Административно-правовое регулирование прохождения государственной гражданской службы Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Омский государственный университет

им. Ф.М. Достоевского»

Специальность 12.00.14 - административное право, административный процесс

Диссертация

на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Административно-правовое регулирование прохождения государственной гражданской службы Российской Федерации

Башуров Владимир Борисович

Научный руководитель -

доктор юридических наук

М.Ю. Дитятковский

Омск - 2017

ВВЕДЕНИЕ

гражданский служащий чин аттестация

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что дальнейшее развитие государственной гражданской службы Российской Федерации (далее - гражданская служба) невозможно без совершенствования управления кадровым составом гражданской службы и повышения качества его формирования, совершенствования системы профессионального развития государственных гражданских служащих Российской Федерации (далее - гражданские служащие), повышения их профессионализма и компетентности Указ Президента Российской Федерации от 11 августа 2016 г. № 403 «Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016-2018 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. № 38, ст. 5604., в связи с чем особую значимость приобретают вопросы не только профессиональной мотивации гражданских служащих к непрерывному профессиональному развитию, но и совершенствования правовых механизмов прохождения гражданской службы.

Одним из многочисленных и важных вопросов, касающихся совершенствования российского административного права, является вопрос об административно-правовом регулировании прохождения гражданской службы. В зависимости от того, как решается данный вопрос, насколько нормативно регламентирован каждый из элементов прохождения гражданской службы, зависит содержание самой отрасли права, гарантии законности прохождения гражданской службы, столь необходимые для формирования качественного кадрового состава данного вида государственной службы Российской Федерации. Отношения по прохождению гражданской службы постоянно совершенствуются, а значит, нуждаются в комплексном научном осмыслении и всестороннем анализе. Актуальность темы диссертационного исследования также предопределяется тем, что в теории административного права и в законодательстве не выработано единого подхода к определению содержания понятия «прохождение службы».

Достаточно отметить, что Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31, ст. 3215. (далее - Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ) к элементам прохождения гражданской службы относит: должностной регламент, аттестацию гражданских служащих, квалификационный экзамен (глава 9). В свою очередь, Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 22, ст. 2063. (далее - Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ) в качестве ключевых элементов прохождения государственной службы определяет: назначение на должность, присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, аттестацию или квалификационный экзамен (ст. 12). Представленный диапазон элементов, относимых к прохождению службы, как полагаем, может быть определен в качестве основы для настоящего научного исследования и выработки предложений по совершенствованию таких элементов (процедур) прохождения гражданской службы, как назначение на должность гражданской службы, присвоение классного чина (сдача квалификационного экзамена), аттестация гражданских служащих. Их исследование не исчерпывает всего многообразия отношений по прохождению гражданской службы, которые из-за ограниченного объема работы не могут быть полно представлены в ней.

Необходимость исследования именно таких элементов прохождения гражданской службы, как назначение на должность гражданской службы, присвоение классного чина (сдача квалификационного экзамена), проведение аттестации гражданских служащих, продиктована также недостаточной разработанностью и дискуссионностью целого ряда теоретических и практических проблем. Во-первых, связанных с определением содержания прохождения гражданской службы, ее функций и принципов. Во-вторых, обусловленных значительным числом пробелов и противоречий в правовом регулировании отношений, связанных с: 1) назначением на должность гражданской службы, в том числе определением квалификационных требований для замещения должности гражданской службы, а также установлением в акте государственного органа о назначении на должность и служебном контракте условия об испытании гражданского служащего, впервые поступающего на гражданскую службу; 2) отграничением испытания от аттестации гражданских служащих ввиду тождественности их целей; 3) определением значения классного чина гражданской службы (далее - классный чин), ввиду процедурных отличий его присвоения гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы на определенный срок полномочий и без ограничения срока полномочий; 4) проведением квалификационного экзамена и аттестации гражданских служащих как схожих, но нетождественных процедур прохождения гражданской службы.

Анализ проблематики реализации вышеуказанных элементов прохождения гражданской службы позволит не только разобраться в актуальных проблемах административного права, касающихся прохождения гражданской службы и правоприменительной практики, но и выявить новые аспекты в регламентируемых правом отношениях, предметнее исследовать их особенности.

Очевидно, что сформулированные в рамках диссертационного исследования предложения по совершенствованию нормативной правовой регламентации рассматриваемых элементов прохождения гражданской службы позволят обеспечить открытость гражданской службы, повысить ее эффективность, установить понятный алгоритм действий их реализации.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. В целом гражданская служба и элементы (процедуры), связанные с ее прохождением, всегда были предметом пристального внимания ученых-юристов. Многие проблемы правового регулирования общественных отношений в системе государственной службы были исследованы в работах таких известных правоведов в области административного права, как А.Б. Агапов, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, Г. Брэбан, В.А. Винокуров, Б.Н. Габричидзе, А.Д. Градовский, А.А. Гришковец, М.Б. Добробаба, И.А. Дякина, М.И. Еропкин, Н.М. Казанцев, В.А. Козбаненко, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, А.П. Коренев, Э.В. Кудис, А.В. Куракин, Р.Д. Курбанов, А.В. Кудашкин, Б.М. Лазарев, Э.Г. Липатов, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, Ю.А. Розенбаум, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, И.Н. Сурманидзе, Ю.А. Тихомиров, С.Е. Чаннов, А.Г. Чернявский, Ц.А. Ямпольская и др., в области трудового права - Н.Г. Александров, С.Ю. Головина, А.В. Гусев, К.Н. Гусов, Е.А. Ершова, В.М. Лебедев, Ф.М. Левиант, М.В. Лушникова, А.М. Лушников, С.П. Маврин, А.Ф. Нуртдинова, Ю.П. Орловский, А.Е. Пашерстник, В.Н. Скобелкин, О.В. Смирнов, Л.А. Чиканова, Е.Б. Хохлов и др., научные труды которых послужили общетеоретической основой исследования.

Признавая высокую научную ценность трудов и исследований указанных авторов, необходимо отметить, что комплексного исследования в области административно-правового регулирования прохождения гражданской службы на основе детального анализа теории и практики применения современного законодательства о гражданской службе, регламентирующего отношения, связанные с назначением на должность гражданской службы, присвоением классных чинов (сдачей квалификационного экзамена), аттестацией гражданских служащих, до настоящего времени не проводилось. Некоторые проблемы прохождения государственной службы освящены В.А. Винокуровым в работе «Организационно-правовые вопросы чинопроизводства при прохождении государственной службы», объект исследования которой составили общественные отношения, складывающиеся в процессе чинопроизводства, основанные на ныне не действующем законодательстве об основах государственной службы Винокуров В.А. Организационно-правовые вопросы чинопроизводства при прохождении государственной службы: дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1999.. О.В. Прохоровой в диссертационном исследовании «Организационно-правовые основы прохождения государственной гражданской службы в Российской Федерации» при характеристике механизма прохождения гражданской службы основное внимание уделено содержанию таких понятий, как: должностной регламент, аттестация, квалификационный экзамен Прохорова О.В. Организационно-правовые основы прохождения государственной гражданской службы в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2007., при этом ею не затронуты вопросы правовой регламентации рассматриваемых в настоящем исследовании элементов (процедур) прохождения гражданской службы. Работа И.Н. Сурманидзе «Проблемы правового регулирования прохождения государственной гражданской и муниципальной службы в Российской Федерации» основана на сравнительном исследовании правового регулирования аттестации, порядка присвоения, сохранения и лишения классных чинов гражданским служащим и квалификационных разрядов муниципальным служащим, порядка применения мер поощрения и дисциплинарных мер Сурманидзе И.Н. Проблемы правового регулирования прохождения государственной гражданской и муниципальной службы в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Киров, 2005. и не учитывает накопленного со дня ее защиты практического опыта реализации рассматриваемых им процедур. Не представлен в ней и анализ современных изменений в законодательстве о гражданской службе, создавших новые проблемы правового регулирования отношений, связанных с присвоением классных чинов гражданским служащим, проведением аттестации, требующие теоретического осмысления и практической реализации. Ю.В. Ростовцева, Е.Н. Поплавская, С.Н. Булгаков в своих трудах акцентируют внимание на аттестации гражданских служащих, сравнительного же анализа данной процедуры прохождения гражданской службы с процедурой присвоения классных чинов на основе сдачи гражданскими служащими квалификационного экзамена ими не проводилось См. подробнее: Ростовцева Ю.В. Аттестация государственных гражданских служащих Российской Федерации: Правовые и организационные проблемы: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007; Поплавская Е.П. Правовые и организационные основы аттестации государственных гражданских служащих: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008; Булгаков С.Н. Аттестация государственных гражданских служащих Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2013.. В работе М.М. Сумина «Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (на примере Московской области)» дана общая характеристика правового регулирования классных чинов, порядка их присвоения государственным гражданским служащим Московской области, проанализированы процедуры аттестации и проведения конкурса, рассмотрены вопросы оплаты труда, государственных гарантий государственных гражданских служащих Московской области, виды поощрений и награждений служащих, система управления государственной гражданской службой Московской области, однако исследование проведено лишь по одному отдельно взятому субъекту Российской Федерации Сумин М.М. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (на примере Московской области): автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008..

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью данной работы является проведение комплексного исследования административно-правового регулирования прохождения гражданской службы, разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию отдельных элементов (процедур) прохождения гражданской службы для их реализации в деятельности государственных органов.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- сформулировать понятия «прохождение гражданской службы», «административная процедура прохождения гражданской службы», определить цель, функции и принципы прохождения гражданской службы;

- выделить правовые признаки и сформулировать понятие должности гражданской службы;

- исследовать особенности назначения на должность гражданской службы как основания возникновения правоотношений по прохождению гражданской службы;

- определить правовое значение классного чина, сформулировать его понятие, определить элементный состав системы присвоения классных чинов;

- исследовать проблемы правового и организационного обеспечения административной процедуры присвоения классных чинов;

- сформулировать понятие «аттестация гражданских служащих», определить цели, виды и элементный состав аттестации гражданских служащих;

- исследовать проблемы правового и организационного обеспечения административной процедуры аттестации гражданских служащих;

- на основании исследованной базы разработать предложения по совершенствованию законодательства о гражданской службе.

Объект диссертационного исследования - урегулированные нормами административного права общественные отношения по прохождению гражданской службы.

Предмет диссертационного исследования составляют доктринальные положения теории административного права в области государственной службы, в том числе гражданской службы, нормативные правовые акты, регламентирующие отдельные элементы (процедуры) прохождения гражданской службы, и правоприменительная (в том числе судебная) практика в указанной сфере.

Методология и методы диссертационного исследования. Методологической основой исследования явились технико-юридический метод комментирования, научной систематизации и доктринального толкования правовых норм с применением формальной логики. В процессе исследования применялись общефилософский, теоретический, эмпирический методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционно правовые методы (формально-логический, сравнительного правоведения), методы, используемые в конкретно-социологических исследованиях (статистические, экспертные оценки).

Теоретическую базу диссертационного исследования составили идеи, концептуальные положения, научные обобщения в области государственного управления, административного права, проблем реформы и развития гражданской службы.

Диссертационное исследование основано на теоретических разработках известных ученых-юристов, специалистов в области административного права, конституционного, трудового, гражданского права и иных отраслей права, связанных с объектом и предметом исследования. В диссертации приведены труды дореволюционных и современных авторов по отдельным проблемам прохождения гражданской службы.

Нормативную базу исследования составили имеющие отношение к теме исследования положения Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, актов федеральных органов исполнительной власти. Проанализировано законодательство 85 субъектов Российской Федерации, а также иные нормативные правовые акты, регламентирующие прохождение гражданской службы.

Эмпирическая база исследования представлена статистическими и аналитическими материалами, материалами судебной практики, а также данными социологических исследований, в том числе проведенного автором, в ходе которого проанкетировано 306 гражданских служащих различных государственных органов, а также проведен экспертный опрос работников подразделений по вопросам государственной службы и кадров государственных органов (50 человек), изучено более 250 экзаменационных и аттестационных листов гражданских служащих, отзывов их непосредственных руководителей.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что:

во-первых, настоящее исследование является одной из первых диссертационных работ, в которой обосновано деление отношений в сфере гражданской службы на собственно отношения по прохождению гражданской службы и иные непосредственно связанные с ними отношения;

во-вторых, обосновано содержание отношений по прохождению гражданской службы, её цель, принципы и функции;

в-третьих, представлена авторская трактовка, например, таких научных дефиниций, как «прохождение гражданской службы», «административная процедура прохождения гражданской службы», «классный чин гражданской службы», исследованы их основные признаки и отличительные черты;

в-четвертых, в диссертации раскрыты особенности правового и организационного обеспечения ключевых элементов прохождения гражданской служб, что является интересным не только в научном плане, но и может быть использовано при совершенствовании законодательства о гражданской службе и российского административного права в целом.

На защиту выносятся следующие положения.

1. Прохождение государственной службы в теории административного права и в законодательстве рассматривается как в «широком», так и «узком» значениях. Существующие подходы к определению данного понятия обусловили необходимость рассмотрения вопроса о предмете правового регулирования отношений в сфере гражданской службы. Его изучение позволило автору обосновать точку зрения о том, что предмет рассматриваемых отношений включает в себя собственно отношения по прохождению гражданской службы и иные непосредственно связанные с ними отношения по прохождению гражданской службы. При этом к числу последних автором отнесены отношения, например, связанные с поступлением граждан на гражданскую службу, с дополнительным профессиональным образованием гражданских служащих, замещением гражданскими служащими других должностей гражданской службы, государственным надзором и контролем за соблюдением законодательства о гражданской службе, разрешением индивидуальных служебных споров на гражданской службе.

Представленная классификация отношений в сфере гражданской службы также позволила автору сформулировать следующее определение понятия «прохождение гражданской службы», которое предложено закрепить в ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ:

«Прохождение гражданской службы - это государственно-служебные отношения по осуществлению гражданским служащим профессиональной служебной деятельности на должности гражданской службы в соответствии с должностным регламентом, возникающие с момента назначения гражданского служащего на должность гражданской службы, заключения служебного контракта, сопровождающиеся присвоением гражданскому служащему классного чина (сдачей квалификационного экзамена), прохождением аттестации, а также другими обстоятельствами (событиями), предусмотренными законодательством о гражданской службе, прекращающиеся с освобождением от замещаемой должности гражданской службы и увольнением гражданского служащего с гражданской службы».

В связи с этим название главы 9 «Прохождение гражданской службы» вышеуказанного федерального закона, как не соответствующее ее содержанию, предложено автором изложить в следующей редакции:

«Глава 9. Должностной регламент, аттестация гражданских служащих, квалификационный экзамен».

2. Эффективность профессиональной служебной деятельности гражданских служащих во многом зависит от качества нормативной правовой регламентации каждого из элементов прохождения гражданской службы - административных процедур ее прохождения. Комплексное изучение проблемы о соотношении понятий «процедура» и «процесс», а также вопроса о содержании понятия «административная процедура» позволило автору:

1) выделить присущие административным процедурам прохождения гражданской службы отличительные черты, заключающиеся в том, что они: направлены на регулирование бесконфликтных отношений по прохождению гражданской службы; в силу нормативной регламентации являются формализованными правилами, ограничивающими негативное, произвольное и ничем не обусловленное усмотрение субъектов государственно-служебных отношений; содержат определенные стадии (этапы) реализации юридически значимых действий ее субъектов; носят служебный характер, т.к. выступают средством реализации основного, главного для них отношения - осуществления гражданским служащим профессиональной служебной деятельности на должности гражданской службы;

2) сформулировать следующее определение: «Административная процедура прохождения гражданской службы - это нормативно регламентированные правила последовательного осуществления юридически значимых действий уполномоченными субъектами отношений по прохождению гражданской службы, направленных на достижение определенного правового результата, оказывающего непосредственное воздействие на профессиональную служебную деятельность гражданского служащего».

3. По результатам комплексного анализа отношений в сфере гражданской службы предлагается разделить административные процедуры прохождения гражданской службы на следующие группы, предусматривающие правовое регулирование отношений по: 1) замещению должности гражданской службы; 2) оценке профессионального уровня гражданских служащих и результатов их профессиональной служебной деятельности; 3) дополнительному профессиональному образованию гражданских служащих; 4) реализации законодательства о противодействии коррупции; 5) обработке персональных данных гражданских служащих; 6) соблюдению режима служебного времени и времени отдыха; 7) оплате труда гражданских служащих; 8) реализации основных и дополнительных государственных гарантий гражданских служащих; 9) поощрению, награждению и служебной дисциплине на гражданской службе; 10) осуществлению государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о гражданской службе; 11) формированию комиссии государственного органа по рассмотрению индивидуальных служебных споров.

4. Законодательно закрепленный порядок, предусматривающий право представителя нанимателя устанавливать квалификационные требования к специальности, направлению подготовки, которые необходимы для замещения должности гражданской службы, юридически допускает возможность замещения должностей гражданской службы лицами, имеющими высшее образование, не всегда отвечающее должностным обязанностям. Не позволяет он при не установлении представителем нанимателя данного требования определить стаж работы по специальности, направлению подготовки, являющийся самостоятельным квалификационным требованием для замещения должности гражданской службы.

В связи с этим необходимо в ст. 12 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ нормативно закрепить обязательность отражения в должностных регламентах гражданских служащих квалификационных требований к специальности, направлению подготовки, которые необходимы для замещения должности гражданской службы.

5. Должностной регламент, утверждаемый представителем нанимателя, представляет собой организационно-распорядительный документ, регламентирующий содержание и результаты профессиональной служебной деятельности гражданского служащего по замещаемой им должности гражданской службы. Учитывая, что законодательно не определена правовая форма должностного регламента, а также принимая во внимание, что им регламентируется профессиональная служебная деятельность конкретного гражданского служащего, его утверждение должно осуществляться индивидуальным правовым актом государственного органа.

В связи с этим в ст. 47 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ необходимо закрепить полномочия государственных органов по утверждению должностных регламентов именно индивидуальными правовыми актами.

6. В целях совершенствования правового механизма назначения на должность гражданской службы необходимо:

1) исключить следующие основания назначения на должность гражданской службы без проведения конкурса:

- предусмотренные ст. 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ:

назначение на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)» в связи с его избыточностью при наличии законодательно предусмотренного основания назначения на должность гражданской службы - заключение срочного служебного контракта;

назначение на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну в связи с отсутствием объективных причин для непроведения конкурса;

- предусмотренное ч. 4 ст. 35 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ - назначение по истечении установленного срока полномочий гражданского служащего, замещающего должность гражданской службы категории «руководители» или «помощники (советники)» в связи с тем, что данное основание не гарантирует гражданскому служащему, замещавшему должность гражданской службы, относящейся к одной из вышеуказанных категорий, его назначение на ранее замещаемую им должность или иную должность гражданской службы и нарушает право на равный доступ к гражданской службе иных граждан, которые могли бы выразить желание по ее прохождению;

2) ч. 2 ст. 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ дополнить следующими основаниями назначения на должность гражданской службы без проведения конкурса:

- назначение гражданского служащего на иную должность гражданской службы в случаях его перевода на иную должность гражданской службы в том же государственном органе, либо перевода гражданского служащего на иную должность гражданской службы в другой государственный орган, либо перевода гражданского служащего в другую местность вместе с государственным органом;

- назначение гражданского служащего на нижестоящую должность гражданской службы по результатам аттестации.

7. Ввиду тождественности цели испытания гражданского служащего, устанавливаемого в акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте, цели проведения аттестации гражданских служащих, реализация процедуры испытания должна осуществляться в рамках законодательно регламентированной процедуры прохождения гражданской службы - аттестации гражданских служащих в виде вступительной аттестации. При этом проведение вступительной аттестации должно осуществляться по истечении определенного актом государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебным контрактом срока прохождения гражданской службы в замещаемой должности гражданской службы, исчисленного со дня назначения гражданского служащего на данную должность.

8. Комплексное изучение проблем, связанных с присвоением классных чинов, позволило автору сформулировать следующее, отсутствующее в федеральном законодательстве, определение: «Классный чин - звание, персонально присваиваемое гражданскому служащему, в соответствии с законодательством о гражданской службе, отражающее его должностное положение и профессиональный уровень».

При этом существующие законодательные различия в присвоении классных чинов, предусматривающие, во-первых, их присвоение большинству гражданских служащих без сдачи ими квалификационного экзамена и, во-вторых, факультативный порядок (по инициативе гражданского служащего) реализации данной административной процедуры для присвоения классных чинов гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы на определенный срок полномочий, не только нарушают принцип равных условий прохождения гражданской службы независимо от должностного положения (п. 3. ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ), но и снижают мотивационную составляющую гражданских служащих к постоянному повышению ими своего профессионального уровня, снижают значение гражданской службы как профессиональной служебной деятельности. Двойственный подход к присвоению классных чинов нивелирует и само значение понятия «классный чин» как правовой категории, превращает его в показатель выслуги лет (срока прохождения в соответствующем классном чине или стажа гражданской службы), а устанавливаемый и начисляемый оклад за классный чин в выплату, тождественную ежемесячной надбавке к должностному окладу за выслугу лет (при присвоении классного чина без сдачи квалификационного экзамена).

Это обусловливает необходимость выработки и нормативного правового закрепления правила о присвоении гражданским служащим классных чинов по результатам сдачи ими квалификационного экзамена, за исключением случаев их присвоения за особые отличия в гражданской службе. Данное правило, закрепленное и в законодательстве большинства европейских стран, позволит не только придать классному чину его историческое значение - показателя должностного положения и профессионального уровня его носителя, но и создать необходимые предпосылки для карьерного продвижения гражданских служащих по лестнице классных чинов. Его практическая реализация позволит обеспечить и исполнение одного из основных принципов гражданской службы - профессионализма и компетентности гражданских служащих (п. 4. ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ).

9. В целях исключения фактов присвоения классных чинов за пределами законодательно установленных сроков прохождения гражданской службы в соответствующем классном чине необходимо путем внесения изменений в ст. 49 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ законодательно закрепить правило о проведении квалификационного экзамена для решения вопроса о присвоении гражданскому служащему классного чина не позднее, чем за один месяц до окончания срока, установленного для прохождения гражданской службы в соответствующем классном чине.

Для решения проблем, связанных с организацией проведения квалификационного экзамена, предлагается в Положении о порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня), утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 111 Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 6, ст. 438. (далее - Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена) нормативно закрепить:

1) необходимость утверждения правовым актом государственного органа методики проведения квалификационного экзамена. Данное правило позволит не только определить подлежащие применению к гражданскому служащему методы оценки его знаний, навыков и умений (профессионального уровня), сбалансировать их с точки зрения точности, объективности и простоты, но и исключить существующий формализм в реализации данной административной процедуры, достичь цели проведения квалификационного экзамена;

2) варианты решений о результате квалификационного экзамена, фиксирующие достижение цели данной административной процедуры, предусматривающие определение:

- соответствия профессионального уровня гражданского служащего установленным показателям оценки знаний, навыков и умений и возможности присвоения классного чина;

- несоответствия профессионального уровня гражданского служащего установленным показателям оценки знаний, навыков и умений, выдача рекомендации прохождения квалификационного экзамена не ранее чем через 6 месяцев после проведения данного квалификационного экзамена.

10. В связи с тем, что аттестация от комплексной, всеобъемлющей профессиональной оценки служащих перешла к оценке результата профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, доказано, что оценка личностных и профессиональных качеств гражданского служащего не может выступать объектом аттестации, так как оценка личностных качеств гражданского служащего, например состояния его здоровья Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2004. № 6., не может быть осуществлена ввиду недостаточной компетентности аттестационной комиссии в данных вопросах, а оценка профессиональных качеств гражданского служащего является прерогативой квалификационного экзамена. Административная процедура аттестации должна учитывать результаты квалификационного экзамена, а не подменять его, тем более что процедура аттестации нормативно не предусматривает применения каких-либо методов оценки этих качеств.

В области правового регулирования аттестации гражданских служащих также предлагается:

1) в целях исключения правовой неопределенности в установлении момента исчисления трехлетнего срока для проведения аттестации гражданских служащих и обеспечения единых правовых и организационных основ прохождения гражданской службы в ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ нормативно закрепить, что проведение первичной аттестации гражданского служащего осуществляется через три года со дня его назначения на должность гражданской службы, последующей аттестации - через три года со дня проведения предыдущей аттестации;

2) ввиду имеющегося законодательного пробела в правовом регулировании отношений, связанных с принятием аттестационной комиссией и представителем нанимателя решений по результатам внеочередной аттестации гражданских служащих, проводимой по инициативе представителя нанимателя в связи с изменением условий оплаты труда гражданских служащих, необходимо в рамках вышеуказанной статьи Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ нормативно закрепить следующие варианты решений:

- соответствует замещаемой должности гражданской службы с изменением условий оплаты труда гражданского служащего (при проведении внеочередной аттестации);

- осуществляет профессиональную служебную деятельность с изменением условий оплаты его труда в соответствии с настоящим Федеральным законом (при проведении внеочередной аттестации);

3) в Положении о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 110 Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 6, ст. 437. (далее - Положение о проведении аттестации):

- предусмотреть, что в решении аттестационной комиссии, предусматривающем установление соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы и рекомендации к включению в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста, указывается должность гражданской службы, на замещение которой гражданский служащий подлежит включению в кадровый резерв;

- закрепить правило, что условие об успешном получении дополнительного профессионального образования подлежит исполнению в течение определенного срока, например одного года с момента проведения аттестации, или срока, устанавливаемого самой аттестационной комиссией.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что впервые в диссертационном исследовании осуществлен комплексный анализ основных административно-правовых процедур прохождения гражданской службы, что позволило сформулировать ряд теоретических и практических рекомендаций по их совершенствованию. Полученные данные могут быть использованы при организации дальнейших научных исследований проблем теории и практики административного права, механизмов административно-правового регулирования отношений по прохождению гражданской службы.

Практическая значимость работы определяется тем, что выводы и предложения, сформулированные в диссертации, представлены в виде конкретных практических рекомендаций. Они непосредственно могут быть использованы в практической деятельности государственных органов по совершенствованию и упорядочению регламентации административно-правовых процедур прохождения гражданской службы. А также при разработке учебников, учебных и учебно-методических пособий, подготовке учебных планов и программ по административному праву и государственному управлению, проведении лекционных и практических занятий в высших учебных заведениях и организациях дополнительного профессионального образования.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в публикациях и выступлениях на научной конференции адъюнктов и соискателей «Преемственность и новации в юридической науке» (Омск, 28 марта 2007 г.), научно-практической конференции «Международные юридические чтения» (Омск, 18 апреля 2007 г.), Межрегиональной научно-практической конференции «Российская правовая система. Пути повышения эффективности» (Омск, 2007 г.), международной научно-практической конференции «Социально-экономические и правовые проблемы развития информационного общества» (Омск, 30 сентября 2009 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Конституция Российской Федерации: политико-экономические приоритеты» (Омск, 16 ноября 2009 г.), II Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы конституционного и административного права» (г. Абакан, май 2010 г.).

Ряд теоретических и практических положений и выводов, изложенных в работе, был использован при подготовке проектов нормативных правовых актов Омской области, иных служебных документов по вопросам прохождения гражданской службы. Результаты исследования внедрены в учебный процесс при разработке и преподавании на кафедре гражданско-правовых дисциплин Омского экономического института, на курсах повышения квалификации и профессиональной переподготовки федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих Омской области в ФГБОУ ВО «Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского», АНО ВО «Омский экономический институт». Некоторые подходы и предложения автора по вопросам прохождения гражданской службы вошли в рекомендации, подготовленные для государственных органов Омской области. Многие теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, прошли апробацию в ходе участия в заседаниях конкурсных и аттестационных комиссий государственных органов Омской области.

Результаты проведенного диссертационного исследования нашли отражение в опубликованном учебно-практическом пособии «Правовое регулирование государственной гражданской службы Российской Федерации», удостоенном диплома лауреата всероссийской выставки (Москва, 2013 г.), и 18 научных публикациях.

Объем и структура работы. Объем и структура работы соответствуют цели и задачам исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованных источников.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОХОЖДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Прохождение государственной гражданской службы Российской Федерации: понятие, цель, функции, принципы

Важнейшей составляющей организации и функционирования гражданской службы является ее прохождение. Это ядро теории и практики гражданской службы. Прохождение гражданской службы во многом предопределяет ее становление как профессиональной служебной деятельности, как правового института. Совершенствование управления кадровым составом гражданской службы и повышение качества его формирования, совершенствование системы профессионального развития гражданских служащих, повышение их профессионализма и компетентности являются одними из основных направлений развития гражданской службы на 2016-2018 годы Указ Президента Российской Федерации от 11 августа 2016 г. № 403 «Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016-2018 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. № 38, ст. 5604.. В связи с этим наибольшую актуальность в научно-практическом плане приобретают вопросы не только профессиональной мотивации гражданских служащих к непрерывному профессиональному развитию, но и совершенствования предусмотренных законодательством о гражданской службе элементов (процедур) прохождения гражданской службы.

Теоретико-правовое исследование вопросов прохождения гражданской службы позволяет сформулировать понятие, цель, функции и принципы прохождения гражданской службы. Это имеет принципиальное значение не только для гражданской службы, но и для каждого гражданского служащего, реализация правового статуса которых осуществляется именно при прохождении гражданской службы.

Рассматривая понятие «прохождение гражданской службы», можно отметить, что ни в законодательстве, ни в литературе нет четкого и единого понимания и, соответственно, определения этой дефиниции.

Так, А.П. Коренев под прохождением государственной службы понимает систему юридических фактов, вызывающих возникновение, изменение и прекращение государственно-служебных отношений: прием (зачисление) на государственную службу; аттестацию; перемещение по службе; стимулирование служебной деятельности служащих; ответственность государственных служащих; прекращение государственной службы Коренев А.П. Административное право России. Учебник. В 3-х частях. Часть I. М.: МЮИ МВД России. Щит-М, 1999. С. 120.. Д.М. Овсянко прохождение государственной службы рассматривает как «изменение в служебно-правовом положении государственного служащего, которое определяется следующими обстоятельствами: поступление на государственную службу и назначение на должность; присвоение классного чина, специального звания; аттестация; увольнение с государственной службы, а также другими фактическими данными, с которыми действующее законодательство связывает определенные права, льготы и преимущества» Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Учебное пособие. М.: Юристъ, 2002. С. 98..

Таким образом, прохождение государственной службы связывается указанными авторами с набором юридических фактов или обстоятельств, вызывающих возникновение, изменение и прекращение государственно-служебных отношений и, соответственно, определяющих ее содержание.

В.М. Манохин прохождение государственной службы рассматривает не только в содержательном аспекте, т.е. какими юридически значимыми действиями заполняется период прохождения государственной службы (исполнение служащим должностных полномочий, сроки замещения должности, классы для служащих (чины, ранги, звания) и разряды по оплате труда, аттестация, отношение к занятию предпринимательством), но и во временном - как начинающиеся со дня оформления поступления на государственную службу, продолжающиеся все время исполнения полномочий по должности и заканчивающиеся прекращением служебных отношений Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М.: Юристъ, 1997. С. 41..

Как процесс практического служения государству лица, назначенного на государственную должность государственной службы для выполнения соответствующего вида управленческой деятельности или иной государственно-служебной деятельности, рассматривает прохождение государственной службы Ю.Н. Старилов Старилов Ю.Н. Глава 10. Административное право: учебник / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. 3-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2007. С. 312.. Схожее, на наш взгляд, определение рассматриваемого термина приводится Б.В. Лытовым, который раскрывает его содержание через «процесс реализации служащими нормативно-правовых требований, в соответствии с которыми осуществляются их права и организуется служебная деятельность, всецело подчиненная интересам общества и государства» Лытов В.Б. Прохождение государственной службы: ориентиры оптимизации. Государственная служба в современной России: Сб. ст. РАН. ИНИОН. Рос акад. гос. службы при Президенте РФ; Отв. ред. Е.В. Алферова, В.В. Черепанов. М., 2003. С. 68. .

Д.Н. Бахрах понимает под прохождением государственной службы динамику служебного статуса лица, замещающего государственную должность, его карьеру Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2000. С. 241..

Таким образом, прохождение государственной службы включает в себя и сущностный аспект - осуществление государственным служащим профессиональной служебной деятельности на должности государственной службы; а также общественный - служение обществу и государству и индивидуально-личностный - карьерное или должностное продвижение государственного служащего.

В теории административного права прохождение государственной службы рассматривается и с точки зрения ее элементного состава. К числу основных элементов прохождения государственной службы Д.Н. Бахрах относит: 1) поступление (прием) на государственную службу; 2) аттестацию и повышение квалификации; 3) присвоение чинов (персональных званий, разрядов, дипломатических рангов и т.д.); 4) перевод на другую должность; 5) поощрение; 6) привлечение к ответственности; 7) прекращение службы Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2000. С. 241..

В.В. Черепанов, объединив 2-6 элементы прохождения государственной службы, предложенные Д.Н. Бахрахом, рассматривает в качестве ее элементов: 1) поступление (прием) на государственную службу; 2) нахождение на службе (служебная карьера); 3) прекращение государственной службы Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики: учеб. пособие для студентов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2008. С. 155..

В.Б. Гайдов в качестве этапов прохождения государственной службы выделяет «поступление на службу, прохождение испытания, профессиональную подготовку, замещение государственных должностей, присвоение квалификационных разрядок и специальных званий, перемещение по службе, аттестация, условия службы, поощрение и ответственность, социально-правовая защита, прекращение государственной службы и др.» Гайдов В.Б. Служба в органах внутренних дел как разновидность федеральной государственной службы: дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2001. С. 115..

Таким образом, прохождение государственной службы рассматривается указанными авторами в его «широком» значении, как комплекс государственно-служебных отношений по поступлению граждан на государственную службу, нахождению на службе и их прекращению.

Однако полагаем, что отношения в сфере государственной и, в частности, гражданской службы по предмету правового регулирования включают в себя две группы отношений:

1) собственно отношения по прохождению гражданской службы, т.е. отношения между гражданским служащим и представителем нанимателя, обусловленные изданием акта государственного органа о назначении на должность гражданской службы и заключением служебного контракта. Они предусматривают осуществление гражданским служащим профессиональной служебной деятельности на должности гражданской службы в соответствии с должностным регламентом, подчинение его правилам служебного распорядка государственного органа при обеспечении представителем нанимателя гражданского служащего условий прохождения гражданской службы, предусмотренных законодательством о гражданской службе, служебным контрактом. Эти отношения прекращаются с освобождением гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы, его увольнением с гражданской службы;

2) иные непосредственно связанные с собственно отношениями по прохождению гражданской службы. К ним следует отнести, например, отношения по:

- поступлению граждан на гражданскую службу (ст.ст. 21, 22);

- дополнительному профессиональному образованию гражданских служащих (ст. 62);

- замещению гражданскими служащими других должностей гражданской службы (ст. 22);

- государственному надзору и контролю за соблюдением законодательства о гражданской службе (ст.ст. 67, 78);

- разрешению индивидуальных служебных споров на гражданской службе (ст.ст. 69, 70).

При этом отношения по поступлению граждан на гражданскую службу являются отношениями, предшествующими собственно отношениям по прохождению гражданской службы. Их содержание составляют отношения, связанные, во-первых, с непосредственным участием гражданина в конкурсе на замещение вакантной должности гражданской службы, а также его участием в конкурсе на включение в кадровый резерв государственного органа, подготовкой гражданина в течение всего срока нахождения его в кадровом резерве. Во-вторых, с рассмотрением его кандидатуры на замещение должности гражданской службы без проведения конкурса. Анализируемые отношения появляются и развиваются до момента назначения гражданина на должность гражданской службы, т.е. образования собственно отношений по прохождению гражданской службы, и прекращаются с их возникновением. Отличительной особенностью отношений, предшествующих собственно отношениям по прохождению гражданской службы, является то, что одной из сторон этих отношений выступает гражданин, реализующий свое конституционное право на равный доступ к государственной службе.

Отношения по дополнительному профессиональному образованию гражданских служащих, а также замещению гражданскими служащими других должностей гражданской службы можно отнести к отношениям, сопутствующим собственно отношениям по прохождению гражданской службы, так как их реализация не прекращает собственно отношений по прохождению гражданской службы. Одной из сторон этих отношений всегда выступает гражданский служащий.

Отношения по разрешению индивидуальных служебных споров на гражданской службе, как правило, относятся к отношениям, вытекающим из собственно отношений по прохождению гражданской службы. Они связываются с разрешением юрисдикционным органом служебного спора между представителем нанимателя и гражданином, ранее состоявшим на гражданской службе, о восстановлении в ранее замещаемой должности гражданской службы, об изменении даты освобождения от замещаемой должности гражданской службы и формулировки причины указанного освобождения. Однако эти отношения можно отнести и к отношениям, предшествующим собственно отношениям по прохождению гражданской службы (например, при рассмотрении служебного спора между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу о неправомерном отказе в поступлении на гражданскую службу), а также к отношениям, сопутствующим собственно отношениям по прохождению гражданской службы (например, рассмотрение требований о переводе на иную должность гражданской службы без согласия гражданского служащего, об оплате за время вынужденного прогула либо о выплате разницы в денежном содержании за время исполнения должностных обязанностей по нижеоплачиваемой должности гражданской службы).