Административно-правовое регулирование прохождения государственной гражданской службы Российской Федерации

Согласно ч.ч. 15, 16 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ на основании решения аттестационной комиссии о несоответствии гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы по результатам аттестации издается правовой акт государственного органа, предусматривающий понижение гражданского служащего в замещаемой должности гражданской службы и исключение его из кадрового резерва в случае нахождения гражданского служащего в нем. При этом в соответствии с п. 17 вышеуказанной статьи Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ понижение гражданского служащего в должности гражданской службы осуществляется посредством его перевода на другую (нижестоящую) должность гражданской службы (при ее наличии) с согласия гражданского служащего. При отказе гражданского служащего от данного перевода представитель нанимателя вправе освободить гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы и уволить его с гражданской службы.

Учитывая, что рассматриваемый перевод связан с назначением на нижестоящую должность гражданской службы, а также принимая во внимание отсутствие правового основания для назначения на данную должность гражданской службы без проведения конкурса, ее замещение в соответствии с положениями Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ должно осуществляться по результатам конкурса. Однако это препятствует реализации вышеуказанного решения аттестационной комиссии и соответствующего правового акта государственного органа, а также требует согласия гражданского служащего на его участие в конкурсе, наличие которого не может гарантировать, что его победителем станет именно он.

Учитывая вышеизложенное, считаем необходимым внести изменения в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, предусматривающие установление отдельного основания для непроведения конкурса при назначении гражданского служащего на нижестоящую должность гражданской службы по результатам аттестации, дополнив ч. 2 ст. 22 п. 6 следующего содержания:

«6) при назначении на должность гражданской службы гражданского служащего в случае, предусмотренном пунктом 3 части 16 статьи 48 настоящего Федерального закона.».

Назначение на должность гражданской службы, как было отмечено выше, связано не только с определением соответствующего основания ее замещения, но и с изданием акта о назначении на должность гражданской службы. В акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы подлежит отражению фамилия, имя, отчество назначаемого гражданского служащего, наименование замещаемой им должности гражданской службы с указанием категории, группы и основания ее замещения, а также в случаях, предусмотренных законодательством, условие об испытании гражданского служащего.

Согласно ч. 1 ст. 27 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ в акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы, в отношении граждан, впервые поступающих на гражданскую службу, предусматривается условие об испытании гражданского служащего продолжительностью от одного месяца до одного года. В силу императивности данной нормы испытание в обязательном порядке устанавливается в отношении всех граждан, впервые поступающих на гражданскую службу, независимо от основания и срока их замещения, т.е. по результатам конкурса или без проведения конкурса, на определенный или неопределенный срок.

Учитывая, что назначение на должность гражданской службы при заключении срочного служебного контракта, как правило, осуществляется на срок от одного года до пяти лет (ч. 2 ст. 25 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ), срок испытания может совпадать со сроком действия срочного служебного контракта. В связи с этим в ст. 27 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ необходимо определить, что при заключении срочного служебного контракта сроком на один год испытание устанавливается на срок от одного до шести месяцев. Аналогичное по смыслу, но отличное по содержанию и срокам положение предусмотрено ч. 6 ст. 70 ТК РФ.

Дискуссионным, на наш взгляд, является вопрос об обязательности установления испытания для граждан, подлежащих назначению на должность гражданской службы по результатам конкурса. Во-первых, конкурс проводится в целях оценки профессионального уровня кандидатов на замещение вакантной должности гражданской службы, их соответствия квалификационным требованиям к этой должности. То есть оценке подлежат знания, умения и навыки (профессиональный уровень) кандидатов, определяется и их соответствие квалификационным требованиям для замещения должности гражданской службы. Во-вторых, данная оценка осуществляется конкурсной комиссией государственного органа:

- на основании представленных кандидатами документов об образовании, прохождении гражданской или иной государственной службы, осуществлении другой трудовой деятельности;

- на основе конкурсных процедур, предусматривающих применение методов оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов, включая индивидуальное собеседование, анкетирование, проведение групповых дискуссий, написание реферата или тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по вакантной должности гражданской службы, на замещение которой претендуют кандидаты.

Таким образом, кандидат на замещение вакантной должности гражданской службы посредством конкурсного отбора проверяется на предмет его соответствия должности гражданской службы, на которую он претендует. Установление дополнительного испытания при условии качественного проведения конкурса для данных лиц при их назначении на должность гражданской службы, как полагаем, является излишним. Именно поэтому п. 1 ч. 4 ст. 70 ТК РФ предусмотрено, что испытание при приеме на работу не устанавливается для лиц, избранных по конкурсу на замещение соответствующей должности. Это обусловливает необходимость установления диспозитивного правила применения испытательного срока в отношении граждан, впервые поступающих на гражданскую службу.

Следует также отметить, что Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ не определена процедура исполнения условия об испытании, не закреплены им и полномочия субъектов Российской Федерации по его правовому регулированию. Несмотря на это, например, в Санкт-Петербурге, Мурманской, Брянской, Оренбургской, Томской, Тульской областях утверждены порядки прохождения испытания См., напр.: Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 20 июля 2009 г. № 830 «О Типовом положении о порядке прохождения испытания при назначении на должность государственной гражданской службы Санкт-Петербурга в исполнительных органах государственной власти Санкт-Петербурга» // Вестник администрации Санкт-Петербурга. 2009. № 8; Постановление губернатора Мурманской области от 18 июня 2013 г. № 107-ПГ «Об утверждении положения о порядке прохождения испытания на государственной гражданской службе Мурманской области в исполнительных органах государственной власти Мурманской области» // Электронный бюллетень «Сборник нормативных правовых актов губернатора Мурманской области, правительства Мурманской области, иных исполнительных органов государственной власти Мурманской области» http://www.gov-murman.ru, 25.06.2013; Указ губернатора Брянской области от 31 июля 2013 г. № 479 «Об утверждении Положения о порядке прохождения испытания при назначении на должность государственной гражданской службы Брянской области в исполнительных органах государственной власти Брянской области и администрации губернатора Брянской области и правительства Брянской области» // Информационный бюллетень «Официальная Брянщина». 2013. № 20; Указ губернатора Оренбургской области от 13 апреля 2015 г. № 236-ук «Об утверждении Типового положения о порядке прохождения испытания при назначении на должность государственной гражданской службы Оренбургской области в органах исполнительной власти Оренбургской области» // Оренбуржье. 2015. 16 апреля; Постановление администрации Томской области от 6 апреля 2015 г. № 123а «О порядке прохождения испытания и организации наставничества на государственной гражданской службе Томской области» // Собрание законодательства Томской области. 2015. № 4/1 (120). Часть 2; Постановление губернатора Тульской области от 19 июля 2007 г. № 44-пг «Об утверждении Порядка проведения испытания государственных гражданских служащих при назначении на должности государственной гражданской службы в органах исполнительной власти и подразделениях аппарата правительства Тульской области» // Вестник администрации Тульской области. 2007. № 3 (39) и др., законность и обоснованность принятия которых вызывает сомнения.

Как полагаем, установление испытания при назначении на должность гражданской службы в большей степени направлено не на проверку соответствия гражданского служащего замещаемой должности, а на:

- стимулирование гражданского служащего к надлежащему исполнению им своих должностных обязанностей под угрозой расторжения с ним служебного контракта до истечения срока испытания ввиду неудовлетворительных результатов испытания (ч. 7 ст. 27 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). Выступая тем самым фактором, оказывающим постоянное (в течение всего испытательного срока) психологическое давление на гражданского служащего, оно (испытание) ставит данного гражданского служащего в неравное положение с другими гражданскими служащими, испытание в отношении которых не установлено, либо срок его истек;

- определение гражданским служащим необходимости дальнейшего осуществления профессиональной служебной деятельности в данном государственном органе (с учетом сложившейся в государственном органе системы управления и личностных отношений в коллективе). В этой связи гражданскому служащему предоставлено право расторжения служебного контракта до истечения срока испытания с предупреждением об этом представителя нанимателя в срок, отличающийся от общеустановленного срока (две недели), составляющего не менее чем три дня (ч. 10 ст. 27 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ).

Следует также отметить, что законодательно определенная цель испытания, предусматривающая проверку соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы, полностью совпадает с целью проведения аттестации гражданских служащих (ч. 1 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). В связи с этим одно из правовых явлений должно, на наш взгляд, включать в себя другое или одному из них должна быть определена иная цель. Однако как бы ни была сформулирована цель испытания или аттестации, их правовая природа, как нам представляется, будет совпадать. В связи с этим испытание не является самостоятельным элементом прохождения гражданской службы, так как реализация предусмотренных ею условий, на наш взгляд, должна осуществляться в рамках аттестации гражданских служащих, образуя самостоятельный ее вид - вступительную аттестацию. Применение вступительной аттестации, на наш взгляд, позволит:

1) исключить тождественность целей двух правовых явлений;

2) исключить пробел в правовом регулировании отношений по прохождению испытания посредством реализации вступительной аттестации в рамках законодательно регламентированного порядка проведения аттестации;

3) нивелировать фактор угрозы расторжения служебного контракта до истечения срока испытания (за исключением случаев совершения гражданским служащим дисциплинарных проступков, влекущих его увольнение с гражданской службы), а также психологического давления на гражданского служащего ввиду определения его соответствия замещаемой должности гражданской службы:

- по истечении установленного срока для проведения вступительной аттестации;

- на основе не первичных, а итоговых результатов профессиональной служебной деятельности гражданского служащего за период, предшествующий вступительной аттестации. При этом оценка достигнутых результатов будет осуществлена коллегиальным органом - аттестационной комиссией с включением в ее состав наравне с другими членами данной комиссии независимых экспертов и представителей общественного совета при государственном органе (при его образовании при государственном органе);

4) документально зафиксировать как результаты профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, так и принятое на основе их оценки решение аттестационной комиссии;

5) обеспечить защиту интересов гражданского служащего и представителя нанимателя в случае рассмотрения индивидуального служебного спора.

Полученные нами анкетные данные также свидетельствуют о том, что более одной трети респондентов - 107 гражданских служащих (35 %) от числа опрошенных гражданских служащих на заданный им вопрос «Считаете ли Вы, что испытание, устанавливаемое при назначении на должность гражданской службы, позволяет проверить соответствие гражданского служащего замещаемой должности» ответили, что не согласны или скорее не согласны, чем согласны с этим. При этом 146 (47,7 %) респондентов от числа опрошенных гражданских служащих высказались за необходимость отнесения вопроса об оценке результатов испытания на рассмотрение комиссии, формируемой в государственном органе.

В целях комплексного рассмотрения положений, определяющих условия установления испытания, следует также обратиться к анализу отдельных положений ст. 27 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ. Так, п. 3 ч. 2 указанной статьи Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ предусмотрено, что испытание может быть установлено по решению представителя нанимателя при назначении гражданского служащего на должность гражданской службы в порядке перевода из другого государственного органа - на срок от одного до шести месяцев. Данное диспозитивное правило, на наш взгляд, полностью поглощается другим нормативным предписанием, предусматривающим возможность установления испытания при назначении на должность гражданской службы гражданина, ранее проходившего государственную службу Российской Федерации - на срок от одного до шести месяцев (п. 2 ч. 2 ст. 27 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). Обоснованием данной позиции является то, что перевод гражданского служащего в другой государственный орган является основанием прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы (п. 5 ч. 1 ст. 33 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). Таким образом, увольняемый в связи с переводом гражданский служащий до его назначения на должность гражданской службы в другом государственном органе прекращает свой статус и выступает в качестве лица, ранее проходившего государственную службу Российской Федерации. К тому же, согласно п. 11 Правил предоставления гражданскому служащему в случае отсутствия вакантных должностей в государственном органе, в котором сокращаются должности гражданской службы, или государственном органе, которому переданы функции упраздненного государственного органа, вакантной должности гражданской службы в иных государственных органах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 19 сентября 2013 г. № 822 Постановление Правительства Российской Федерации от 19 сентября 2013 г. № 822 «Об утверждении Правил предоставления государственному гражданскому служащему в случае отсутствия вакантных должностей в государственном органе, в котором сокращаются должности государственной гражданской службы, или государственном органе, которому переданы функции упраздненного государственного органа, вакантной должности государственной гражданской службы в иных государственных органах» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 39, ст. 4977., переводу гражданского служащего в другой государственный орган предшествует процедура собеседования с этим гражданским служащим. Соответственно, на наш взгляд, недостаточно логичным является принятие решения о предоставлении гражданскому служащему вакантной должности гражданской службы в порядке перевода под условием прохождения им испытания. Согласие на прием должно быть безусловным. Оно должно гарантировать гражданскому служащему дальнейшее его прохождение гражданской службы в государственном органе, в который он подлежит переводу. Именно по этой причине, как представляется, испытание при приеме на работу не устанавливается для лиц, приглашенных на работу в порядке перевода от другого работодателя по согласованию между работодателями (абз. 7 ч. 4 ст. 70 ТК РФ).

Следует также отметить, что назначение на должность гражданской службы гражданского служащего, уволенного по вышеуказанному основанию, возможно только по результатам конкурса. Без проведения конкурса замещение должности гражданской службы в порядке перевода возможно только в случаях, предусмотренных п. 4 ч. 2 ст. 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ. Однако не понятно, почему при сокращении должностей гражданской службы или упразднении государственного органа законодательно допускается перевод гражданского служащего в государственный орган, которому переданы функции упраздненного государственного органа, или в другой государственный орган и, соответственно, назначение гражданского служащего на должность гражданской службы без проведения конкурса, а при переводе гражданского служащего, в соответствии с ч. 1 ст. 28 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, назначение на должность гражданской службы без проведения конкурса невозможно. Это не только создает правовую коллизию при переводе гражданского служащего в соответствии с ч. 1 ст. 28 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, но и ставит в неравное положение одного гражданского служащего по отношению к другим гражданским служащим, государственно-служебные отношения с которыми при их переводе подлежат продолжению (ст. 31 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ).

Таким образом, назначение гражданского служащего на должность гражданской службы в порядке перевода в соответствии с ч. 1 ст. 28 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ должно осуществляться без проведения конкурса и без установления испытания. Это обусловливает внесение следующих изменений в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ:

1) в п. 4 ч. 2 ст. 22 слова «частью 2 статьи 28» заменить словами «частями 1, 2 статьи 28»;

2) в ст. 27:

- в ч. 2:

в п. 2 точку с запятой заменить точкой;

п. 3 исключить;

- п. 2 ч. 3 после слов «назначенных в соответствии с» дополнить словами «частями 1, 2 статьи 28,».

Истечение испытательного срока и продолжение замещения гражданским служащим должности гражданской службы выступают обстоятельствами, подтверждающими то, что гражданский служащий выдержал испытание (ч. 9 ст. 27 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). При этом гражданский служащий как минимум до окончания трехдневного срока испытания, за пределами которого уведомление гражданского служащего о том, что он не выдержал испытание, незаконно, находится в неведении относительно результатов испытания и дальнейшего прохождения гражданской службы. Законодательно не предусмотрено доведение до гражданского служащего результатов его испытания (как положительных, так и отрицательных), за исключением вышеуказанного уведомления, не определены и сроки, в течение которых гражданский служащий должен быть с ними ознакомлен. В связи с этим не представляется возможным установить, действительно ли гражданский служащий соответствует замещаемой должности гражданской службы. Не связано ли продолжение по окончании испытательного срока замещения гражданским служащим должности гражданской службы с:

1) пропуском срока письменного уведомления гражданского служащего о том, что он не выдержал испытание;

2) отсутствием материалов, достаточных для принятия решения о несоответствии гражданского служащего замещаемой должности по причине ненадлежащего оформления результатов исполнения (например, ввиду отсутствия плана испытания, надлежащего контроля исполнения мероприятий плана и др.);

3) личными интересами представителя нанимателя по дальнейшему прохождению гражданской службы гражданским служащим, несоответствие которого замещаемой должности гражданской службы документально подтверждено и др.?

Эти и многие другие возникающие в практической деятельности вопросы применения испытания дополнительно обосновывают необходимость введения вступительной аттестации. Проведенный экспертный опрос 50 работников подразделений по вопросам государственной службы и кадров государственных органов также позволяет отметить, что, по мнению 37 (74 %) респондентов, испытание, устанавливаемое при назначении на должность гражданской службы и заключении служебного контракта, носит номинальный характер и направлено на повышение дисциплинированности гражданского служащего. При этом в большинстве случаев результаты испытания зависят от оценки непосредственного руководителя испытуемого гражданского служащего, носят субъективный характер, а полученные результаты документально не фиксируются.

Учитывая вышеизложенное, предлагаем ст. 27 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ изложить в следующей редакции:

«Статья 27. Вступительная аттестация на гражданской службе

1. В акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и при заключении служебного контракта с гражданином, впервые поступающим на гражданскую службу, а также с гражданами или гражданскими служащими, указанными в части 2 настоящей статьи, может быть предусмотрено условие о проведении вступительной аттестации. Вступительная аттестация гражданского служащего проводится по истечении срока прохождения гражданской службы в замещаемой должности гражданской службы (далее в настоящей статье - срок службы) от одного месяца до одного года.

При заключении срочного служебного контракта сроком на один год вступительная аттестация проводится по истечении срока службы от одного до шести месяцев.

2. Вступительная аттестация может устанавливаться в отношении:

1) гражданина или гражданского служащего, назначение которых на должности гражданской службы и освобождение которых от должностей гражданской службы осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации. В этом случае она проводится по истечении срока службы от одного месяца до одного года;

2) гражданина, ранее проходившего государственную службу Российской Федерации. В этом случае она проводится по истечении срока службы от одного до шести месяцев.

3. Вступительная аттестация не устанавливается:

1) для граждан или гражданских служащих, назначение которых на должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса;

2) для граждан, получивших среднее профессиональное образование по программе подготовки специалистов среднего звена или высшее образование в соответствии с договором о целевом обучении с обязательством последующего прохождения гражданской службы и впервые поступающих на гражданскую службу;

3) для гражданских служащих, назначенных в соответствии с частями 1, 2 статьи 28, пунктом 1 части 1 статьи 31 настоящего Федерального закона на должность гражданской службы в порядке перевода в связи с сокращением должностей гражданской службы или упразднением государственного органа;

4) для иных граждан и гражданских служащих, для которых законодательством Российской Федерации предусмотрены гарантии по сохранению места работы (должности).

4. В срок службы для проведения вступительной аттестации не засчитываются период временной нетрудоспособности гражданского служащего и другие периоды, когда он фактически не исполнял должностные обязанности.

5. Вступительная аттестация проводится в соответствии со ст. 48 настоящего Федерального закона.

6. До проведения вступительной аттестации гражданский служащий вправе расторгнуть служебный контракт по собственному желанию, предупредив об этом представителя нанимателя в письменной форме не позднее чем за три дня.».

На основе акта государственного органа о назначении на должность гражданской службы с гражданским служащим заключается служебный контракт, суть которого «исчерпывается согласием» его сторон Башуров В.Б. О месте служебного контракта в установлении государственно-служебных правоотношений на государственной гражданской службе Российской Федерации // Научный вестник Омской академии МВД России. 2011. № 1. С. 58-63.. Отношения в публично-правовой сфере, как справедливо отмечает А.Ф. Ноздрачев, «возникают на основе акта субъекта публичного права (в данном случае - о назначении на должность), а не частноправового договора (в данном случае - найма на работу)» Ноздрачев А.Ф. От концепции реформирования государственной службы к новым идеям правового регулирования государственно-служебных отношений в Российской Федерации // Модернизация экономики России: итоги и перспективы. М., 2003. С. 185.. Аналогичной позиции придерживается и А.А. Гришковец, указывая на то, что акт о назначении на должность - это юридический факт, облеченный в правовую форму, соответствующим образом оформленное волеизъявление публичной власти. С его изданием гражданин Российской Федерации, поступающий на государственную службу, приобретает статус государственного служащего. С ним связывается возникновение государственно-служебного правоотношения Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. М.: Дело и Сервис, 2003. С. 53.. Как вполне справедливо отмечают М.В. Пресняков и С.Е. Чаннов, акт о назначении на должность государственной службы сам по себе является основанием возникновения государственно-служебных правоотношений Пресняков М.В. Юридическая природа служебного контракта на гражданской службе: проблемы правовой определенности // Трудовое право. 2008. № 9. С. 53; Чаннов С.Е. Некоторые вопросы отграничения трудового договора от контрактов с государственными и муниципальными служащими // Трудовое право. 2008. № 2. С. 19-20., а выраженное в нем волеизъявление одной стороны порождает обязанности (права) другой стороны В научной литературе ряд авторов относят акты назначения на должность к односторонним сделкам в трудовом праве (См., напр.: Трудовое право России: Учебник / Под ред. С.П. Маврина, Е.Б. Хохлова. М.: ЮРИСТЪ, 2003. С. 104). Между тем, как отмечают М.В. Лушникова и А.М. Лушников, в этих случаях следует говорить о принятии односторонних актов (актов реализации права). Это право опирается на положительное законодательство. (Лушникова М.В. Лушников А.М. Очерки теории трудового права. СПб.: Юридический центр Пресс, 2006. С. 659; Лушникова М.В. Лушников А.М. Курс трудового права: Учебник: В 2 т. Т. 2. Коллективное трудовое право. Индивидуальное трудовое право. Процессуальное трудовое право. М.: Статут, 2009. С. 279).. При этом сторона, издавшая односторонний юридический акт, реализует властные полномочия государственного органа.

Таким образом, основанием возникновения государственно-служебных правоотношений является не само соглашение (хотя оно тоже наличествует), а административный акт о назначении на должность государственной службы.

Рассмотрение вопроса об административной процедуре назначения на должность гражданской службы позволяет сделать следующие выводы:

1) необходимо исключить п. 1 ч. 2, ч. 3 ст. 22, ч. 4 ст. 35 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, предусматривающие возможность замещения должности гражданской службы без проведения конкурса при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)», а также при назначении на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, и по истечении установленного срока полномочий гражданского служащего, замещающего должность гражданской службы категории «руководители» или «помощники (советники)»;

2) нормативно в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ дифференцировать основания замещения должностей гражданской службы при заключении срочного служебного контракта, при наличии которых назначение на должности гражданской службы осуществляется без проведения конкурса;

3) внести изменение в ч. 2 ст. 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, дополнив п. 4 основанием назначения на должность гражданской службы без проведения конкурса - в связи с переводом гражданского служащего в порядке, предусмотренном ч. 1 ст. 28 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, а также дополнить п. 6, предусматривающим назначение на должность гражданской службы без проведения конкурса в случае, предусмотренном п. 3 ч. 16 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, т.е. при назначении гражданского служащего на нижестоящую должность гражданской службы по результатам аттестации;

4) испытание гражданского служащего не образует самостоятельного элемента прохождения гражданской службы. Это обусловливает необходимость реализации ее условий в рамках аттестации гражданских служащих в виде вступительной аттестации.

ГЛАВА 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРИСВОЕНИЯ КЛАССНЫХ ЧИНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Классные чины государственной гражданской службы Российской Федерации: понятие, правовое значение, элементный состав системы их присвоения

Прохождение гражданской службы включает в себя не только назначение на должность гражданской службы, но и присвоение гражданскому служащему классного чина, который, как отмечает В.Б. Гайдов, в отличие от должности гражданской службы, не является элементом структуры государственного органа, а присваивается по должности персонально Гайдов В.Б. Административно-правовой статус должности государственной службы. Вестник ЮУрГУ. № 8. 2005. С. 82.. Именно классные чины и связанные с ними материальные и духовные блага являются тем стержнем, на котором основывается карьера гражданского служащего. В связи с этим рассмотрение вопроса о понятии и правовом значении классного чина, элементах системы их присвоения необходимо начать с определения таких правовых категорий, как «чин», «классный чин».

В словарях и энциклопедиях термин «чин» трактуется как ранг, специальное звание, служебный разряд, присваиваемый государственному служащему, чиновнику, с которым связаны определенные права и обязанности Государственное и муниципальное управление: справочник. М.: Магистр, 1997. С. 458..

В энциклопедическом словаре Брокгауза и Ефрона чин определяется как «звание, в постепенной последовательности присваиваемое лицам, проходящим государственную службу, и сообщающее им определенные права и обязанности» Малый энциклопедический словарь: в 4 т. Т.4. Репринтное воспроизведение издания Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона. М.: ТЕРРА, 1997. С. 2031..

В.И. Даль определял чин как степень жалованного служебного значения, достоинства, класс Даль В.И. Большой иллюстрированный толковый словарь русского языка: современное написание: М.: Астрель: АСТ: Хранитель, 2007. С. 335..

Большая советская энциклопедия трактует чин как «служебный разряд военных и гражданских служащих, с которым связаны определенные должностные права и обязанности» Большая советская энциклопедия. М.: Советская энциклопедия, 1978. Т. 29. С. 603..

По мнению А.А. Гришковца, чин отражает квалификацию лица, которое его имеет, точно указывает место служащего в служебной иерархии Гришковец А.А. Право государственного служащего на продвижение по службе: дис. … канд. юрид. наук. М., 1997. С. 152..

С.С. Студеникин, рассматривая значение классного чина, отмечал, что он необходим не только для укрепления служебной дисциплины, повышения служебного авторитета государственных служащих, но и отражает специальную квалификацию государственного служащего, его должность, положение и служебный стаж, его авторитет как служащего того или иного государственного органа. Автором особо отмечается необходимость точной регламентации порядка прохождения государственной службы, соответствия между классным чином государственного служащего и занимаемой должностью Советское административное право / Власов В.А., Евтихиев И.И., Студеникин С.С. М.: Госюриздат, 1950. С. 127..

По мнению А.И. Турчинова, чин «выражает собой не только знак гражданского достоинства, установленный законом, но и считается заслуженной наградой, даруемой от верховной власти в государстве исполнителям ее воли за добросовестные их труды на действительной службе, - наградой, которая сверх того имеет целью возбудить в прочих таких же деятелях благородное соревнование и чувство чести» Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. М.: Московский психолого-социальный институт: Флинта, 1998. С. 135..

Как отмечает Ю.П. Рябинин, классный чин гражданской службы «в известной мере позволяет судить о соответствующей степени и уровне профессиональной подготовленности гражданского служащего к данному виду службы, сложности, ответственности и условиях выполняемой работы, соответствии квалификационным требованиям» Рябинин Ю.П. в соавторстве с Камзеевой Н.П. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / под ред. В.А. Козбаненко (Председатель редакционного совета Д.А. Медведев). СПб.: ООО «Питер Пресс», 2008. С. 63..

А.Ф. Ноздрачев определяет понятие «классный чин государственного служащего» как «персонально присваиваемый на основании аттестации или по результатам государственного квалификационного экзамена чин (служебный разряд), соответствующий служебному положению (замещаемой должности), уровню профессиональной и дополнительной специальной подготовки, выслуге лет, принадлежности к определенному ведомству и заслугам» Ноздрачев А.Ф. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / под ред. А.Ф. Ноздрачева, 2005 г. [электронный ресурс] // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант плюс».. Несмотря на то что в дефиниции рассматриваемое понятие раскрывается через аналогичный термин, классный чин определяется автором как элемент должностного (статутного) положения государственного служащего, отражающий его профессиональную компетентность и присваиваемый в установленном законодательством порядке.

Классный чин, по мнению В.А. Козбаненко, «в известной мере позволяет судить о соответствующих степени и уровне профессиональной подготовленности гражданского служащего к данному виду службы, сложности, ответственности и условиях выполняемой работы, соответствии квалификационным требованиям. Поэтому присвоенные классные чины гражданской службы являются показателем служебного (карьерного) роста гражданских служащих» Козбаненко В.А. Правовой статус государственного гражданского служащего: структура и содержание: Монография. М.: ИПК госслужбы, 2003. С. 23-24..

Федеральное законодательство о гражданской службе, в первую очередь Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, Положение о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 113 Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 6, ст. 440. (далее - Положение о порядке присвоения и сохранения классных чинов), не содержат четкого определения классного чина. Однако, законодательством субъектов Российской Федерации, в частности ч. 2 ст. 2 Закона Нижегородской области от 10 мая 2006 г. №-41-З «О классных чинах государственной гражданской службы Нижегородской области», предусмотрена дефиниция рассматриваемого понятия, в соответствии с которой «классный чин - это персонально присваиваемый чин, соответствующий замещаемой должности гражданского служащего, его профессиональному уровню, выслуге лет, имеющимся отличиям и заслугам» Закон Нижегородской области от 10 мая 2006 г. №-41-З «О классных чинах государственной гражданской службы Нижегородской области» // Нижегородские новости. 2006. 13 мая.. Согласно п. 1 ст. 1 Закона Удмуртской Республики от 30 декабря 2005 г. № 84-РЗ «О присвоении классных чинов государственным гражданским служащим Удмуртской Республики» классный чин «указывает на соответствие профессиональных знаний, навыков и умений гражданского служащего, а также уровня его профессионального образования, стажа государственной гражданской службы или стажа (опыта) работы по специальности требованиям должностного регламента гражданского служащего» Закон Удмуртской Республики от 30 декабря 2005 г. № 84-РЗ «О присвоении классных чинов государственным гражданским служащим Удмуртской Республики» // Известия Удмуртской Республики. 2006. 21 февраля..

Обращаясь к положениям иностранного законодательства, также следует отметить, что в соответствии со ст. 12 Закона Франции от 11 января 1984 г. № 84-16 чин - это звание, которое дает его обладателю право на занятие одной из должностей, соответствующих чину Государственная служба в странах основных правовых систем мира. Том 2 / Под ред. А.А. Демина. М.: Книгодел, 2010. С. 14..

В немногочисленных судебных решениях классный чин рассматривается как показатель профессионального уровня государственного служащего, его карьерного роста, отображающего оценку уровня квалификации, развития и профессиональной пригодности для выполнения соответствующих государственных функций, выступающего критерием для определения размера оплаты труда гражданского служащего Апелляционное определение Хабаровского краевого суда от 24 сентября 2014 г. № 33-5676/2014. Требование: Об обязании присвоить классный чин, выплатить оклад классного чина, взыскании компенсации морального вреда. Обстоятельства: Истица направила на имя руководителя заявление о присвоении ей первого классного чина, но ей было отказано, поскольку в период реорганизационных мероприятий присвоение классных чинов приостановлено. Решение: Требование удовлетворено в части, так как ответчик, не организовав проведение квалифицированного экзамена в установленный законом срок, нарушил права истицы в период исполнения ею обязанностей государственного гражданского служащего, поскольку правовых оснований, предусмотренных законом, для отказа у ответчика не имелось [электронный ресурс] // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант плюс»..

Таким образом, рассмотренные определения позволяют нам выделить основные и дополнительные признаки классного чина (вытекающие из основных признаков, конкретизирующие их содержание), отражающие в совокупности значение данной правовой категории.

В качестве основных признаков следует выделить то, что классный чин:

1) является званием, персонально присваиваемым гражданскому служащему;

2) присваивается гражданскому служащему в установленном законодательством порядке, предусматривающем последовательное их присвоение с учетом сроков прохождения гражданской службы в соответствующем классном чине;

3) присваивается по замещаемой должности гражданской службы (в пределах группы должностей гражданской службы) и отражает должностное положение гражданского служащего;

4) соответствует профессиональному уровню гражданского служащего.

Дополнительными признаками классного чина являются:

1) установление оклада за классный чин и его выплата в составе денежного содержания гражданского служащего;

2) его сохранение за гражданским служащим при освобождении от замещаемой должности гражданской службы и увольнении с гражданской службы (в том числе в связи с выходом на пенсию), а также при поступлении на гражданскую службу вновь;

3) лишение присвоенного классного чина только по решению суда;

4) его учет при переводе гражданского служащего с гражданской службы на государственную службу другого вида, а также учет периода пребывания в классном чине при присвоении классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания по новому виду государственной службы (п. 3 ст. 13 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ). На данном признаке хотелось бы остановиться особо. Согласно решениям Верховного Суда Российской Федерации законодательно предусмотренная возможность учета имеющегося у гражданина воинского звания в случае поступления на гражданскую службу при присвоении ему классного чина отнюдь не означает, что гражданину должен быть присвоен классный чин, соответствующий имеющемуся у него воинскому званию См., напр.: Решение Верховного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2006 г. № ГКПИ06-1212. Об оставлении без удовлетворения заявления о признании недействующими абзацев первого и второго пункта 22 Положения о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 113 [электронный ресурс] // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант плюс»; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 17 апреля 2007 г. № КАС07-133. Об оставлении без изменения решения Верховного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2006 г. № ГКПИ06-1212, которым оставлено без удовлетворения заявление о признании недействующими абзацев первого и второго пункта 22 Положения о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 113 [электронный ресурс] // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант плюс»; Решение Верховного Суда Российской Федерации от 28 ноября 2011 г. № ГКПИ11-1773. Об оставлении без удовлетворения заявления о признании недействующими пунктов 13 и 22 Положения о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 113 [электронный ресурс] // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант плюс».. Пункт 3 ст. 13 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ предписывает учитывать при переводе на гражданскую службу ранее присвоенный классный чин, дипломатический ранг, воинское или специальное звание при присвоении не «классных чинов», а классного чина данного вида государственной службы и имеющийся классный чин, дипломатический ранг, воинское или специальное звание учитываются при присвоении только первого классного чина Определение Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2012 г. № КАС12-15. Об оставлении без изменения решения Верховного Суда Российской Федерации от 28 ноября 2011 г. № ГКПИ11-1773, которым было оставлено без удовлетворения заявление о признании недействующими пунктов 13 и 22 Положения о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 113 [электронный ресурс] // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант плюс»..

Опираясь на основные признаки классного чина, полагаем возможным дать следующее определение понятия «классный чин государственной гражданской службы Российской Федерации», которое предлагаем закрепить в ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, дополнив ее первым предложением следующего содержания:

«Классный чин гражданской службы - звание, персонально присваиваемое гражданскому служащему в соответствии с настоящим Федеральным законом, отражающее его должностное положение и профессиональный уровень.».

Однако, как вполне объективно отмечает В.Е. Зубов, «использование системы чинов в гражданской службе возможно только при строгом контроле и централизации процесса чинопроизводства» Зубов В.Е. Чины в системе государственной службы России // Вестник НГУ. Серия: История, филология. 2006. Том 5. Вып. 1. С. 86., т.е. соблюдении административной процедуры присвоения классных чинов. Это обусловливает необходимость выделения следующих элементов (основ) построения и функционирования системы присвоения классных чинов Рассматриваемая в данном параграфе проблематика частично анализировалась в ряде научных исследований, посвященных отдельным вопросам прохождения государственной службы. В.А. Винокуровым, например, в рамках организационно-правовых вопросов чинопроизводства при прохождении государственной службы были выделены общие (конституционные) принципы данной процедуры (Винокуров В.А. Организационно-правовые вопросы чинопроизодства при прохождении государственной службы: дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1999. С. 35-45). И.Н. Сурманидзе представлен основной элементный состав системы классных чинов и квалификационных разрядов государственных гражданских и муниципальных служащих применительно к обоим видам служебной деятельности - государственной гражданской и муниципальной службы (Сурманидзе И.Н. Проблемы правового регулирования прохождения государственной гражданской и муниципальной службы в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Киров, 2005. С. 92-104). В данном параграфе работы мы проанализируем элементный состав системы присвоения классных чинов..

1. Нормативная правовая основа определения наименований классных чинов, административной процедуры их присвоения, рассматриваемая в следующих аспектах.

Первый аспект - единый подход к определению наименований классных чинов, присваиваемых федеральным государственным гражданским служащим и государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации

Разнообразие законодательных моделей регулирования отношений, связанных с определением наименований классных чинов на уровне субъектов Российской Федерации Башуров В.Б. Правовые коллизии чинопроизводства государственных гражданских служащих Российской Федерации // Современное право. № 5 (1). 2008. С. 51-56; Сборник информационных материалов по вопросам формирования государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. М.: РИЧ МАГМУ, 2006. С. 25-34., обусловило необходимость принятия Федерального закона от 17 декабря 2009 г. № 322-ФЗ «О внесении изменения в статью 11 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Федеральный закон от 17 декабря 2009 г. № 322-ФЗ «О внесении изменения в статью 11 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 51, ст. 6159., которым внесены изменения в ст. 11 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, предусматривающие присвоение федеральным государственным гражданским служащим классных чинов с указанием на их принадлежность «Российской Федерации», государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации - на соответствующий «субъект Российской Федерации».

Такое установление наименований классных чинов, с учетом двухуровневого построения гражданской службы, на наш взгляд, является достаточно оправданным. Однако, как полагаем, данный подход к определению наименований классных чинов должен предусматривать не только соотношение классных чинов федеральной государственной гражданской службы с воинскими и специальными званиями, классными чинами юстиции и классными чинами прокурорских работников, установленное ч. 12 ст. 11 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим», но и их соотношение с классными чинами государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Отсутствие данного соотношения, как полагаем, не только не способствует формированию единых правовых и организационных основ прохождения гражданской службы, но и фактически нивелирует данный важнейший принцип гражданской службы. К тому же вышеуказанные нормативные правовые акты, на наш взгляд, не учитывают того, что согласно п. 4 ст. 13 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ именно Президент Российской Федерации устанавливает соотношение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий. Данное правило, как полагаем, обусловлено единством системы государственной службы, элементы которой должны находиться в тесной взаимосвязи, в том числе в рамках отдельного вида государственной службы - гражданской службы.

Хотелось бы также отметить, что ст. 11 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ не предусматривает возможности установления и каких-либо альтернативных наименований классным чинам. Несмотря на это, отдельными указами Президента Российской Федерации См., напр.: Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. № 1371 «О порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов и об установлении месячных окладов федеральным государственным гражданским служащим в соответствии с присвоенными им дипломатическими рангами» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42, ст. 5012; Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2007 г. № 1554 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов юстиции лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы, и установлении федеральным государственным гражданским служащим месячных окладов за классный чин в соответствии с присвоенными им классными чинами юстиции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 48 (2 ч.), ст. 5952. предусмотрено присвоение дипломатических рангов и классных чинов юстиции лицам, замещающим должности федеральной государственной гражданской службы, а также установлены самостоятельные оклады за дипломатический ранг и соответственно классный чин юстиции.

Второй аспект - единые требования, устанавливаемые к административной процедуре присвоения классных чинов.

Согласно ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы на определенный срок полномочий, за исключением гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы категории «руководители», относящиеся к высшей группе должностей гражданской службы, а также гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы категории «помощники (советники)», назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации, и гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы, относящиеся к главной группе должностей гражданской службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Правительством Российской Федерации, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена.