Государственный финансовый контроль в Украине и пути его усовершенствования

Ш устанавливает порядок и выдает разрешения на осуществление деятельности по выпуску и обращению ценных бумаг, на депозитарную, регистрационную, расчетно-клиринговую деятельность по ценными бумагами и другие предусмотрены законодательством специальные разрешения (лицензии) на осуществление отдельных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;

Ш устанавливает порядок и осуществляет государственную регистрацию фондовых бирж и внебиржевых торгово-информационных систем, назначает государственных представителей на фондовых биржах, которые уполномочены осуществлять контроль по соблюдению положений Устава и правил фондовой биржи;

Ш осуществляет контроль по выпуску и обращению ценных бумаг, за исключением приватизационных;

Ш выдает разрешения, определяет стандарты и правила деятельности, регистрирует выпуск и информацию о выпуске инвестиционных сертификатов и отменяет регистрацию выпуска инвестиционных сертификатов инвестиционных фондов и инвестиционных компаний;

Ш осуществляет контроль за деятельностью Национальной депозитарной системы.

Для реализации определенных функций Комиссия имеет право осуществлять контроль по достоверности информации, которая предоставляется эмитентами и лицами, которые осуществляют профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг, и ее соответствию установленным стандартам, проводить самостоятельно или вместе с другими соответствующими органами проверки и ревизии финансово-хозяйственной деятельности эмитентов, лиц, которые осуществляют профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг, фондовых бирж и организаций, которые саморегулируются; осуществлять мониторинг движения инвестиций в Украину и за ее границы, которые осуществляются через фондовый рынок [102].

Полномочие Государственной инспекции Украины по контролю за ценами в части государственного финансового контроля впервые были урегулированы в Положении о Государственной инспекции Украины по контролю за ценами, которое утверждено постановлением Кабинета Министров Украины от 09.12.1991г. № 353. Они вытекают из таких задач Инспекции: осуществление государственного контроля по соблюдению установленного порядка утверждения и применения цен и тарифов в министерствах и ведомствах, государственных, кооперативных и общественных предприятиях, организациях и учреждениях, а также на предприятиях, в объединениях, учреждениях и организациях, основанных по другим формам собственности, включая общие предприятия; проверка обоснованности утвержденных министерствами и ведомствами Украины, объединениями, предприятиями и организациями в пределах их компетенции, независимо от форм собственности и хозяйствование, цен и тарифов, состояния организации и эффективности работы ведомственного контроля за ценами [26].

Контрольно-ревизионные подразделения министерств и ведомств по состоянию на 10.07.1998г. действовали на основании постановления Кабинета Министров Украины № 1053 «О мероприятиях по улучшению контрольно-ревизионной работы в министерствах и других центральных органах исполнительной власти», которым утверждено Положение о ведомственном контроле в системе министерств, других центральных органах исполнительной власти за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и организаций, которые принадлежат к сфере их управления [80]. В дальнейшем по инициативе Главного контрольно-ревизионного управления Украины Правительство постановлением от 22.05.2002г. № 685 одобрилo Порядок осуществления министерствами, другими центральными органами исполнительной власти внутреннего финансового контроля.

Относительно молодой среди действующих органов государственного финансового контроля в Украине является Счетная палата, функционирование которой хотя и было определено статьей 98 Конституции Украины, однако ее статус и полномочия прописаны в Законе Украины «О Счетной палате», который принят 11.07.1996г. [91].

Счетная палата, как конституционный орган парламентского контроля, проводит ревизии и проверки по расходованию средств Государственного бюджета Украины и государственных внебюджетных фондов в аппарате Верховной Рады Украины, органах исполнительной власти, Национальном банке Украины, Фонде государственного имущества, других подотчетных Верховной Раде Украины органах, а также на предприятиях и в организациях независимо от формы собственности. К ее функции отнесены также осуществление контроля по законности и своевременности движения бюджетных средств в уполномоченных банках и кредитных учреждениях Украины [43].

Система субъектов государственного финансового контроля изображена на рисунке 1.6.



Рис. 1.6 Система субъектов государственного финансового контроля в Украине [100]

Согласно Указа Президента Украины от 10.12.2001г. № 1199 «О мероприятиях относительно предотвращения легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем», в составе Министерства финансов образован Государственный департамент финансового мониторинга, который осуществляет обязательный финансовый контроль за всеми финансовыми операциями, которые определены законом как значительные или сомнительные. Относительно Положения, которое утверждено Постановлением Кабинета Министров Украины от 18.02.2002г. № 194, основной задачей Департамента определен сбор, обработка и анализ информации о финансовых операциях, которые подлежат обязательному финансовому контролю, и других операциях, связанных с легализацией (отмыванием) таких доходов. Для этого он наделен правом получать от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций информацию, необходимую для выполнения положенных на него задач [55].

Функциями государственного финансового контроля наделена также Государственная комиссия по регулированию рынков финансовых услуг Украины. Так, согласно Закона Украины «О финансовых услугах и государственном регулировании рынков финансовых услуг» этот орган имеет полномочия на разработку и утверждение нормативно-правовых актов, обязательных к выполнению центральными и местными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, участниками рынков финансовых услуг, их объединениями, и контроль по их выполнению, а также контроль по достоверности информации, которая предоставляется участниками рынка финансовых услуг и проведение мониторинга движения капитала в Украину и за ее границы через рынки финансовых услуг. Для обеспечения своих функций Комиссия имеет право инспектировать финансовые учреждения, к которым, в частности, принадлежат банки, кредитные союзы, ломбарды, лизинговые компании, доверительные общества, страховые компании, инвестиционные фонды и т.п. [69].

Право на осуществление государственного финансового контроля имеют и подразделения государственных целевых и внебюджетных фондов. Например, Пенсионный фонд Украины, который является внебюджетным государственным фондом и действует на основании Положения, утвержденного Указом Президента Украины от 01.03.2001г. № 121, имеет право на проведение в установленном порядке на предприятиях, в учреждениях и организациях независимо от формы собственности плановых и внеплановых проверок финансово-бухгалтерских документов, планов, смет и других документов относительно правильности вычисления и уплаты сбора на обязательное государственное пенсионное страхование, других платежей в Пенсионный фонд, а также использование его средств [100].

Выводы по Разделу 1

Сущность государственного финансового контроля как понятия сводится к процессу изучения хозяйственных операций, сравнения их с нормами, выявления и фиксации отклонений от норм и употребления мер по устранению последствий нарушений и предупреждения их в дальнейшем. Государственный финансовый контроль выражается через реализацию им основных функций: контрольной, информационной, профилактической, мобилизирующей. Взаимосвязанная совокупность субъекта, контрольных действий и объекта определяется как система контроля.

Государственный финансовый контроль классифицируют по видам: внешний и внутренний; общий и специализированный; ведомственный и вневедомственный; парламентский и правительственный; предварительный, текущий и следующий. Формами государственного финансового контроля являются ревизия, проверка, стандартизация, идентификация, лицензирование, экспертиза, аудит и мониторинг.

На всех этапах становления и развития системы государственного финансового контроля статус и полномочия его субъектов тесно связаны с правом. Главным принципом государственного финансового контроля является принцип законности, который означает, что деятельность контролирующих органов должны регламентироваться законодательными актами.

РАЗДЕЛ 2. РЕЗУЛЬТАТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В УКРАИНЕ

2.1 Анализ деятельности Счетной палаты Украины

Согласно Закона Украины «О Счетной палате», принятого Верховной Радой 11.07.1996г. были заложены основы принципиально нового для нашего государства учреждения - независимого высшего органа финансового контроля, который осуществляет свою деятельность от имени Верховной Рады Украины на принципах законности, плановости, объективности, независимости и гласности [91]. Именно это было положено в основу деятельности Счетной палаты во время осуществления ею своих задач и функций.

С целью выработки механизма функционирования и взаимодействия территориальных управлений с департаментами и другими структурными подразделениями Счетной палаты, с 2004 года организована деятельность территориальных управлений, количество которых на конец 2006 года выросло более чем в два раза - с трех до семи. На сегодня полноценно функционируют территориальные управления по таким областям [75]:

Ш Днепропетровская и Запорожская (в г. Днепропетровск);

Ш Львовская, Волынская, Ровенская и Тернопольская (в г. Львов);

Ш Одесская, Николаевская и Херсонская (в г. Одесса);

Ш Донецкая и Луганская (в г. Донецк);

Ш Харьковская, Сумская и Полтавская (в г. Харьков);

Ш г. Киев и Киевская область (в г. Киев);

Ш Автономная Республика Крым и г. Севастополь (в г. Севастополь).

Сфера деятельности семи функционирующих сегодня территориальных управлений распространена на 16 областей Украины, города Киев и Севастополь и направлена, прежде всего, на обеспечение внешнего контроля за поступлением и использованием средств государственного бюджета на региональном уровне (рис. 2.1).

В основу организации деятельности Счетной палаты положен принцип коллегиальности. Коллегия Счетной палаты является ее руководящим органом, которая, в соответствии со ст. 9 Закона Украины "О Счетной палате", рассматривает все вопросы организации работы Счетной палаты, планирования, проведения контрольно-аналитических и экспертных мероприятий, методологии контрольной, аналитической и экспертной деятельности. В основе деятельности Коллегии лежат нормы Закона Украины "О Счетной палате", Бюджетного кодекса Украины, Регламента Счетной палаты [23, 91].

В соответствии с требованиями действующего законодательства Счетная палата в течение отчетного года продолжает осуществлять контрольно-аналитическую и экспертную деятельность, которая обеспечивает единую систему контроля по выполнению государственного бюджета и бюджетов государственных целевых фондов. Это предусматривает проведение целостного и взаимосвязанного комплекса контрольных и экспертных мероприятий. Такая система контроля интегрирована в основные составляющие бюджетного процесса и предполагает непрерывный трехлетний цикл контроля по формированию и выполнению бюджетов каждого финансового года, который реализуется в трех последовательных стадиях - предварительного контроля проекта бюджета, текущего и последующего контроля выполнения бюджета (рис. 2.2).



Рис. 2.2 Схема построения контроля как единого непрерывного цикла [45]

Тщательный выбор тематики контрольно-аналитических и экспертных мероприятий, проводимых Счетной палатой, основывается на всестороннем и детальном мониторинге и анализе хода бюджетного процесса как в целом, так и по отдельным направлениям; социально-экономических процессов; направлений использования бюджетных средств; изменений законодательной и нормативной базы выполнения бюджетов; социальной значимости вопроса, объемов бюджетных средств, предусмотренных на тот или иной вопрос, или так называемой цены вопроса; ожидаемых результатов от проведения контрольно-аналитического мероприятия. Одним из приоритетных принципов деятельности Счетной палаты является принцип плановости, который лежит в основе проведения всех ее контрольно-аналитических и экспертных мероприятий [45]. Утвержденный Коллегией Счетной палаты план обеспечивает системный, эффективный контроль использования средств Государственного бюджета Украины и государственных целевых фондов; законности и целесообразности расходов; обоснованности нормативно-правовых и распорядительных актов государственной власти, которые прямо или опосредованно влияют на выполнение государственного бюджета, государственных целевых фондов; обслуживания и погашения государственного долга (рис. 2.3).



Рис. 2.3 Схема организации работы Счетной палаты Украины [115]

Рис. 2.4 Общая схема информационного взаимодействия Счетной палаты Украины с государственными органами и учреждениями [75]

В процессе выполнения задач, функций и полномочий, возложенных на Счетную палату действующим законодательством, она взаимодействует с государственными органами, учреждениями и объектами контроля (рис. 2.4).

Коллегией Счетной палаты в течение 10 лет проведено 234 заседания, на которых рассмотрено 938 вопросов и направлено 4055 отчетов, заключений, информаций о результатах контрольной деятельности [75]. Ежегодное изменение данных показателей отражено на рис. 2.5. Наибольший удельный вес в общем количестве вопросов, рассматривавшихся на заседании Коллегии в течение отчетного периода составили контрольно-аналитические вопросы - 77 %. Данный показатель лидирует и в течение последних анализируемых лет, так с 2004 года количество контрольно-аналитических вопросов увеличилось на 31 %, а сумма организационных, правовых и методических вопросов сократилась на 28 % [115]. Динамика вопросов, рассмотренных Коллегией Счетной палаты отражена на рис. 2.6.

Рис. 2.5 Динамика показателей деятельности Коллегии Счетной палаты [75]



Рис.2.6 Динамика вопросов, рассмотренных Коллегией Счетной палаты [115]

Необходимо отметить, что за десятилетний период деятельности Счетной палатой было проведено около 5,5 тысячи контрольно-аналитических и экспертных мероприятий, проверено более 4,4 тысячи объектов. По результатам этих мероприятий было подготовлено и направлено высшим органам законодательной и исполнительной власти, учреждениям, организациям, предприятиям более 4 тысяч отчетов, заключений, информаций, актов и писем для соответствующего реагирования, устранения выявленных нарушений и недостатков, а также возмещения потерь и убытков, причиненных Государственному бюджету Украины [75]. Изменение структуры вышеуказанных документов за последние три года представлены на диаграмме 2.7.



Рис.2.7 Динамика структуры отчетов, заключений, информаций по результатам контрольной деятельности Счетной палаты Украины за 2005-2007 гг.[75]

В ходе проведения аудиторами Счетной палаты контрольно-аналитических и экспертных мероприятий были выявлены, в соответствии со статьей 116 и 119 Бюджетного кодекса Украины, бюджетные правонарушения незаконного и нецелевого, а также неэффективного использования средств Государственного бюджета Украины и государственных внебюджетных фондов на общую сумму более 51,6 млрд. гривен. Из этой суммы незаконное, в т.ч. нецелевое использование средств составляет 31,4 млрд. гривен, неэффективное - 20,2 млрд. гривен. Проанализировав ежегодные изменения общего объема выявленных Счетной палатой бюджетных правонарушений и неэффективного использования бюджетных средств, отраженных на диаграмме 2.8, отмечено, что данный показатель на конец 2007 года стремительно вырос по сравнению с 1997 годом на 9,9 млрд. гривен, т.е. на 1238 % [115].

Рис. 2.8 Объемы выявленных Счетной палатой бюджетных правонарушений и неэффективного использования бюджетных средств за 1998-2007 гг. [115]

Структура выявленных нарушений в использовании бюджетных средств (диаграмма 2.9) показывает, что в течение последних лет удельный вес выявленных фактов незаконного и неэффективного использования средств Государственного бюджета Украины, за незначительным исключением в 2005 году, остается постоянным - превалирование бюджетных правонарушений, которые квалифицируются как незаконное, в том числе нецелевое использование бюджетных средств. Анализ результатов проведенных в течение 2007 года контрольно-аналитических мероприятий показывает, что большинство бюджетных правонарушений продолжают иметь системный характер и повторяются из года в год [75].



Рис. 2.9 Структура выявленных нарушений в использовании бюджетных средств за 2000-2007 гг. [75]

В ходе проведенных специалистами Счетной палаты в 2007 году контрольно-аналитических и экспертных мероприятий был выявлен 71 случай бюджетного правонарушения, то есть незаконное, в том числе нецелевое использование средств Государственного бюджета Украины и государственных внебюджетных фондов на общую сумму 7,0 млрд. гривен. Структура этих нарушений приведена на диаграмме 2.10. В течение последних лет виды бюджетных правонарушений, допускаемых распорядителями и получателями бюджетных средств, не претерпевают значительных изменений. Немного изменяется только структура нарушений, то есть в одном году наибольшие объемы правонарушений выявляются по одному виду правонарушения, в другом - по другому. Особенностью 2007 года следует считать явное увеличение и усиление такого негативного явления, как "паразитирование" хозяйствующих субъектов на государственных средствах и ресурсах. Проявляется это в принятии управленческих решений относительно раздачи фактически безвозмездно государственных материальных ресурсов; образовании необоснованной дебиторской задолженности; признании долга субъектов предпринимательской деятельности как государственного [115].

Счетная палата постоянно акцентирует внимание общества и органов исполнительной власти на проблеме неэффективного использования государственных средств. Исследование именно этой проблемы в разрезе экономности, производительности и результативности остается одним из приоритетных направлений деятельности Счетной палаты. Так в 2007 году при проведении Счетной палатой контрольных и контрольно-аналитических мероприятий было установлено 127 случаев неэффективного использования бюджетных средств на общую сумму 3,7 млрд. гривен [75]. Структура этих нарушений приведена на диаграмме 2.11.

Усиленное внимание со стороны Счетной палаты к указанной проблеме использования бюджетных средств в течение последних лет, привлечение к ней внимания других контролирующих органов и общества в целом заставило распорядителей бюджетных средств сосредоточиться на ее решении и повлияло на уменьшение нарушений. Это сказалось, прежде всего, на объемах выявленных в отчетном году фактов неэффективного расходования государственных средств [45].

На современном этапе развития общества практически всех стран мира, где государство через бюджет выполняет свои основные функции, к органам контроля, которые по своему статусу призваны контролировать государственные финансовые ресурсы, предусмотренные на указанные цели, выдвигаются требования системно, на постоянной основе не только выявлять финансовые нарушения, а, прежде всего, используя углубленный аналитический и экспертный подход, давать объективные, непредубежденные и обоснованные оценки и рекомендации относительно усовершенствования бюджетного процесса, повышения эффективности, результативности и экономности расходования государственных средств, а также предотвращения осуществления разного рода нарушений в будущем [30].

Счетная палата Украины, как полноправный член INTOSAI, не стоит в стороне этих процессов. Именно аудит эффективности, который дает возможность осуществлять полноценный аналитический контроль, стал основным направлением проведения контрольных мероприятий Счетной палатой. В течение 2007 года практически по каждому контрольно-аналитическому и экспертному мероприятию делались конкретные, принципиальные, обобщающие выводы относительно эффективности, целесообразности, законности и результативности принятия управленческих решений, использования бюджетных средств, системы и механизма финансирования той или иной бюджетной программы, направления использования бюджетных средств и отдельных главных распорядителей [75].

Одним из проявлений комплексности и системности подходов к осуществлению контрольных мероприятий является проведение аудита эффективности выполнения государственных программ за весь период их действия. Результаты этих аудитов показали, что целевые государственные программы, на выполнение которых государство в течение значительного времени направляло бюджетные средства, по завершении срока их действия не достигали своей цели, то есть средства, израсходованные на их выполнение, были израсходованы неэффективно.

На выполнение пункта 12 статьи 6 Закона Украины "О Счетной палате" Счетная палата осуществляет международное сотрудничество по таким направлениям [115]:

Ш формирование и углубление двусторонних отношений с иностранными Высшими органами финансового контроля;

Ш участие в деятельности INTOSAI и EUROSAI;

Ш проведение конференций, семинаров при участии представителей иностранных Высших органов финансового контроля;

Ш участие в Совете руководителей Высших органов финансового контроля государств-участников СНГ;

Ш изучение международного опыта и внедрение в практику деятельности Счетной палаты современных форм и методов аудита.

Счетная палата Украины развивает сотрудничество с Высшими органами финансового контроля иностранных государств. Так, постоянные формы приобрело сотрудничество с Республикой Польша, Литовской, Венгерской и Словацкой Республиками, Российской Федерацией, Европейским судом аудиторов, Китайской Народной Республикой.

Счетная палата сотрудничает с представительствами международных организаций в Украине, таких как: Мировой банк, Европейская Комиссия, Организация Объединенных Наций, программой SIGMA по вопросам усовершенствования системы внешнего финансового контроля в Украине.

С целью реализации мероприятий Плана действий Украина-Европейский Союз по вопросам усовершенствования внешнего финансового контроля в Украине Счетная палата участвует в заседаниях Комитета по вопросам сотрудничества между Украиной и Европейским Союзом [75].

Деятельность Счетной палаты в рамках INTOSAI и EUROSAI, а также на двустороннем уровне с иностранными Высшими органами финансового контроля, способствует институциональному развитию Счетной палаты, при осуществлении контрольной и экспертно-аналитической работы, закреплению и усилению позиции независимого органа финансового контроля на международном уровне [115].

Основными принципами информационной политики Счетной палаты оставались открытость и гласность, которые, в соответствии с требованиями Закона Украины "О Счетной палате", являются неотъемлемой составляющей деятельности независимого конституционного органа финансово-экономического контроля в государстве. Счетная палата через средства массовой информации оперативно информировала широкие круги общественности о результатах осуществления ею контрольно-аналитических и экспертных мероприятий, усиливая, таким образом, общественный контроль за поступлением и использованием средств государственного бюджета. Количество публикаций в средствах массовой информации по материалам Счетной палаты в течение последних лет постоянно росло (рис. 2.12).

Только в 2007 году было обнародовано более 3760 материалов, основой для которых стали итоги контрольных мероприятий, проведенных специалистами Счетной палаты, сообщения пресс-службы, выступления Председателя Счетной палаты, руководителей департаментов, отдельных структурных подразделений по тем или иным вопросам деятельности Счетной палаты [115].

Рис. 2.12 Динамика общего количества публикаций по материалам Счетной палаты Украины за 1999-2007 гг. [75]

Достижения Счетной палаты за десятилетний период деятельности подтверждают, что она, как государственное учреждение, является самостоятельным, дееспособным конституционным органом финансово-экономического контроля, независимым органом специальной конституционной компетенции. Такой статус позволяет распространять на нее общепринятое во всем мире и в INTOSAI определение - высший орган финансового контроля государства. Счетная палата имеет полномочия относительно осуществления государственного контроля в объеме, который отвечает Лимской декларации руководящих принципов аудита, одобренной в 1997 году ІХ конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля.

За 10-летний период своей деятельности Счетная палата приобрела значительный опыт в проведении контрольно-аналитических и экспертных мероприятий относительно использования бюджетных средств, анализа социально-экономических процессов, происходящих в государстве, внедрении передовых форм и методов проведения разных видов аудита. В то же время, прослеживается необходимость дальнейшего институционального развития Счетной палаты, повышения эффективности, результативности и вместе с тем экономности ее работы.

2.2 Результаты деятельности Главного контрольно-ревизионного управления Украины

Государственная контрольно-ревизионная служба, выполняя задачи, определенные Законом Украины «О государственной контрольно-ревизионной службе в Украине”, указами Президента Украины, решениями Кабинета Министров Украины, осуществляет контроль по использованию средств бюджетов всех уровней и государственных целевых фондов, сохранению государственного и коммунального имущества, ведению бухгалтерского учета и финансовой отчетности, направляя свою деятельность на укрепление финансовой дисциплины в государстве [89, 103].

Кроме того основная работа Службы сосредоточена на таких направлениях [36]:

Ш повышение эффективности контрольных мероприятий, в том числе путем профилактики и предупреждения финансовых правонарушений;

Ш взаимодействие с министерствами, другими центральными, местными органами исполнительной власти, местного самоуправления с целью полной реализации результатов контрольных мероприятий;

Ш усовершенствование нормативно-правовых основ контрольной деятельности Службы;

Ш внедрение новых форм контроля;

Ш развитие сотрудничества с международными финансовыми организациями.

В состав государственной контрольно-ревизионной службы в Украине входят: Главное Управление Украины, контрольно-ревизионные управления в Автономной Республике Крым, 24 областях, г.Киеве и г.Севастополе и 562 контрольно-ревизионных отдела в районах, городах и районах в городах [116]. Организационная структура государственной Службы определена ст. 1 и 7 Закона Украины «О государственной контрольно-ревизионной службе в Украине» и наглядно изображена на рисунках 2.13 и 2.14.

Рис. 2.13 Структура государственной контрольно-ревизионной службы в Украине [116]

В соответствии с задачами, которые определены Бюджетным кодексом, ежегодным Законом «О Государственном бюджете Украины», Законом «О государственной контрольно-ревизионной службе в Украине” и поставленных Президентом и Правительством Украины, за последний десятилетний период деятельности с 1998 года по 20067год органами Службы выполнено свыше 8,6 тысяч поручений Президента Украины, Секретариата Президента, Кабинета Министров и Министерства финансов Украины [23, 72, 89].

Организация проведения контрольных мероприятий органами Государственной контрольно-ревизионной службы ежегодно обуславливается системой планов контрольно-ревизионной работы, основополагающим документом которой являются „Основные направления контрольно-ревизионной работы”, утвержденные распоряжением Кабинета Министров Украины. Вопросы, включенные в Основные направления, определяются с учетом их актуальности, социальной весомости, объемов средств государственного и местных бюджетов и средств государственных фондов, которые использовались потенциальными объектами ревизий; возможностей органов Службы относительно выполнения предусмотренных планом задач, обеспечение принципа непрерывности в организации контроля по их использованию [50].

Основными направлениями определяется ряд тем, по которым проводятся контрольные мероприятия в отдельных областях экономики согласно бюджетным программам, ревизии финансово-хозяйственной деятельности субъектов хозяйствования государственного сектора экономики, ревизии выполнения бюджетов в регионах. Также осуществляется постоянный контроль по законному и целевому использованию предприятиями, учреждениями и организациями государственных средств, своевременности и полноте выплаты заработной платы, состоянию сохранения государственного имущества и т.п. При этом главное внимание отводится осуществлению контроля в финансово-экономической сфере [76].

На протяжении последних десяти лет органами Службы проведено более 506,8 тысячи контрольных мероприятий, которыми была охвачена деятельность около 453,7 тысячи предприятий. Необходимо отметить, что только за 2006 и 2007 года контролю были подвержены операции по использованию государственных ресурсов на сумму около 450 млрд. гривен. Проведенные Службой контрольные мероприятия удостоверили то, что и в дальнейшем имеет место отрицательная практика финансовых нарушений при использовании государственных ресурсов. Такие нарушения финансово-хозяйственной дисциплины за анализируемый период выявлены в большей половине (62 %) из проверенных объектов контроля, что составляет 282,6 тысячи предприятий, учреждений и организаций [72]. Динамика данных показателей отражена на диаграмме 2.15.

За период деятельности контрольно-ревизионного управления с 2002 года по 2007 год выявлены нарушения, которые привели к потерям финансовых и материальных ресурсов государства, на общую сумму свыше 5,8 млрд. гривен. Динамика незаконных, нецелевых расходов, недостач финансовых и материальных ресурсов, а также недополучение финансовых ресурсов, выявленных за указанный период, отражена на диаграмме 2.16.

Рис. Динамика выявленных в 2003 - 2007 гг. нарушений, которые привели к потере финансовых и материальных ресурсов государства (составлено автором согласно данных приложения А)

Наиболее распространенными нарушениями финансово-бюджетной дисциплины в государстве остаются [116]:

Ш нарушение требований Бюджетного кодекса в части нецелевого использования бюджетных средств, взятие к уплате обязательств свыше утвержденных ассигнований, отвлечений бюджетных средств в продолжительную дебиторскую задолженность и т.п.;

Ш лишнее расходование бюджетных средств вследствие оплаты завышенных объемов, стоимости выполненных работ и предоставленных услуг;

Ш расходование бюджетных средств на приобретение мебели, оборудования, автотранспорта и других материальных ценностей с превышением предельных нормативов, а также на удержание автотранспорта свыше установленных лимитов;

Ш незаконная передача государственного и коммунального имущества субъектам негосударственной формы собственности;

Ш неприменение обязательных процедур государственных закупок;

Ш занижение стоимости активов вследствие не проведения индексаций, а также в результате неоприходования приобретенного имущества и излишков товарно-материальных ценностей.

Основными причинами таких нарушений является низкое качество внутреннего контроля и безответственное отношение со стороны многих распорядителей бюджетных средств [116]. В частности, за период 2003-2007 гг. на 73,2 тысячах предприятий, учреждений и организации выявлено свыше 4,5 млрд. гривен незаконных и не по целевому назначению проведенных затрат и нехватки материальных и финансовых ресурсов (рис. 2.17).

Рис. 2.17 Динамика финансовых нарушений, которые привели к убыткам за 2003-2007 гг. (составлено автором согласно данных приложения А)

Вследствие неправомерных действий отдельных руководителей, реализации товаров, работ, услуг по заниженным ценам, безвозмездного предоставления в аренду естественных и материальных ресурсов и т.п. бюджетами всех уровней, на 21,4 тысячи предприятиях утрачена возможность за 2003-2007 гг. получить надлежащие им доходы в сумме 1,3 млрд. гривен (рис. 2.18).

Рис. 2.18 Динамика недополучения финансовых ресурсов за 2003-2007 гг. (составлено автором согласно данных приложения А)

В структуре нарушений, которые привели к потерям финансовых и материальных ресурсов, выявленных органами Государственной контрольно-ревизионной службы за 2007 год наибольший удельный вес составили незаконные расходы ресурсов 55,4 % (рис. 2.19).

Рис. 2.19 Структура нарушений, которые привели к потерям финансовых и материальных ресурсов, выявленных органами Государственной контрольно-ревизионной службы за 2007 год [72]

Финансовых нарушений, которые не привели к потерям финансовых и материальных ресурсов, на протяжении 2003-2007 годов выявлено на сумму около 39,9 млрд. гривен, что в 6,6 раз больше от суммы нарушений, которые привели к потерям финансовых и материальных ресурсов, выявленных за тот же период деятельности органами Службы (рис. 2.20).

Рис. 2.20 Динамика финансовых нарушений, которые не привели к потерям финансовых и материальных ресурсов, на протяжении 2003-2007 гг. (составлено автором согласно данных приложения А)

В частности, за 2003-2007 гг. результатом многочисленных нарушений положений нормативных актов, договорной и расчетной дисциплины является безосновательное завышение кредиторской задолженности по расчетам с физическими и юридическими лицами на 543,9 млн. гривен.

Вследствие грубых нарушений установленного порядка ведения бухгалтерского учета объектами контроля всех форм собственности, в первую очередь государственной, за тот же период допущено занижение в учете стоимости активов и образование излишков денежных средств и товарно-материальных ценностей на сумму почти 32,9 млрд. гривен.

Распространенным остается использование государственных средств, предусмотренных на приобретение товаров, работ и услуг, без установленных конкурентных процедур. При этом общая сумма установленных нарушений требований тендерного законодательства относительно оплаты за государственные средства стоимости товаров, работ и услуг без проведения процедур закупки составляет около 1,6 млрд. гривен [72]. Структура и удельный вес указанных нарушений, выявленных органами Службы за 2007 год приведены на рисунке 2.21.

Рис. 2.21 Структура нарушений, которые не привели к потерям финансовых и материальных ресурсов, выявленных органами Государственной контрольно-ревизионной службы за 2007 год [72]

По результатам ревизий и проверок на протяжении 1998-2007 гг. Службой обеспечено возмещение и возобновление незаконных и не по целевому назначению проведенных затрат, недостачи финансовых и материальных ресурсов на общую сумму более 6,0 млрд. гривен, а в бюджеты, бюджетные учреждения и организации, предприятия дополнительно поступило около 1,0 млрд. гривен (рис. 2.22).



Рис. 2.22 Динамика поступлений, возмещений и восстановлений финансовых и материальных ресурсов за 2003-2006 гг. (составлено автором согласно данных приложения А)

При этом на протяжении 1997-2007 годов динамика выявленных и возмещенных органами Государственной контрольно-ревизионной службы незаконных и нецелевых расходов, недостач средств и материальных ценностей свидетельствует, что в течение последних лет уровень возмещения выявленных незаконных, нецелевых расходов и недостач уменьшился. Так, при общем уровне возмещения от 26,8 % до 39,6 % в течение последних девяти лет в 2007 году он уменьшился до 25,6 % [72]. Динамика указанной тенденции приведена на диаграмме 2.23.

За пятилетний период деятельности с 2003 года по 2007 год Службой усилена профилактическая направленность контрольных мероприятий путем устранения на сумму 24,9 млрд. гривен таких нарушений финансовой дисциплины [116]:

Ш восстановлена в учете предприятий, учреждений и организаций стоимость активов на сумму 23,0 млрд. гривен;



Рис. 2.23 Динамика незаконных и нецелевых расходов, недостач средств и материальных ценностей за 1998-2007 гг. [72]

Ш предупреждены незаконные расходы средств на сумму 505,1 млн. гривен;

Ш восстановлены в учете суммы долговых обязательств на 495,7 млн. гривен;

Ш оприходованы остатки денежных средств и товарно-материальных ценностей на 484,8 млн. гривен;

Ш зачислены в текущее финансирование излишне полученные бюджетные средства, внесены изменения в сметы, а также перечислены/зачислены средства в соответствующие бюджеты на общую сумму 344,0 млн. гривен.

Особое внимание органами Государственной контрольно-ревизионной службы на протяжении 1998-2007 гг. уделено персональной ответственности нарушителей финансовой дисциплины [72]:

Ш за нарушение финансово-бюджетного законодательства 94,6 тысячи должностных лица привлечены к административной ответственности на сумму штрафов 14,1 млн. гривен;

Ш фактически внесено административных штрафов на сумму 13,2 млн. гривен;

Ш составлено 105,5 тысяч протоколов об административных правонарушениях;

Ш к материальной и дисциплинарной ответственности привлечено 64,9 тысяч лиц, из них 833 лица уволено с занимаемых должностей;

Ш в правоохранительные органы переданы материалы свыше 48,8 тысячи контрольных мероприятий.

По итогам контрольных мероприятий, проведенных органами Службы, проинформированы соответствующие органы власти; вместе с тем этим органам и объектам контроля направлялись предложения относительно укрепления финансовой дисциплины и усиления ответственности за ее нарушение. По результатам рассмотрения указанных информаций центральными и местными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями были приняты управленческие решения [116].

Органами Государственной контрольно-ревизионной службы особое внимание также уделено контролю по эффективному использованию бюджетных ресурсов. С момента (2004 г.) внедрения новой формы контроля - аудита эффективности выполнения бюджетных программ и по 2007 год подразделениями Службы проведено 169 аудиторских проверок. При проведении аудита эффективности усилия ревизоров были направлены как на выявление причин невыполнения запланированных показателей, так и на поиск дополнительных резервов, альтернативных источников финансирования программ. Почти все исследования удостоверили наличие общих отрицательных тенденций в выполнении программ, которые мешают достижению запланированных целей и получению гражданами качественных социальных услуг в полном объеме [72].

По результатам проведенных в 2005-2007 годах аудиторских проверок органами Государственной контрольно-ревизионной службы предоставлено более 3,2 тысячи предложений, из которых 1,8 учтены и принято 887 управленческих решений. За период внедрения в работу органов Службы государственного финансового аудита выполнения бюджетных программ на региональном уровне принято и уточнено около 500 бюджетных программ, местными бюджетами и предприятиями дополнительно выделено на выполнение государственных программ 212 млн. гривен, обеспечена экономия 167 млн. гривен бюджетных средств и ресурсов предприятий, дополнительно получено почти 335 млн. гривен доходов [116]. Динамика указанной тенденции приведена на диаграмме 2.24.

Рис. 2.24 Динамика проведения аудиторских проверок и рассмотрения предложений за 2005-2007 гг. [116]

Результаты контрольных мероприятий за период деятельности с 1998 года по 2007 год опубликованы почти в 29,5 тысяч статях в центральных и местных средствах массовой информации, выступлениях по телевидению и в сети радиовещания. Многочисленные материалы отражены в интернет-изданиях. Ежеквартально практически во всех региональных подразделениях Службы проводились пресс-конференции и «круглые столы» [72]. Динамика освещения результатов контрольных мероприятий в средствах массовой информации за 1998-2007 гг., приведена на диаграмме 2.25.



Рис. 2.25 Динамика освещения результатов контрольных мероприятий в средствах массовой информации, проведенных органами контрольно-ревизионного управления в 1998-2007 гг. [72]

Реализация направлений по реформированию государственного внутреннего финансового контроля, в том числе правовое усовершенствование ключевых основ деятельности Службы происходит в тесном сотрудничестве с международными организациями. С целью изучения опыта зарубежных стран в сфере государственного финансового контроля Главное контрольно-ревизионного управление ведет сотрудничество с такими международными финансовыми организациями как Мировой банк, АДЕТЕФ (Франция), Представительство Европейской Комиссии в Украине, выполняется работа по внедрению проекта Twinning, проводятся встречи с экспертами программы SIGMA, специалистами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и т.п. [107].

В 2007 году Главное контрольно-ревизионное управление определено одним из бенефициаров помощи Европейского Союза в рамках проекта Twinning, цель которого - внедрение новой системы государственного внутреннего финансового контроля в Украине соответственно европейской практике и установленным стандартам. Важнейшие мероприятия этого проекта сгруппированы в такие основные компоненты: создание надлежащей правовой базы; помощь Центральному подразделению по гармонизации в разработке его структуры и развития отношений с линейными министерствами; разработка методологии внутреннего контроля и внутреннего аудита; учебные мероприятия по централизованному внутреннему аудиту, внутреннему контролю и внутреннему аудиту для работников Министерства финансов, Главного контрольно-ревизионного управления Украины и линейных министерств [45].

В рамках сотрудничества между Главным Управлением и [52]:

Ш Объединением общественного значения „Содействие развитию обменов экономическими и финансовыми технологиями” при Министерстве экономики, финансов и промышленности Франции (ЖИП АДЕТЕФ) завершен общий проект по аудиту процедур закупок товаров, работ и услуг за государственные средства в Украине;

Ш Мировым банком - обсуждение вопроса внутреннего аудита в Украине, проведение органами Службы аудита законности и эффективности финансово-хозяйственной деятельности субъектов хозяйствования государственного и коммунального секторов экономики, исследование состояния применения антикоррупционных мероприятий;

Ш экспертами программы SIGMA - обсуждение вопроса относительно деятельности государственной контрольно-ревизионной службы, ее функций и полномочий, проведение внутреннего аудита, определены стратегические документы по регулированию внутреннего финансового контроля в министерствах, других центральных органах исполнительной власти.

2.3 Функционирование институтов системы государственного финансового контроля

Важное место в системе государственного финансового контроля занимают Министерство финансов Украины, Государственное казначейство Украины и Государственная налоговая служба Украины.

Министерство финансов Украины является центральным специализированным органом исполнительной власти по управлению финансами. Как известно, Минфин не только разрабатывает финансовую политику государства, а и непосредственно контролирует ее осуществление. Для реализации своих задач оно наделено разнообразными функциями - организационной, аналитической, нормотворческой, координационной, экспертной, информационной, прогнозной и контрольной [17].

Контрольная функция Министерства финансов вытекает из того, что согласно Положению о Министерстве финансов Украины, одной из основных задач Минфина определено обеспечение эффективного использования бюджетных средств и осуществление в пределах своей компетенции государственного финансового контроля [84].

Соответственно поставленных этим документом задач Минфин:

Ш осуществляет в случаях, предусмотренных законодательством, лицензирование отдельных видов предпринимательской деятельности;

Ш осуществляет в пределах своих полномочий контроль по целевому использованию средств государственного и местных бюджетов;

Ш проводит в министерствах, других центральных и местных органах исполнительной власти, органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях и организациях, в учреждениях банков и других финансово-кредитных учреждениях всех форм собственности проверки финансово-бухгалтерских документов, относительно зачисления, перечисление и использование бюджетных средств, а также получает объяснения, справки и сведения по вопросам, которые возникают во время проверки;

Ш осуществляет в пределах своих полномочий контроль по соблюдению субъектами предпринимательской деятельности законодательства, которое регулирует вопрос добычи, производства, использования и реализации драгоценных металлов и драгоценного камня;

Ш осуществляет финансовый контроль за деятельностью агентов, которые имеют свидетельство на проведение государственных денежных лотерей.

Министерство финансов Украины возглавляет первый вице-премьер Украины - Министр финансов, который в своем подчинении имеет 8 заместителей, 29 департаментов, 5 управлений и 5 отделов (приложение Б).

Основным результативным показателем, который характеризует выполнение функций, возложенные на Министерство финансов Украины, являются показатели эффективного использования бюджетных средств. За анализируемый период деятельности с 1998 года по 2007 год в сводный бюджет Украины поступило доходов на общую сумму 728,7 млрд. гривен, а расходов - 758,0 млрд. гривен. Динамика доходов и расходов сводного бюджета Украины за 1998-2007 гг. отражена на диаграмме 2.26.

Структура доходов сводного бюджета Украины в 2007 году неравномерна и наибольший удельный вес составляют налоговые поступления - более 73 %, сумма не налоговых поступлений в 3 раза меньше и составляет 24 %. Доля других доходов в общей структуре сводного бюджета невысока. Так, доходы от операций с капиталом, целевые фонды и официальные трансферты в общей сложности занимают более 3 %. Удельный вес в общей структуре доходов сводного бюджета Украины в 2007 году представлен на диаграмме 2.27.

Рис. 2.27 Структура доходов сводного бюджета Украины в 2007 году (составлено автором согласно данных приложения Г)

Структура расходов сводного бюджета Украины в 2007 году очень разнообразна, но наибольший удельный вес составляют: социальная защита и обеспечение - около 24 %, образование - более 19 %, экономическая деятельность - 15,6 %, общегосударственные функции - 11,3 % и охрана здоровья - 11,2 %. Удельный вес в общей структуре расходов сводного бюджета Украины в 2007 году представлен на диаграмме 2.28.

Рис. 2.28 Структура расходов сводного бюджета Украины в 2007 году (составлено автором согласно данных приложения Д)

Динамика дефицита / профицита Сводного бюджета Украины за 1998-2007 года также не постоянна: наименьший ее показатель (дефицит) наблюдался в 1998 году и составил - 5,6 % к ВВП, а наибольшее значение (профицит) пришлось на 2003 год и составил 0,7 % к ВВП. Необходимо отметить, что за последний период с 2005 по 2007 года наблюдается устойчивое уменьшение дефицита: данный показатель уменьшился на 2,5 % к ВВП [117]. Динамика указанной тенденции за 1998 - 2007 года отражена на диаграмме 2.29.

Государственное казначейство официально создано в 1995 году при Министерстве финансов на основании Указа Президента Украины «О Государственном казначействе Украины» [88]. Постановлением Кабинета Министров Украины от 31.07.1995г. № 590 утверждено Положение о Государственном казначействе, которое и определило правовой статус Государственного казначейства в системе органов исполнительной власти.

Рис. 2.29 Динамика дефицита / профицита Сводного бюджета Украины за 1998-2007 года (составлено автором согласно данных приложения В)

Одной из задач Государственного казначейства Украины определено осуществление контроля за выполнением Государственного бюджета Украины, поступлением и использованием средств государственных целевых фондов и внебюджетных средств. Сущность и основная цель деятельности Государственного казначейства Украины состоит в следующем [59]:

Ш концентрация всех имеющихся государственных средств в руках главного финансового агента государства - государственного казначейства с помощью реализации принципа единого казначейского счета государственного бюджета. Это дает возможность иметь исчерпывающую информацию о ежедневном состоянии государственных средств, обеспечивает возможность маневрирования государственными денежными ресурсами, делает финансовый контроль за движением и расходованием государственных средств реальным и действенным.

Ш качественное выполнение государственного бюджета за доходами, путем применения четкой системы учета поступлений, налогов, сборов и других обязательных платежей. Это дает возможность своевременно и в полном объеме зачислять на единый казначейский счет все средства, которые принадлежат государственному бюджету.

Ш качественное выполнение государственного бюджета по расходам, что предусматривает проведение оплаты счетов распорядителей бюджетных средств путем перечисления денежных ресурсов с единого казначейского счета государственного бюджета непосредственно в пользу субъектов хозяйственной и предпринимательской деятельности, которые выполнили работы или предоставили товары и услуги соответствующим распорядителям бюджетных средств. Это дает возможность ликвидировать практику нецелевого использования бюджетных средств бюджетными организациями или использование их в объемах больших, чем это предусмотрено сметой доходов и расходов соответствующей бюджетной организации.

Исходя из задач, которые поставлены перед государственным казначейством Украины, сформирована организационная структура Госказначейства, которая аналогична структуре административно-территориального устройства Украины. Государственное казначейство Украины состоит из центрального управления, 27 казначейских управлений областного значения и 684 территориальных отделений. При этом, соответственно своему административно-территориальному устройству, учреждения государственного казначейства разделены на три уровня: центральный, областной, районный [119]:

1) центральный уровень представлен Главным управлением государственного казначейства Украины в г. Киеве (рис. 2.30);

2) областной уровень представлен одним административным управлением в АРК, 24 административными управлениями в каждой области Украины, 2 административными управлениями в г. Киев и г.Севастополь;

3) районный уровень представлен 633 отделениями - в наиболее важных местных административных центрах.

Государственное казначейство Украины возглавляет Председатель, которого назначает на должность и освобождает Президент Украины по назначению Премьер-министра Украины.