Таким образом, налицо явное опережение расширения базы НДФЛ над ЕСН. Напомним, что если в налоговую базу ЕСН входят только выплаты и вознаграждения физическим лицам либо доходы за вычетом расходов индивидуальных предпринимателей и адвокатов от их предпринимательской деятельности (т.е. исключительно оплата труда), то в базу НДФЛ включаются все доходы физических лиц. Указанный выше разрыв, наблюдавшийся в 2002-2003 гг. между базами налогообложения ЕСН и НДФЛ, может свидетельствовать о двух явлениях.

Во-первых, увеличился объем выплат работникам из чистой прибыли организаций, не облагаемых Единым социальным налогом. Предпосылки для налогового арбитража возникают в случае, если предельная ставка обложения заработной платы конкретного работника превышает предельную ставку обложения прибыли организации. Такая ситуация возникает, если в отношении работника не применяется регрессивная шкала ЕСН.

Во-вторых, после введения плоской 13%-ной ставки НДФЛ, в большей степени произошла легализация доходов, не являющихся оплатой труда. В пользу данной гипотезы может свидетельствовать и то, что в соответствии с результатами исследования, проведенного экспертами ИЭПП15, наибольшую легализацию можно заметить среди наиболее богатых, т.е. тех, кто имеет доходы не только в виде заработной платы.

Объем поступлений НДС в 2003 г. составляет около 6,6% ВВП, что на 0,3 п.п. ВВП ниже аналогичного показателя в 2002 г. (см. таблицу 4). Соответствующее снижение поступлений НДС в долях от ВВП имело место и в 2002 г. Тем не менее, в реальном выражении поступления НДС выросли на 4,6% по сравнению с соответствующим периодом предыдущего года. В качестве одного из факторов, способствующих снижению поступлений НДС в 2003 г., можно отметить увеличение объема возмещаемого НДС при производстве продукции на экспорт. Согласно оценкам Минфина РФ, снижение поступлений за счет данного фактора составило около 0,4% ВВП.

Поступления акцизов в 2003 г. выросли на 0,2 п.п. ВВП относительно соответствующего уровня в 2002 г., и вместе с тем на 0,1 п.п. ВВП ниже аналогичного показателя в 2000 г. При этом рост поступлений по сравнению с предыдущим годом объясняется преимущественно увеличением экспортных цен на газ.

Объем поступлений налога на добычу полезных ископаемых в 2003 г. составляет 2,6% ВВП, что соответствует аналогичному показателю в 2002 г. Вместе с тем, учитывая положительные и высокие темпы роста ВВП в 2003 г., в реальном выражении объем поступлений НДПИ оказывается более чем на 7% выше поступлений предыдущего года. Среди основных факторов увеличения поступлений НДПИ в 2003 г. можно отметить высокий уровень мировых цен на нефть и рост объема добычи нефти по сравнению с 2002 г. более чем на 10% Приоритеты бюджетной и налоговой политики (материалы расширенного заседания коллегии Минфина РФ), Финансы №3, 2003 г..

В определенной степени сокращение поступлений некоторых налогов в 2003 г. по сравнению с предыдущим годом можно объяснить вступлением в силу в 2002 г. дополнительных глав Налогового кодекса РФ, в отношении упрощенной системы налогообложения для предприятий малого бизнеса и единого налога на вмененный доход. Применение упрощенной системы налогообложения предусматривает замену уплаты налога на прибыль организаций (для индивидуальных предпринимателей - НДФЛ), НДС, налога на имущество и единого социального налога уплатой единого налога, исчисляемого по результатам хозяйственной деятельности за налоговый период. По итогам 2003 г. общий объем поступлений налога на вмененный доход и налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, составил около 30 млрд. руб., или 1% от уровня налоговых доходов консолидированного бюджета.

2.2 Анализ источников финансирования и направлений расходов федерального бюджета РФ

Из таблицы видно, что налоговые доходы федерального бюджета сформированы в объеме 2 трлн. 71 млрд. рублей или 13,54% ВВП, что почти на 1 п.п. ВВП меньше, чем в бюджете на 2003 г. Изменение макроэкономических параметров в 2004 г. по сравнению с 2003 г. по оценкам Министерства финансов РФ привело к снижению доли налоговых доходов федерального бюджета на 1,0 п.п. ВВП (с 14,50% ВВП до 13,54% ВВП). Минфином также отмечается, что основным фактором, уменьшившим доходы, является снижение прогнозных мировых цен на нефть с 26 долларов за баррель в 2003 г. до 22 долларов за баррель в 2004 г., что повлекло за собой снижение расчетной ставки по налогу на добычу нефти и экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты (снижение налоговых доходов на 130 млрд. рублей, или 0,85 п.п. ВВП). Снижение цены на газ в дальнее зарубежье в 2004 г. уменьшило сумму поступления налоговых доходов на 2,7 млрд. рублей, или на 0,02 п.п. ВВП.

Увеличение вычетов и налоговых льгот, обусловленное изменением структуры налогооблагаемой базы, в целом снизило налоговые доходы федерального бюджета на 43,3 млрд. рублей, или на 0,28 п.п. ВВП.

Существенное снижение налоговых доходов произошло вследствие изменения налогового и бюджетного законодательства (на 125,2 млрд. рублей, или на 0,81 п.п. ВВП). Снижение ставки по налогу на добавленную стоимость с 20 до 18% снизило величину налоговых доходов федерального бюджета на 100 млрд. рублей, или на 0,65 п.п. к ВВП. Доходы федерального бюджета также потеряли 23,3 млрд. рублей, или 0,15 п.п. к ВВП ввиду передачи 1% налога на прибыль в доходы субъектов РФ, которая реализуется в целях компенсации выпадающих доходов субъектов Федерации от отмены налога с продаж. Кроме того, в указанных целях субъектам РФ передана федеральная часть акциза на алкогольную продукцию и налогов на совокупный доход, что изъяло из налоговых поступлений федерального бюджета еще 46,1 млрд рублей, или 0,3% ВВП. Вследствие предпринятых мер по компенсации увеличились доходы субъектов РФ (в сумме на 11,1 млрд. рублей), не вводивших налог с продаж, что позволило централизовать на данную сумму 4,5% норматива налога на добычу нефти. Дополнительные возможности при этом дало увеличение ставок НДПИ на нефть и газ.

Отмена акциза на газ полностью компенсировалась увеличением ставки налога на добычу газа горючего природного и увеличением ставки вывозной таможенной пошлины на природный газ с 5 до 30%. Следует отметить, что в результате корректировки правительственного законопроекта, включавшего в себя увеличение ставок НДПИ, потери бюджетной системы составят в 2004 г. 57,6 млрд. рублей.

В то же время перевод платы за пользование водными ресурсами из неналоговых платежей в разряд налоговых и увеличение базовой ставки по налогу на добычу нефти увеличили налоговые доходы федерального бюджета на 6,3 млрд. рублей (на 0,04 п.п. ВВП) и на 5,0 млрд. рублей (на 0,03 п.п. ВВП) соответственно. Кроме того, индексация ставок акцизов в меру роста инфляции, а также дополнительная индексация по некоторым отдельным видам товаров привели к увеличению доходов федерального бюджета на 14,9 млрд. рублей, или на 0,1 п.п. ВВП. Изменение нормативов отчисления в федеральный бюджет по НДПИ увеличило налоговые доходы федерального бюджета на 21,7 млрд. рублей, или на 0,14 п.п. ВВП, а передача платежей за пользование лесным фондом в доход федерального бюджета - на 3,1 млрд. рублей, или на 0,02 п.п. ВВП. Однако передача налога на игорный бизнес в полном объеме субъектам РФ снизила налоговые доходы федерального бюджета на 1,7 млрд. рублей, или на 0,01 п.п. ВВП. Заложенное снижение ставок вывозных таможенных пошлин на все товары, кроме топливно-энергетической группы, в среднем на 20% снизило налоговые доходы федерального бюджета на 5,1 млрд. рублей, или на 0,03 п.п. ВВП.

В итоге изменение налогового законодательства уменьшило налоговые доходы федерального бюджета на 102,2 млрд. рублей, или на 0,66 п.п. ВВП. В то же время изменения бюджетного законодательства, снизили налоговые доходы федерального бюджета на 23 млрд. рублей, или на 0,15 п.п. ВВП. При разработке бюджета правительство исходило из среднего уровня собираемости налогов на уровне ожидаемой оценки за текущий год - 97,4%.

Расходы федерального бюджета на 2004 г. запланированы на уровне 17,38% ВВП при прогнозе ВВП, равном 15300 млрд. рублей. При этом из них 438,2 млрд. рублей (16,48% общей суммы расходов) составят средства, передаваемые Пенсионному фонду РФ на выплату базовых трудовых пенсий, 287,5 млрд. рублей - процентные расходы и 1933,7 млрд. рублей - непроцентные расходы (10,81 и 72,71% соответственно). Процентные расходы бюджета 2004 г. сократились по сравнению с бюджетом текущего года почти на четвертую часть процентного пункта ВВП, более чем на 5% в сопоставимых ценах.

Произошли некоторые изменения в составе непроцентных расходов, в которые дополнительно включены расходы на содержание вневедомственной охраны МВД России и расходы, осуществлявшиеся ранее за счет предоставления услуг Государственной фельдъегерской службой России, соответственно на сумму 38,5 млрд. рублей и 280 млн. рублей. Однако при этом на аналогичные суммы увеличены неналоговые доходы проекта федерального бюджета на 2004 г.

Рис. 2. Рост расходов федерального бюджета по разделам функциональной структуры за период 1999-2004 гг. (млрд. руб.)

В качестве приоритетных разделов финансирования расходов выделены судебная реформа, правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства, финансовая помощь. По сравнению с утвержденным уровнем 2003 г. проектировки расходов по этим разделам функциональной структуры расходов федерального бюджета на 2004 г. обеспечены с ростом ассигнований: по разделу «Судебная власть» - в 1,31 раза, по разделу «Национальная оборона» - в 1,19 раза (в 1,08 раза в сопоставимых ценах), по разделу «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства» - в 1,26 раза (в 1,15 раза), по разделу «Финансовая помощь» - в 1,14 раза (в 1,02 раза) (см. Приложения, таблицу 2, рис. 3).

Таблица 8. Расходы федерального бюджета на 2003 и 2004 гг. по функциональной классификации (на основании федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 и 2004 гг.)

В соответствии со ст. 133 БК финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации может осуществляться в следующих формах:

- предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;

- предоставления субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов;

- предоставления бюджетных кредитов;

- предоставления бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации.

Крупнейшим каналом федеральной финансовой помощи регионам на сегодняшний день являются дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (далее - ФФПР), образованного в 1994 году. Право на получение трансфертов из ФФПР ежегодно получают 70 - 80 субъектов Федерации из 89. Традиционно на протяжении последних лет ФФПР составлял 14% от общего размера налоговых доходов федерального бюджета за исключением доходов от таможенных пошлин. В 2001 году объем фонда снизился до 9% налоговых доходов (за счет увеличения налоговых доходов федерального бюджета в результате зачисления в него ранее закрепленных за регионами 15% поступлений НДС). Согласно законопроекту о федеральном бюджете на 2001 год его объем составляет 100353722 тыс. руб. (8,4 процента расходной части федерального бюджета или 53,77 процентов расходов федерального бюджета по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней»).

Вплоть до последнего времени ФФПР был также единственным относительно формализованным каналом федеральной финансовой помощи (с 2000 года помимо ФФПР в составе федерального бюджета появились другие фонды, предназначенные для финансовой помощи субъектам РФ). Формализованность этой системы распределения финансовой помощи выражалась в том, что помощь рассчитывалась в рамках единой методики по специальным формулам. Методики разрабатывались Минфином РФ и со временем видоизменялись. В материалах к проекту бюджета на 2001 год методика имеет следующий вид:

1 этап - определение валовых налоговых ресурсов каждого субъекта РФ.

В отличие от ранее применявшихся ныне действующая методика предполагает отказ от использования данных о фактических доходах регионального бюджета прошлых лет. Это очень существенное позитивное изменение, так как при оценке налоговой базы регионов прямым счетом по методу «от достигнутого» субъекты Федерации были заинтересованы не столько в повышении собираемости налогов, сколько в сокрытии налоговой базы (в частности, путем перевода налоговых доходов в разного рода внебюджетные фонды) для обоснования потребности в федеральной финансовой помощи.

Теперь для оценки уровня бюджетной обеспеченности региона используется относительный показатель - так называемые валовые налоговые ресурсы (ВНР), что позволяет учитывать налоговые усилия региональных властей.

Удельные валовые налоговые ресурсы регионов представляют собой произведение прогнозируемого на 2001 год среднего уровня доходов субъектов РФ на душу населения на индекс налогового потенциала данного субъекта РФ.

Индекс налогового потенциала (ИНП) - количественная оценка возможностей экономики региона с учетом ее структуры и уровня развития генерировать налоговые доходы. ИНП рассчитывается на основе показателя валового регионального продукта.

2 этап - приведение удельных валовых налоговых ресурсов регионов в сопоставимый вид.

В целях приведения удельных валовых налоговых ресурсов регионов в сопоставимый вид ВНП каждого региона делится на индекс бюджетных расходов (ИБР) - показатель, отражающий во сколько раз больше или меньше средств по сравнению со среднероссийским уровнем нужно затратить для производства в данном регионе базового объема бюджетных услуг (с учетом районного коэффициента к зарплате, уровня цен, продолжительности отопительного сезона, структуры населения и других объективных факторов).

В этой связи необходимо отметить, что в последние два года в число факторов, увеличивающих расходные потребности субъектов Федерации, включены транспортная доступность и уровень тарифов на электроэнергию, что позволило добиться более объективного распределения средств, ранее выделявшихся целевым порядком на финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности (так называемый «северный завоз») и компенсацию повышенных тарифов на электроэнергию для территорий Дальнего Востока и Архангельской области.

3 этап - Распределение 80% общего объема ФФПР между субъектами РФ, для которых приведенные удельные ВНР не превышают среднероссийского показателя, пропорционально отклонению удельных ВНР от среднего уровня.

В результате распределения первой части ФФПР бюджетная обеспеченность регионов по отношению друг к другу не меняется: те регионы, у которых ВНР изначально был выше, и после выравнивания будут более обеспечены по сравнению с низкодоходными регионами. Таким образом, методика распределения первой (основной) части ФФПР стимулирует региональные власти к развитию собственной налоговой базы.

4 этап - Распределение оставшихся 20% ФФПР между наименее обеспеченными (после распределения первой части трансферта) регионами путем доведения их доходов до одного и того же гарантированного при заданном объеме ФФПР минимума.

Таким образом, цель распределения данной части ФФПР - поддержание единого по России минимального уровня бюджетной обеспеченности для предоставления населению всех регионов некоторого гарантированного набора бюджетных услуг.

В заключение определяется итоговая доля субъекта Федерации в Фонде финансовой поддержки путем суммирования первой и второй частей трансферта.

Несмотря на то, что методика оказания финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности за последние годы была усовершенствована, она по-прежнему имеет серьезные недостатки. Основным из них следует считать то, что описанная выше методика распределения ФФПР не утверждена в законодательном порядке, а имеет статус рабочего документа к проекту закона о федеральном бюджете. В самом законе о федеральном бюджете на текущий год фиксируются лишь доли каждого региона в ФФПР, которые хотя и рассчитываются изначально по методике, могут быть произвольно изменены в процессе рассмотрения закона о бюджете в парламенте. Это делает методику распределения ФФПР совершенно «непрозрачной» для широкой публики и лишает региональные власти возможности прогнозировать объем своих доходов не только на среднесрочную перспективу, но и на ближайший бюджетный период.

Что касается перспективы принятия федерального закона о порядке предоставления и расчета конкретных размеров финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности-то она значительно осложняется нормами ст. 135 Бюджетного кодекса, которые ставят принятие подобного закона в зависимость от предварительного утверждения закона о минимальных государственных социальных стандартах и Постановлений Правительства о нормативах финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативах минимальной бюджетной обеспеченности. Согласно указанной статье Бюджетного кодекса финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты.

С моей точки зрения, идея использования минимальных государственных социальных стандартов в целях расчета федеральной финансовой помощи регионам неудачна. В соответствии с Бюджетным кодексом под минимальными государственными социальными стандартами понимаются «государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории РФ» Бюджетный Кодекс РФ, ст.6.. Причем перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов устанавливаются федеральным законом. В отличие от социальных стандартов нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг (в расчете на единицу услуг) утверждаются Правительством и используются при расчете объема финансирования конкретному главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению с учетом установленного ему задания на предоставление услуг (ст. 173). Иными словами, если соблюдение минимальных социальных стандартов на территории всех субъектов РФ является целью бюджетного регулирования, то соблюдение нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг является средством такого регулирования.

На мой взгляд, основой для расчета дотаций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета должны быть не государственные минимальные социальные стандарты, а нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг. Различие между этими подходами можно проиллюстрировать на следующем примере. Предположим, в регионах А и Б равная численность населения - по 10000 человек, но в больницах региона А 100 койко-мест, а в больницах региона Б - 50. Норматив финансовых затрат на содержание 1 койко-места равен 100 рублям. Социальный стандарт предоставления услуг здравоохранения может иметь денежное или натуральное выражение. Если социальный стандарт имеет денежное выражение, например, на здравоохранение в расчете на 1 человека должен быть потрачен 1 руб., то регионы А и Б имеют право на равный объем финансовой помощи. Однако в этом случае для региона Б будет вдвое превышен норматив финансовых затрат на единицу предоставляемых услуг. Приходим к выводу, что если социальные стандарты будут иметь денежное выражение, они неизбежно вступят в противоречие с нормативами финансовых затрат на единицу предоставляемых услуг. Учитывая, что первые утверждаются законом, а вторые - подзаконным актом, приоритет при возникновении указанного противоречия будут иметь социальные стандарты, что крайне негативно отразится на обоснованности распределения федеральной финансовой помощи.

Если же социальный стандарт будет иметь натуральное выражение, например, 1 койко-место на 100 человек населения, то регион Б кроме финансовой помощи, рассчитанной на основе норматива финансовых затрат на единицу предоставляемых услуг (то есть 5000 руб.), будет иметь право на финансовую помощь на строительство дополнительных больниц, чтобы довести уровень обеспеченности населения местами в больницах до социального стандарта. Но дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ из федерального бюджета направляются на финансирование текущих, а не капитальных расходов. Чтобы довести уровень обеспеченности местами в больницах региона Б до уровня социального стандарта в нашем примере требуются суммы, многократно превосходящие объем финансовой помощи региону А. Таким образом, учет минимальных социальных стандартов при распределении помощи из федерального бюджета приведет к непомерному разрастанию фонда финансовой поддержки субъектов РФ, при котором его финансирование окажется непосильным для федерального бюджета. Негативного влияния социальных стандартов на состояние бюджетной системы можно избежать лишь в случае, если их установление передать в компетенцию Правительства и рассчитывать исходя не из желаемых, а из реально имеющихся финансовых возможностей. Однако в таком случае социальные стандарты утрачивают свое значение, превращаясь по существу в те же нормативы финансовых затрат, пересчитанные в натуральной форме. Таким образом, заложенная в Бюджетном кодексе идея одновременного учета минимальных социальных стандартов и нормативов финансовых затрат на единицу государственных услуг как критериев распределения дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Федерации на практике приведет к невозможности установления какой бы то ни было методики такого распределения и хаосу в межбюджетных отношениях. В связи с этим представляется необходимым исключить упоминание о минимальных государственных социальных стандартах как критерии распределения финансовой помощи из ФФПР. С другой стороны, законодательное утверждение минимальных социальных стандартов может быть полезно в других случаях: например, они могут учитываться как ориентир при распределении капитальных вложений, целевых субвенций регионам из федерального бюджета.

Особенностью финансовой помощи из ФФПР является ее нецелевой характер. По своему экономическому содержанию трансферты из ФФПР являются дотациями, которые используются по усмотрению региональных властей. В первые годы существования Фонда эту его особенность следовало признать недостатком, так как предоставление дотационным субъектам РФ неограниченной свободы в определении направлений расходования финансовой помощи сочеталось с отсутствием хотя бы минимального набора требований к дотационным субъектам Федерации. Причем через ФФПР распределялись и средства по существу целевого характера - необходимые для реализации на местах федерального социального законодательства. Это зачастую приводило к направлению указанных средств на экономически и социально не оправданные расходы (в частности, субсидии жилищно-коммунальному хозяйству) на фоне роста задолженности региональных бюджетов по финансированию социальных пособий.

В последние два года были предприняты меры по устранению указанных недостатков. Во-первых, федеральное правительство получило возможность отслеживать целевое использование средств, передаваемых в региональные бюджеты на реализацию федеральных социальных мандатов, путем их выделения из ФФПР и обособления в специальном Фонде компенсаций (подробнее об этом фонде см. ниже).

Во-вторых, в Бюджетном кодексе были закреплены общие условия предоставления финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности. Так, в соответствии со ст. 134 БК финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджету субъекта Российской Федерации предоставляется при условии подписания соглашения об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации через Федеральное казначейство Российской Федерации. Кроме того, регион - получатель финансовой помощи не имеет права:

- ставить региональных государственных служащих в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению со служащими федеральных учреждений;

- предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3 процента расходов бюджета субъекта Российской Федерации;

- предоставлять государственные гарантии субъекта Российской Федерации в размере, превышающем 5 процентов расходов бюджета субъекта Российской Федерации.

Таким образом, дотации из ФФПР сохраняют нецелевой характер, однако Федерация препятствует их использованию на цели, заведомо не совместимые с федеральными представлениями о расходных приоритетах. Тем не менее, перечисленные условия предоставления федеральной финансовой помощи оказываются явно недостаточными с точки зрения возможности их использования в качестве инструмента реализации федеральной экономической и финансовой политики. На мой взгляд, в числе обязательных требований ко всем регионам - получателям дотаций из ФФПР следует закрепить безусловное соблюдение норм федерального бюджетного законодательства (в том числе, требований по обслуживанию и погашению долговых обязательств, включая кредиторскую задолженность перед работниками бюджетной сферы). Для преодоления хронической дотационной зависимости высокодотационных регионов (получающих из федерального бюджета 50 и более процентов своих доходов) следует закрепить особые условия предоставления финансовой помощи, включая требование исполнения разработанного с участием федеральных властей плана оздоровления регионального бюджета.

Как указывалось выше, в подготовленном Правительством законопроекте о бюджете на 2001 год средства на реализацию наиболее «расходоемких» Федеральных законов социального характера «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов» были выведены из состава ФФПР и обособлены в специальном Фонде компенсаций. Отныне федеральная помощь на реализацию указанных законов будет оказываться в форме субсидий, субвенций и взаимных расчетов через счета по учету средств бюджетов субъектов РФ в органах Федерального казначейства, что позволит Федерации осуществлять контроль за их целевым использованием.

По первоначальному проекту бюджета Фонд компенсаций должен был формироваться за счет тех 15% НДС, которые в прежние годы зачислялись в бюджеты субъектов Российской Федерации. По подсчетам Правительства подобное перераспределение поступлений НДС выгодно абсолютному большинству субъектов РФ, так как налоговая база по этому налогу распределена между регионами крайне неравномерно. Так, 17% от общероссийского объема региональной части НДС поступает в бюджет города Москвы, где проживает 6% населения, 55% - в бюджеты 10 регионов с численностью населения 28%, тогда как на долю 50 субъектов РФ, сосредотачивающих 40% населения страны приходится лишь 20% поступлений НДС в региональные бюджеты. Возникающий в результате этого дисбаланс в доходной обеспеченности регионов имел своим следствием крайне неравномерное финансирование социальных расходов, предусмотренных перечисленными федеральными законами: в каких-то регионах они финансировались на 100%, тогда как в других менее чем на 10%. Такое положение усугубляло расслоение между регионами и препятствовало обеспечению равного доступа граждан к социальным гарантиям на всей территории страны.

В процессе рассмотрения проекта федерального бюджета на 2001 год в Думе изначальная методика формирования Фонда компенсаций претерпела определенные изменения. Общий объем Фонда сократился с 711 161 25 тыс. руб. до 333 816 38 тыс. руб. (2,8 процента расходной части федерального бюджета или 17,9 процентов расходов федерального бюджета по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней»).

Еще одним крупным каналом федеральной финансовой помощи является Фонд регионального развития (далее - ФРР), идея создания которого впервые была закреплена в Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах. Согласно Концепции в рамках ФРР осуществляется консолидация ранее разрозненных капитальных расходов федерального бюджета, которые направлены на создание на всей территории Российской Федерации социальной инфраструктуры, минимально необходимой для реализации установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством гарантий. Для распределения средств из ФРР должно определяться минимальное количество объектов социальной инфраструктуры, которые должны существовать на территории каждого субъекта Российской Федерации для реализации на его территории предусмотренных федеральным законодательством государственных услуг. На следующей стадии должен определяться общий объем ФРР, подлежащий распределению между субъектами РФ, у которых социальная инфраструктура недостаточно развита. Особенностью ФРР согласно концепции является то, что его средства выделяются только в форме субсидий-то есть на условиях долевого финансирования целевых расходов. Доля финансирования проекта со стороны субъекта Федерации, получающего субсидии из ФРР, должна составлять не менее 50 процентов. На мой взгляд, это условие о софинансировании может применяться при осуществлении выравнивания экономического потенциала (в рамках Бюджета развития), но для социального выравнивая оно является слишком жестким, так как депрессивные регионы зачастую испытывают дефицит бюджета текущих расходов и вряд ли способны аккумулировать ресурсы для осуществления капвложений.

Согласно законопроекту о федеральном бюджете на 2001 год объем ФРР составляет 33 350 00 тыс. руб. (0,28 процентов расходной части федерального бюджета или 1,4 процентов расходов федерального бюджета по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней»). ФРР представляет собой совокупность ассигнований по всем Федеральным целевым программам развития регионов. В бюджете 2001 года в ФРР сосредоточены ассигнования по 41 такой программе.

Несмотря на существенный объем средств ФРР, порядок и условия их распределения законодательно не регламентируются и отданы на усмотрение Правительству РФ. Более того, даже у Правительства отсутствует единая политика распределения средств ФРР, так как объединенные в Фонде программы развития регионов были утверждены Постановлениями Правительства в разные годы с разными целями и скорее в результате давления конкретных региональных лобби, нежели вследствие сознательной федеральной стратегии.

Как и Фонд регионального развития, Фонд развития региональных финансов начал формироваться в составе федерального бюджета, начиная с 2000 года. На 2001 год объем его средств запланирован в сумме 6000 00 тыс. руб. (0,2 процентов расходов по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней»).

Рассмотренные выше фонды можно представить в виде таблицы и наглядно отразить объемы финансовой помощи предоставляемой из федерального бюджета субъектам Федерации.

Помимо рассмотренных в настоящей работе фондов высокий удельный вес в структуре расходов федерального бюджета по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней» имеют следующие расходы:

а) Государственная поддержка дорожного хозяйства - 203 000 00 тыс. руб. (10,9 процентов расходов по разделу).

Данная статья расходов впервые появилась в разделе «Финансовая помощь бюджетам других уровней» в 2001 году в связи с ликвидацией Федерального дорожного фонда, через который ранее осуществлялись, в частности, расходы на предоставление субвенции и субсидии субъектам Российской Федерации на нужды строительства и реконструкции дорожных объектов, обеспечивающих международные или межрегиональные транспортные связи, а также дотации на содержание и ремонт автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, в случаях, когда средств территориальных дорожных фондов недостаточно для обеспечения их содержания.

б) Различного рода дотации и субвенции бюджетам закрытых административно-территориальных образований (далее - ЗАТО) на общую сумму 101 489 14 тыс. руб. (5,43 процентов расходов по разделу).

Эта статья расходов является традиционной для федерального бюджета и отражает специфику статуса ЗАТО, каковым признается «имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан» См. Закон РФ "О закрытом административно-территориальном образовании" от 14 июля 1992 года N 3297-1. В отличие от прочих муниципальных образований ЗАТО находятся в ведении Федерации. Это выражается, в частности, в том, что дотации на финансирование текущих расходов ЗАТО выделяются из федерального бюджета непосредственно (а не через бюджеты субъектов Федерации, на территории которых они расположены, как это делается в отношении прочих муниципальных образований).

Другой существенной особенностью статуса ЗАТО является порядок зачисления в их бюджеты налоговых доходов. Вплоть до 1999 года в их бюджеты подлежали зачислению доходы от всех федеральных, региональных и местных налогов, собираемых на их территории (абзац 2 пункта 1 статьи 5 Закона), при этом органы местного самоуправления ЗАТО были вправе устанавливать дополнительные льготы по всем видам налогов для налогоплательщиков, зарегистрированных на их территории. Негативный эффект этих законодательных положений проявлялся двояким образом. Во-первых, эти дополнительные налоговые льготы оплачивались за счет федерального бюджета, предоставляющего дотации на покрытие бюджетного дефицита ЗАТО. Во-вторых, формальная перерегистрация на территории ЗАТО налогоплательщиков, осуществляющих хозяйственную деятельность в других регионах, приводила к общему сокращению налоговых поступлений в федеральный бюджет и региональные бюджеты.

Попытка перекрыть канал налогового уклонения путем регистрации в ЗАТО организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность в других регионах, была осуществлена в 1999 году. Федеральным законом от 2 апреля 1999 года 6№7-ФЗ были внесены изменения в статью 5 Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании». Установлено, что право на дополнительные льготы по налогам и сборам имеют только организации, имеющие не менее 90 процентов основных средств и осуществляющие не менее 70 процентов своей деятельности на территориях соответствующих закрытых административно - территориальных образований.

3. Основные направления эффективного использования средств Федерального бюджета Российской Федерации в рамках финансовой помощи субъектам федерации

Бюджетно-налоговые отношения между федеральными, региональными и местными органами власти, способствующие или тормозящие экономическое развитие страны, в России, как федеративном государстве, могут строиться только на основе бюджетного федерализма. С одной стороны, бюджетный федерализм является той базой, на которой покоятся межбюджетные отношения - отношения по поводу распределения расходов и доходов по различным уровням бюджетной системы и финансовой помощи из вышестоящих нижестоящим бюджетам. С другой стороны, сам бюджетный федерализм и его основополагающие принципы наиболее четко проявляются и реализуются именно в системе межбюджетных отношений.