1

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Федеральный бюджет, являясь центральным звеном системы государственных финансов, придает финансам всеобщий характер. С помощью такого инструмента, как федеральный бюджет, государство образует и использует общегосударственный централизованный фонд денежных средств. Такой централизованный фонд в лице бюджета необходим государству для осуществления своих основных функций. Важнейшими из функций государства в современной экономике принято считать обеспечение расширенного воспроизводства, удовлетворение социально-культурных потребностей населения, обеспечение национальной обороны, покрытие общих издержек управления.

Федеральный бюджет позволяет государству сосредотачивать финансовые ресурсы на решающих участках экономического и социального развития, что позволяет использовать федеральный бюджет как инструмент государственного регулирования экономики. Изменяя величину и структуру расходов федерального бюджета государство способно достаточно гибко маневрировать в выборе целей проводимой социально-экономической политики. Однако государство может управлять величиной и структурой расходов федерального бюджета не только напрямую, но и косвенно: на эти показатели могут оказывать влияние внешняя и внутренняя политика государства, государственное устройство, уровень благосостояния населения и многие другие факторы. Значения расходов федерального бюджета в развитии современной российской экономики трудно недооценить, учитывая их роль и влияние на различные стороны хозяйствования, стимулированию разработки и внедрения в производство передовых научных достижений. Нельзя также забывать и огромный вклад бюджетного финансирования в решение проблемы социально-культурного обеспечения, ведь используя инструмент расходов федерального бюджета на социально-культурные нужды, государство может проводить достаточно гибкую социальную политику.

Необходимость реформирования бюджетной системы в современных условиях определяется объективными требованиями экономической действительности. Развитие общества, многие годы жившего в условиях жесткой централизации, еще довольно длительное время будет определяться развитием бюджетных отношений. Но и при рыночной системе роль бюджетного регулирования не уменьшается: ведь общество не перестает нуждаться в сильной и авторитетной власти, способной осуществлять контроль над теми процессами, в которых рынок оказывается бессилен, а именно бюджет позволяет аккумулировать для этого финансовые ресурсы и осуществлять в конечном итоге их использование.

Таким образом, совершенствование бюджетного устройства способно оказать значительное положительное воздействие на функционирование всей рыночной системы. И это совершенствование следует осуществлять как по отношению к внутренним, межбюджетным отношениям, основывая их исключительно на принципах бюджетного федерализма, так и по отношению к количественным и качественным показателям самого бюджета, способствуя его сбалансированности. Ведь только в совокупности эти изменения способны превратить бюджет государства в мощный стимул экономического роста.

Однако возможности свободного регулирования величиной и структурой государственных расходов ограничены, и, прежде всего объемами поступающих в федеральный бюджет доходов, а, как известно, сбор налогов в России вызывает множество нареканий. В связи с этим, изучение методов сокращения бюджетных расходов, совершенствование взаимоотношений бюджетов различных уровней становится особенно актуальным.

В настоящее время исследованию проблем взаимоотношений бюджетов различных уровней посвящены работы Ю.М. Артемьева, Ю.А. Беляева, Ю.А. Вавилова, Р.Д. Винокур, О.В. Врублевской, Л.А. Дробозиной, А.С. Игудина, И.К. Ларионова, Г.Б. Поляка, В.В. Радченко, М.В. Романовского, А.В. Смирнова, В.Б. Христенко и др. Указанные авторы сосредоточились на вопросах построения бюджетной системы в целом, бюджетного федерализма и составляющих его межбюджетных отношений с позиций их экономического содержания, форм реализации и направлений реформирования.

В то же время, в области теории и практики функционирования бюджетного федерализма и межбюджетных отношений осталось еще достаточно либо малоисследованных аспектов, либо вопросов, требующих своего уточнения. Нередко рассмотрение названных проблем носит фрагментарный характер и необходим свежий взгляд на подходы к реализации принципов бюджетного федерализма через систему межбюджетных взаимоотношений.

Целью работы является изучение направлений расходов бюджетов в современной России.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- рассмотреть сущность и структуру бюджетного устройства;

- проанализировать взаимоотношения между бюджетами разных уровней;

- изучить сущность бюджетного федерализма и его значение в современной России;

- проанализировать основные направления эффективного использования средств федерального бюджета РФ в рамках финансовой помощи субъектов Федерации.

Предметом работы являются экономические отношения между органами власти различных уровней, связанные с разграничением расходных полномочий и доходов по звеньям бюджетной системы и с распределением финансовой помощи на основе принципов бюджетного федерализма, а также формы, методы и механизмы распределения и перераспределения средств между бюджетами.

Объектом работы является трехуровневая бюджетная система Российской Федерации, включая систему межбюджетных отношений, с учетом ее специфики и тенденций развития.

Работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений.

Первая глава посвящена обзору теоретических вопросов в области бюджетных расходов. В данной главе рассмотрены: понятие и сущность расходов Федерального бюджета, их классификация и социально-экономическое значение.

Во второй главе проведен анализ динамики расходов Федерального бюджета за период 1999-2004 гг., а так же определены приоритетные направления расходования бюджетных средств.

В третьей главе работы рассмотрены вопросы разграничения расходных и доходных полномочий, направления развития финансовой помощи из федерального центра региональным бюджетам, разработаны направления эффективного использования средств Федерального бюджета РФ в рамках помощи субъектам РФ.

Методологической основой работы послужили положения исторического, логического и системного анализа, методы математической статистики, группировки и синтеза. Историко-логический подход применялся при анализе сложившихся теоретических версий бюджетного федерализма в различных социально-экономических системах; применение метода аналитических группировок позволило выявить взаимосвязь между исследуемыми экономическими процессами и явлениями; сравнительный анализ дал возможность оценить условия развития регионов и определить адресность финансовой помощи.

Теоретическую базу работы составляют законодательные акты, монографические работы и статьи ведущих отечественных экономистов по вопросам построения бюджетного федерализма, бюджетной системы, бюджетного устройства, распределения и регулирования доходной и расходной частей звеньев бюджетной системы, разработки бюджетной и налоговой политики.

1. Социально-экономическое содержание и классификация расходов бюджета

1.1 Бюджетное устройство Российской Федерации

бюджет расход финансовый федеральный

Прежде чем говорить о бюджетном устройстве РФ, выявлять его достоинства и недостатки необходимо определить, что, собственно, представляет собой бюджет государства. В самом общем виде им является план доходов и расходов государства на текущий год, составленный в форме баланса и имеющий силу закона. В любой стране бюджет государства - ведущее звено финансовой системы, единство основных финансовых категорий: налогов, государственных расходов, государственного кредита - в их действии. Тем не менее, являясь частью финансов, бюджет можно выделить в отдельную экономическую категорию, отражающую денежные отношения государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода в связи с образованием и использованием бюджетного фонда, предназначенного на финансирование социально-культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления.

Именно с помощью бюджета государство имеет возможность сосредоточивать финансовые ресурсы на решающих участках социального и экономического развития, с помощью бюджета происходит перераспределение национального дохода между отраслями, территориями, сферами общественной деятельности. Ни одно из звеньев финансов не осуществляет такого многовидового и многоуровневого перераспределения средств, как бюджет. Вместе с тем, отображая экономические процессы, протекающие в структурных звеньях экономики, бюджет дает четкую картину того, как поступают в распоряжение государства финансовые ресурсы от разных субъектов хозяйствования, показывает, соответствует ли размер централизуемых ресурсов государства объему его потребностей.

Таким образом, при правильном подходе бюджет объективно может быть не просто средством государственного экономического регулирования, он может реально влиять на рост экономики и социальной сферы, ускорение темпов научно-технического прогресса, обновление и совершенствование материально-технической базы общественного производства. Но здесь важно подчеркнуть, что проявление присущих бюджету свойств, его использование в качестве инструмента распределения и контроля возможно только в процессе человеческой деятельности, что находит свое выражение в создаваемом государством бюджетном механизме, который является конкретным выражением бюджетной политики, отражающим нацеленность бюджетных отношений на решение экономических и социальных задач.

Для России же в силу ее федеративного устройства важную роль приобретает не просто выработка грамотного бюджетного механизма, а правильное соотношение бюджетов различных уровней, действующих на территории страны, что и составляет понятие бюджетной системы. Даже грамотно построенный и сбалансированный федеральный бюджет не в состоянии в полной мере выполнять свои перераспределительные и контрольные функции при отсутствии надлежащего бюджетного механизма непосредственно на местах.

Организационные принципы построения бюджетной системы, ее структура, взаимосвязь объединяемых в ней бюджетов определяет бюджетное устройство государства.

Как уже упоминалось, бюджетная система в первую очередь определяется действующим государственным устройством. В унитарных (единых) государствах бюджетная система включает два звена: государственный бюджет и многочисленные местные бюджеты. В конфедеративных (союзных) государствах бюджет формируется из взносов входящих в конфедерацию государств. В федеративных же государствах, каковым является Россия, бюджетная система состоит из трех уровней:

1. Федеральный бюджет РФ и бюджеты государственных внебюджетных фондов.

2. Бюджеты субъектов РФ (89 бюджетов - 21 республиканский бюджет, 55 краевых и областных бюджетов, 10 окружных бюджетов автономных округов, бюджет автономной Еврейской области, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.

3. Местные бюджеты (около 29 тысяч городских, районных, поселковых и сельских бюджетов).

При этом бюджеты нижестоящих органов самоуправления не входят своими доходами и расходами в бюджеты вышестоящих уровней.

Важной самостоятельной частью бюджетной системы РФ как суверенного государства является Федеральный бюджет. Именно он обеспечивает мобилизацию финансовых ресурсов, необходимых для последующего их перераспределения и использования для целей государственного регулирования экономического развития страны и реализации социальной политики на территории России. Кроме того, за счет средств Федерального бюджета покрываются такие затраты, как содержание органов государственного управления, обеспечение потребностей обороны страны, финансовая помощь субъектам Федерации, обслуживание государственного долга, пополнение государственных запасов, резервов и др.

Отдельное, не менее, а может быть и более важное звено бюджетной системы РФ составляют многочисленные местные бюджеты. Если в советские времена стремление к всеобщей централизации привело к тому, что удельный вес местных бюджетов в государственном бюджете СССР не превышал 10-15%, то с началом рыночных преобразований в ведение местных властей были переданы отрасли хозяйства, связанные с непосредственным обслуживанием населения, массовая сеть социально-культурных учреждений. За счет местных бюджетов в настоящее время обеспечивается финансирование более 80% бюджетных расходов на здравоохранение, более 60% расходов на просвещение, крупные бюджетные средства направляются на развитие производственной и социальной инфраструктуры.

Бюджетное законодательство РФ содержит понятие «консолидированный бюджет» - свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории. Бюджетный Кодекс РФ, ст.6. Консолидированный бюджет субъекта РФ составляют бюджет самого субъекта и свод бюджетов находящихся на территории муниципальных образований. Консолидированный бюджет РФ - это федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ. Консолидированные бюджеты позволяют получить полное представление о всех доходах и расходах региона или Федерации в целом, они не утверждаются и служат для аналитических и статистических целей.

Бюджетным Кодексом РФ Бюджетный Кодекс РФ, глава 5. законодательно закреплены основные принципы, на которых строится бюджетная система страны.

Составление и исполнение бюджета базируется на бюджетной классификации, в которой выделяются целевые направления государственной деятельности, вытекающие из основных функций государства.

Единая бюджетная классификация представляет собой группировку доходов и расходов бюджетов всех уровней с присвоением объектам классификации группировочных кодов. Бюджетная классификация обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов всех уровней. Бюджетная классификация дает возможность экономического и статистического анализа доходов и расходов бюджетов РФ, обеспечивает адресность выделения финансовых ресурсов.

В Федеральном законе «О бюджетной классификации», подписанном Президентом РФ 15 августа 1996 г. №115-ФЗ, отмечается, что бюджетная классификация включает:

- классификацию доходов бюджетов РФ;

- функциональную классификацию расходов бюджетов РФ;

- экономическую классификацию расходов бюджетов РФ;

- классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;

- классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

- классификацию видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ;

- классификацию видов государственного внешнего долга и внешних активов РФ;

- ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.

Бюджетная классификация в части классификации доходов бюджетов РФ, функциональной классификации расходов бюджетов РФ экономической классификации расходов бюджетов РФ, классификации источников финансирования дефицитов бюджетов РФ является единой для всех уровней бюджетной системы и используется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней и составлении консолидированных бюджетов всех уровней. Законодательные органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе своими нормативными актами производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации РФ.

Классификация доходов бюджетов Российской Федерации является группировкой доходов бюджетов всех уровней и основывается на законодательных актах Российской Федерации, определяющих источники формирования доходов бюджетов всех уровней. в ред. Федерального Закона О бюджетной классификации РФ от 02.03.98 N 31-ФЗ ст.2.

Доходы бюджета - денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством в распоряжение органов государственной власти соответствующего уровня.

В соответствии с бюджетной классификацией выделяются следующие основные виды налоговых доходов:

- налоги на прибыль, доход, прирост капитала;

- налоги на товары и услуги, лицензионные и регистрационные сборы;

- налоги на совокупный доход;

- налоги на имущество;

- платежи за пользование природными ресурсами;

- налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции.

Из неналоговых же доходов основными являются следующие виды:

- доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности;

- доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;

- доходы от реализации государственных запасов;

- доходы от продажи земли и нематериальных активов;

- поступления капитальных трансфертов из негосударственных источников;

- административные платежи и сборы;

- штрафные санкции, возмещение ущерба;

- доходы от внешнеэкономической деятельности.

Согласно Закону РФ «Об основах бюджетных прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», доходная часть бюджетов состоит из собственных (закрепленных) и регулирующих доходов. Кроме того, в бюджеты могут поступать дотации и субвенции, а также заемные средства.

Собственные доходы - доходы, которые полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе в установленном порядке поступают в соответствующий бюджет. Регулирующие доходы - доходы, которые в целях сбалансирования доходов и расходов поступают в соответствующий бюджет в виде процентных отчислений от налогов и других платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на следующий финансовый год. Ст. 1 Закона РФ “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления”.

В условиях бюджетного дефицита, когда для покрытия бюджетных расходов недостаточно собственных средств, исполнительные органы власти могут привлекать заемные средства, т.е. получать процентные или беспроцентные ссуды из иных бюджетов, по решению представительных органов власти в установленном порядке выпускать займы на инвестиционные цели на соответствующих территориях, брать краткосрочные кредиты коммерческих банков.

Особенностью заемных средств как источника бюджетных доходов является условие их возвратности.

Конкретный состав доходов и их объемы по каждому отдельному бюджету устанавливаются правовыми актами о соответствующем бюджете на каждый год.

Основным порядком в распределении доходов между бюджетами является закрепление доходов за бюджетами. Доходы могут быть закреплены за тем или иным бюджетом на постоянной или долговременной основе, что повышает бюджетную самостоятельность субъектов РФ и органов местного самоуправления.

1.2 Понятие и сущность расходов бюджета

Расходы федерального бюджета - это экономические отношения, возникающие в связи с распределением фонда денежных средств государства и его использованием по отраслевому, целевому и территориальному назначению.

Государственное устройство, внешняя и внутренняя политика государства, этап общественного развития, общий уровень развития экономики, уровень благосостояния граждан, формы предоставления бюджетных средств - вот только несколько факторов, которые влияют на величину и структуру расходов федерального бюджета. В совокупности вышеперечисленные факторы на каждом из этапов развития государства порождает такую систему расходов, которая соответствует экономике, типу и уровню управления ею. Все эти факторы влияют на проявление категории расходов бюджета, которая проявляется через конкретные виды расходов на какие-то нужды, причем такие расходы могут быть охарактеризованы как с качественной, так и с количественной стороны. (Качественная характеристика каждого вида расходов бюджета позволяет определить экономическую природу и общественное назначение каждого элемента расходов, количественная - их величину).

Расходы федерального бюджета выполняют функции политического, социального и хозяйственного регулирования. Государственные расходы вызваны самим фактом наличия государства и по своей природе они являются отношениями дополнительной эксплуатации, поскольку основным источником их образования выступают налоги, представляющие вычет из заработков и доходов.

Состав расходов бюджетной системы определяется задачами и функциями государства. В зависимости от уровня бюджетов он может иметь некоторые различия. Однако анализ российского бюджетного законодательства позволяет выделить следующие основные направления расходов, характерные для бюджетной системы в целом:

- расходы на финансирование социально-культурных мероприятий;

- расходы на финансирование государственных и муниципальных программ и инвестиций;

- расходы на финансирование фундаментальных научно-технических исследований, государственных и муниципальных научно-технических программ;

- расходы на оборону;

- расходы на содержание органов государственной и муниципальной власти, правоохранительных органов, судов, прокуратуры;

- расходы на внешнеэкономическую деятельность;

- расходы, связанные с выплатой разного рода пособий и компенсаций гражданам;

- расходы по выплате дотаций, субвенций и т.д.

Конкретные направления и размеры расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов определяются соответствующими органами государственной или местной власти и закрепляются в правовых актах о бюджете на конкретный год.

Расходы бюджетов, предусмотренные бюджетной классификацией, подразделяются на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов и бюджет развития.

К бюджету текущих расходов относятся расходы на текущее содержание и капитальный ремонт (восстановительный) жилищно-коммунального хозяйства, объектов охраны окружающей среды, образовательных учреждений, учреждений здравоохранения и социального обеспечения, науки и культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления и иные расходы, не включенные в расходы развития.

К бюджету развития относятся ассигнования на инновационную и инвестиционную деятельность, связанную с капитальными вложениями в социально-экономическое развитие территорий, на собственные экологические программы и мероприятия по охране окружающей среды (сверх ассигнований, выделяемых из экологических внебюджетных фондов), иные расходы на расширенное воспроизводство. Статья 18 Закона РФ “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления”

В условиях бюджетного дефицита возникает ситуация, когда финансирование всех запланированных расходов невозможно. Согласно законодательству первоочередному финансированию подлежат текущие расходы. Существуют также так называемые защищенные статьи расходов, определяемые органами представительной власти при утверждении бюджета. Защищенные статьи должны финансироваться в полном объеме.

В настоящее время в России практически нет политика, который бы не осознавал, что экономический рост и обеспечение соответствующих темпов экономического роста - главная задача любого государства. Только экономический рост может решить все известные общественные проблемы. Об этом четко заявлено в послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 18 апреля 2004 года.

В этой связи необходимо отметить, что ключевые направления действий Российской власти в целях создания должного уровня экономического роста в основном определены, это:

- реформа банковского сектора, включая систему гарантирования банковских вкладов населения;

- создание условий для конкурентности и реализации процедур банкротства;

- реформа трудового и пенсионного законодательства;

- административная реформа;

- налоговая реформа и, в частности, снижение налогов для малого бизнеса.

Относительно последнего направления реформ заметим, что по среднесрочному прогнозу Минэкономразвития России потенциал снижения налогового бремени практически исчерпан. Поэтому исполнительная власть вынуждена все больше внимания уделять расходам бюджета, поскольку без сокращения обязательств в области расходов, без создания эффективных систем управления государственными расходами дальнейшее снижение налоговой нагрузки, по существу, невозможно.

Для того чтобы разобраться со структурой обязательств государства, объем которых в настоящее время кратно превышает объем фактически имеющихся в стране бюджетных ресурсов, попытаемся сначала дать определение государственных (муниципальных) обязательств. В общепринятой терминологии под государственными (муниципальными) обязательствами понимаются обусловленные законом (муниципальным решением), договором или соглашением обязанности предоставить в пользу физических или юридических лиц средства из бюджета соответствующего уровня власти.

Исходя из этого определения в общих чертах обязательства государства можно разделить на три условные части:

1. Обязательства, вытекающие напрямую из федеральных законов. Это различные льготы по оплате жилья, проезда на всякого рода видах транспорта, других услуг, предоставляемых исходя из действующих законов. До настоящего времени радикального решения проблемы по этим обязательствам не найдено. Частично она решается путем утверждения в качестве приложения к закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год перечня законодательных актов (либо отдельных статей и норм), действие которых приостанавливается.

2. Обязательства, вытекающие из формализованного государственного долга. По этой категории картина более или менее понятна с тем уточнением, что до настоящего времени идут переговорные процессы по корректировке величины задолженности перед рядом официальных кредиторов, не входящих в состав стран - участниц Парижского клуба. Кроме того, нам необходимо принять решение об учете и оценке косвенных долговых обязательств, вытекающих из задолженности субъектов Российской Федерации в иностранной валюте, по которым потенциально может возникнуть субсидиарная ответственность Российской Федерации.

3. Обязательства, вытекающие из договоров (контрактов), заключенных бюджетными учреждениями. Именно эта третья категория обязательств вызывает, пожалуй, самую большую угрозу для бюджетного равновесия. И связано это, прежде всего с тем, что фактически вся наша бюджетная сфера и бюджетная политика сориентирована на создание и содержание бюджетных учреждений. Только на федеральном уровне мы имеем более 70 тыс. учреждений, а по всем уровням бюджетной системы их в сотни раз больше.

При этом каждое обязательство учреждения, начиная с трудового договора и заканчивая любым контрактом на услугу (в силу действия норм гражданского права для такой организационно-правовой формы, как учреждение), незамедлительно порождает субсидиарную ответственность собственника.

Реализацию принципов субсидиарной ответственности, безусловно, следует продолжать, как бы это ни было трудно в организационном плане. В этой связи уместно напомнить, что еще в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2001 г. было акцентировано внимание на том, что «отношения, возникающие между сектором государственных финансов и другими секторами экономики, должны стать примером ответственности за принятые обязательства, открытости, публичности и четкого соблюдения федерального законодательства».

И это нормально для государства, стремящегося иметь статус страны с рыночной экономикой. Только важно осознавать, что сектор государственного управления, являющийся частью экономики страны, не может жить по правилам, отличным от правил рыночных отношений.

Экономическая сущность расходов бюджета проявляется во многих видах. Каждый вид расходов обладает качественной и количественной характеристикой. При этом качественная характеристика, отражая экономическую природу явления, позволяет установить назначение бюджетных расходов, количественная - их величину.

Многообразие конкретных видов бюджетных расходов обусловлено целым рядом факторов: природой и функциями государства, уровнем социально-экономического развития страны, разветвленностью связей бюджета с административно-территориальным устройством государства, формами предоставления бюджетных средств и т.п. Сочетание этих факторов порождает ту или иную систему расходов бюджета любого государства на определенном этапе социально-экономического развития.

В области расходов бюджета до сих пор имеют место существенные недостатки: бюджетные средства используются недостаточно эффективно, широко распространена практика нецелевого расходования бюджетных средств. Бюджетные расходы не решают многих насущных проблем социальной политики. Не организовано на должном уровне перераспределение расходов в пользу социально незащищенных слоев населения.

Основные задачи в области бюджетных расходов:

сократить число федеральных целевых программ, обеспечить концентрацию средств бюджета на наиболее эффективных и социально значимых проектах;

снизить расходы на содержание государственного аппарата;

продолжить децентрализацию инвестиционного процесса, расширив практику государственно-коммерческого финансирования проектов;

повысить эффективность использования ассигнований на национальную оборону и оборонный комплекс, концентрируя их на решении социальных проблем, конверсии и перспективных научно-исследовательских работах;

снизить уровень дотаций отдельным отраслям;

усилить контроль за использованием бюджетных средств;

обеспечить приоритетное финансирование расходов на науку, культуру, медицинское обслуживание, образование.

Система расходов федерального бюджета учитывает все общегосударственные потребности финансирование которых является исключительной прерогативой государства.

Наряду с безвозмездным бюджетным финансированием в настоящее время начало развиваться кредитование предприятий посредством выдачи бюджетных ссуд.

Бюджетные ссуды занимают промежуточное положение между кредитами коммерческих банков и бюджетными ассигнованиями. С одной стороны эти ссуды выдаются с условием возвратности и в ряде случаев они бывают платными, а с другой стороны, проценты по этим ссудам либо не взимаются, либо значительно ниже, чем кредиты банков. Выдаются такие ссуды в основном по специальным распоряжениям Правительства РФ на выполнение целевых программ развития.

Другое направление расходования это привлечение иностранных инвестиций, но в современных условиях этот процесс затруднен, в связи с экономической нестабильностью и несовершенством налогового законодательства.

Бюджетные ассигнования направляются на решение узкого круга задач общегосударственного значения, реализацию которых невозможно обеспечить за счет других источников финансирования.

1.3 Классификация расходов бюджета

В условиях рыночных отношений повышение уровня правового регулирования перечня сведений в области финансов имеет большое значение, особенно в области бюджета. Для целей экономического анализа составляется свод бюджетов как сумма всех видов бюджетов. Для федеральных, региональных и местных бюджетов должен действовать принцип единства бюджетной классификации.

Для уяснения роли и значения многообразных бюджетных расходов их обычно классифицируют по определенным признакам: по роли в воспроизводстве, общественному назначению, отраслям производства и видам деятельности, целевому назначению.

По роли в общественном производстве расходы бюджета государства делят на:

расходы на содержание и развитие материального производства (расходы на расширенное воспроизводство и реконструкцию, новые технологии и т.п.);

расходы на содержание и дальнейшее развитие непроизводственной сферы (текущие затраты государства - расходы на управление, военные расходы, расходы на пенсии и пособия и т.п.);

расходы на создание государственных резервов (затраты на формирование и обслуживание страховых и резервных фондов).

С помощью этих расходов государство получает инструменты регулирования распределения денежных средств между материальным производством и непроизводственной сферой в соответствии с экономическими и социальными потребностями общества. Бюджетные расходы, в силу своего перераспределительного характера, способны играть важную роль в государственном регулировании экономики и социальных процессов.

В соответствии с общественным назначением (экономическая группировка бюджетных расходов по экономическому назначению отражает выполняемые государством функции - экономическую, социальную, оборонную и т.п.) все расходы федерального бюджета подразделяются на четыре большие группы:

расходы на поддержку экономики;

расходы на социально-культурные нужды;

военные расходы;

расходы на управление.

Структура бюджетных расходов по данным группам в течение многих лет была в нашей стране относительно стабильной, демонстрируя давно установившиеся приоритеты в распределении средств бюджета. Основная масса ресурсов (около половины всех бюджетных средств) направлялась на хозяйство и поддержку экономики, что обеспечивало выполнение экономической функции государства, и только около трети бюджетных средств расходовалось на социально-культурные мероприятия.

Основой отраслевой группировки расходов федерального бюджета является общепринятое деление экономики на отрасли и виды деятельности. Расходы в производственной сфере подразделяются по отраслям: на развитие промышленности, сельского хозяйства, транспорта, связи и др.; в непроизводственной - по отраслям и видам общественной деятельности: на образование, культуру, здравоохранение, социальное обеспечение, государственное управление и т.п. Такое деление государственных расходов (также как и по роли в воспроизводстве) помогает выявлять пропорции в распределении бюджетных средств, но уже по отраслям. Изменяя эти пропорции, государство может добиваться нужных сдвигов в отраслевой структуре общественного производства Так, необходимость усиления социальной направленности всего современного общественного развития отечественной экономики требует сегодня больше средств направлять в социальную сферу, обеспечивая ускоренные темпы ее роста..

В соответствии с уровнем государственного управления расходы федерального бюджета России подразделяются на федеральные, субъектов Федерации и местные.

Структура государственных расходов, т.е. соотношение между группами расходов на социально-культурные нужды, военными расходами и расходами на управление в бюджете государства, не одинаково в разных странах и даже в одной стране в разные периоды ее развития. Структура расходов меняется под влиянием как внешних, так и внутренних факторов. Эти факторы могут быть экономическими, военными, социальными, политическими и т.п.

Анализ расходов федерального бюджета по разделам функциональной классификации показывает, что наиболее значительны расходы на финансовую помощь бюджетам другого уровня и на оборону. Социально-культурная же сфера в последние годы испытывает ощутимый недостаток ассигнований, исходя из разумных и желаемых потребностей современного общества.

Бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов и расходов всех уровней бюджетной системы России, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов. Она используется для составления и исполнения бюджетов и обеспечивает сопоставление показателей всех уровней бюджетной системы.

Впервые в законодательном порядке бюджетная классификация была утверждена в 1996 г., а до того действовала бюджетная классификация, утвержденная министром финансов.

В связи с переходом Российской Федерации на Международную систему статистики государственных финансов (СГФ), проведением налоговой реформы, принятием Налогового и Бюджетного кодексов Российской Федерации, а также в связи с существенным изменением в структуре федеральных органов исполнительной власти 5 августа 2000 г. Федеральным законом N115-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации»» была принята новая редакция Федерального закона от 15 августа 1996 г. N115-ФЗ, а затем внесены значительные изменения в бюджетную классификацию.

Бюджетная классификация Российской Федерации состоит из различных видов классификаций с присвоением им соответствующих кодов.

Функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации группирует расходы бюджетов всех уровней бюджетной системы. Она отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства, в том числе на финансирование отдельных государственных полномочий, передаваемых другим уровням власти, и подразделяется на четыре уровня.

Первый уровень - разделы, определяющие расходование бюджетных средств на выполнение функций государства (например, «международная деятельность», «национальная оборона», «судебная власть» и др.).

Второй уровень - подразделы, конкретизирующие направление бюджетных средств на выполнение функций расходов в пределах разделов (например, в социальной политике это «учреждения социального обеспечения», «социальная помощь», «молодежная политика», «пенсии военнослужащим» и др.; в судебной власти подразделами являются «федеральная судебная система», «судебная система субъектов Российской Федерации» и др.).

Третий уровень - целевые статьи расходов бюджетов Российской Федерации. Они отражают финансирование расходов бюджетов по конкретным направлениям деятельности главных распорядителей средств бюджетов в пределах подразделов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

Четвертый уровень - виды расходов бюджетов Российской Федерации, которые детализируют направления финансирования расходов бюджетов в пределах целевых статей.

Так, отдельными видами расходов в судебной власти являются денежное содержание членов Конституционного Суда РФ, денежное содержание судей и т.д.

Экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации представляет собой группировку расходов бюджетов всех уровней бюджетов системы Российской Федерации по их экономическому содержанию и отражает виды финансовых операций государства по функциям как внутри страны, так и вовне.

Названная классификация имеет следующие категории расходов всех уровней бюджетов:

текущие расходы;

капитальные расходы;

предоставление бюджетных кредитов (бюджетных ссуд) за вычетом средств погашения;

итого расходов.

Все эти категории подразделяются на пять уровней: группа, подгруппа, предметная статья, подстатья, элемент расхода.

Группами являются, например, «текущие расходы», «капитальные расходы» и др., а подгруппой - «субсидии, субвенции, текущие трансферты». Предметной статьей - «трансферты», а подстатьями в ней - «средства, передаваемые бюджетам других уровней», «трансферты населению» и др. Элементами расходов в подстатье «оплата потребления тепловой энергии» являются «оплата потребления газа», «оплата потребления котельно-печного топлива» и др.

Классификация источников внутреннего финансирования дефицита бюджетов Российской Федерации - это группировка заемных средств, привлекаемых Российской Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением для финансирования дефицитов своих бюджетов. Данная классификация состоит из наименований источников. Например, для кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени муниципальных образований, источниками являются «получение кредитов» и «погашение».

Классификация источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации группирует источники от международных финансовых организаций, от правительств иностранных государств и др.

Классификация видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, видов муниципального долга является группировкой долгов по видам займов.

Классификация видов государственных внешних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также государственных внешних активов Российской Федерации группирует внешние долги (включая внешний долг СССР) по кредитам правительств иностранных государств, по кредитам Банка России, внешний долг субъектов Российской Федерации, а также внешний долг перед Российской Федерацией, включая долги правительств иностранных государств и иностранных коммерческих банков и фирм.

Ведомственная классификация расходов федерального бюджета - это группировка расходов, отражающая распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета по целевым статьям и видам расходов. Согласно ст. 158 БК РФ главным распорядителем средств федерального бюджета является орган государственной власти, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета ежегодно утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Руководитель этого органа в силу ст. 293 и 294 БК РФ без особой доверенности выполняет функции главного распорядителя бюджетных средств и несет ответственность за нарушение бюджетного законодательства, в частности в случае неполного или несвоевременного начисления бюджетных средств их получателям.

Распределение расходов федерального бюджета по прямым получателям средств из федерального бюджета осуществляется в следующем порядке: код прямого получателя средств, раздел, подраздел, целевая статья, вид расходов (функциональной классификации расходов бюджета) и предметная статья (экономической классификации расходов бюджетов). Таким образом, элементы функциональной, экономической и ведомственной классификации взаимоувязаны в единую структуру.

Ведомственная классификация расходов федерального бюджета, классификация источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета и классификации видов государственного внешнего долга и внешних активов Российской Федерации используются при составлении, утверждении и исполнении федерального бюджета. Федеральным законом о бюджетной классификации Правительству РФ предоставлено право при создании новых либо реорганизации органов исполнительной власти вносить изменения в действующую ведомственную классификацию расходов федерального бюджета в порядке, устанавливаемом федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

Бюджетная классификация в части классификации доходов бюджетов Российской Федерации, функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации, классификации источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации, классификации видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, видов муниципального долга, классификации источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, классификации видов государственных внешних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также государственных внешних активов Российской Федерации является единой и используется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней и составлении консолидированных бюджетов всех уровней.

Согласно Федеральному закону от 8 августа 2001 г. №127-ФЗ указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации вправе утверждать Министерство финансов РФ и по согласованию с ним федеральные органы исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба.

Кроме того, установлено, что федеральные законы, регулирующие отношения, не связанные непосредственно с определением состава и структуры бюджетной классификации Российской Федерации, не должны содержать положений ее изменяющих.

В связи с новым этапом реформы межбюджетных отношений, направленной на повышение ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за эффективное использование бюджетных ресурсов, обеспечение равного доступа граждан к бюджетным услугам и социальным гарантиям, повышение прозрачности финансовых потоков, предполагается снижение конфликтов вокруг распределения и использования бюджетных средств.

В Бюджетном кодексе РФ правовому регулированию бюджетной классификации посвящена гл. 4 разд. I. Текст ст. 18-27 БК РФ в основном повторяет Федеральный закон о бюджетной классификации, но без приложения, где устанавливаются разделы, коды, статьи и другие подразделения бюджетной классификации, т.е. существо бюджетной классификации.

Несмотря на это, Федеральный закон «О бюджетной классификации в Российской Федерации» не следует отменять, поскольку законодательный уровень бюджетной классификации имеет большое значение в деле предупреждения нарушений бюджетного законодательства, особенно нецелевого использования бюджетных средств.

В правовом государстве для обеспечения соблюдения финансовой дисциплины именно Министерство финансов должно быть в первую очередь заинтересованным в сохранении этого порядка утверждения бюджетной классификации. В этом также должны быть заинтересованы и другие органы, осуществляющие финансовый контроль.

В заключение надлежит отметить, что бюджетная классификация должна быть единой для всей бюджетной системы Российской Федерации. Правовым основанием единства бюджетной классификации является п.» р» ст. 71 Конституции РФ, поскольку она является в какой-то мере элементом бухгалтерского учета (используется для составления и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации).

2. Анализ динамики расходов федерального бюджета Российской Федерации

2.1 Характеристика федерального бюджета Российской Федерации за период 1999-2004 гг.

Характерной чертой российской экономики до кризиса 1998 г. являлся бюджетный дефицит. Превышение расходов государства над доходами было устойчивым и воспроизводилось из года в год. Невозможность покрытия расходов за счет налоговых поступление делало необходимым эмиссионное финансирование дефицита (до 1995 г.) и наращивание заимствований на внутреннем и внешнем финансовых рынках, что значительно ослабляло стабильность национальной экономики. Механизмом воспроизводства бюджетного дефицита было постоянное сокращение налоговых поступлений на фоне высоких расходных обязательств государства Горегляд В. Старая концепция нового бюджета // Вопросы экономики, №8, 2003 г. .

Таблица 1. Расходы консолидированного бюджета РФ (в% ВВП)

	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
Государственное управление и местное самоуправление	0,8	1,1	1,2	1,0	1,0	1,3	1,4	1,4
Национальная оборона	2,9	3,1	2,2	2,4	2,6	2,7	2,7	2,7
Международная деятельность	1,2	0,3	0,3	1,2	0,1	0,3	0,3	0,2
Судебная власть *	-	-	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1	0,2
Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства	1,8	2,2	1,7	1,5	1,8	2,0	2,3	2,3
Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу	0,3	0,4	0,2	0,2	0,2	0,3	0,3	0,3
Промышленность, энергетика и строительство	1,8	1,8	0,8	0,7	0,8	1,8	2,4	2,5
Сельское хозяйство и рыболовство	1,1	1,2	0,7	0,8	0,8	0,8	0,6	0,5
Транспорт, дорожное хозяйство, связь, информатика**	0,8	0,9	1,7	1,7	2,4	2,4	2,1	0,3
Жилищно-коммунальное хозяйство	4,0	4,1	3,6	2,6	2,7	2,6	2,3	1,9
Образование	3,8	4,2	3,7	3,0	2,9	3,2	3,8	3,6
Культура, искусство и кинематография	0,4	0,5	0,3	0,4	0,4	0,4	0,5	0,5
Средства массовой информации	0,1	0,1	0,1	0,1	0,2	0,2	0,2	0,2
Здравоохранение и физическая культура	2,6	2,9	2,4	2,1	2,0	2,1	2,4	2,2
Социальная политика	1,7	2,1	2,5	1,9	1,7	2,4	5,8	2,4
Обслуживание государственного долга	2,0	1,6	4,1	3,4	3,8	2,7	2,2	1,8
Целевые бюджетные фонды	0,9	1,3	1,5	1,9	3,0	1,4	1,5	1,2
ВСЕГО РАСХОДОВ	29,7	30,5	30,3	27,3	27,8	29,0	34,2	29,73

Сокращение расходов бюджетов всех уровней в 1998 г. по сравнению с 1996 и 1997 гг. было обусловлено финансовым кризисом 1998 г., в результате которого государство стало не способно профинансировать расходные обязательства на уровне предыдущих лет. Причиной дальнейшего снижения расходов в 1999 г. является принятие нереалистичного в существовавшей макроэкономической ситуации федерального бюджета на 1999 г., с заниженным прогнозом инфляции и ВВП. Общие расходы в бюджете в 1999 г. упали на 3,5 п.п. ВВП по сравнению с предыдущим годом.

Посткризисный период, начиная с 1999 г. по настоящее время, охарактеризовался рядом макро- и микроэкономических тенденций, а также некоторыми событиями, оказавшими серьезное воздействие на экономические процессы в стране, включая бюджетную политику.

Одним из наиболее важных положительных факторов для доходной части бюджетной системы явилась сложившаяся после 1999 г. конъюнктура цен на товары традиционного российского экспорта - нефть, газ, цветные металлы и лес. Начиная с 2000 г. довольно значительная часть налоговых поступлений объяснялась превышением фактических цен на нефть от долгосрочных средних значений. Следует отметить, что цены на экспортируемое сырье оказывают влияние на доходы бюджетной системы не только непосредственно через рост поступлений соответствующих налогов (экспортных пошлин, акцизов на нефтепродукты), но и через общий рост совокупного спроса, приводящего к росту базы налогов на доход и прибыль.

Другим важным фактором, также оказавшим позитивное влияние на уровень налоговых поступлений бюджетной системы, явилось улучшение финансового положения организаций внутри страны, связанное с оживлением производства, вследствие импортозамещающих процессов и увеличения внутреннего спроса.

К факторам, оказавшим благоприятное воздействие на формирование доходной части бюджета, можно отнести и действия исполнительной власти, во-первых, по сокращению объемов накопленной налоговой задолженности, чему во многом способствовали благоприятная внутренняя экономическая ситуация, с одной стороны, и принятие первой части Налогового кодекса - с другой; во-вторых, по наращиванию активности по получению доходов неналогового характера, прежде всего связанных с использованием государственного и муниципального имущества, а также по учету внебюджетных доходов бюджетных учреждений в составе доходов бюджетной системы.