнозирования деятельности исследуемых органов государственного финансового контроля;

Ш внедрения путей усовершенствования государственного финансового контроля.

Выводы и рекомендации, сделанные на базе исследуемых органов государственного финансового контроля, позволяют считать их элементами научной новизны.

Структура дипломной работы магистра состоит из 3 разделов, заканчивающихся краткими выводами, введения, заключения, списка литературы, необходимых приложений, в том числе программного обеспечения. Общий объём работы составляет 153 страницы компьютерного текста, в том числе основной объём работы составляет 121 страница. В дипломной работе 46 рисунков, 8 приложений на 18 страницах. Список использованной литературы состоит из 119 источников.

РАЗДЕЛ 1. ЗНАЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ УКРАИНЫ

1.1 Сущность, функции и система государственного финансового контроля

Рынок, как и государство, являются базовыми элементами координации хозяйственного механизма. Только оптимальное сочетание этих элементов может обеспечить наиболее эффективное развитие всей экономической системы. Сам по себе рыночный механизм не совершенен и государственное регулирование призвано дополнять «провалы» рынка [79].

Любая форма государственного регулирования экономики имеет в своем составе контрольные действия, направленные на то, чтобы гарантировать выполнение поставленных задач. И на этапе планирования, и в процессе осуществления регулирования государственные органы должны иметь данные об изменении поведения объектов государственного регулирования экономики, чтобы по потребности своевременно скорректировать приоритеты развития национальной экономики, заменить регуляторы, неспособные эффективно влиять на деятельность хозяйствующих объектов, усовершенствовать правовые нормы и т.п. [4] По окончанию такой работы необходимо также иметь достоверную информацию, чтобы дать правильную оценку фактически сделанному и достигнутому, выявить недопустимые отклонения от цели и связанные с этим отрицательные следствия, найти новые, раньше не известные возможности и резервы. Общий цикл государственного регулирования экономики представлен на рисунке 1.1.

Роль такого «информатора» в системе государственного регулирования экономики выполняет государственный контроль, который в зависимости от сферы применения делят на административный, технический, финансовый и экологический.

Рис. 1.1 Цикл государственного регулирования экономики [35]

Государственный финансовый контроль является неотъемлемой и важной составной частью государственного регулирования экономики, поскольку призван обеспечить этот процесс достоверной информацией об использовании хозяйствующими структурами финансовых ресурсов, об эффективности осуществленного регулирования и наличии отклонений от установленных норм, которые препятствуют формированию, целевому и эффективному использованию государственных финансовых ресурсов, а также дает возможность принять необходимые меры для блокирования отрицательных явлений и профилактики их на будущее [13].

Отсюда роль государственного финансового контроля в системе государственного регулирования экономики выражается через участие в решении двух проблем: [67]

1) повышение эффективности государственного регулирования экономики;

2) соблюдение правил формирования и использование финансовых ресурсов, установленных государством (рис. 1.2).



Рис. 1.2 Место государственного финансового контроля в системе государственного регулирования экономики [31]

В первом случае с помощью государственного финансового контроля (как формы обратной связи) субъект государственного регулирования экономики получает необходимую информацию о качестве употребленных им мероприятий регулирования, а именно данные о своевременности, достаточности, адресности и расходности примененных регуляторов. На основании этого можно оценить, достигнут ли экономический эффект таким регулированием экономики для общества и осуществить, по потребности, корректирование мероприятий государственного регулирования с целью повышения их эффективности.

Во втором случае с помощью государственного финансового контроля реализуется контрольная функция государственного регулирования экономики.

Качественная сторона государственного финансового контроля выражается через реализацию им трех основных функций [96]:

Ш информационной;

Ш профилактической;

Ш мобилизующей.

Информационная функция государственного финансового контроля сводится к тому, что информация, полученная в результате его осуществления, должна стать основанием для принятия соответствующих управленческих решений и употребления корректирующих мероприятий, которые обеспечат функционирование субъекта хозяйствования соответственно установленным государством норм.

Профилактическая функция государственного финансового контроля состоит в выявлении условий, которые оказывают содействие нарушению норм и стандартов, установленных законами и нормативно-правовыми актами, возникновению бесхозяйственности, нехваток, краж и злоупотреблений, а также в установлении лиц, виновных в финансовых нарушениях, и привлечении их к ответственности соответственно законодательству [109].

Мобилизующая функция государственного финансового контроля предусматривает устранение субъектом хозяйствования следствий допущенных финансовых нарушений, условий, которые им оказывали содействие, и разработку организационно-правовых мероприятий по распространению прогрессивных методов хозяйствования и недопущению финансовых нарушений на других объектах государственного регулирования.

Т.е. сущность государственного финансового контроля раскрывается через его основные составные части, которые определяют его цель, задача, субъекты и объекты, предмет, принципы, формы и методы контроля [53].

Методологически сущность государственного финансового контроля как понятия сводится к процессу изучения хозяйственных операций, сравнения их с нормами, выявления и фиксации отклонений от норм и употребления мер по устранению последствий нарушений и предупреждения их в дальнейшем (рис. 1.3).

Рис. 1.3 Сущность государственного финансового контроля как понятия [19]

Определяющим элементом системы государственного финансового контроля является его цель, так как в основном от этого зависит, что именно, как и какими средствами нужно контролировать.

Согласно Лимской декларации руководящих принципов контроля, в которой обобщен опыт организации и деятельности государственных органов финансового контроля разных стран в современных условиях с учетом разнообразия систем управления, специфики хозяйствования и практики контрольной работы, контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой являются выявления отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии использования материальных ресурсов на наиболее ранней стадии для того, чтобы иметь возможность употребить корректирующие мероприятия, а в отдельных случаях - привлечь к ответственности, получить компенсацию за причиненный государству вред или осуществить меры по предотвращению или сокращению нарушений в будущем [32].

Целью государственного финансового контроля является установление правовых норм, которые определяют порядок использования субъектами хозяйствования финансовых ресурсов, обеспечение процесса государственного управления и регулирования экономики достоверной информацией о соблюдении субъектами хозяйствования установленных государством ограничительных параметров обращения финансовых ресурсов, оценка экономической эффективности хозяйственной деятельности, блокирование в ней отклонений от принятых стандартов, которые препятствуют мобилизации, целевому и эффективному использованию государственных финансовых ресурсов, и предупреждение таких нарушений на будущем.

К переходу на рыночную экономику государство путем финансового контроля осуществляло проверку производства и распределения общественного продукта, использование материальных и денежных средств. Задачей государственного финансового контроля была проверка выполнения финансовых планов предприятий, соблюдение положений хозяйственного расчета и финансовой дисциплины, осуществление мероприятий по выявлению резервов улучшения хозяйственной деятельности. Вместе с тем финансовый контроль оказывал и оказывает содействие увеличению накоплений, повышению рентабельности, внедрению режима экономии и эффективному использованию материальных и финансовых ресурсов; обеспечивает проверку сохранения всех форм собственности, а также законности расходования средств [46].

Государственный финансовый контроль на макроуровне является инструментом повышения эффективности функционирования экономики, обеспечения обращения финансовых ресурсов соответственно ограничительным законодательством параметров, полноты уплаты налогов и обязательных платежей, блокирования деятельности, которая угрожает национальной безопасности, монополизирует рынки, направлена на организацию запрещенного государством производства товаров и предоставления услуг, содержит значительные социальные угрозы, которые задевают интересы больших групп граждан, поднимает законные интересы государства, субъектов хозяйствования и общества в целом [47].

Государственный финансовый контроль на микроуровне является инструментом обеспечения соблюдения правил ведения бухгалтерского учета и финансовой отчетности, социальных гарантий работников и своевременной выплаты заработной платы, стандартов ценообразования и установление тарифов, платежной дисциплины, предупреждения фиктивных финансовых операций и фактов отмывания «грязных» денег, предупреждения и устранения фактов незаконного, нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств, переданных субъектам хозяйствования, финансовых ресурсов, которые дополнительно получают эти субъекты по льготам из налогообложения, а также обеспечения соблюдения порядка и процедур государственных и коммунальных закупок, выявления нецелевого и неэффективного использования имущества государственной и коммунальной собственности, нецелевого использования кредитов и займов, полученных под гарантии Правительства [66].

Таким образом, государственный финансовый контроль - это особая управленческая функция государства, реализация которой предусматривает установление правовых норм, которые определяют порядок использования субъектами хозяйствования финансовых ресурсов, проведение мониторинга или других контрольных действий за соблюдением этих норм, выявление правонарушений в части использования финансовых ресурсов, их устранение, блокирование незаконных финансовых операций и осуществление мероприятий по компенсации ущерба, причиненного государству, субъектам хозяйствования и гражданам.

Объектами государственного финансового контроля являются операции с финансовыми ресурсами, которые осуществляются субъектами хозяйствования, порядок использования которых определен законодательством.

Если порядок использования финансовых ресурсов не определен законодательством, такие финансовые ресурсы используются на усмотрение владельца и не является объектом государственного финансового контроля [92].

Субъектами государственного финансового контроля являются юридические лица, которые от лица государства, соответственно урегулированным правовым нормам, осуществляют мониторинг и другие формы контроля за деятельностью субъектов хозяйствования в части соблюдения ими установленных ограничительных параметров относительно обращения финансовых ресурсов.

Государственный финансовый контроль, как и контроль вообще, становится возможным прежде всего благодаря субъекту, который его осуществляет. Другим его обязательным условием является наличие объекта, на который направляется контроль. В случае отсутствия субъекта контроль становится невозможным, а объекта - нецелесообразным. В конце концов, возможность контроля обуславливается определенной связью между субъектом и объектом. Отсутствие этой связи приводит к невозможности осуществления контроля. Взаимосвязанная совокупность субъекта, контрольных действий и объекта определяется как система контроля [113].

С учетом того, что объектами государственного финансового контроля являются лишь отдельные хозяйственные операции, сущность составных частей государственного финансового контроля имеют такие направления [31]:

Ш контролирующий субъект - это юридическое или физическое лицо, которое направляет контрольные действия на собственную деятельность или деятельность другого физического или юридического лица (лиц), которые находятся в окружающей хозяйственной среде;

Ш подконтрольный объект - это субъект хозяйствования, на деятельность которого направлены контрольные действия;

Ш контрольные действия - это операции сравнения (сопоставления) контролирующим субъектом данных деятельности подконтрольного объекта с определенными стандартами (нормами, правилами), что осуществляются с целью нахождения и блокирования отклонений от этих стандартов и поиска резервов повышения эффективности хозяйствования;

Ш объект контроля - это хозяйственные операции подконтрольного объекта, на которые согласно действующему законодательству направляются контрольные действия органов государственного финансового контроля;

Ш предмет контроля - это отношения между государством и подконтрольным объектом по поводу соблюдения (несоблюдения) им стандартов (норм, правил) в осуществлении конкретных хозяйственных операций, на которые направляются контрольные действия.

Вышеуказанные главные составные части системы государственного финансового контроля представлены на рисунке 1.4.

Рис. 1.4 Взаимодействие главных составных частей системы государственного финансового контроля [31]

Понимание и правильное использование всей совокупности элементов этой системы имеет чрезвычайно важное значение для эффективного функционирования финансового контроля в целом, особенно учитывая необходимость предотвращения потери контроля за деятельностью определенных секторов экономики и образования неконтролируемых сегментов в финансовой сфере, предупреждения параллелизма и дублирования в осуществлении контроля [5].

Надлежащее функционирование системы государственного финансового контроля имеет немаловажное значение для финансовой безопасности Украины. Обусловлено это тем, что важное место среди факторов, которые ее определяют, занимают бюджетная безопасность и борьба с финансовыми преступлениями.

Каждый фактор финансовой безопасности в случае отклонения за предельные границы (значительный спад производства, увеличение дефицита государственного бюджета, игнорирование интересов собственных товаропроизводителей, рост инфляции, «тенезация» и криминализация экономики, сплошные неплатежи и т.п.) может привести к нарушению финансовой безопасности государства и в конце концов к росту зависимости государства от влияния внешних и внутренних детерминантов, действия которых не всегда отвечают интересам большинства ее населения. Вместе с тем продолжительное нарушение финансовой безопасности создает предпосылки нарушения экономической и даже национальной безопасности государства [8].

Свою специфическую роль органы государственного финансового контроля играют, в частности, в разоблачении и предотвращении возникновения «теневой» экономики, направленной на получение дохода путем нарушения действующего законодательства. Понятно, что при больших масштабах «тенезации» выведение хотя бы части экономики из «тени» позитивно отразилось бы на стабильности финансовой системы страны.

1.2 Классификация государственного финансового контроля

Учитывая классификацию финансовых ресурсов по видам, местам создания, источникам формирования, формам собственности, методам аккумулирования, сферам обслуживания, уровням управления и направлениям использования финансовому контролю объективно присуще разнообразие видов, форм и методов его осуществления. Тем не менее однозначной классификации финансового контроля, как и определение его понятия, ученые не дали [3].

Поскольку классификация - это разделение совокупности любых объектов на группы по одному признаку, то с целью определения места в системе финансового контроля целесообразно рассмотреть деление финансового контроля на виды по признакам статуса исполнителя контроля и содержания контрольных действий.

Основными видами финансового контроля, в зависимости от субъектов его инициирования и осуществления, является государственный, муниципальный, хозяйственный и общественный финансовый контроль. Такое разделение охватывает все субъекты его инициирования и осуществления и сразу дает ответ, кто организовывает контроль и является основным пользователем его данных, которые важны с управленческой точки зрения: субъекты государственного регулирования экономики (в лице главы государства, парламента, правительства, других органов государственной власти и государственных учреждений), органы местного самоуправления, субъекты хозяйствования (как владельцы) или граждане (объединения граждан).

Субъектами государственного финансового контроля являются юридические лица, которые от лица государства, соответственно урегулированным правовым нормам, осуществляют мониторинг и другие формы контроля за деятельностью субъектов хозяйствования в части соблюдения ими установленных ограничительных параметров относительно оборота финансовых ресурсов.

В зависимости от времени осуществления государственного финансового контроля, его подразделяют на такие виды [11]:

1) предварительный - предшествует принятию управленческого решения (проведение контрольных мероприятий предшествует осуществлению операций с финансовыми ресурсами; этот контроль направлен прежде всего на предотвращение незаконных и неэффективных затрат, потерь финансовых ресурсов, а также на недопущение нарушения законодательства в принятии управленческого решения);

2) текущий - осуществляется на стадии выполнения управленческого решения (контрольные мероприятия проводятся непосредственно во время осуществления операции с финансовыми ресурсами, что дает возможность обнаруживать и оперативно устранять нарушения, минимизируя тем самым его последствия);

3) следующий - осуществляется после окончания срока выполнения управленческого решения (контрольные мероприятия проводятся по окончанию операций с финансовыми ресурсами с целью установления уровня соблюдения норм законодательства, а также выявления просчетов предыдущего и текущего контроля).

Важным признаком государственного финансового контроля является форма его осуществления. Форма контроля - это способ отслеживания (сравнения, сопоставления) определенного явления, объекта, процесса, охваченных контрольными действиями. Т.е. под формами государственного финансового контроля нужно понимать способы конкретного выражения и организации контрольных действий, направленных на выполнение функций контроля [34].

Формами государственного финансового контроля являются ревизия, проверка, стандартизация, идентификация (государственная регистрация), лицензирование, экспертиза, аудит и мониторинг (надзор, наблюдение).

В законе о государственной контрольно-ревизионной службе определено, что ревизия - это метод документального контроля за финансово-хозяйственной деятельностью предприятия, учреждения, организации, соблюдение законодательства по финансовым вопросам, достоверностью учета и отчетности, способ документального обнаружения нехваток, растрат, присвоений и краж средств и материальных ценностей, предупреждения финансовых злоупотреблений.

Таким образом, ревизия - это форма контроля, которая представляет систему обязательных контрольных действий, направленных на документальное и фактическое обследование осуществленных предприятием, учреждением или организацией хозяйственных операций и их следствий, бухгалтерского учета и финансовой отчетности с целью выявления незаконной мобилизации, распределения и использования финансовых ресурсов, нехватки средств и материальных ценностей, нецелевого и неэффективного их использования, установления виновных в нарушении законодательства должностных и материально-ответственных лиц и вызванных нарушениями финансовых потерь [24].

Расширенное определение ревизии обосновано, ведь обязательным условием любого ревизионного действия, а затем и документирование выявленного нарушения, является установление того, кто, как и когда нарушил конкретную финансово-правовую норму во время осуществления финансово-хозяйственных операций. Чтобы изложить в акте ревизии только те финансово-хозяйственные операции, которые проведены с нарушениями действующего законодательства, ревизоры вынуждены сверить на соответствие законодательству все управленческие решения и действия должностных лиц и установить величину причиненного ущерба или вреда.

Проверка - форма контроля, которая представляет систему обязательных контрольных действий, связанных с проведением документального обследования отдельных участков финансово-хозяйственной деятельности предприятия, учреждения или организации, с целью выявления незаконной мобилизации, распределения или использования финансовых ресурсов [14].

Таким образом, основной отличительной особенностью ревизии от проверки является не объем вопросов и операций, которые подвергаются контролю, а наличие приемов сопоставления данных документального и фактического контроля, т.е. объединение результатов проверки документов по формальными признаками, встречной проверки достоверности документов, нормативной проверки, технико-экономического расчета и экономической оценки хозяйственных операций, с одной стороны, с результатами осуществленного обследования, инвентаризации, анализа качества сырья, материалов и готовой продукции, контрольного обмера выполненных работ, опрашивание, проверки соблюдения трудовой дисциплины, контрольного запуска сырья и материалов в производство, проверки технического состояния машин и оборудование и т.п., с другой стороны [20].

Стандартизация как форма государственного финансового контроля - это контроль за соблюдением субъектами хозяйствования определенных стандартов с помощью утверждения форм финансовых и налоговых расчетов, отчетов, деклараций и других документов, связанных с определением и предоставлением бюджетных ассигнований, субсидий, с вычислением и уплатой налогов, форм сообщения об открытии или закрытии банковских счетов, отчетов о выполнении определенного вида работы (программы) и т.п., а также сроков их предоставления.

Отклонение подконтрольных субъектов от этих форм и периодичности их представления сигнализирует о возможных нарушениях определенных государством норм и является основанием для запрета предоставления бюджетных средств, товарно-материальных ценностей, свидетельствует о целесообразности осуществления более углубленного контроля в других формах [93].

Стандартизация не нуждается в выходе на подконтрольный субъект и является прежде всего формой контроля, присущей центральным банкам, министерствам финансов, органам казначейства, налоговым органам.

Идентификация (государственная регистрация) - это форма контроля, которая состоит в закреплении за субъектами хозяйствования на определенное время только им надлежащих реквизитов (названия, банковских счетов и т.п.) с целью недопущения принятия их за другое юридическое лицо. Отсутствие государственной регистрации субъекта хозяйствования является предостережением относительно осуществления с ним каких-то хозяйственных операций, предупреждает о его возможной фиктивности и отсутствии гарантий на случай возмещения вызванных им ущерба [21].

Национальный банк Украины ведет реестр банков, их филиалов и представительств, валютных бирж и финансово-кредитных учреждений, Фонд государственного имущества Украины - учет и реестр государственных корпоративных прав, Государственное казначейство - реестры распорядителей средств государственного бюджета и государственных внебюджетных фондов и сводный бухгалтерский учет движения средств государственного бюджета.

Контрольная функция лицензирования заключается в том, что право на занятие определенными видами деятельности государство предоставляет лишь тем субъектам хозяйствования, которые имеют соответствующие материальные, трудовые и финансовые ресурсы, необходимые для ее осуществления, и вдобавок на определенный срок, преимущественно с установлением определенных дополнительных условий, например: представление дополнительной отчетности по определенной форме, допуск к осуществлению специализированных технологических и финансовых проверок, прохождение профессиональной переподготовки и т.п.

Таким образом, во время лицензирования субъект хозяйствования сам подает государственному органу необходимые данные, обоснования и гарантии для сравнения их с установленными требованиями (стандартами) на занятие такой деятельностью [39].

Экспертиза - это исследование какого-нибудь дела, вопроса с целью сделать правильный вывод, дать правильную оценку соответствующему явлению. Например, Счетная палата наделенная правом проводить экспертизу проектов Государственного бюджета Украины, а также проектов законов и других нормативных актов, международных договоров Украины, общегосударственных программ и других документов, которые касаются вопросов государственного бюджета и финансов Украины.

Аудит (финансовый) - это проверка публичной бухгалтерской отчетности, учета, первичных документов и другой информации относительно финансово-хозяйственной деятельности субъектов хозяйствования с целью определения достоверности их отчетности, учета, его полноты и соответствия действующему законодательству и установленным нормативам.

Правда, существует и другое определение аудита, которое сводит его к проверке финансово-хозяйственной и коммерческой (в частности внешнеэкономической) деятельности, которые проводятся за плату специализированными хозрасчетными организациями на договорных началах и результаты которой могут использоваться, в частности, с целью налогообложения. В Украине такую форму контроля применяют только аудиторы и аудиторские фирмы, а в других странах - и государственные органы [25].

Вместе с тем в мировую практику уже давно вошла такая форма контроля, как аудит административной деятельности, который еще называют операционным, управленческим аудитом или аудитом эффективности.

В сравнении с другими формами контроля меньше всего регламентирован мониторинг, который является системой наблюдения (надзора) органов государственного контроля за соблюдением субъектами хозяйствования стандартов, норм и правил обращения финансовых и материальных ресурсов. Основной задачей мониторинга является выявление признаков, которые могут свидетельствовать об отклонении от принципов использования финансовых ресурсов (т.е. о возможных нарушениях), путем анализа официальной и оперативной отчетности, другой постоянной или периодической информации о функционировании субъекта хозяйствования и обращения внимания руководства последнего на эти признаки с целью предотвращения незаконных и неэффективных затрат, потерь финансовых ресурсов, а также на недопущение нарушения законодательства при принятии управленческого решения [38].

В отличие от ревизии, проверки или аудита мониторинг не является разовым контрольным мероприятием (который осуществляется в определенный промежуток времени), о его осуществлении не сообщается подконтрольному объекту, по его результатам не составляется документ с подписями контролеров и руководителей субъектов хозяйствования. В мониторинге отсутствует также присущая финансовому контролю отчетность.

Наряду с этим нужно помнить, что финансовый контроль не может ограничиваться только регистрацией отдельных недостатков, нарушений законодательства и государственной дисциплины. Основное назначение контроля заключается в том, чтобы обеспечить органическое объединение предупреждения, выявления и ликвидации недостатков и нарушений, поиск и быстрое внедрение неиспользованных резервов интенсификации производства и повышение его эффективности [27].

Для реализации этих функций (профилактической, информационной, мобилизирующей) сформировался специфический метод финансового контроля, который является выражением основ общего подхода к объекту контроля. Начало этих основ - объединение общенаучных и методических приемов познания, которые дают возможность комплексно изучить законность, достоверность, целесообразность и экономическую эффективность хозяйственных и финансовых операций и процессов на основе использования учетной, отчетной, нормативной и другой экономической информации в объединении с исследованием фактического состояния объекта контроля [7].

Классификация государственного финансового контроля по основным видам, формам и методам (приемам) приведена на рисунке 1.5.



Рис. 1.5 Классификация государственного финансового контроля по основными признаками [31]

Соответственно методикой государственного финансового контроля является совокупность технических (методических) приемов контроля, которая дает возможность всесторонне, полно и объективно исследовать хозяйственные и финансовые операции предприятия, учреждения или организации независимо от формы и времени их осуществления с целью выявления, устранения недостатков и предупреждения нарушений в использовании финансовых ресурсов.

Общенаучными приемами признаются анализ и синтез, индукция и дедукция, аналогия и моделирование, абстрагирование и конкретизация, системный и функционально-стоимостный анализ. Методические же приемы финансового контроля объединяют в группы: органолептические (инвентаризация, контрольные замеры работ, наблюдение, технологический контроль, экспертиза, служебное расследование, эксперимент), расчетно-аналитические (экономический анализ, статистические расчеты, экономико-математические методы), документальные (информационное моделирование, исследование документов, камеральные проверки, нормативно- правовое регулирование), обобщение и реализация результатов контроля (группирование недостатков, документирование результатов промежуточного контроля, аналитическое группирование, следственно-юридическое обоснование, систематизированное изложение недостатков в акте комплексной ревизии, принятие решений по результатам ревизий, контроль по выполнению принятых решений) [15].

Однако механическое объединение ревизором общенаучных и методических приемов еще не обеспечивает выполнения положенных на контроль задач. Государственный финансовый контроль лишь тогда будет выполнять отведенную ему роль, если будет базироваться на определенных принципах. К ним принадлежат [18]:

Ш принцип законности, объективности, объединение государственных, региональных и частных интересов;

Ш принцип распределения контрольных полномочий, который предусматривает размежевание функций инициирования и выполнения контроля между субъектами;

Ш принцип полноты охвата объектов контролем, который достигается благодаря сплошному слежению или выборочной проверке определенных сегментов подконтрольных субъектов;

Ш принцип компаративности, который раскрывает сущность механизма контроля и предусматривает сравнение двух и больше величин, которые соответственно имеют нормативное и фактическое значение;

Ш принцип достоверности фактической информации, соблюдение которого обеспечивает ее соответствие реальным финансовым ресурсам, процессам и результатам деятельности, которые отображает эта информация;

Ш принцип сбалансированности контрольных действий, который предусматривает согласованность их внутренней и внешней направленности и обеспечивает равновесие контроля;

Ш принцип превентивности контрольных действий, благодаря которому достигается заблаговременное осуществление контроля с целью предотвращения возникновения существенных отклонений фактического осуществления финансового процесса от установленных норм;

Ш принцип самодостаточности системы контроля, который предусматривает наличие такого состава элементов контролирующей системы, который обеспечивает эффективность ее функционирования и развития;

Ш принцип эффективности, который предусматривает приспособленность системы контроля к финансовой деятельности хозяйствующих субъектов и зависит от полноты выполнения контролирующими субъектами основных требований;

Ш принцип ответственности, который предусматривает ответственность контролирующих субъектов за эффективность функционирования системы контроля и хозяйственных субъектов.

1.3 Законодательно-правовое обеспечение деятельности органов финансового контроля в Украине

По признакам инициирования и осуществления контроля субъекты государственного регулирования экономики делят на две группы: те, что осуществляют общий, и те, которые осуществляют специализированный государственный финансовый контроль. Прежде всего к субъектам, которые осуществляют общий государственный финансовый контроль, надо отнести Верховную Раду Украины, Кабинет Министров, Национальный банк, Министерство финансов, Фонд государственного имущества [2].

В целом субъекты контроля, которым нормативно-правовыми актами, принятыми преимущественно субъектами контроля первой группы, делегированы функции по осуществлению постоянного контроля в сфере финансов, принадлежат к субъектам контроля второй группы. Отличие этих субъектов заключается в том, что по результатам их работы управленческие решения преимущественно принимают субъекты контроля первой группы (т.е. органы представительной и исполнительной власти).

На всех этапах становления и развития системы государственного финансового контроля статус и полномочия его субъектов тесно связаны с правом. Ведь главным принципом государственного финансового контроля является принцип законности, который означает, что деятельность контролирующих органов должна регламентироваться законодательными актами. Согласно части второй статьи 19 Конституции Украины, органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать лишь на основании, в пределах полномочий, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины [51].

Отсюда вытекает, что деятельность органов государственной власти, в частности и органов государственного финансового контроля, и органов местного самоуправления должна быть максимально полно и точно определена, урегулирована и регламентирована с тем, чтобы предупредить возможность нанести вред лицу, обществу или государству. Фактически на 24.08.1991г. (день провозглашения независимости Украины) законами регламентирована деятельность только органов Государственной налоговой службы, таможенных органов и Национального банка [9].

Важное место в системе государственного финансового контроля занимает Министерство финансов Украины, которое является центральным специализированным органом исполнительной власти по управлению финансами. Министерство финансов имеет свыше восьмидесяти лет стажа, но его деятельность соответствующим законом не урегулирована. Как известно, Минфин не только разрабатывает финансовую политику государства, а и непосредственно контролирует ее осуществление. Для реализации своих задач оно наделено разнообразными функциями, среди которых - организационная, аналитическая, нормотворческая, координационная, контрольная, экспертная, информационная и функция прогнозирования.

Контрольная функция Министерства финансов вытекает из того, что согласно Положению о Министерстве финансов Украины [84], одной из основных задач Минфина определено обеспечение эффективного использования бюджетных средств и осуществление в пределах своей компетенции государственного финансового контроля. Соответственно поставленных этим документом задач Минфин [17]:

Ш осуществляет в случаях, предусмотренных законодательством, лицензирование отдельных видов предпринимательской деятельности;

Ш осуществляет в пределах своих полномочий контроль по целевому использованию средств государственного и местных бюджетов, принимает участие в осуществлении контроля за соблюдением интересов государства в управлении государственными корпоративными правами соответственно законодательству;

Ш проводит в министерствах, других центральных и местных органах исполнительной власти, органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях и организациях, в учреждениях банков и других финансово-кредитных учреждениях всех форм собственности проверки финансово-бухгалтерских документов, отчетов, планов, смет и других документов относительно зачисления, перечисления и использования бюджетных средств, а также получает объяснение, справки и сведения по вопросам, которые возникают во время проверки;

Ш осуществляет в пределах своих полномочий контроль по соблюдению субъектами предпринимательской деятельности законодательства, которое регулирует вопрос добычи, производства, использования и реализации драгоценных металлов и драгоценного камня, проводит в установленном порядке проверку относительно операций с драгоценными металлами и драгоценным камнем;

Ш осуществляет финансовый контроль за деятельностью агентов, которые имеют свидетельство на проведение государственных денежных лотерей.

Указом Президента Украины от 15.12.1999г. № 1572 руководящий орган Государственной контрольно-ревизионной службы - Главное контрольно-ревизионное управление - отнесено в состав центральных органов исполнительной власти со статусом государственного комитета. В дальнейшем этот статус закреплен Указом Президента Украины от 27.08.2000г. № 1031 «О мероприятиях по повышению эффективности контрольно-ревизионной работы» и Положением о Главном контрольно-ревизионном управлении Украины [81]. В частности последним определено, что данное управление является центральным органом исполнительной власти Украины, деятельность которого направляется и координируется Кабинетом Министров Украины через министра финансов Украины [36].

К основным субъектам государственного финансового контроля принадлежат также органы государственной налоговой службы. С принятием Конституции Украины важнейшей задачей государства стало дальнейшее развитие его законодательства. Из содержания некоторых статей Конституции (85, 92, 95, 96, 97, 98), которые предусматривают функционирование бюджетной системы, понятно, что бюджеты пополняются за счет налогов и сборов, а это указывает и на необходимость создания специального органа, который должен выполнять соответствующие контрольные функции в сфере реализации задач по пополнению доходной части бюджетов. Статья 116 Конституции, определяя содержание компетенции Кабинета Министров Украины, отмечает, что он обеспечивает проведение налоговой политики; обеспечивает выполнение Государственного бюджета Украины через соответствующие министерства, другие органы исполнительной власти [51].

Таким образом, учитывая положение Конституции Украины, которые, хотя и не совсем четко, определяют статус органов государственной налоговой службы, но косвенно указывают на то, что сферой налогов должно заниматься отдельное министерство, в дальнейшем был изменен статус органов налоговой службы [96]. Так, соответственно Указу Президента Украины от 22.08.1996г. № 760, на базе Государственной налоговой инспекции образована Государственная налоговая администрация Украины как центральный орган исполнительной власти, который обеспечивает регулярное поступление средств в государственные фонды финансовых ресурсов. Также образованы государственные налоговые администрации в Автономной Республике Крым, областях, районах, городах и районах в городах. Тем не менее, данным Указом в определенной степени фактически нарушалось положение статьи 67 Конституции Украины, которое предусматривает функционирование в государстве именно налоговых инспекций, а не администраций, в которые граждане подают декларации [82].

Конечно, такое несоответствие положений Указа Конституции Украины не имело права на существование. Поэтому Законом Украины от 05.02.1998г. «О внесении изменений в Закон Украины «О государственной налоговой службе в Украине» изменены названия низовых звеньев налоговых органов: государственные налоговые администрации в районах, городах (кроме городов Киева и Севастополя), районах в городах были переименованы на инспекции. Также Закон закрепил статус налоговой милиции в составе органов государственной налоговой службы как специального подразделения по борьбе с налоговыми правонарушениями.

С созданием независимой Украины в бюджетной системе происходили постоянные изменения, одно из которых привело к восстановлению системы казначейских органов, ликвидированных после революции 1917 года. Эти органы призваны заниматься выполнением государственного бюджета Украины и осуществлением контроля по затратам получателями его средств.

Официально Государственное казначейство было создано в 1995 году при Министерстве финансов на основании Указа Президента Украины «О Государственном казначействе Украины» [88]. Постановлением Кабинета Министров Украины от 31.07.1995г. № 590 было утверждено Положение о Государственном казначействе, которое и определило его правовой статус в системе органов исполнительной власти. Одной из задач Государственного казначейства Украины определено осуществление контроля по выполнению Государственного бюджета Украины, поступлению и использованию средств государственных целевых фондов и внебюджетных средств. Для этого органы казначейства наделены правом проводить в министерствах, других центральных и местных органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, организациях, учреждениях банков независимо от форм собственности проверки финансово-бухгалтерских документов по зачислению, перечислению и использованию бюджетных средств [49].

Контроль за соблюдением таможенного законодательства предприятиями, учреждениями и организациями независимо от формы собственности и вида деятельности обеспечивает Государственная таможенная служба Украины, органы которой, в частности, проверяют правильность декларирования товаров, которые пересекают таможенную границу Украины, начисление, полноту и своевременность внесения налогов (НДС, акцизного сбора и пошлины) и других платежей, соблюдение установленного порядка перемещения через таможенную границу Украины валютных ценностей. Правовые основы деятельности органов таможенной службы определили Закон Украины «О таможенном деле в Украине», последняя редакция которого принята парламентом в 2000 году, Таможенный кодекс Украины от 12.12.1991г. и Положение о Таможенной службе Украины, утвержденное Указом Президента Украины от 24.08.2000г. № 1022 [97].

Относится к государственному финансовому контролю и Фонд государственного имущества Украины. Правовым основанием его деятельности является постановление Верховной Рады Украины от 07.07.1992г., которой утверждено Временное положение о Фонде государственного имущества Украины, согласно которому Фонд является государственным органом, который осуществляет государственную политику в сфере приватизации государственного имущества, выступает арендодателем имущественных комплексов, что является общегосударственной собственностью, подчиненный и подотчетный Верховной Раде Украины.

В части осуществления государственного финансового контроля задачами данного Фонда является надзор за соблюдением прав государства как владельца части акций в акционерных обществах, выдача лицензий посредникам относительно организации подготовки к приватизации и продажи объектов приватизации. Для реализации этих задач Фонд имеет право проводить инвентаризации общегосударственного имущества, которое, соответственно государственной программе, подлежит приватизации, осуществлять аудиторские проверки эффективности его использования, а также контролировать обращение приватизационных бумаг. Таким образом, Фонд может осуществлять контроль как на государственных предприятиях, так и в акционерных обществах с частью государственного имущества [33].

Соблюдение участниками фондового рынка (в т.ч. предприятиями независимо от формы собственности) обязательных нормативов достаточности собственных средств, других показателей и требований, которые ограничивают риски по операциям с ценными бумагами, ценообразованием и соблюдением эмитентами и операторами условий их продажи (размещения) на рынке осуществляет Государственная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку [28].

Это учреждение образовано соответственно Указу Президента Украины от 12.06.1995г. № 446 как центральный орган исполнительной власти, который обеспечивает реализацию единой государственной политики относительно ценных бумаг и функционирования фондового рынка в Украине. Одной из ее задач на момент создания было осуществление государственного регулирования и контроля по выпуску и обращению ценных бумаг и их производных на территории Украины, соблюдение законодательства в этой сфере. В дальнейших редакциях Положения о Государственной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку указано, что Комиссия является центральным органом, который подчиняется Президенту Украины и подотчетный Верховной Раде Украины (Указ от 14.02.1997г. № 142), и, соответственно положенным на нее задачам, она в частности [62]:

Ш проверяет во время регистрации выпуска ценных бумаг соответствие представленных для регистрации документов требованиям законодательства Украины, ведет общий реестр выпуска ценных бумаг;