Региональная политика поддержки диверсификационных процессов в зерновых агрокорпорациях: принципы, механизм, инструменты (на примере Ростовской области)

1.3 Условия и риски членства в ВТО для АПК Юга России и его

региональных локалитетов

Официально российская экономика с порядковым номером 156 включена в список стран-участниц ВТО 22 августа 2012 года WTO: 2012 Press Releases: Lamy hails Russia's WTO accession ratification // http://wto.org/english/news_e/pres12_e/pr668_e.htm. Выполнение Россией ряда обязательств, связанных с членством в ВТО, предоставляет стране такие преимущества, как установление четких правил внешней торговли и стабильность, политические дивиденды, усиление интеграционных процессов и активизация новых форм международного сотрудничества, однако это сопряжено с социально-экономическими рисками и возможностью потерь для различных секторов отечественной экономики. По оценкам Минэкономразвития, прогнозируемые убытки от функционирования экономики России в регламенте ВТО в 2013 г. могли бы составить 188 млрд. руб., в 2014 г. - 257 млрд. руб. Однако прогнозируется рост объемов торговли, следовательно, и налогооблагаемой базы, и реальные бюджетные потери будут меньше. По данным Всемирного банка, вступление РФ в ВТО в течение трех лет могло бы приносить стране около 3,3% ВВП в год, в среднесрочной перспективе на уровне 19 млрд. долл., а в долгосрочной - 64 млрд. долл. в год и стимулирует привлечение прямых иностранных инвестиций.Очевидно, что разные сектора экономики России оказываются в принципиально разном положении в связи с присоединением России к ВТО. Но в отношении АПК мнения экспертов совпадают - тяжелое положение аграрной сферы делает ее весьма уязвимой к негативным последствиям функционирования в регламенте ВТО. Условия присоединения к ВТО, которые являются наиболее болезненными для отечественного агропромышленного комплекса, активно обсуждаются научным сообществом, государственными и независимыми исследовательскими организациями. Анализ более 60 отечественных и зарубежных авторитетных экспертных и научных источников за 2011-2013 гг. выявил общие тенденции в оценке рисков и угроз для сельского хозяйства России и ее регионов.

В первую очередь необходимо оценить следующие три обязательства России перед ВТО, имеющих значение для сельского хозяйства:

ограничение объема государственной поддержки (соглашение по сельскому хозяйству запрещает странам-участницам ВТО оказывать какие-либо меры господдержки производства и экспорта сельхозпродукции сверх согласованных в ходе переговоров о вступлении норм). При вступлении в ВТО каждая страна берет на себя обязательства по ограничению и последующему сокращению расходов по желтой (или янтарной) корзине - это меры ценовой поддержки и субсидии сельхозтоваропроизводителям. Эти меры направлены на компенсацию государством части затрат производителей сельскохозяйственной продукции на горюче-смазочные материалы, поддержание высоких закупочных цен, снижение ставок аграрных кредитов и т.д. Выполнение требований ВТО по снижению поддержки сельхозпроизводителей предполагает ее сокращение с 9 млрд. долл. до 4,4 млрд. долл. (рис. 9).

Рисунок 9 - Требования ВТО по сокращению государственной поддержки сельского хозяйства (меры «желтой» корзины) Составлен автором по: Барсукова С. Присоединение России к ВТО: неизбежные потери и возможные приобретения для агробизнеса // Вопросы статистики. 2013. N 3. С. 77; Белокрылова О. Что даст ВТО и какова цена билета за вход? // Journal of Economic Regulation («Вопросы регулирования экономики»). 2012. Т. 3. № 3. С. 4-10.

Такое сокращение необходимо компенсировать бюджетным финансированием мер «голубой» (меры, направленные на сокращение производства и неспецифические меры, не связанные с конкретными видами продукции) и «зеленой» (поддержка инфраструктуры) корзин, иначе российские сельхозпроизводители потеряют конкурентоспособность, как показал анализ опыта Украины и Китая, проведенный коллективом автором под руководством К. Бабкина Бабкин К., Кузнецов А., Корчевой Е., Пронин В., Самохвалов В. Последствия присоединения России к Всемирной торговой организации. М.: Радуга, 2012. С. 7-13. .

Таким образом, преобразуется структура господдержки российского сельского хозяйства в сторону повышения возможностей «зеленой» корзины мер поддержки, поскольку ВТО не ограничивает их величину. Это развитие производственной и социальной инфраструктуры на селе, логистики, проведение научных исследований, установка энергоэффективного оборудования подготовка кадров, благоустройство сельских районов, программа страхования урожая, ветеринарные и фитосанитарные мероприятия, программы региональной помощи. Эти вливания в инфраструктуру и кадры, по мнению С. Барсуковой, сгладят негативный эффект от сокращения прямых форм поддержки Барсукова С. Присоединение России к ВТО: неизбежные потери и возможные приобретения для агробизнеса // Вопросы статистики. 2013. № 3. С. 78, Присоединение России к ВТО: основные обязательства, возможные последствия / Под ред. Сутырина С.Ф. // http://www.intracen.org/, которые поддерживают хозяйства на плаву и применяются как экстренные меры, и позволят отказаться от негативной практики субсидирования процентов по кредитам, предотвратит возможность брать кредиты под фиктивные бизнес-планы, даст импульс для развития производства;

2) ставки импортных пошлин и квоты на сельхозпродукцию (GATT -соглашение по тарифам и торговле, - требует от членов ВТО последовательных сокращений торговых пошлин и тарифов до минимального уровня, а также отказа от поддержки экспорта «сверх необходимого»). Ставки импортных пошлин снижаются практически на все продукты сельского хозяйства - средневзвешенная ставка тарифа на сельскохозяйственную продукцию и продовольствие снизилась с 15,6% до 11,3% (на конец переходного периода).

Тарифные уступки для сельскохозяйственных товаров России конкретизированы в таблице 4.

Таким образом, средневзвешенные импортные пошлины в целом снижаются с 9,5 до 7,8% (рис. 10). Однако таможенные платежи составляют более трети федерального бюджета, поэтому, как отмечает О. Белокрылова, снижение импортного тарифа, с 10% до 7,8% на объем импорта 2011 г. - это 5 млрд долл. потерь поступлений в бюджет Белокрылова О. Что даст ВТО и какова цена билета за вход? // Journal of Economic Regulation («Вопросы регулирования экономики»). 2012. Т. 3. № 3. С. 6..

Таблица 4 - Изменение импортных пошлин по основным видам

сельскохозяйственной продукции Составлена автором по: Перечень тарифных уступок // http://wto-inform.ru/conditions/.

Таким образом, в сельском хозяйстве по сравнению с промышленностью сохраняется более высокая степень таможенной защиты, однако более низкая, чем у других стран-участниц ВТО (Аргентина, Бразилия, Индия, Корея, Мексика, Китай).

Рисунок 10 - Обязательства по изменению таможенных ставок

на импорт, % Составлен по: Барсукова С. Присоединение России к ВТО: неизбежные потери и возможные приобретения для агробизнеса // Вопросы статистики. 2013. N 3. С. 77; Белокрылова О. Что даст ВТО и какова цена билета за вход? // Journal of Economic Regulation («Вопросы регулирования экономики»). 2012. Т. 3. № 3. С. 5-6.

Существующий средневзвешенный импортный тариф может повышаться в ближайшие 2-3 года с 10,3% до 11,9 %. Однако по завершению этого периода его снижение будет весьма чувствительным: с 11,9 до 7,1%, т.е. в 1,7 раза. По сельскохозяйственным товарам ставки должны снизиться в 1,3 раза - до 11,3%. Известно, что чувствительный уровень защиты могут обеспечить ставки таможенной пошлины на уровне 15-20% от цены импортных товаров. Это значит, что при среднем уровне защиты в 7-11% политика импортозамещения для России будет невозможна.

3) применение экспортных субсидий. Россия приняла на себя обязательства не вводить экспортные субсидии при одновременных движениях в направлении расширения экспорта продовольствия. Ряд экспертов даже прогнозируют членство России в так называемой Кернской группе, объединяющей крупнейших экспортеров продовольствия (Австралию, Канаду, Аргентину, Бразилию, Новую Зеландию и др.). Однако в других странах экспортные субсидии весьма ощутимы, тогда как Россия российские сельхозпредприятия экспортных субсидий получать не будут, Россия обнулила экспортные сельскохозяйственные субсидии (рис. 11).

Рисунок 11 - Уровень государственной поддержки экспорта

(в год, млн долл) Бабкин К. Вступление России в ВТО: последствия для села // http://wto-inform.ru/upload/Conference/kbabkin.pdf.

Экспортные субсидии в рамках ВТО позволены Мексике, Китаю, Канаде, Колумбии, Турции и другим странам. Ограничения на поддержку сдержат расширение экспорта зерна, хотя ряд экспертов высказываются против такого расширения, аргументируя, что увеличение экспорта создает угрозу национальной продовольственной безопасности. По мнению Р. Гумерова, эта угроза нарастает «в связи с переводом растениеводства на экспортоориентированный путь развития в его нынешнем специфическом российском варианте» Гумеров Р. Продовольственная безопасность страны: угрозы нарастают (об эффектах членства в ВТО и не только об этом) // Российский экономический журнал. 2013. № 1. С. 59.. Однако расширение экспорта ограничивается не только торговыми барьерами, но и внутренними системными проблемами (высокая себестоимость продукции, транспортные ограничения, нехватку элеваторных мощностей и портов) Алтухов А. Развитие российского зернового экспорта // Экономист. 2003. № 7. С. 65-81; Барсукова С. Рынок зерна: экспортный потенциал и его реализация // ЭКО. 2009. № 9. С. 95-104. .

Выявленные угрозы и риски для сельского хозяйства в целом и для зернового хозяйства, в частности, необходимо, по нашему мнению, конкретизировать. Соглашаясь с мнением В. Узуна, который считает, что «оценку последствий вступления России в ВТО нужно проводить не только в целом по сельскому хозяйству, но и применительно к производителям отдельных видов продукции» Узун В. Российская политика поддержки сельского хозяйства и необходимость ее корректировки после вступления в ВТО // Вопросы экономики. 2012. № 10. С. 132-149., уточним, что, по нашему мнению, необходимо произвести такую оценку не только по видам продукции, но и по регионам. О. Белокрылова подчеркивает, что «членство в ВТО обостряет проблемы в разных регионах в связи с высокой степенью региональной дифференциации. Пострадают районы локализации легкой промышленности: Ивановская, Костромская, Курская, Московская, Тульская и Владимирская области. В Волгоградской области - в числе проблемных производство тракторов и шин, в Самарской -- производство легковых автомобилей, в Пермской области - химическая промышленность. Поэтому вступление в ВТО может усилить межрегиональную дифференциацию» Белокрылова О. Что даст ВТО и какова цена билета за вход? // Journal of Economic Regulation («Вопросы регулирования экономики»). 2012. Т. 3. № 3. С. 6.. Такую позицию поддерживают Крутиков В. и Федорова О., считая, что «комплексное развитие сельских территорий должно основываться на общих макроподходах и дифференцированных по регионам стратегиях интегрированного развития» Крутиков В., Федорова О. Развитие сельских территорий: инновации, диверсификация. - Калуга: ЗАО «Типография Флагман», 2011. С. 10..

Для АПК Юга России значительное количество отраслей имеют повышенные финансовые и экономические риски в условиях членства России в ВТО, что делает задачу поддержки отечественного агропромышленного комплекса одной из важнейшей задач обеспечения продовольственной безопасности страны. Повышенные риски, ожидаемые со стороны увеличения импорта, ожидаются в свиноводстве и птицеводстве, по которому Южный федеральный округ занимает значительные позиции: Ростовская область - 6 место по России по поголовью крупного рогатого скота (607 тыс. голов в 2012 г.) и 9-е по поголовью свиней (478 тыс. голов в 2012 г.), Краснодарский край - соответственно 8-е (592 тыс. голов крупного рогатого скота в 2012 г.) и 19-е (311 тыс. голов в 2012г.), растет поголовье в Калмыкии (604 тыс. голов крупного рогатого скота), которая занимает 3-е место в России по поголовью коз и овец (2375 тыс. голов в 2012 г.); Астраханская область - 4 место в России по поголовью коз и овец (1522 тыс. голов в 2012г.). Однако, как показано в таблице 1.4., пошлины на импорт свинины в рамках квот снижаются с 15% до 0%, сверх квот - пошлины уменьшаются с 75% до 65%, пошлины на мясо птицы сверх квоты снижается с 95% до 80%. Подобные условия по снижению ставок, безусловно, усилят конкуренцию со стороны зарубежных производителей. В такой ситуации снижение рисков будет зависеть от степени адаптации южных сельхозпроизводителей к условиям регламента ВТО в отношении модернизации используемых технологий и управления, а также - в значительной степени - от региональной и федеральной государственной поддержки отрасли, протекционистскими мерами и политикой импортозамещения, соотнесенными с мерами ВТО.

Рискам подвержен и экспортный потенциал южных регионов - Ростовская область, Краснодарский край являются крупными экспортерами продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья, Волгоградский край и Астраханская область - в меньшей степени, но регламент в ВТО может ослабить экспортные позиции южных производителей (рис. 12).

Рисунок 12 - Структура экспорта продовольствия субъектов ЮФО Составлен по материалам ФТС Южного таможенного управления: Статистика внешней торговли ЮФУ // http://yutu.customs.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=24376:-2013-&catid=179:2013&Itemid=192.

Следует признать, что повышенные риски в животноводстве приводят к росту зависимости региона от ввоза различных видов животноводческой продукции, что, безусловно, негативно влияет на продовольственную безопасность южного региона и его отдельных субъектов. Относительно растениеводства прогноз более благоприятный, южные, традиционно зернопроизводящие, экспортноориентированные регионы, используя широкий ассортимент продукции и повышение открытости внешних рынков, могут увеличивать экспорт зерна, однако негативное влияние ВТО на региональное животноводство и рост импорта продукции этой отрасли снизят внутренний спрос на зерновые. Тем не менее, выращивание зерновых культур в южных регионах активно поддерживается региональными и федеральными программами, реализуются ряд структурных изменений по повышению эффективности отрасли, используются меры «желтой корзины», развиваются меры «зеленой корзины». Оставшиеся 6 лет переходного периода позволят адаптироваться, сконцентрироваться на конкурентных преимуществах агропроизводителей Юга России и минимизировать негативные последствия режима ВТО.

Следует отметить, что в настоящее время членство России в ВТО не получило значительного отражения на структуре посевных площадей и объемах производства зерновых культур Юга России, даже имеется некоторое снижение в ряде субъектов ЮФО (см. прил. 3).

Снижение производства возможны по такой культуре, как рис, тарифы по которому изменились более значительно. Кроме того, снижение пошлин предусмотрено и для некоторых продуктов переработки риса, что косвенно окажет воздействие на объемы возделывания этой культуры и создает дополнительные риски для Краснодарского края, который является лидером по производству риса в России, производя 80% этой культуры. Региональные производители риса в связи с этим должны повышать конкурентоспособность этой культуры, снижать затраты на ее производство без потери урожайности. Это может быть осуществлено при поддержке государства - с 2013 г. реализуется краевая программа «Развитие мелиорации сельскохозяйственных земель на 2013-2020 гг.», финансируется проведение научно-исследовательских работ, в 2012 г. выделено 80 млн руб. из краевого бюджета на субсидирование капитальной планировки рисовых чеков Рисоводы Кубани готовятся к уборке // http://www.mcx.ru/news/news/show/6324.htm..

Еще более точечный анализ целесообразно проводить в региональных локалитетах, которые А. Гранберг определяет как «местность с каким-то одним объектом, в качестве которого может выступать компактный населенный пункт, предприятие, коммуникации и т.п.» Гранберг А. Основы региональной экономики. - М.: ГУ ВШЭ, 2006. С. 27. . Выделяя поселенческие, промышленные, транспортные, рекреационные локалитеты, он показывает, что сочетания локалитетов «образуют конкретные формы пространственной организации хозяйства и расселения». Поскольку в качестве зернопроизводящего региона в данной работе исследуется Ростовская область, целесообразно выявить природно-сельскохозяйственные локалитеты области и предпринять анализ на их уровне.

В Ростовской области, наряду с анализом общих для территории последствий вступления в ВТО, в целях повышения эффективности региональной агарной политики представляется важным оценка этих последствий, исходя из зонирования региона вследствие особенностей сельскохозяйственного локалитета, имеющего конкретную специфику почвенно-климатических, инфраструктурных, социально-экономических условий. В области выделяют шесть основных природно-сельскохозяйственных локалитетов, характеризующихся следующими особенностями:

1) северо-западный: зерново-животноводческий (зерновые, масличные культуры, молочно-мясное животноводство, свиноводство, птицеводство) объединяет Верхнедонской, Шолоховский, Боковский, Чертковский, Миллеровский, Кашарский, Тарасовский, Каменский, Красносулинский районы;

2) северо-восточный: скотоводческо-зерновой с развитым свиноводством и птицеводством, включает Морозовский, Милютинский, Обливский, Тацинский, Константиновский, Белокалитвинский, Цимлянский, Советский, Усть-Донецкий районы;

3) центральный орошаемый: зерново-животноводческий с развитым виноградарством и рисосеянием - интенсивное земледелие на орошаемых землях, зерновые культуры (ячмень, пшеница, рис, кукуруза), овощеводство, молочно-мясное животноводство (Волгодонской, Мартыновский, Пролетарский, Семикаракорский, Багаевский, Веселовский районы);

4) приазовский: животноводческо-зерновой с развитым овцеводством и развитым пригородным хозяйством - молочное животноводство, птицеводство, зерновые культуры (пшеница, кукуруза), овощеводство, бахчеводство, виноградарство, садоводство, объединяет 8 районов: Матвеево-Курганский, Куйбышевский, Мясниковский, Октябрьский, Азовский, Аксайский, Родионово - Несветайский, Неклиновский;

5) южный: зерново-животноводческий с развитым свиноводством -- зерновые культуры (пшеница, ячмень, кукуруза), молочное животноводство, включает 6 районов: Кагальницкий, Зерноградский, Егорлыкский, Целинский, Cальский, Песчанокопский;

6) восточный - овцеводческо-зерновой с развитым мясным скотоводством, тонкорунное овцеводство, зерновые культуры (ячмень,пшеница), кормовые культуры, технические культуры (горчица), включает 5 районов: Орловский, Зимовниковский, Ремонтненский, Дубовский, Заветинский.

Практически во всех локалитетах Ростовской области производство растениеводческой продукции, хотя отмечаются и значительные территориальные различия. В районах орошаемого земледелия более высока доля продукции растениеводства, тогда как в юго-восточных районах с высоким удельным весом естественных кормовых угодий преобладает животноводство. Доля посевных площадей зерновых и зернобобовых культур в выделенных выше локалитетах Ростовской области представлена на рис. 13.

Определенные различия свойственны также структуре посевных площадей локалитетов - в районах орошаемого земледелия и юго-западе наиболее высок удельный вес овоще-бахчевых и кормовых культур. Южные, восточные и северные районы, наоборот, отличаются повышенной долей зерновых культур и подсолнечника.

Рисунок 13 - Распределение посевных площадей зерновых и зернобобовых культур по природно-сельскохозяйственным локалитетам области Оценка социально-экономических последствий присоединения России к ВТО для сельского хозяйства и пищевой промышленности Ростовской области // http://www.don-agro.ru/FILES/VTO/posledstviya-VTO.docx .

По нашему мнению, режим работы в ВТО станет импульсом развития для территорий-производителей (Азовский, Кагальницкий, Целинский, Зерноградский районы, зона, примыкающая к Таганрогу, центральные орошаемые районы области), а также для донских экспортеров («Юг Руси», «Астон» и др.), поскольку Юг России по-прежнему остается экспортоориентированным по зерну. Негативные последствия от членства России в ВТО в этом направлении ожидаются в наименьшей степени.

Для отрасли животноводства прогнозируются наибольшие риски - не только регионального характера, но и для всей российской отрасли. Причина уязвимости животноводческой отрасли в том, что продукции в целом по России производится меньше, чем необходимо для удовлетворения потребностей перерабатывающей промышленности и населения. В Ростовской области ситуацию усложняет то обстоятельство, что треть продукции животноводства (36% мяса) производится личными подсобными хозяйствами Прогноз влияния ВТО на экономику Ростовской области // http://www.srro.ru/images/16.10.2012 Pravlenie Shahty/Tezisy Gugenitsa I. N. 16.10.2012.doc.. При этом качество производимой продукции данным сектором не удовлетворяет потребности перерабатывающих предприятий, в то время как регламентом ВТО предусмотрено соответствие продукции законодательству в области технического регулирования, стандартов, процедуры оценки, а также соответствия санитарным, фитосанитарным мерам, разработанным и применяемым в соответствии с Соглашением по сельсткому хозяйству ВТО. В этой связи повышенное внимание требуется локалитетам традиционной животноводческой ориентации - северо-западному, восточному и ориентация на снижение рисков монопродуктовости сельхозпроизводства за счет расширения видов деятельности и создания переработки сельскохозяйственного сырья. Так, в Шолоховском районе успешно функционирует СПК племзавод «Меркуловский» - племенное предприятие по разведению мясного скота герефордской породы, в Дубовском районе - Племагрофирма «Андреевская», в регионе в соответствии с постановлением Правительства Ростовской области от 07.02.2013 года № 68 «О порядке предоставления субсидий, направляемых на поддержку отраслей животноводства» субсидируется возмещение части затрат на приобретение альтернативных свиноводству видов сельскохозяйственных животных и птицы - овец, коз, кроликов, нутрий и др. В целом в январе 2014 г. в животноводстве области при сокращении численности свиней на 14,5% наблюдается рост поголовья крупного рогатого скота на 2,4%, в том числе коров - на 1,1%. Поголовье овец и коз за счёт личных подсобных и фермерских хозяйств увеличилось на 9,0%, поголовье птицы - 115,8% к уровню 2013 г. Оценка социально-экономических последствий присоединения России к ВТО для сельского хозяйства и пищевой промышленности Ростовской области // http://www.don-agro.ru/FILES/VTO/posledstviya-VTO.docx.

Таким образом, для ряда подотраслей АПК Ростовской области (животноводство, сельхозмашиностроение) тестируются высокие риски, требующие осуществления компенсаторных мер на уровне региона - разработки региональных экономических программ поддержки регионального АПК с учетом зоновых особенностей Ростовской области и вовлечения в них большинства региональных сельскохозяйственных организаций. Региональными программами необходимо предусмотреть специализацию сельскохозяйственного производства на тех культурах, по которым у Ростовской области есть сравнительные преимущества, - пшеница, подсолнечник, плодовая продукция, виноград; повышать стимулы к расширению производства сельхозпродукции; направлять разработку региональных мероприятий на развитие инфраструктуры, а не на текущую поддержку хозяйств, а также предоставление сельхозпроизводителям Ростовской области субсидий с условием разработки наиболее эффективных критериев доступа к этим средствам, снижение зависимости производства от природно-климатических условий (в Ростовской области - от возможной засухи). В настоящее время агрохолдинги, наряду с крупными промышленными предприятиями уже реализуют следующие мероприятия по адаптации к условиям ВТО:

- внедрение мировых стандартов производства;

- экспансия на зарубежные рынки сбыта и новые рынки сбыта;

- реализация патентной защиты продукции и прав на интеллектуальную собственность;

- оценка объемов капитальных затрат на модернизацию производства и технологий;

- инвентаризация деятельности предприятия с позиции ее профильности;

- передача непрофильных производственных процессов другим предприятиям;

- внедрение систем сертификации продукции и производства по международным стандартам.

Таким образом, в региональном АПК существуют определенные проблемы, которые необходимо решать независимо от того, будет ли Россия встраиваться в глобальную экономику. Указывая на неудовлетворительную динамику посткризисного развития современного АПК в течение последнего десятилетия и учитывая прогнозные оценки негативных последствий режима ВТО на функционирования аграрной сферы, необходимо активизировать разработку региональных программ по управления аграрным сектором с учетом особенностей режима работы ВТО. Эти цели обусловливают общемировую тенденцию роста внимания ученых к адаптации инструментов региональной аграрной политики как эффективной технологии управления сельским производством. При этом в научной литературе наблюдается дискуссионность сложившейся методологии региональных исследований, что, по нашему пониманию, требует анализа регионального управления, обеспечивающего «ясность понимания, разумность и целесообразность человеческой деятельности и её последствий». В этой связи следующий шаг диссертационного анализа направлен на идентификацию региональной аграрной политики и определение императивов дальнейшего воспроизводственного развития и экономическую стратегию государственной политики на региональном уровне управления.

2.РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА АДАПТАЦИИ АПК ЗЕРНОПРОИЗВОДЯЩЕГО РЕГИОНА К ИМПЕРАТИВАМ ВТО

2.1 Содержание и структура региональной аграрной политики в системе управления экономикой региона

Проблема региональной аграрной политики как составляющей региональной политики и шире - всей экономической политики государства актуализируется в условиях развития российской экономики, которое, по мнению В. Мау, «в значительной мере определяется характером глобального экономического кризиса» Мау В. Между модернизацией и застоем: экономическая политика 2012 года // Вопросы экономики. 2013. № 2. С. 14. . Макроэкономические дисбалансы, мировая экономическая и политическая неустойчивость, технологические трансформации, институциональные и структурные реформы обусловливают поиск новых моделей регулирования и управления, общие тенденции которого свидетельствуют в пользу усиления государственного регулирования экономики. Применительно к сельскому хозяйству это означает активизацию управляющих воздействий государств в аграрной сфере. Исходя из обоснованных в п. 1.3 акцентов на региональные управленческие аспекты и угрозы и риски функционирования аграрной экономики в режиме ВТО, необходим анализ аграрной политики государства на уровне регионов и выявление ее адаптационных составляющих в условиях регламента ВТО.

Необходимость участия государства в регулировании и поддержке аграрного хозяйства обусловлена особыми условиями воспроизводства, наличием множества рисков хозяйственной деятельности, высокой капиталоемкостью и низкой инвестиционной привлекательностью отрасли, необходимостью финансовой поддержки сельхозпроизводителей, а также специфическими причинами, исходя из социально-экономических и политических условий конкретной национальной экономики. Аграрная политика выступает одной из составляющих экономической политики государства, сферой влияния которой является сельское хозяйство и связанные с ним хозяйственные комплексы (рис. 14).

Рисунок 14 - Региональная аграрная политика в системе управления экономикой региона Составлено автором в процессе исследований места и роли аграрной политики государства в государственной экономической политике.

В системе общественных отношений аграрная политика традиционно рассматривается как совокупность мер и инструментов, обеспечивающих динамичное и эффективное развитие сельскохозяйственного производства и других отраслей АПК и имеющих основной приоритет - обеспечение продовольственной безопасности страны. Это подразумевает под собой решение целого комплекса проблем - от настройки аграрных (земельных) отношений до поддержки сельхозпроизводителей. Так, в соответствии с определением А. Зинченко, В. Назаренко, «аграрная политика - это совокупность мероприятий, которые осуществляет государство в области аграрных отношений, связанных с владением и пользованием землей как основным средством производства в сельском хозяйстве» Аграрная политика / А. Зинченко, В. Назаренко, В. Шайкин и др. - М.: КолосС, 2004. С. 112. . Однако, по нашему предположению, экономическое содержание региональной аграрной политики определяется более широко, и, признавая в качестве одного из приоритетов аграрной политики стабилизацию аграрных отношений, согласимся с определением содержания государственной аграрной политики, предложенной Т. Эльдиевой, которая выявляет следующие ее компоненты:

а) базисной подсистемы, как совокупности мер по регулированию отношений собственности на землю и средства производства в сельском хозяйстве, а также экономических отношений, возникающих в процессе производства, распределения и потребления сельскохозяйственной продукции, в том числе по степени вмешательства государства в действие рыночных механизмов;

б) надстроечной подсистемы, решающей проблемы содействия развитию аграрной экономики и социальной сферы села посредством ценовой, структурной, налоговой, финансовой, кредитной, внешнеэкономической и иной политики Эльдиева Т. Аграрная политика в условиях присоединения россии к всемирной торговой организации: региональный аспект. Автореферат на соиск. уч.степ. канд наук // https://vak2.ed.gov.ru/›…renderFile/92454..

Экономическое содержание аграрной политики государства проявляется в определении ее целей и задач. В теории региональной политики общепризнанным является контекст интеграции территорий страны в единое пространство и целью региональной политики является сокращение диспропорций в уровне социально-экономического развития регионов. Этот подход в полной мере реализовался в «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», в которой направленность государственной региональной политики определяется как «обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, сокращения уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качестве жизни» Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/strategicPlanning/concept/doc20081117_01.. Вместе с тем, региональная аграрная политика, по нашему мнению, направлена на формирование социально-экономических, финансовых, хозяйственных и общественно-политических условий эффективного развития аграрной сферы именно с учетом специфики конкретного региона.

Акцент на региональных интересах подтверждается в проекте «Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации на период до 2020 года», разработанной Минрегионразвития РФ, в соответствии с которым «региональная политика в Российской Федерации - это система правовых, финансово-экономических, институциональных и организационных мер, определяющих деятельность органов публичной власти всех уровней, направленной на комплексное развитие регионов». При этом уточняется, что региональной политикой может служить только такой комплекс государственных мер, цели которых «продуманы и поставлены именно как региональные, направленные на оптимизацию территориальной структуры российского общества». С этой точки зрения научный интерес представляет разделение А. Швецовым региональной политики на общесистемную и селективную: «общесистемная региональная политика» направлена на создание общих предпосылок, благоприятствующих развитию регионов, а «селективная региональная политика» есть целенаправленное влияние на определенные территориальные части страны, воздействие на складывающиеся в них конкретные социально-экономические и экологические ситуации» Швецов А. Общесистемная и селективная государственная региональная политика // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2009. № 2; см. также: Швецов А. Государственная региональная политика в новейших кризисных обстоятельствах: оценка и принципиальная рекомендация // Российский экономический журнал. 2009. № 7-8; Швецов А. Совершенствование региональной политики: Концепции и практика. - М.: КРАСАНД, 2010..

Такое различение позволяет, по мнению О. Кузнецовой, сузить «безбрежно расширительные» версии определения региональной политики и сформировать действенную нормативно-правовую и программную базу централизованного регулирования регионального развития страны. О. Кузнецова также справедливо выделяет различия между «федеральной региональной политикой», направленной на сглаживание дисбалансов регионального развития и обеспечение экономического подъема проблемных территорий и «региональные аспекты федеральной социально-экономической политики» Кузнецова О. Пирамида факторов социально-экономического развития регионов // Вопросы экономики. 2013. № 2. С. 122. , которая призвана компенсировать негативные последствия экономического роста в виде нарастания межрегиональных диспропорций. Эта точка зрения представляется важной, так как сохраняется актуальность выявленной в процессе масштабного исследования развития сельского хозяйства России и политики в сфере сельского хозяйства, проведенного Всемирным Банком еще в начале 2000-х годов тенденции: в докладе отмечалось, что, поскольку аграрная политика «во многом формируется и осуществляется на региональном уровне, здесь явные искажения принципов ценообразования и торговли намного сильнее, чем на федеральном уровне. Сам по себе принцип децентрализации экономической политики не так уж плох, однако регионы слишком часто выбирали такие механизмы поддержки сельского хозяйства, которые создавали различия в ценах между регионами» Сельскохозяйственная политика России. - М: Издательство «Весь Мир», 2002. С.10.. В то же время региональная политика проецирует общероссийские интересы с учетом региональной специфики. Не претендуя на решение вопроса о дихотомии или взаимозависимости федеральной региональной политики и селективной региональной политики, автор, тем не менее, соглашается с вышеуказанными исследователями в том, что у выделенных разных уровней региональной политики разные цели, разный бюджет, а также разная объектно-субъектная структура.

Таким образом, обобщение экономической литературы по вопросам сущности региональной политики в целом и аграрной политики в частности, позволили автору определить региональную аграрную политику как целенаправленную последовательную деятельность государства в лице органов государственной власти по управлению развитием аграрного сектора в соответствии с совокупностью институционально-правовых, экономико-организационных, социальных и общественно-политических региональных приоритетов с целью оптимизации использования региональных ресурсов, с учетом интересов производителей и потребителей сельскохозяйственной продукции в процессе встраивания экономики региона в экономическое пространство страны, регулирования и достижения хозяйственных, территориальных и национальных экономических интересов.

При этом, согласно Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» от 29.12.2006 № 264-ФЗ, государственная аграрная политика базируется на следующих принципах Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» от 29.12.2006 № 264-ФЗ // http://base.garant.ru/12151309.:

1) принцип устойчивости предполагает, что инструменты государственной поддержки развития сельского хозяйства и сельхозтоваропроизводителей устойчивы в течение определенного периода времени (5 лет и т.д.);

2) принцип доступности и адресности означает, что господдержка направляется сельхозтоваропроизводителям, а не посредническим организациям;

3) принцип гарантированности означает, что обязательства государства включены в отдельные направления и программы аграрной политики государства;

4) принцип разграничения полномочий и соблюдения конкуренции предполагает, что финансовая поддержка из федерального бюджета дополняется средствами региональных и муниципальных бюджетов по соответствующим программам;

5) принцип учета международных обязательств гарантирует, что при поддержке учитываются обязательства России по международным соглашениям;

6) принцип ограничения размеров государственной поддержки - сумма средств, получаемых в порядке государственной поддержки одним сельхозтоваропроизводителем из федерального бюджета, ограничена;

7) принцип равнодоступности означает, что все формы хозяйств имеют равные права на поддержку из бюджета;

8) принцип доступности информации о состоянии государственной аграрной политики;

9) принцип последовательности осуществляемых мер государственной аграрной политики и ее устойчивого развития.

Региональная аграрная политика выражает интересы государства и государственного управления в целом с учетом региональной специфики. Региональное управление осуществляется через конкретные направления, инструменты и методы достижения поставленных целей, составляющих суть экономической политики государства в целом, и аграрной политики - в сфере агропромышленного сектора.

Управленческая структура аграрной политики включает, по нашему мнению, следующие составляющие. Планирование как один из важнейших методов управления признано необходимой составляющей управленческого процесса См.: Аганбегян А. Система моделей народнохозяйственного планирования. - М.: Мысль, 2009; Попов Р. Региональное управление и территориальное планирование. - М.: Инфра-М, 2013; Алиева З. Роль планирования и прогнозирования в агропродовольственной политике страны // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2011. № 22. С. 6-14. и представляет собой, как определяет М. Меньшикова, Д. Худин, процесс принятия решений, позволяющих обеспечить эффективное функционирование и развитие организации в будущем, уменьшить неопределенность Меньшикова М., Худин Д. Место и роль планирования в современной системе управления сельским хозяйством региона // Вестник Курской гос. сельскохозяйственной академии. 2012. Т. 1. № 1. С. 28. и соблюдать вышеуказанный принцип последовательности. Планирование базируется на определенных целях управления. Целеполагание также выступает как важнейший этап планирования, на котором формулируется миссия и определяются цели развития. Главной целью регионального управления, по мнению Е. Коваленко, является «повышение степени удовлетворения социально-экономических потребностей населения, проживающего на территории конкретного региона, на основе комплексного регионального развития» Коваленко Е. Региональная экономика и управление. - СПб.: Питер, 2008. С. 83-85.. Региональное управление в аграрной сфере конкретизируется в целях региональной аграрной политики, которыми, как было указано выше, по мнению автора, являются формирование условий (социально-экономических, финансово-хозяйственных, общественно-политических) эффективного развития аграрной сферы региона. Важными элементами процесса управления аграрной сферой выступают средства для достижения этих целей, а также органы и организации, активизирующие, контролирующие и анализирующие процесс управления. На рис. 15 представлена взаимосвязь основных этапов процесса управления аграрной сферой как экономическим объектом.

Таким образом, в системе управления процесс управления аграрной сферой определяется как неотъемлемая составляющая государственного управления развитием агропромышленного сектора. Исходя из управленческого контекста, аграрную политику определяют как упорядоченную деятельность государства, реализуемую путем влияния на экономические и социальные процессы и вытекает из основных направлений, институционально закрепленных в соответствующих программных документах (п. 3.3). Так, «Государственной программой развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы» предусмотрено комплексное развитие всех отраслей и подотраслей, а также сфер деятельности АПК (приложение 5).

Рисунок 15 - Взаимодействие элементов управления аграрной сферой Составлен автором в процессе исследования взаимосвязь этапов и элементов процесса управления аграрной сферой.

Следует полностью согласиться с Л. Поповой, что стране необходима «современная, сбалансированная, структурированная агропродовольственная политика, которая четко определяла бы стратегию и тактику государства

в этой области» Попова Л. Государственное регулирование и ценовая политика в АПК России // Вопросы экономики. 2010. № 7. С. 85.. Однако научное и экспертное сообщество подвергает критике современную аграрную политику. Так, И. Буздалов считает существующий в России механизм социально-экономических отношений сельского хозяйства и государства, как и систему государственного и хозяйственного регулирования, крайне несовершенным. В. Назаренко, анализируя истоки и причины неэффективного регулирования государством аграрной сферы, свидетельствует о «превращении сельского хозяйства из донора других народнохозяйственных отраслей в реципиента» Назаренко В. Теоретические основы аграрной политики на Западе и России. - М.: Ин-т Европы РАН; Русский сувенир, 2009. С. 10.. Он отмечает, что в России «постоянно проводилась политика двойного стандарта, в том числе и в экономической идеологии, и в аграрной политике... Советскому Союзу и отдельным республикам постоянно навязывался лозунг абсолютной либерализации в стиле XIX в., прекращение всякой государственной роли в экономике» Там же. С. 319. и доказывает, что чрезмерно либеральная политика в период реформ негативно сказалась на аграрной экономике России, разрушив многообразную систему поддержки сельского хозяйства. «Провалы» концептуального и инструментарно-методического характера в сфере практической реализации существующей региональной социально-экономической политики выявляют Н. Кетова, В. Овчинников, Ю. Колесников. Кетова Н., Овчинников В., Колесников Ю. Парадигмальные изменения концепции социально-экономической политики регионального развития // Научный вестник Волгоградской академии государственной службы. Сер. Экономика. 2010. № 3. С. 5. По мнению И. Буздалова, «сельское хозяйство не стало действительным приоритетом экономической политики государства, а по сравнению с застойным периодом его ресурсное обеспечение даже ухудшилось, в том числе в рамках прямого бюджетного финансирования» Буздалов И. Перекачка как отражение социально-экономической ущербности аграрной политики // Вопрос экономики. 2009. № 10. С. 125.. С. Барсукова, анализируя основные вехи аграрной политики в России 2000-х гг., делает вывод о ее непоследовательности, отсутствии преемственности в основных программных документах, определяя их как серию «импульсов разной эффективности и направленности» Барсукова С. Вехи аграрной политики России в 2000-е годы // Мир России: социология, этнология. 2013. Т.22, № 1. С. 26..

Помимо критики в адрес государственной аграрной политики относительно непоследовательности, научно-экспертное сообщество отмечает также такой ее недостаток, как универсальность (или единство) в негативном смысле этого термина. Так, Л. Абалкин утверждал, что «не существует единой, универсальной аграрной политики…, и это относится не только к разным странам, но и к их регионам и отраслям. Для России и ее сельского хозяйства крайне опасно проводить единую политику, диктуемую из Москвы. Стричь всех под одну гребенку - значит не учитывать масштабы страны, игнорировать народные традиции, ментальность населения, своеобразие быта и условий жизни на различных территориях. Недопустимо навязывать единые формы и методы хозяйствования при производстве зерна, выращивании крупного рогатого скота, возделывании винограда и т. д.» Абалкин Л. Аграрная трагедия России // Вопросы экономики. 2009. № 9. С. 13. . В этой связи, по нашему мнению, необходимо к вышеуказанным девяти принципам формирования эффективной государственной аграрной политики добавить десятый - принцип учета отраслевой специфики, соблюдение которого позволит концентрировать управленческие воздействия на выявлении преимуществ и преодолении слабых мест в развитии отраслей аграрного сектора, специфических для конкретных региональных экономик.

Кроме того, безусловно, дифференцированный подход к государственной поддержке сельского хозяйства как приоритетной отрасли экономики должен быть органически увязан с критериями и показателями эффективности Буздалов И. Перекачка как отражение социально-экономической ущербности аграрной политики // Вопрос экономики. 2009. № 10. С. 129.. В то же время Р. Гумеров выявляет некорректность выбора критериев и показателей, невнимание (и даже пренебрежение) к проблемам продовольственной безопасности и декоративно-декларативный характер аграрной политики Гумеров Р. Продовольственная безопасность страны: угрозы нарастают (об эффектах членства в ВТО и не только об этом) // Российский экономический журнал. 2013. № 1. С. 52; Гумеров Р. Еще раз о сомнительности критериев и целевых индикаторов национальной продовольственной безопасности в соответствующем доктринальном документе // Российский экономический журнал. 2011. № 2. С.17-24. . Подобную декларативность отмечает также С. Барсукова, называя программные документы аграрной политики «примером нормотворчества в традиции правильных заклинаний» и полагая, что это помешало формированию новых управленческих практик. Барсукова С. Вехи аграрной политики России в 2000-е годы // Мир России: социология, этнология. 2013. Т.22, № 1. С. 16.

Таким образом, исследование теоретических основ эффективной аграрной политики в управленческом контексте свидетельствует об управленческом потенциале аграрной политики, реализация которого требует адекватной корректировки существующих институтов, инструментов и механизмов с учетом рисков и угроз для аграрного сектора, выявленных в п. 1.3 диссертационной работы, а также с учетом усложняющихся, принципиально новых экономических условий. Основными из них на общем собрании Россельхозакадемии в феврале 2013 г. при обсуждении результатов исследований и предложений по научному обеспечению реализации Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 гг Ушачев И. Научное обеспечение Государственной программы развития сельскогохозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 гг. (по материалам доклада на Общем собрании Россельхозакадемии 14 февраля 2013 года) // АПК: экономика, управление. 2013. № 3. С. 13. И. Ушачевым были названы поступательное развитие Таможенного союза Беларуси, Казахстана, России и переход к единому экономическому пространству, а впоследствии к Евразийскому экономическому союзу; глобальное изменение конъюнктуры на мировом продовольственном рынке, последствия кризисных процессов в ряде ведущих экономик мира при сохраняющихся увеличении численности населения в мире и росте потребности в продовольственных ресурсах, а также вступление России в ВТО, что учтено в следующем параграфе исследования.

1.2 Модернизация региональной аграрной политики в условиях

членства России в ВТО

Присоединение России к ВТО требует серьезной корректировки национальной аграрной политики с учетом обязательств, предусмотренных Соглашением ВТО по сельскому хозяйству: во-первых, обязательств, связанных с доступом товаров на внутренний рынок (тарификация, связывание и снижение тарифных ставок); во-вторых, обязательств по снижению государственной поддержки аграрного сектора и ее реструктуризации, и, в-третьих, обязательств по неприменению экспортных субсидий. Анализ последствий вступления в ВТО с позиций выявления возможных рисков и угроз предпринят в п 1.3 исследования, в данном пункте присоединение России к ВТО рассматривается как новый вектор экономической политики, в рамках которого принятые обязательства требуют перенастройки всей системы и институтов аграрной политики. По нашему мнению, модернизация аграрной политики должна осуществляться по следующим направлениям:

структура поддержки сельского хозяйства;

источники поддержки сельского хозяйства;

уровни и механизмы поддержки сельского хозяйства.

Начиная с анализа совокупной поддержки сельского хозяйства в системе российской аграрной политики последнего десятилетия, следует отметить, что объективной характеристикой ее уровня выступает доля поддержки в ВВП сельского хозяйства - В. Узун отмечает, что в России этот показатель, несмотря на некоторую ежегодную динамику, остается низким - 30%, по сравнению с Европой (42-59%) и США (60%) Узун В. Российская политика поддержки сельского хозяйства и необходимость ее корректировки после вступления в ВТО // Вопросы экономики. 2012. № 10. С. 133.. Существенной корректировке в рамках модернизации аграрной политики подвергается структура этой поддержки. Если в России 85% объема средств направлялось на прямую поддержку сельхозпроизводителей, то согласно правилам ВТО, основная доля поддержки направляется на увеличение доли расходов на непрямые методы поддержки - инфраструктурные, научные и образовательные, государственные программы. Таким образом, сокращение мер желтой корзины с 9 млрд. долл. до 4,4 млрд долл. и увеличение бюджетной поддержки зеленой и голубой корзины до 12 млрд долл. в год повлечет синхронизацию соответствующих инструментов и механизмов аграрной политики на федеральном и региональном уровне с реализацией обязательств перед ВТО.