Основные направления эффективного использования средств Федерального бюджета Российской Федерации в рамках финансовой помощи субъектам Федерации

Таким образом, бюджетный федерализм на деле проявляется в основном через эффективную систему межбюджетных отношений, включая бюджетное регулирование. В свою очередь, межбюджетные отношения представляют собой двуединый процесс: распределение доходных полномочий и финансовой помощи (доходов) между звеньями бюджетной системы; распределение расходных полномочий, прав и ответственности (расходов) между различными уровнями власти. Экономический федерализм можно рассматривать как взаимоотношения в государстве с федеративным устройством федерального центра и субъектов федерации по поводу разграничения прав предоставления населению общественных (государственных) благ.

Формирование бюджетной системы, отвечающей федеративному политическому и экономическому устройству России (политическому и экономическому федерализму), является одним из важнейших условий укрепления российской государственности, экономической и политической стабилизации. В основе этой системы должны лежать адаптированные к российским условиям общие для государств с федеративным устройством принципы и механизмы бюджетно-налоговых взаимоотношений между различными уровнями власти. Совокупность таких принципов и механизмов принято обозначать понятием бюджетного федерализма.

Взаимосвязь между звеньями бюджетной системы федеративного государства осуществляется через механизм (организованную систему) межбюджетных отношений, основанный на сочетании общегосударственных и региональных интересов, включая интересы местных бюджетов. Составной частью механизма межбюджетных отношений является система (механизм) бюджетного регулирования.

Сущность российского бюджетного федерализма как концепция бюджетного устройства заключается в законодательно-нормативном установлении бюджетных прав и обязанностей трех сторон - федеральных, региональных и местных органов власти, а также правил их взаимодействия, методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между звеньями бюджетной системы, «прозрачности» межбюджетных отношений и процедур. Бюджетный федерализм выражает те же отношения, на той же основе, что и федерализм в целом в части разграничения бюджетных прав и полномочий, налогов и расходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов федерации, между региональным и местными бюджетами.

Таким образом, можно дать определение бюджетного федерализма как отношений в государстве с федеративным устройством между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов федерации, а в соответствии с этим внутри субъектов федерации с органами местного самоуправления в части разграничения бюджетных прав и полномочий, налогов, других доходов и расходов в мере, обеспечивающей единство общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов федерации и входящих в них муниципальных образований.

Межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти РФ, субъектов федерации и органами местного самоуправления по вопросам распределения доходных и расходных полномочий и перераспределения средств между различными уровнями бюджетной системы.

В настоящее время накопилось много проблем, как в доходной, так и в расходной составляющих общей системы межбюджетных отношений, и каждая из них заслуживает самостоятельного научного исследования.

Рассматривая тенденции становления и развития бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в России, можно подвергнуть критике практику чрезмерно широкого распространения сферы вопросов (предметов) «совместного ведения» при разграничении полномочий и функций между федеральным центром и субъектами федерации. В результате ответственность за предоставление значительной части базовых общественных услуг не установлена или определена не четко, что усиливает договорные начала и противоречия между федеральным центром и субъектами федерации. Поэтому можно предложить существенно сузить и конкретизировать перечень предметов совместного ведения путем ускорения процесса четкого разграничения и законодательного закрепления по ним полномочий и функций федерального центра и субъектов федерации.

Исследование проблем содержания механизма межбюджетных отношений и бюджетного регулирования как формы реализации бюджетного федерализма необходимо начать с рассмотрения традиционных понятий, форм и методов функционирования межбюджетных отношений и бюджетного регулирования - минимально необходимых расходов, собственных, закрепленных и регулирующих доходов, отчислений от регулирующих налогов, переданных средств из бюджета вышестоящего уровня (дотаций, субвенций, трансфертов, средств по взаимным расчетам и т.п.).

Существует мнение, что наряду с необходимостью повышения уровня собственных доходов субфедеральных и местных бюджетов, целесообразно использовать сочетание единых и дифференцированных нормативов отчислений от регулирующих налогов в эти бюджеты. Для дифференциации нормативов и применения методов прямой финансовой помощи в форме дотаций, субвенций, перечислений средств из Фондов финансовой поддержки можно использовать критерий достаточности или недостаточности контингента регулирующих налогов. Только в последнем случае может быть принято решение о прямой финансовой поддержке. При этом нормативы отчислений должны быть долговременными (на срок не менее 3-х лет). Их размер следует определять с учетом того, что будет достигнут соответствующий уровень закрепления собственных средств, включая налоги по разделенным ставкам или по разделенным процентным квотам от суммы налога, в том числе, и путем перевода в категорию закрепленных части отчислений от регулирующих доходов. При определении структуры расходов территориальных бюджетов необходимо принимать во внимание программы социально-экономического развития и обеспечивать их стабильное и первоочередное финансирование. Текущий бюджет, особенно в части его защищенных статей, в отличии от бюджета развития, должен покрываться собственными (закрепленными) доходными источниками в полном объеме, чтобы не ставить его финансовое обеспечение в зависимость от нестабильных временных отчислений от регулирующих налогов.

В российских условиях, необходимо использовать следующие основополагающие бюджетно-налоговые подходы и механизмы их реализации для разработки программы развития депрессивных и отстающих районов в России:

1) комплексное использование различных финансовых механизмов: специальных фондов; нормативно-расчетных методов в форме различных видов трансфертов; беспроцентных долгосрочных ссуд; особых бюджетных режимов и специальных экономических зон (торговых, промышленно-производственных, технико-внедренческих, сервисных);

2) при создании на данном этапе системы бюджетной помощи территориям следует исходить из приоритетов стабилизации и ускорения общеэкономического роста относительно выравнивания межрегиональных различий путем ориентации на бюджетную самостоятельность субъектов федерации в решении их внутренних социально-экономических проблем;

3) достоверно отразить практику применения и формулу расчета общего (выравнивающего) трансферта для поддержки депрессивных и отсталых районов путем более точной оценки бюджетных возможностей и потребностей.

Согласуясь с концепцией эволюционного реформирования межбюджетных отношений, направленной на укрепление бюджетного федерализма в России, на оптимизацию процесса налогообложения, сокращение встречных финансовых потоков и повышение эффективности функционирования бюджетной системы, можно использовать комплекс соответствующих мер:

1. Существенное повышение уровня собственных доходов субъектов федерации и муниципальных образований, сокращение на этой основе сферы бюджетного регулирования; законодательное закрепление новой налоговой структуры на федеральном уровне.

2. Оптимизация долевого распределения доходов от основных регулирующих налогов (налога на прибыль, налога на доходы физических лиц и акцизов) между федеральным и региональными бюджетами, при которой может быть достигнута достаточная финансовая самостоятельность регионов и сокращение на этой основе размеров финансовой помощи из ФФПР.

3. Переход от единых для всех регионов нормативов отчислений от регулирующих налогов, препятствующих выполнению последними в полной мере своей регулирующей функции, к дифференцированным нормативам, учитывающим особенности каждой территории.

4. Предоставление субъектам федерации и органам местного самоуправления определенных дополнительных прав в области налогообложения, не приводящих к множественности налогов и сборов, в частности, права субъектам федерации на установление территориальной надбавки в ограниченных пределах к некоторым действующим налогам Это позволит не только получить стабильные источники доходов регионам и муниципалитетам, но повысить их заинтересованность в полном и своевременном сборе названных налогов.

5. Четкое законодательное закрепление целей, задач и условий использования средств Фонда развития региональных финансов с тем, чтобы он не превратился в своеобразный бесконтрольный резервный фонд Правительства РФ.

6. Принятие на федеральном уровне специального закона о бюджетных взаимоотношениях между органами государственной власти и органами местного самоуправления, регулирующего вопросы разграничения полномочий между региональными и местными властями, вопросы их совместного ведения и т.п. (разработаны основные элементы этого закона).

3.2 Совершенствование вопросов разграничения расходных и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы РФ

Современная система межбюджетных финансовых потоков начала складываться в Российской Федерации, начиная с 1991 года. К этому времени до образования независимого российского государства бюджетная система РСФСР была частью централизованной бюджетной системы Советского Союза, которая в свою очередь представляла собой совокупность всех бюджетов страны, объединенных в государственном бюджете СССР. Распределение доходных поступлений между бюджетами разных уровней в общих чертах было следующим Подробнее см. С.Синельников "Бюджетный кризис в России: 1985 - 1995 годы", изд-во "Евразия", М. - 1995.. В союзный бюджет зачислялись налог с оборота (за вычетом части, передаваемой в бюджеты союзных республик), налог на прибыль предприятий и организаций союзного подчинения, подоходный налог с населения, взносы на государственное социальное страхование, таможенные платежи.

В бюджеты союзных республик поступала часть налога на прибыль предприятий и хозяйственных организаций республиканского и местного подчинения, подоходный налог с колхозов, кооперативных и общественных предприятий, сельскохозяйственный налог, отчисления от налога с оборота и других общесоюзных доходов в размере предусматриваемых в законе о государственном бюджете на соответствующий год и некоторые другие платежи.

В доходы местных бюджетов поступали отчисления из прибыли предприятий местного подчинения, трансферты из вышестоящих бюджетов.

Распределение доходов отражало специфику советской налоговой системы, которая не позволяла обсуждать вопросы распределения доходных полномочий между различными уровнями власти, т. к. большинство основных показателей подлежало утверждению вышестоящими властями.

Процесс принятия бюджетов административно-территориальных образований заключался в утверждении их расходных и доходных показателей органами государственной власти вышестоящего уровня, а сами региональные бюджеты впоследствии подлежали консолидации в единый государственный бюджет. В силу отсутствия каких-либо единых норм закрепления доходных источников и расходных полномочий, для каждой административно-территориальной единицы существовали индивидуальные пропорции распределения налоговых и неналоговых доходов, за счет которых финансировались заранее согласованные расходы. Межбюджетное выравнивание осуществлялось также путем выделения из бюджета вышестоящего уровня дотаций на финансирование тех или иных расходных статей, причем объемы дотирования определялись в результате согласования потребностей в средствах на основании натуральных нормативов.

Естественно, что введение принципов реального федерализма в сфере государственного устройства потребовало серьезной реформы бюджетной системы и межбюджетных отношений внутри России. Можно выделить 4 периода: 1991-1993, 1994-1998, 1999-2001, 2001-2004 гг.

В конце 1991 года Верховным Советом РСФСР были приняты Законы «Об основах бюджетного процесса и бюджетного устройства в РСФСР» и «Об основах налоговой системы РСФСР», которые содержали основные принципы бюджетного федерализма.

Эти попытки реализации основных принципов федерализма в сфере построения бюджетной системы столкнулась с серьезными трудностями. Региональные власти дотационных субъектов Федерации по привычке, унаследованной от советских времен, вели борьбу за перераспределение бюджетных ресурсов путем заключения индивидуальных договоренностей с федеральными органами власти, а сильные в финансовом отношении регионы на фоне развивающегося экономического кризиса стремились сократить перечисление налоговых поступлений в федеральный бюджет. Некоторые национальные республики (республики Саха, Татарстан, Башкортостан) прекратили перечислять налоги в федеральный бюджет, добиваясь права аккумулировать в собственном бюджете все поступающие с территории региона налоговые доходы, регулярно перечисляя в федеральный бюджет единственный платеж, сумма которого должна была определяться в результате переговоров с федеральным правительством.

В условиях значительного снижения налоговых поступлений, федеральные органы власти начали процесс передачи части расходных полномочий федерального бюджета на региональный уровень, что отразилось в увеличении доли расходов бюджетов субъектов РФ (см. Таблицу 10).

бюджет расход финансовый федеральный

Таблица 10. Доля некоторых показателей бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете РФ (%)

На Рисунке 4 приведен иной принцип выравнивания, при котором Фонд финансовой помощи распределяется пропорционально отклонению приведенных ВНР от среднего уровня. Из Рисунка видно, что в этом случае количество получателей трансферта не зависит от объема ФФПР, а при увеличении приведенных ВНР сумма трансферта уменьшается пропорционально сумме роста. Недостатком данного метода является возможное «распыление» Фонда между большим числом получателей финансовой помощи.

Рис. 4. Принцип выравнивания пропорционально отклонению приведенных ВНР от среднего значения, использовавшийся при распределения 80% ФФПР на 2000 год (условный пример)

На Рисунке 5 проиллюстрирован комбинированный принцип распределения ФФПР, который был реализован при расчете трансфертов на 2000 год. Как видно, число получателей трансфертов из ФФПР, в случае применения этого принципа, не зависит от объема Фонда, финансовая помощь распределяется пропорционально, но при этом региону гарантируется некий минимальный уровень бюджетной обеспеченности, т.е. налогового потенциала, скорректированного на интенсивность потребности в бюджетных расходах.

Рис. 5. Комбинированный принцип выравнивания, использовавшийся в методике распределения средств ФФПР на 2000 год (условный пример)

Среди прочих положений закона о федеральном бюджете 2000 года следует отметить ужесточение порядка осуществления взаимных расчетов между федеральным и региональными бюджетами, а также порядка возврата бюджетных ссуд См. ст. 72-73 Закона "О федеральном бюджете на 2000 год". Начиная с 2000 года, зачет встречных требований между федеральным и региональным бюджетами может осуществляться через территориальные органы федерального казначейства. В случае нарушения сроков возврата или нецелевого использования предоставляемых субъектам Федерации средств федерального бюджета на возвратной и безвозвратной основе Правительство РФ имеет право приостанавливать перечисление любой финансовой помощи регионам, а также взыскивать указанные средства за счет средств, передаваемых регионам в рамках финансовой помощи и взаимных расчетов См. ст. 129 Закона "О федеральном бюджете на 2000 год".

Таким образом, необходимо отметить, что в 1998-1999 годах был сделан большой шаг вперед в процессе совершенствования межбюджетных отношений. Кроме перечисленных выше достоинств методики распределения средств ФФПР с экономической точки зрения, следует отметить, что Правительству удалось найти эффективную форму взаимодействия с представителями законодательной власти и органов власти регионов.

1999-2001 гг. стали периодом начала проведения политики системного урегулирования межбюджетных отношений. За эти годы в целом были решены поставленные в Концепции задачи. Начиная с 1 января 2000 года, вступил в действие Бюджетный Кодекс РФ, содержащий среди прочего ряд ограничений и требований, предъявляемых к бюджетам и бюджетной политике субъектов Федерации. Вступила в действие и первая часть Налогового кодекса РФ, была проведена инвентаризация расходных полномочий властей разных уровней, разработаны и предложены субъектам Федерации методические рекомендации по регулированию межбюджетных отношений. В результате осуществления этого этапа реформы повысилась объективность и прозрачность налогово-бюджетных взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Федерации, стабилизировалось состояние региональных финансов.

В то же время наметившиеся позитивные тенденции неустойчивы. Система межбюджетных отношений и региональных финансов по-прежнему носит переходный характер, не имеет четких и стабильных правил и не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма. Решение многих задач положено в основу новой среднесрочной Программы Правительства, принятой в августе 2001 г. и рассчитанной на период до 2004 г. Ее целью является создание фундамента реального бюджетного федерализма в России - системы бюджетного устройства, позволяющей проводить на региональном и местном уровнях самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. (см. Приложения, таблицу 4)

3.3 Разработка основных направлений эффективного использования средств федерального бюджета РФ в рамках помощи субъектам РФ

Для совершенствования системы федеральной финансовой поддержки региональных бюджетов необходимо повышение эффективности системы финансовой поддержки бюджетов нижестоящих уровней власти. В ходе осуществления Концепции реформирования межбюджетных отношений следует продолжить работу по совершенствованию системы федеральной финансовой помощи регионам, первый этап которой начался с принятием Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах, одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 г. №862. Одним из результатов первого этапа реализации мер, предусмотренных данной Концепцией, является совершенствование механизма распределения Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) и прочих видов межбюджетного выравнивания с точки зрения эффективности и справедливости. В частности, речь идет о переходе к расчету трансфертов из ФФПР на основании показателей налогового потенциала субъектов Федерации и объективно необходимых потребностей в финансировании, создании Фонда компенсаций, направленного на обеспечение финансирования части необеспеченных федеральных расходных обязательств, совершенствовании механизма распределения средств на государственную поддержку северного завоза. Однако для продолжения процесса дальнейшего совершенствования системы федеральной финансовой помощи регионам необходимо принятие ряда мер в следующих областях.

Федеральная финансовая помощь бюджетам нижестоящих уровней власти должна основываться на трех основных видах финансовой поддержки:

1) финансовая помощь, направленная на выравнивание возможностей органов власти субъектов Федерации по оказанию государственных услуг - минимальной бюджетной обеспеченности (трансферты из Фонда финансовой поддержки регионов);

2) средства, выделяемые бюджетам субъектов Федерации с целью погашения вертикальной несбалансированности бюджетной системы, основным источником которой являются возложенные федеральным законодательством на бюджеты субъектов Федерации расходные обязательства, не обеспеченные источниками финансирования - субвенции и субсидии на финансирование отдельных расходов (трансферты из Фонда компенсаций);

3) прочая финансовая помощь, оказываемая регионам с целью содействия региональному развитию и стимулирования процессов финансового оздоровления и реформирования бюджетного сектора (средства Фонда регионального развития и Фонда развития региональных финансов), а также бюджетные кредиты и ссуды.

Одним из существенных недостатков существующей системы межбюджетных отношений является отсутствие необходимой законодательной базы, регламентирующей в том числе процесс распределения федеральной финансовой помощи, что лишает данную область бюджетного процесса необходимой стабильности и ясности. Это требует разработки и принятия федерального закона, регулирующего отношения между бюджетами различного уровня в Российской Федерации. С другой стороны, одобрение принципов распределения трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов, Фонда компенсаций, иных фондов, на правительственном либо законодательном уровнях требует наличия разработанных и апробированных механизмов распределения, которые, будучи нормативно закрепленными, могли бы использоваться в соответствующих целях без дополнительных построений и досчетов. Вторым условием долгосрочного нормативного закрепления принципов распределения финансовой помощи является окончание активной фазы налоговой и бюджетной реформы, что позволило бы применять результаты расчетов объемов финансовой помощи на очередные бюджетные периоды без серьезных корректировок на изменение налогового и бюджетного законодательства.

Вместе с тем, уже в настоящее время должны быть конкретизированы положения Бюджетного Кодекса Российской Федерации, регламентирующие общие вопросы предоставления финансовой помощи (в том числе бюджетных кредитов и ссуд) субъектам Федерации, условия выделения средств из федерального бюджета и контроль за использованием данных средств, порядок взаимодействия федеральных ведомств между собой и с представителями региональных властей в процессе реализации межбюджетных отношений.

Помимо вопросов распределения финансовой помощи, оказываемой бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета, в федеральном законодательстве необходимо более подробно отразить отношения бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов по поводу предоставления финансовой помощи из бюджетов субъектов Федерации. Следует доработать положения Бюджетного Кодекса РФ и федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» с точки зрения законодательного закрепления принципа равенства бюджетных прав всех муниципальных образований во взаимоотношениях с бюджетом субъекта Федерации, обеспечения единообразного и объективного (основанного на показателях налогового потенциала и объективно обусловленной потребности в бюджетных расходах) подхода к муниципальным образованиям в вопросах распределения финансовой помощи и установления нормативов отчислений от регулирующих налогов (как одного из видов финансовой помощи) в бюджеты муниципальных образований. Необходимо также конкретизировать нормы, регулирующие распределение расходных полномочий между собственными бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами, а также процедуру такого распределения.

Опыт использования формулы расчета сумм трансфертов регионам из ФФПР, основанная на выравнивании налогового потенциала (валовых налоговых ресурсов) субъектов Федерации с учетом объективных расходных потребностей, показывает, что она в целом способствует выполнению задач выравнивания возможностей региональных властей по предоставлению государственных услуг и не нуждается в серьезном изменении, однако методики и процедуры расчета показателей валовых налоговых ресурсов (налогового потенциала) и индекса бюджетных расходов (объективно обоснованных расходных потребностей) нуждаются в дополнительном совершенствовании. Для более полного отражения как доходного потенциала регионов, так и их расходных потребностей, необходимо принять следующие меры.

1. Необходимо разработать и утвердить на уровне Правительства РФ методику оценки валовых налоговых ресурсов, основанную на анализе региональной налоговой базы и оценке усилий региональных властей по сбору налогов, а также методику расчета индекса бюджетных расходов, составленную на основе анализа факторов, оказывающих влияние на потребность субъектов Федерации в бюджетных услугах в условиях действующего законодательства и с учетом перспективных направлений реформирования бюджетного сектора.

2. Разработка указанных выше методик оценки валовых налоговых ресурсов и индекса бюджетных расходов невозможна в отсутствие информационно-статистической базы. По этой причине основным условием для начала работ по разработке данных методик должно являться составление перечня демографических, социально-экономических, финансовых и прочих статистических показателей, необходимых для корректного учета основных факторов, оказывающих влияние как на объем налогового потенциала, так и на уровень расходных потребностей субъектов Федерации. Впоследствии необходимо принять постановление Правительства, содержащее поручение Государственному комитету РФ по статистике, Министерству по налогам и сборам, прочим министерствам и ведомствам о подготовке и регулярном предоставлении в Министерство финансов указанных показателей.

3. По завершении разработки и апробации методик оценки валовых налоговых ресурсов, расчета индекса бюджетных расходов и формулы расчета трансфертов из ФФПР необходимо утвердить данные методики в виде постановления Правительства РФ, а затем - в составе федерального закона, регулирующего межбюджетные отношения в Российской Федерации. Процедура расчета трансфертов из ФФПР должна быть, во-первых, максимально ясной и проверяемой для всех участников процесса, а во-вторых, носить стабильный и долгосрочный характер.

4. Необходимо конкретизировать и закрепить в законе, регулирующем межбюджетные отношения, условия выделения трансфертов из ФФПР регионам. В частности, необходимо предусмотреть особый контроль за распоряжением бюджетными средствами и управлением бюджетными предприятиями в субъектах Федерации с высокой степенью зависимости от федеральной финансовой помощи. Необходимо разработать и утвердить процедуру внешнего финансового управления в высокодотационных регионах.

Начиная с 2001 года обязательства по финансированию части расходов бюджетов субъектов Федерации, введенных федеральными законодательными актами и не обеспеченных источниками финансирования, были приняты на себя федеральным бюджетом. Для этой цели был создан Фонд компенсаций, трансферты из которого распределяются всем без исключения субъектам РФ в соответствии с потребностью в выплатах данного вида. Очевидно, что создание Фонда компенсаций является частичным решением проблемы нефинансируемых расходных обязательств, т. к. общий объем дополнительных расходных обязательств в виде как прямых выплат, так и обязанностей по финансированию различных льгот, превышает планируемый размер трансфертов из Фонда компенсаций. С учетом результатов введения Фонда компенсаций необходимо принять следующие меры по разрешению проблемы необеспеченных расходных обязательств.

1. Аналогично процедуре распределения Фонда финансовой поддержки регионов необходимо разработать и утвердить на правительственном, а впоследствии - на законодательном уровнях, методику определения потребности в объемах финансирования на указанные цели, для чего необходима подготовка и предоставление соответствующих статистических данных.

2. Одновременно с совершенствованием процедуры распределения Фонда компенсаций необходимо осуществить инвентаризацию и реструктуризацию системы расходных полномочий, не обеспеченных источниками финансирования.

В соответствии с Концепцией реформирования межбюджетных отношений необходимо активизировать работу по разработке нормативно-правовой базы формирования и распределения средств Фонда регионального развития (ФРР) и Фонда развития региональных финансов (ФРРФ).

В этой связи следует предпринять следующие шаги для повышения эффективности распределения средств Фонда регионального развития и Фонда развития региональных финансов.

1. Необходимо объединить признанные целесообразными федеральные целевые программы в Фонд регионального развития, а также разработать процедуру распределения средств указанного фонда. Процедура распределения средств ФРР должна быть разработана с учетом того, что основным направлением расходования средств Фонда является создание на всей территории Российской Федерации социальной инфраструктуры, минимально необходимой для реализации установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством гарантий.

2. Также необходимо разработать и утвердить на уровне Правительства Российской Федерации методику распределения средств Фонда развития региональных финансов, основной целью которого является содействие реформам в бюджетном секторе субъектов Федерации. В соответствии с Концепцией реформирования межбюджетных отношений средства ФРРФ, источником финансирования которого являются кредиты международных финансовых организаций, распределяются на возвратной основе, а также в виде технической помощи на подготовку мероприятий в области бюджетной реформы.

3. Принципы формирования и расходования средств данных фондов впоследствии должны быть включены в состав федерального закона, регулирующего межбюджетные отношения в Российской Федерации.

Взаимодействие между центром и регионами в сфере межбюджетных отношений с каждым годом становится все более жестким. Это обусловлено, в частности, спадом производства и сокращением базы налогообложения, а следовательно, уменьшением объемов бюджетов. Даже минимально необходимые расходы становятся непосильными для экономики страны. Тем не менее политические и социальные соображения не позволяют прекратить финансирование государственных расходов, не покрываемых доходами.

Данное обстоятельство вынуждает государственные органы управления использовать любую возможность изымания финансовых ресурсов на пополнение доходной части бюджетов.

Необходимо, на мой взгляд, отказаться от разделения налогов на собственные (закрепленные) и регулирующие. Все налоги должны быть только собственными.

Рассмотрение и принятие ежегодных законов о федеральном бюджете сопровождаются острейшими экономическими дискуссиями. Их неизменной темой остается проблема нехватки денежных средств. При этом из поля зрения выпадает ряд принципиальных вопросов. Прежде всего следует обратить внимание на то, что ни в Конституции РФ, ни в федеральных законодательных актах не закреплены состав, структура и объем допустимых государственных расходов. В российском законодательстве речь идет несколько об ином - о бюджете государства и его расходах.

Бюджетный кодекс РФ специально определяет расходы, финансирующиеся исключительно из федерального бюджета. Однако из этого вовсе не следует, что бюджетными расходами исчерпываются все расходы государства. Именно с этим связана проблема, обусловленная возможностью не полностью включать в федеральный бюджет государственные расходы и тем самым выводить из-под контроля их определенную часть. В результате исполнительная власть имеет законные основания самостоятельно распоряжаться определенной долей государственных средств.

Центральное место в становлении экономики занимают вопросы укрепления финансовой базы регионов и муниципальных образований на основе принципов бюджетного федерализма. Эффективность функций бюджетов всех уровней определяется тем, насколько рационально выстроен механизм межбюджетных отношений. Основу взаимоотношения бюджетов составляет распределение расходных полномочий и первичных доходных источников по всем уровням.

Предполагается в период до 2005 года законодательно закрепить основные параметры первичного распределения доходных источников и расходных полномочий между всеми уровнями бюджетной системы. Параметры эти должны быть стабильны на срок три-пять лет.

В ближайшее время предлагается установить примерно равные доли федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ в доходной части консолидированного бюджета Федерации. Долю закрепленных за местными бюджетами налоговых доходов, составляющую по действующему законодательству около 34 процентов от налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, намечается увеличить на восемь-десять процентов.

Заключение

В современной рыночной среде федеральный бюджет является важной основой экономической и политической жизни страны, поскольку он является не только важным фактором экономического роста, но и гарантом социально-экономической стабильности в обществе. Он является тем стержнем, на который «нанизывается» вся властная структура государства. Используя бюджет, государство может сосредотачивать финансовые потоки на тех или иных участках, которые в данный момент нуждаются в наибольшей поддержке Изменяя параметры бюджета - например - структуру или величину, государство способно проводить ту или иную политику. Причем параметры управления зависят от множества факторов - государственного устройства, уровня благосостояния, размера среднего класса, уровня сознательности населения, исправно платящего налоги, и так далее. Изменение какого-либо из параметров косвенно повлияет и на структуру бюджетных расходов.

Значения расходов федерального бюджета в развитии современной российской экономики трудно недооценить, учитывая их роль и влияние на различные стороны хозяйствования, стимулированию разработки и внедрения в производство передовых научных достижений. Нельзя также забывать и огромный вклад бюджетного финансирования в решение проблемы социально-культурного обеспечения, ведь используя инструмент расходов федерального бюджета на социально-культурные нужды, государство может проводить достаточно гибкую социальную политику.

Однако возможности свободного регулирования величиной и структурой государственных расходов ограничены, и, прежде всего объемами поступающих в федеральный бюджет доходов, причем последние в свою очередь определяются экономическими возможностями государства. Вот почему очень важно установить такой объем бюджетных расходов и такие сроки использования бюджетных средств, которые обеспечивали бы решение стоящих перед обществом социально-экономических задач при минимальных затратах с максимальным народнохозяйственным эффектом. Экономическая группировка бюджетных расходов по экономическому назначению, к примеру, отражает выполняемые государством функции - экономическую, социальную, оборонную и т.д. С пропорциями между данными группами расходов и связано большинство проблем в формировании расходной части бюджета, особенно расходов на социальную сферу. По большому счету все группы расходов важны для полноценного воспроизводства и удовлетворения большинства потребностей населения, но определение размеров отдельных статей вызывает определенные трудности. Динамика бюджетных показателей свидетельствует, что федеральный бюджет, особенно в последние годы, был сильно перегружен расходами, связанными с экономической функцией государства, тогда как его социальная функция не получила необходимого финансового подкрепления для своей реализации. Уже сейчас, с переходом на рыночные отношения, намечается тенденция в смещении акцентов в распределении бюджетных средств, во-первых, в сторону усиления социальной функции государства, во-вторых, изменения в содержании и направленности экономической функции. За последние годы удалось стабилизировать ситуацию в экономике и бюджетной сфере. 2002 год был завершен с позитивным итогом: продолжился рост экономики, федеральный бюджет исполнен со значительным профицитом, что позволило решить вопросы, связанные с государственным долгом, меньше, чем хотелось бы, но, тем не менее, выросли реальные доходы населения. Увеличились золотовалютные резервы, сократился отток капиталов из страны, вырос кредитный рейтинг России, восстановлено доверие инвесторов к рынку внутренних заимствований. Однако, по мнению ряда экспертов, правительство не совсем эффективно распоряжается внешним долгом страны. Например, известно, что большая часть внешнего долга страны приходится на такие структуры, как Парижский и Лондонский клубы. Кредиты, взятые в этих организациях, наша страна обслуживает под достаточно большой процент, что нам совсем не выгодно, даже с учетом последних рестуктуризаций. После присвоения России нового кредитного рейтинга, современные транши из этих клубов нам обошлись бы не более 6 - 6,5%, что существенно ниже ныне существующих, и, таким образом, мы бы существенно уменьшили бы в конечном итоге расходы бюджета.

В течение 2000-2002 годов увеличивалась доля расходов на судебную власть, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности, социальную сферу. Также возрос объем средств на оказание финансовой помощи бюджетам других уровней.

В части непроцентных расходов федерального бюджета 2003 года Правительством РФ были определены приоритетные статьи расходов бюджета: 1) национальная оборона; 2) правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности; 3) развитие науки и образования 4) финансовая помощь. Именно на этих бюджетных сферах Правительство будет концентрировать бюджетные средства, по остальным статьям финансирование будет осуществляться во вторую очередь. На 2004-2005 годы запланировано сохранение приоритетного характера тех же видов расходов.

Помимо социальных приоритетными должны стать расходы на поддержку жизнеобеспечивающих отраслей экономики, а также ее структурную перестройку. В сложившейся в настоящее время ситуации необходимо учитывать тот факт, что с развитием различных форм собственности должна происходить децентрализация инвестиционных процессов, целесообразно ориентироваться на финансирование капитальных вложений за счет бюджетных средств только объектов социального назначения. При долевом участии (бюджетные средства и собственные средства отрасли), которое считается наиболее перспективным, финансирование инвестиций в объекты производственного назначения следует осуществлять только на возвратной основе. Поддержка должна оказываться в основном тем инвестиционным проектам, которые дают заказы отечественной промышленности, формируют спрос на ее продукцию. Использование бюджетных средств на приобретение импортной продукции возможно только в том случае, если это обеспечивает повышение качества отечественной продукции, расширяет возможности ее сбыта на внутреннем и внешнем рынке. При этом следует упомянуть, что приоритеты должны расставляться на тех отраслях, которые бы потянули бы за собой остальные отрасли. При развитии одного сектора, например машиностроительного завода, автоматически начинают подтягиваться смежные отрасли, поставляющие данному заводу комплектующие, и так далее - процесс идет по цепочке.

Подытоживая все вышесказанное, можно прийти к выводу о том, что в сложившихся условиях приоритетными должны быть социальные расходы, так как именно государство обязано обеспечить социальную поддержку незащищенных слоев населения, а также расходы, определяющие жизнеспособность государства на данном этапе и в перспективе.

Кроме того, первостепенное внимание должно уделяться совершенствованию системы межбюджетных отношений. Особую тревогу вызывает то, что в прошлом году возросла недофинансируемость бюджетов регионов. Число регионов, имеющих дефицит бюджета, выросло за год с 42 до 63. Все больше региональных и местных бюджетов не справляются с полноценным финансированием расходов за счет собственных средств. Растет их зависимость от финансовой поддержки из федерального бюджета. Поэтому представляется целесообразным в процессе исполнения бюджета текущего года принять все возможные меры для исправления такого положения. К таким мерам можно отнести такие меры, как:

1. экономическую эффективность - создание долгосрочных стимулов для органов власти субъектов и местного самоуправления проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат, содействовать росту доходов населения и экономическому развитию соответствующих территорий;

2. бюджетную ответственность - управление общественными финансами от имени и в интересах населения при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий для предоставления бюджетных (общественных) услуг, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики, сбалансированности всех стадий бюджетного процесса. Повышения законодательно установленной взаимной ответственности органов власти разных уровней при выработке и проведении бюджетной политики;