Административно-правовое регулирование прохождения государственной гражданской службы Российской Федерации

Таким образом, рассматриваемое основание проведения внеочередной аттестации выступило завуалированной формой понижения гражданского служащего в замещаемой им должности гражданской службы без проведения конкурса, освобождения этой должности гражданской службы для других лиц. В этой связи, признавая приоритет прав и свобод человека и гражданина, предлагаем п. 6 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, пп. «а» п. 5 Положения о проведении аттестации исключить.

Проведение внеочередной аттестации может быть связано и с конкретными экономическими целями государственного органа. Так, согласно п. 2 ч. 5 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, абз. 3 пп. «б» п. 5 Положения о проведении аттестации, внеочередная аттестация может быть проведена по решению представителя нанимателя после принятия им в установленном порядке решения об изменении условий оплаты труда гражданских служащих. Соответственно, проведение внеочередной аттестации гражданских служащих, например, может быть направлено на изменение размеров таких дополнительных выплат, являющихся частью денежного содержания гражданского служащего, как:

1) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы, которая в соответствии с п. 2 ч. 5 ст. 50 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ устанавливается в размере до 200 процентов этого оклада;

2) ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, размер которой законодательно дифференцирован в зависимости от степени секретности данных сведений Постановление Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2006 г. № 573 «О предоставлении социальных гарантий гражданам, допущенным к государственной тайне на постоянной основе, и сотрудникам структурных подразделений по защите государственной тайны» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 39, ст. 4083. (п. 3 ч. 5 ст. 50 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ).

Вместе с этим непонятно, какое из решений, предусмотренных п.п. 15, 16 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, п.п. 20, 23 Положения о проведении аттестации, должны принять аттестационная комиссия и представитель нанимателя для того, чтобы на основе результатов данной внеочередной аттестации изменить условия оплаты труда гражданских служащих. В связи с этим предлагаем внести в ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ следующие изменения:

1) ч. 15 дополнить п. 3.1 следующего содержания:

«3.1) соответствует замещаемой должности гражданской службы с изменением условий оплаты труда гражданского служащего (при проведении внеочередной аттестации);»;

2) ч. 16 дополнить п. 2.1 следующего содержания:

«2.1) осуществляет профессиональную служебную деятельность с изменением условий оплаты его труда в соответствии с настоящим Федеральным законом (при проведении внеочередной аттестации);».

Аналогичные по содержанию изменения также предлагаем внести в п.п. 20, 23 Положения о проведении аттестации.

С учетом ранее изложенных нами предложений по замене законодательно предусмотренной процедуры испытания процедурой вступительной аттестации целесообразным является выделение четвертого вида аттестации гражданских служащих - вступительной аттестации. Реализация данного предлагаемого нами вида аттестации направлена на достижение общей цели аттестации - определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы по истечении срока прохождения гражданской службы в замещаемой им должности гражданской службы, установленного при назначении гражданского служащего, а также дополнительных целей аттестации, так как именно по результатам вступительной аттестации, на наш взгляд, должен решаться вопрос о дальнейшем прохождении гражданским служащим гражданской службы.

Введение этого вида аттестации гражданских служащих потребует изложения ч. 5 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ в следующей редакции:

«5. Ранее срока, указанного в части 4 настоящей статьи, может проводиться:

1) вступительная аттестация - по истечении срока прохождения гражданской службы в замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы, установленного в соответствии со статьей 27 настоящего Федерального закона;

2) внеочередная аттестация гражданского служащего - после принятия в установленном порядке решения:

- о сокращении должностей гражданской службы в государственном органе;

- об изменении условий оплаты труда гражданских служащих.».

Также необходимо будет внести следующие изменения в Положение о проведении аттестации:

1) раздел I «Общие положения» дополнить п. 6.1 следующего содержания:

«6.1. Вступительная аттестация гражданского служащего проводится по истечении срока прохождения гражданской службы в замещаемой должности гражданской службы, установленного в соответствии со статьей 27 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».»;

2) в п. 23:

- в подпункте «в» точку заменить точкой с запятой;

- дополнить подпунктом «г» следующего содержания:

«г) освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе (при проведении вступительной аттестации).».

Признавая, что аттестация направлена на определение соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы, достаточно дискуссионным является вопрос об объекте оценки как одном из базовых элементов этой административной процедуры прохождения гражданской службы. Проблема заключается в том, что именно понимать под объектом аттестации - личностные и профессиональные качества гражданского служащего или результаты его профессиональной служебной деятельности.

Оценка личностных и профессиональных качеств гражданского служащего как объект аттестации предусмотрена пп. «г» п. 13, абз. 1 п. 17 Положения о проведении аттестации. Она, на наш взгляд, характеризуется исключительным субъективизмом, так как члены комиссии, тем более независимые эксперты и представители от общественного совета (при его наличии при государственном органе) не могут настолько глубоко знать личные и профессиональные качества гражданского служащего, чтобы оценивать их. Аттестационный отзыв (п. 13 Положения о проведении аттестации) не может, на наш взгляд, являться документом, полностью отражающим личностные и профессиональные качества гражданского служащего, тем более содержащим их мотивированную оценку. Дать мотивированную оценку, как отмечает Ю.Н. Старилов, - значит «доказать ее целесообразность, истинность и справедливость, убедить в том, что она отражает действительные заслуги, а также имеющиеся недоработки и ошибки служащего» Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3-х т. Т. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. М.: НОРМА, 2002. С. 150-151.. Для этого необходимо определить, что понимается под личностными и профессиональными качествами гражданского служащего.

Оценка личностных качеств гражданского служащего, согласно абз. 6 п. 10 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2004. № 6. предполагает определение, например, состояния здоровья гражданского служащего, наличия необходимого уровня образования, опыта работы по данной специальности, в данной отрасли. Они (личностные качества), как отмечает Т.В. Вырупаева, «раскрывают индивидуальные способности сотрудника, а не результаты работы и профессиональные знания» Вырупаева Т.В. Формирование системы критериальной оценки деятельности государственных и муниципальных служащих // Известия ИГЭА. 2006. № 5 (50). С. 93.. Их оценка, с одной стороны, объективно не может быть осуществлена непосредственным руководителем аттестуемого гражданского служащего ввиду, например, его некомпетентности в вопросах состояния здоровья гражданского служащего. С другой стороны, оценка уровня образования, опыта работы является излишней ввиду того, что эти показатели являются частью квалификационных требований для замещения должности гражданской службы, и соответствие им гражданского служащего определяется при проведении конкурса или назначении на должность гражданской службы и не требует повторной их оценки.

Оценка профессиональных качеств гражданского служащего, согласно п. 13 Положения о порядке сдачи квалификационного экзамена, является частью экзаменационных процедур, реализуемых при проведении квалификационного экзамена, направленных на оценку знаний, навыков и умений (профессионального уровня) гражданского служащего в соответствии с требованиями его должностного регламента, сложностью и ответственностью работы, выполняемой гражданским служащим. Полагаем, что их оценка должна являться прерогативой соответствующей комиссии государственного органа, уполномоченной на проведение квалификационного экзамена с применением необходимых методов оценки профессиональных качеств гражданских служащих, а не непосредственного руководителя аттестуемого гражданского служащего.

Включение в Положение о проведении аттестации в качестве объекта аттестации оценки личностных и профессиональных качеств гражданских служащих, как полагаем, является механической репликацией отдельных положений Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 1996 г. № 353 «Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего» Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 1996 г. № 353 «Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего» (утратил силу) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 11, ст. 1036.. Он ранее предусматривал при проведении аттестации федеральных государственных служащих комплексную, всеобъемлющую их профессиональную оценку, в том числе определение уровня их профессиональной подготовки, оценку и обсуждение профессиональных и личностных качеств федеральных государственных служащих, а также решение вопроса о присвоении федеральному государственному служащему очередного квалификационного разряда (классного чина, дипломатического ранга).

Таким образом, оценка личностных качеств гражданских служащих по вышеуказанным причинам не должна составлять объект аттестации. Оценка профессиональных качеств гражданских служащих должна осуществляться в рамках специализированной административной процедуры присвоения классных чинов - квалификационного экзамена, выступать объектом именно данной процедуры, результаты которой в обязательном порядке должны учитываться непосредственным руководителем аттестуемого гражданского служащего при подготовке им аттестационного отзыва и аттестационной комиссией при проведении аттестации гражданских служащих. Учитывая сроки проведения аттестации гражданских служащих (один раз в три года), периодичность присвоения классных чинов (по истечении срока прохождения гражданской службы в классном чине, составляющего один, два года), целевую направленность аттестации и квалификационного экзамена, для создания эффективной системы прохождения гражданской службы законодательно созданы все необходимые предпосылки. Требуется только принять меры по реализации ранее высказанных нами предложений.

Более объективным является оценка профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, а если быть точным, результата, эффекта деятельности служащего.

Согласно абз. 2 п. 17 Положения о проведении аттестации профессиональная служебная деятельность гражданского служащего оценивается на основе: 1) определения его соответствия квалификационным требованиям по замещаемой должности гражданской службы; 2) его участия в решении поставленных перед соответствующим подразделением (государственным органом) задач; 3) сложности выполняемой им работы, ее эффективности и результативности.

Обращаясь к рассмотрению каждого из указанных критериев оценки профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, следует отметить следующее.

Определение соответствия гражданского служащего квалификационным требованиям по замещаемой должности гражданской службы является одним из критериев оценки при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы (ч. 1 ст. 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, п. 19 Положения о конкурсе). Его дублирование при проведении аттестации гражданских служащих, по нашему мнению, недостаточно целесообразно, так как согласно ст. 21 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ на гражданскую службу вправе поступать только граждане Российской Федерации, соответствующие квалификационным требованиям, установленным данным Федеральным законом. Следовательно, при прохождении гражданской службы, в том числе при проведении аттестации, соответствие гражданского служащего квалификационным требованиям по замещаемой должности гражданской службы презюмируется и не требует повторного его определения. Однако, как показывает практика реализации вышеуказанных нормативных положений, не все гражданские служащие соответствуют, например, квалификационному требованию по образованию Согласно статистическим данным Федеральной службы государственной статистики, характеризующих уровень профессионального образования гражданских служащих, по состоянию на 1 октября 2013 г. в государственных органах из 633254 должностей гражданской службы, по которым предусмотрено квалификационное требование о наличии высшего образования, данные должности гражданской службы были замещены 610486 гражданскими служащими, имеющими высшее образование (96,4 %). Остальные должности гражданской службы были замещены гражданскими служащими, имеющими среднее профессиональное образование - 16997 человек (2,7 %) и не имеющими высшего образования или среднего профессионального образования - 5771 человек (0,9 %). Представленные данные свидетельствуют о том, что 22768 должностей гражданской службы (3,6 %) категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» всех групп должностей гражданской службы, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей гражданской службы были замещены гражданскими служащими, не соответствующими квалификационным требованиям по уровню образования // Федеральная служба государственной статистики. Режим доступа: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ ru/statistics/state. (дата обращения: 28.12.2015).. Это, что нельзя, на наш взгляд, признать правильным, выступает возможной причиной сохранения рассматриваемого критерия оценки профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, предусмотренного абз. 2 п. 17 Положения о проведении аттестации.

Наиболее верно, учитывая, что аттестация связана с возможным карьерным продвижением гражданского служащего, оценивать его соответствие квалификационным требованиям по вышестоящей должности гражданской службы, в кадровый резерв для замещения которой на основании решения аттестационной комиссией он подлежит включению.

Таким образом, считаем необходимым абз. 2 п. 17 Положения о проведении аттестации после слов «по замещаемой должности гражданской службы» дополнить словами «, а также по вышестоящей должности гражданской службы, в кадровый резерв для замещения которой на основании решения аттестационной комиссией он подлежит включению».

Установление сложности выполняемой гражданским служащим работы, ее эффективности и результативности при оценке профессиональной служебной деятельности гражданского служащего также вызывает в практической деятельности аттестационных комиссий определенные проблемы. Как отмечают Г.С. Шелкоплясова, А.Д. Шелкоплясов, сложность работы гражданского служащего обусловливается следующими факторами: «содержание работы, разнообразность, самостоятельность, масштабы и сложность руководства, характер и степень ответственности, соотношение творческих и стандартных процедур» Шелкоплясова Г.С., Шелкоплясов А.Д. Эффективность и результативность - основные показатели профессиональной деятельности государственных гражданских служащих // Сборник научных трудов СевКавГТУ. Серия «Экономика». 2009. № 9. С. 9-16.. Оценка данных факторов требует применения отдельных методик, позволяющих, например, определить коэффициент сложности выполняемой гражданским служащим профессиональной служебной деятельности Согласно методическим рекомендациям по оценке сложности и качества работы специалистов, разработанных Институтом труда, сложность выполняемых работ по должностям определяется именно исходя из коэффициента сложности работ, выполняемых государственными служащими, устанавливаемого по каждой должности. (Методические рекомендации по оценке сложности и качества работы специалистов (для установления квалификационных категорий и дифференциации должностных окладов). М., Экономика. 1989). Методика оценки сложности работ, выполняемых служащими по каждой должности, отражена в рекомендациях «Совершенствование системы управления производством на основе аттестации служащих и их рабочих мест», разработанных областным правлением всесоюзного экономического общества (Рекомендации «Совершенствование системы управления производством на основе аттестации служащих и их рабочих мест» / Обл. правл. Всесоюз. экон. о-во и др. Омск, 1988. С. 35-41).. Полученные при этом результаты, на наш взгляд, должны быть связаны с оплатой труда гражданского служащего и учитываться при определении размера премий за выполнение особо важных и сложных заданий. Вместе с этим разработка и внедрение рассматриваемых методик связана с привлечением специалистов - профессионалов в данной области деятельности, а также значительных финансовых ресурсов для этого.

Определение эффективности Самощенко Н.С., Никитинский В.Н. определяют эффективность как степень достижения цели либо как соотношение между фактическим, реальным результатом и намеченной целью (Самощенко Н.С., Никитинский В.Н. Некоторые проблемы методологии изучения эффективности правовых норм // Проблемы социологии права. Вып. 1. Вильнюс, 1970.); Игнатов В.Г., Сулемов В.А., Радченко А.И., Ивлев А.И. предлагают рассматривать эффективность по степени защищенности сбалансированных интересов общества и государства (Кадровое обеспечение государственной службы / В.Г. Игнатов, В.А. Сулемов, А.И. Радченко и др.; науч. ред. Кулинченко В.А.; Рос. акад. упр., Сев.-Кавк. кадровый центр. Ростов н/Д.: Литера-Д, 1994). и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, по нашему мнению, требует разработки и утверждения унифицированной методики оценки, а также соответствующих показателей деятельности, закрепляемых в должностном регламенте (п. 8 ч. 2 ст. 47 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). Однако их отражение в указанном документе не должно носить номинальный характер См., напр.: Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 31 августа 2009 г. № 268 «О примерных должностных регламентах федеральных государственных гражданских служащих центрального аппарата Минюста России» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 50; Приказ Генпрокуратуры Российской Федерации от 16 октября 2006 г. № 92 «Об утверждении примерных должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих органов прокуратуры Российской Федерации» // Законность. 2006. № 12. Указанные документы не содержат каких-либо конечных целевых индикаторов, позволяющих определить степень достижения (выполнения) показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. . Призванные стимулировать гражданского служащего к максимальному их выполнению, они должны содержать конечные целевые индикаторы количественного и качественного характера, степень выполнения или достижения которых позволила бы оценить результаты профессиональной служебной деятельности. При этом, согласимся с точкой зрения В. Жильцова Жильцов В. Эффективность в системе государственной гражданской службы // Государственная служба. 2008. № 4 (54). С. 22., рассматриваемые показатели должны быть связаны с оплатой труда гражданского служащего, единство которых «должно привести к повышению качества работы государственных служащих» Лобцова О.В. Стимулирование труда государственных гражданских служащих // Известия Российского государственного педагогического университета имени А.И. Герцена. Аспирантские тетради. СПб., 2007. № 19 (45). С. 143..

Необходимо отметить, что установление показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего связано с утверждением отдельного перечня должностей гражданской службы, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда гражданских служащих, а также с установлением обобщенных и специфических показателей эффективности и результативности деятельности не только гражданских служащих, но и государственных органов (ч.ч. 14 - 17 ст. 50 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). Вместе с этим отсутствие необходимых до настоящего времени нормативных правовых актов, позволяющих применить особый порядок оплаты труда гражданских служащих См., напр.: ч.ч. 14-17 ст. 50 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ., выступает, на наш взгляд, основным препятствием определения существа рассматриваемых показателей и оценки их достижения В качестве подтверждения представленной нами позиции можно привести Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 21 ноября 2006 г. № 793 «О должностных регламентах федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы в Минздравсоцразвития России», которым утверждены рекомендации по разработке должностных регламентов государственных гражданских служащих Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации. В соответствии с данными рекомендациями эффективность и результативность профессиональной служебной деятельности гражданского служащего подлежат определению после вступления в силу соответствующих нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Аналогичного содержания положения содержатся в примерных должностных регламентах, утвержденных Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 6 июня 2007 г. № 198 «О Примерном должностном регламенте государственного гражданского служащего загранаппарата Минэкономразвития России».. При этом необходимо учитывать, что показатели эффективности и результативности должны быть ориентированы на конечный результат, выражающийся, как полагаем, в социальном и экономическом эффекте, на который, в силу ряда объективных причин, гражданские служащие порой не могут оказать значительного влияния. Необходимо также иметь в виду, что количество показателей эффективности и результативности должно быть оптимальным. Если их будет слишком много, то сложность оценки и издержки на мониторинг большого количества показателей могут превысить положительный эффект от практического их применения. Если же, наоборот, показателей будет недостаточно, то деятельность гражданских служащих будет ориентирована только на их достижение и возможное упущение исполнения остальных должностных обязанностей.

Таким образом, «проблемным представляется определение оптимального количества показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, а также удельного веса каждого показателя в итоговой оценке» Сергеева Г. Законодательные аспекты повышения эффективности государственной службы // Государственная служба. 2011. № 1. С. 11.. Как показывает зарубежная законодательная практика, такие показатели в законодательстве, например, США, Канады и многих ведущих европейских стран также не закреплены Дубик С. Государственная служба Российской Федерации: основные направления реформирования и развития // Государственная служба. 2006. №. 2. С. 49..

С определением эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего непосредственно связан и такой показатель, как участие гражданского служащего в решении поставленных перед соответствующим подразделением (государственным органом) задач. По мнению Е.В. Масленниковой, определение индикаторов и критериев оценки достижения целей и задач государственного управления является проблематичным с методологической и практической точек зрения Масленникова Е.В. Оценка эффективности деятельности органов государственной власти при исполнении государственных функций // Вестник ПАГС. 2009. № 1 (18). С. 15. . Установление рассматриваемого показателя, на наш взгляд, во многом зависит от качества подготовки представляемого в аттестационную комиссию аттестационного отзыва и прилагаемых к нему сведениях о выполненных гражданским служащим поручениях и подготовленных им проектах документов за аттестационный период. При этом указанные сведения формируются на основании годовых отчетов о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. Как показывает практика участия в заседаниях аттестационных комиссий, именно данные документы влияют на оценку профессиональной служебной деятельности гражданского служащего и в настоящее время определяют объект аттестации.

Вторым и третьим элементов аттестации являются ее субъект - аттестационная комиссия государственного органа и непосредственно сама административная процедура аттестации гражданских служащих, вопросы организационного и правового обеспечения которой нами будут рассмотрены в рамках следующего параграфа данной работы.

Исходя из вышеизложенного, считаем необходимым в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, а также в Положении о проведении аттестации закрепить:

1) определение понятия «аттестация гражданских служащих - это периодическая административная процедура, проводимая аттестационной комиссией государственного органа в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы, на основе оценки достигнутых им результатов профессиональной служебной деятельности за аттестационный период, установления возможности замещения им вышестоящей должности гражданской службы, по результатам которой принимается законодательно установленное решение, в том числе направленное на должностное продвижение гражданского служащего»;

2) сроки проведения первичной аттестации гражданского служащего - через три года со дня его назначения на должность гражданской службы, последующей - через три года со дня проведения предыдущей аттестации;

3) исключить возможность проведения внеочередной аттестации по соглашению сторон служебного контракта;

4) варианты решений, принимаемых аттестационной комиссией и представителем нанимателя по результатам внеочередной аттестации, проведенной по решению представителя нанимателя после принятия им в установленном порядке решения об изменении условий оплаты труда гражданских служащих;

5) возможность проведения вступительной аттестации гражданского служащего, по истечении срока прохождения гражданской службы в замещаемой должности гражданской службы, установленного в соответствии со статьей 27 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ;

6) объект аттестации - результаты профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, оцениваемые на основе определения его соответствия квалификационным требованиям по замещаемой должности гражданской службы, его участия в решении поставленных перед соответствующим подразделением (государственным органом) задач, ее эффективности и результативности, а также данные о соответствии гражданского служащего квалификационным требованиям для замещения вышестоящей должности гражданской службы.

3.2 Правовое и организационное обеспечение административной процедуры аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации

Правовое регулирование отношений по проведению аттестации гражданских служащих осуществляется в соответствии со ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ и принятыми в ее развитие подзаконными нормативными правовыми актами федерального и регионального уровней. Их анализ позволяет нам выделить в содержании административной процедуры аттестации гражданских служащих три ключевых этапа: 1) подготовительный; 2) непосредственного проведения аттестации; 3) принятия решений по результатам аттестации.

Учитывая, что «отдельные государственные органы до сих пор не видят разницы между аттестацией и квалификационным экзаменом как близкими, но не тождественными формами оценки государственных гражданских служащих» Меньшова В.Н. Оценка профессионального уровня гражданских служащих: первые уроки // Научные записки Сибирской академии государственной службы. 2006. № 3. С. 98., представляется наиболее правильным при рассмотрении этапов административной процедуры аттестации гражданских служащих выделить не только существующие проблемы правового и организационного обеспечения аттестации гражданских служащих, но и присущие только данной административной процедуре особенности, позволяющие произвести ее отграничение от административной процедуры присвоения классных чинов на основании сдачи квалификационного экзамена.

Подготовительный этап аттестации включает в себя следующие элементы.

1. Разработка проекта правового акта государственного органа о проведении аттестации (далее - проект правового акта о проведении аттестации), содержащего положения:

1) о формировании аттестационной комиссии. Включение данного положения в проект правового акта о проведении аттестации, как полагаем, обусловлено тем, что на момент подготовки рассматриваемого проекта и его принятия представителем нанимателя аттестационная комиссия может быть не сформирована. В связи с этим в проекте правового акта о проведении аттестации целесообразно отразить поручение подразделению по вопросам государственной службы и кадров государственного органа по подготовке проекта правового акта государственного органа, предусматривающего утверждение состава данной комиссии, срока и порядка ее работы;

2) об утверждении графика проведения аттестации. Учитывая, что согласно п. 10 Положения о проведении аттестации график проведения аттестации ежегодно утверждается представителем нанимателя, можно предположить, что рассматриваемый нами проект правового акта о проведении аттестации также подлежит ежегодной подготовке.

Следует также отметить, что в соответствии с пп. «б» п. 11 Положения о проведении аттестации график проведения аттестации включает в себя список гражданских служащих, подлежащих аттестации. В связи с этим представляется излишним включение в проект правового акта о проведении аттестации и соответственно указание в самом правовом акте о проведении аттестации положения о составлении списков гражданских служащих, подлежащих аттестации.

Таким образом, пп. «в» п. 7 Положения о проведении аттестации, обладающий признаками избыточного правового регулирования, по нашему мнению, подлежит исключению.

Помимо списка гражданских служащих, подлежащих аттестации, в графике проведения аттестации указывается: а) наименование государственного органа, подразделения, в которых проводится аттестация; б) дата, время и место проведения аттестации; в) дата представления в аттестационную комиссию необходимых документов с указанием ответственных за их представление руководителей соответствующих подразделений государственного органа (п. 11 Положения о проведении аттестации). При определении даты проведения аттестации необходимо учесть, что согласно п. 5 Положения о проведении аттестации данная административная процедура может быть проведена и во внеочередном порядке, а также потребность в ее проведении может возникнуть в связи с неявкой гражданских служащих на заседание аттестационной комиссии в срок, установленный графиком проведения аттестации (п. 16 Положения о проведении аттестации). Это, на наш взгляд, обусловливает необходимость отражения в графике проведения аттестации резервного срока для проведения рассматриваемой административной процедуры.

Дата представления в аттестационную комиссию необходимых документов, как полагаем, должна быть определена с учетом числа документов, подлежащих представлению в аттестационную комиссию для ее работы, а также времени, необходимого для их подготовки. При этом должно быть принято во внимание, что аттестационный отзыв, а также сведения о выполненных гражданским служащим поручениях и подготовленных им проектах документов за аттестуемый период должны быть представлены в аттестационную комиссию не позднее чем за две недели до начала аттестации (п. 12 Положения о проведении аттестации).

С реализацией данного условия графика проведения аттестации непосредственно связано и отражаемое в проекте правового акта о проведении аттестации положение о подготовке документов, необходимых для работы аттестационной комиссии.

К числу таких документов помимо аттестационного отзыва и сведений о выполненных гражданским служащим поручениях и подготовленных им проектах документов за аттестуемый период, на наш взгляд, следует отнести: должностной регламент; положение о подразделении государственного органа, в котором гражданский служащий, подлежащий аттестации, замещает должность гражданской службы; годовые отчеты о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего; экзаменационный лист гражданского служащего; аттестационный лист гражданского служащего с данными предыдущей аттестации и т.д.

2. Издание представителем нанимателя правового акта о проведении аттестации. Учитывая, что данным правовым актом утверждается график проведения аттестации, наиболее целесообразным, на наш взгляд, является ознакомление именно с ним (с правовым актом о проведении аттестации) гражданского служащего, подлежащего аттестации, а не с отдельным графиком реализации данной административной процедуры (п. 10 Положения о проведении аттестации). Это позволит исключить возможные проявления недоверия и сомнения гражданских служащих в легитимности графика проведения аттестации, обусловленные их ознакомлением не с собственно правовым актом о проведении аттестации, а с отдельной его частью, являющейся, как правило, приложением к нему.

Таким образом, принимая во внимание вышеуказанную законодательную неопределенность относительно срока издания правового акта о проведении аттестации, необходимо в Положение о проведении аттестации внести изменение, предусматривающее ежегодное издание правового акта о проведении аттестации не позднее чем за две недели до наступления календарного года. В связи с этим п. 10 Положения о проведении аттестации предлагаем изложить в следующей редакции:

«10. Правовой акт государственного органа о проведении аттестации издается ежегодно, не позднее чем за две недели до наступления календарного года и доводится до сведения каждого гражданского служащего, подлежащего аттестации, не менее чем за месяц до начала аттестации.».

В целях исключения возможного обжалования результатов аттестации считаем целесообразным при ознакомлении гражданских служащих с правовым актом о проведении аттестации зафиксировать данный факт, например, в листе ознакомления с правовым актом о проведении аттестации с отражением фамилии, имени, отчества гражданского служащего, подлежащего аттестации, замещаемой им должности гражданской службы, проставлением даты и подписи.

3. Издание правового акта государственного органа об утверждении состава аттестационной комиссии (нескольких составов аттестационных комиссий в зависимости от специфики должностных обязанностей гражданских служащих), срока и порядка ее работы.

4. Подготовка и представление ответственными руководителями соответствующих подразделений государственного органа в соответствии с правовым актом о проведении аттестации в аттестационную комиссию документов, необходимых для ее работы.

При подготовке непосредственным руководителем гражданского служащего аттестационного отзыва, до его утверждения вышестоящим руководителем (п. 12 Положения о проведении аттестации), целесообразно, на наш взгляд, предварительно обсудить с гражданским служащим результаты его профессиональной служебной деятельности, отраженные в годовых отчетах о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, сведения о выполненных гражданским служащим поручениях и подготовленных им проектах документов за указанный период и выступающие основой при их мотивированной оценке (пп. «г» п. 13 Положения о проведении аттестации). Это позволит уточнить отдельные положения подготовленного аттестационного отзыва, определить перспективы дальнейшей профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, в том числе его карьерного продвижения, исключить возможные конфликты и т.д.

Учитывая необходимость введения предложенной нами процедуры вступительной аттестации, считаем целесообразным дополнить п. 14 Положения о проведении аттестации правилом, предусматривающим, что сведения о выполненных гражданским служащим поручениях и подготовленных им проектах документов за аттестационный период, прилагаемые к аттестационному отзыву, формируются не только на основе годовых отчетов о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, но и отчета за аттестационный период при проведении вступительной аттестации. Это обусловливает и нормативное закрепление порядка, формы и сроков подготовки и представления указанных отчетов.

Таким образом, предлагаем п. 14 Положения о проведении аттестации после слов «в годовых отчетах о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего» дополнить словами «, отчете за аттестационный период при проведении вступительной аттестации. Порядок, форма и сроки представления отчетов, предусмотренных настоящим пунктом Положения, устанавливаются правовым актом государственного органа.».

5. Проведение аттестационной комиссией с участием специалистов подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров, руководителей структурных подразделений государственного органа необходимой разъяснительной работы, которая, как и при проведении квалификационного экзамена, на наш взгляд, должна предусматривать ознакомление гражданских служащих, подлежащих аттестации, с нормативными правовыми актами, определяющими цель, порядок проведения аттестации, объект аттестации, варианты решений, принимаемых по результатам данной административной процедуры. Ознакомление с указанной информацией должно быть направлено на формирование у гражданского служащего, во-первых, положительного отношения к аттестации, во-вторых, ожидание определенных последствий от ее проведения.

6. Ознакомление аттестуемых гражданских служащих с представленными аттестационными отзывами. Согласно п. 15 Положения о проведении аттестации данное ознакомление должно быть проведено кадровой службой государственного органа не менее чем за неделю до начала аттестации. При этом, с точки зрения юридической техники, Положение о проведении аттестации не отвечает требованию единства правовой терминологии, допуская для обозначения одного и того же структурного подразделения государственного органа использование различных понятий - «подразделение по вопросам государственной службы и кадров» и «кадровая служба». Также необходимо отметить, что, на наш взгляд, не совсем правильным является закрепление за кадровой службой функций по ознакомлению аттестуемых гражданских служащих с представленными аттестационными отзывами. Данные полномочия, как полагаем, должны быть закреплены за аттестационной комиссией, а именно в рамках порядка работы аттестационной комиссии - за секретарем этой комиссии, так как именно в аттестационную комиссию представляется указанный отзыв (п. 12 Положения о проведении аттестации).

Таким образом, предлагаем в п. 15 Положения о проведении аттестации слова «Кадровая служба государственного органа» заменить словами «Аттестационная комиссия».

7. Представление при необходимости аттестуемым гражданским служащим в аттестационную комиссию:

1) дополнительных сведений о своей профессиональной служебной деятельности за аттестационный период;

2) заявления о своем несогласии с представленным аттестационным отзывом;

3) пояснительной записки на аттестационный отзыв непосредственного руководителя (п. 15 Положения о проведении аттестации). Представление данного документа в аттестационную комиссию, на наш взгляд, должно осуществляться не аттестуемым гражданским служащим, а его непосредственным руководителем, например, по запросу аттестационной комиссии для пояснения отраженных в аттестационном отзыве сведений.

Определив перечень документов, которые могут быть представлены аттестуемым гражданским служащим в аттестационную комиссию, Положение о проведении аттестации не предусматривает сроков, в течение которых они могут быть представлены в данную комиссию. Как полагаем, рассматриваемые документы могут быть представлены в аттестационную комиссию в любое время как до дня проведения заседания этой комиссии, так и непосредственно в день его проведения или на заседании аттестационной комиссии. Вместе с этим подобный подход к представлению вышеуказанных документов в аттестационную комиссию дестабилизирует ее работу, приводит, как это будет показано далее, к переносу аттестации гражданского служащего, подавшего их, на следующее заседание аттестационной комиссии. Возможны и ситуации несоблюдения аттестуемым гражданским служащим общеправового принципа недопустимости злоупотребления правом, когда приведенные выше документы представляются им в аттестационную комиссию для избежания прохождения административной процедуры аттестации, ее переноса на следующее заседание аттестационной комиссии.

В целях упорядочивания работы аттестационной комиссии полагаем возможным, закрепление в п. 15 Положения о проведении аттестации правила, предусматривающего представление предусмотренных данным пунктом Положения о проведении аттестации документов в аттестационную комиссию не позднее чем за один рабочий день до проведения ее заседания.

Таким образом, предложение второе п. 15 Положения о проведении аттестации предлагаем после слов «гражданский служащий вправе» дополнить словами «не менее чем за один рабочий день до проведения заседания аттестационной комиссии».

Этап непосредственного проведения аттестации включает в себя следующие элементы.

1. До объявления заседания комиссии открытым председателем аттестационной комиссии определяется кворум (правомочность) комиссии с обязательным соблюдением доли участия независимых экспертов и представителей от общественного совета (при его наличии при государственном органе) от общего числа членов комиссии.

При отсутствии кворума председателем комиссии принимается решение о переносе заседания комиссии на предусмотренный графиком аттестации резервный срок или направляется представителю нанимателя предложение об утверждении даты, времени и места проведения следующего заседания комиссии (вне сроков, предусмотренных графиком проведения аттестации).

2. На заседание аттестационной комиссии приглашается аттестуемый гражданский служащий. В случае его неявки на заседание аттестационной комиссии по уважительным причинам к протоколу заседания комиссии, как полагаем, должна быть приобщена справка подразделения по вопросам государственной службы и кадров государственного органа о причинах неявки гражданского служащего. Учитывая, что п. 16 Положения о проведении аттестации не раскрывает содержание понятия «уважительные причины» они, на наш взгляд, должны быть связаны с личностью аттестуемого гражданского служащего. Заслуживают внимания предложения отдельных ученых Хайретдинов Р.А. Кадровые технологии оценки персонала государственной гражданской службы в Российской Федерации: административно-правовой аспект // Вестник БИСТ. 2012. № 3 (15). С. 109. о необходимости легального определения рассматриваемого термина. Считаем возможным в нормативном правовом порядке закрепление перечня уважительных причин, как это, например, предусмотрено ст. 205 Гражданского кодекса Российской Федерации Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32, ст. 3301., которой к данным причинам отнесены тяжелая болезнь, беспомощное состояние и т.п. Перечисленные обстоятельства хотя и не будут носить исчерпывающий характер, однако послужат необходимым ориентиром для принятия аттестационной комиссией решения о переносе аттестации гражданского служащего на другой срок.

В случае отсутствия сведений об уважительности причин неявки гражданского служащего на заседание аттестационной комиссии (признания их аттестационной комиссией неуважительными) или отказа гражданского служащего от аттестации, данный факт подлежит отражению в протоколе заседания комиссии. Выписка из протокола заседания аттестационной комиссии по данному факту, как полагаем, должна быть направлена представителю нанимателя для принятия решения о проведении в отношении гражданского служащего служебной проверки и привлечения его к дисциплинарной ответственности.

3. Аттестационная комиссия рассматривает представленные документы, заслушивает сообщения аттестуемого гражданского служащего, а в случае необходимости - его непосредственного руководителя о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего (абз. 2 п. 16 Положения о проведении аттестации). При этом ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ и Положение о проведении аттестации не предусматривают применение при проведении аттестации гражданских служащих каких-либо методов оценки их профессиональной служебной деятельности. Таким образом, непосредственное участие аттестуемого гражданского служащего при проведении аттестации фактически сводится к представлению им достигнутых результатов профессиональной служебной деятельности за аттестационный период. Задаваемые аттестуемому гражданскому служащему членами аттестационной комиссии вопросы, как представляется, должны быть направлены не на определение его профессионального уровня (являющегося объектом квалификационного экзамена), а на оценку результатов профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. При учете данного объекта оценки при аттестации, результат реализации рассматриваемой административной процедуры будет во многом зависеть от слаженной работы аттестационной комиссии по систематизации и анализу представленных ей документов. Это выступает ключевым фактором отграничения данной процедуры от квалификационного экзамена. Не учитывая это, как отмечается профессорско-преподавательским составом Сибирского института управления - филиала РАНХиГС, участвующим в работе аттестационных, конкурсных комиссий органов государственной власти Сибирского федерального округа в качестве независимых экспертов, при проведении аттестации сохраняется смещение данной процедуры в сторону квалификационного экзамена Аналитическая записка к письму заместителя полномочного представителя Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе, председателя Координационного совета по вопросам кадровой политики С. Черданцева от 29 апреля 2009 г. № А55-2902 СЧ (Документ опубликован не был).. Из 50 опрошенных нами работников подразделений по вопросам государственной службы и кадров государственных органов 37 (74 %) респондентов отметили, что проводимая в государственных органах, где они замещают должности гражданской службы, аттестация сводится к получению от аттестуемого гражданского служащего ответов на задаваемые ему членами аттестационной комиссии вопросы. 45 (90 %) из участвовавших в экспертном опросе работников вышеуказанных подразделений также отметили, что большое внимание аттестационной комиссией уделяется мотивированной оценке, отраженной в аттестационном отзыве, а не реальному анализу документов, представленных в аттестационную комиссию.

Как справедливо отмечает Ю.Н. Полетаев, «одним из основных участков в работе аттестационной комиссии является ознакомление с поступившими в комиссию документами и другой информацией об аттестуемых гражданских служащих» Полетаев Ю.Н. Правовое положение государственных гражданских служащих в сфере труда. М.: ОАО «Издательский дом «Городец», 2005. С. 115.. Именно аналитическая работа аттестационной комиссии по сопоставлению закрепленных в должностном регламенте должностных обязанностей и иных положений с результатами их реализации, отраженными в годовых отчетах о профессиональной служебной деятельности сведениях о выполненных гражданским служащим поручениях и подготовленных им проектах документов, а также в аттестационном отзыве, при внимательном изучении иных документов, представленных в аттестационную комиссию, позволит достичь цели аттестации как административной процедуры, необходимой в большей степени государственному органу, а не гражданскому служащему. Достигнутые результаты позволят не только выявить проблемные моменты, связанные с осуществлением гражданскими служащими профессиональной служебной деятельности и исполнением ими должностных обязанностей, но и вскрыть недостатки в организации работы структурных подразделений, их руководителей, поставить вопросы, например, о распределении должностных обязанностей между специалистами структурных подразделений, исключении дублирующих функций, оптимизации работы гражданских служащих и деятельности структурных подразделений, определить пути по дальнейшему развитию государственного органа.

4. В целях объективного проведения аттестации после рассмотрения представленных аттестуемым гражданским служащим дополнительных сведений о своей профессиональной служебной деятельности за аттестационный период аттестационная комиссия вправе перенести аттестацию на следующее заседание комиссии.

5. Обсуждение членами аттестационной комиссии профессиональных и личностных качеств гражданского служащего, оценка его профессиональной служебной деятельности.

Этап принятия решений по результатам аттестации включает в себя следующие элементы.

1. По результатам аттестации гражданского служащего аттестационная комиссия в отсутствие аттестуемого гражданского служащего и его непосредственного руководителя открытым голосованием простым большинством присутствующих на заседании членов аттестационной комиссии принимает одно из следующих решений: