Административно-правовое регулирование прохождения государственной гражданской службы Российской Федерации

- совместное согласование порядка проведения экзаменационных процедур и реализации методов оценки профессионального уровня гражданских служащих (их последовательности), а также их содержания, критериев и показателей оценки знаний, навыков, умений (профессионального уровня) гражданских служащих, сложности и ответственности работы, выполняемой ими. Анализ литературы См., напр.: Анисимов В.М. Кадровая служба и управление персоналом организации. М: ЗАО «Издательство «Экономика», 2003; Борисова Е.А. Оценка и аттестация персонала. СПб.: Питер, 2003; Кадровый потенциал государственной службы: оценка и аттестация / Под общ. ред. А.А. Деркача. М.: РАГС, 2002; Кибанов А.Я. Управление персоналом: регламентация труда. М.: ИНФРА-М, 2010; Кузьмина Н.В. Профессионализм личности преподавателя и мастера производственного обучения. М.: Выс. шк., 1990.; Лукьяненко В.И. Государственный аппарат: проблемы организации, управления, контроля. М.: РАГС, 2004; Марченко И.П. Квалификационный экзамен в кадровой работе государственных органов: рекомендации по применению // Управление персоналом. № 3. 2005; Махов Е.Н. Инновационная культура в кадровой сфере. М.: Евразия+, 2005; Охотский Е.В. Управление персоналом государственной службы. М.: РАГС, 1997; Обухова Л.А. Кадровое обеспечение государственной службы: критерии оценки, состояние и пути развития // Вестник КрасГАУ. 2006. № 10. С. 427-431; Полетаев Ю.Н. Аттестация гражданских служащих // Вестник отдела кадров. 2005. № 4-6; Розенбаум Ю.А. Проблемы оценки государственного служащего / Административное право и административный процесс: Старые и новые проблемы (по материалам Лазаревских чтений) // ГиП. 1998. № 8. С. 24-25; Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. М.: Московский психолого-социальный институт: Флинта, 1998. С. 246-256; Турчинов А.И. Оценка и профессиональное развитие государственных служащих: монография. М.: РАГС, 2009. С. 10-11; Шныренкова Л. Стандарты совершенства или разработка критериев оценки деятельности персонала // Управление персоналом. 2005. № 14. С. 56). позволяет выделить различные группы критериев и показателей оценки, такие как, например, интегральные, конкретные и детальные, результативные и процессуальные, объективные и субъективные, качественные и количественные, личностные, деятельностные и социальные. Их разработка и определение, по нашему мнению, не только должны основываться не только на общетеоретических подходах, но и учитывать особенности соответствующей категории и группы должностей, к которым относится должность гражданской службы, замещаемая гражданским служащим, продолжительность службы экзаменуемого лица в предыдущем классном чине и замещаемой должности гражданской службы. Объективные, точные и научно обоснованные критерии, как отмечает Ю.Н. Старилов, «основа для отработки методов полной и всесторонней оценки служащих» Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3-х т. Т. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. М.: НОРМА, 2002. С. 145.. От принятого способа оценки профессионального уровня гражданских служащих, точности критериев и показателей оценки зависит качество проводимого анализа информации об экзаменуемом и, следовательно, результаты квалификационного экзамена. Это, в свою очередь, на наш взгляд, обусловливает необходимость утверждения правовым актом государственного органа методики проведения квалификационного экзамена, полномочие по разработке и принятию которой должно быть предусмотрено Положением о порядке сдачи квалификационного экзамена;

- совместную разработку форм оценочных листов гражданских служащих, сводного оценочного листа и протокола заседания конкурсной (аттестационной) комиссии государственного органа, а также формы отзыва. Являясь основным документом, характеризующим профессиональный уровень гражданского служащего, отзыв, как полагаем, должен содержать следующие сведения: а) фамилия, имя, отчество гражданского служащего; б) наименование замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы на момент проведения квалификационного экзамена с указанием категории и группы должностей, а также даты и основания назначения на эту должность; в) стаж гражданской службы; г) при наличии наименование и дата присвоения классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания; д) мотивированная оценка уровня знаний, навыков и умений гражданского служащего с учетом требований, установленных должностным регламентом; е) наличие (отсутствие) обстоятельств, препятствующих присвоению классного чина;

- консультирование гражданских служащих и их непосредственных руководителей по вопросам проведения квалификационного экзамена. Консультации, как полагаем, могут носить индивидуальный или групповой характер и при необходимости быть направлены на освещение информации, например, о порядке проведения квалификационного экзамена, используемых экзаменационных процедурах, о праве гражданского служащего ознакомиться не менее чем за две недели до проведения квалификационного экзамена с отзывом, а также представить в конкурсную (аттестационную) комиссию государственного органа заявление о своем несогласии с его содержанием (п.п. 11, 12 Положения о порядке сдачи квалификационного экзамена) и т.д., а также включать предоставление возможных методических материалов по подготовке к сдаче квалификационного экзамена, разработанных конкурсной (аттестационной) комиссией государственного органа.

- рассмотрение поступивших материалов, например заявлений гражданских служащих о несогласии с представленными на них отзывами, об отводе (самоотводе) кого-либо из членов конкурсной (аттестационной) комиссии государственного органа, в связи с наличием обстоятельств, свидетельствующих о возможном конфликте интересов и др.

Этап непосредственного проведения квалификационного экзамена.

Рассматриваемый этап включает следующие элементы.

1. Объявление председателем или заместителем председателя комиссии заседания конкурсной (аттестационной) комиссии по проведению квалификационного экзамена открытым, а также установление правомочности данного заседания. Согласно абз. 2 п. 20 Положения о конкурсе, п. 18 Положения о проведении аттестации заседание конкурсной (аттестационной) комиссии считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей ее членов. При этом в соответствии с п. 18 Положения о конкурсе, п. 9 Положения о проведении аттестации конкурсная (аттестационная) комиссия состоит из председателя, заместителя председателя, секретаря и членов комиссии. Таким образом, в правоприменительной деятельности указанных комиссий, в том числе при проведении квалификационного экзамена, возникает вопрос о порядке определения правомочности их заседания, а также количестве независимых экспертов и представителей общественного совета (при его образовании при государственном органе), доля которых в составе конкурсной (аттестационной) комиссии с учетом п. 17 Положения о конкурсе, п. 8 Положения о проведении аттестации должна составлять не менее одной четверти от общего числа членов конкурсной (аттестационной) комиссии. Это обусловливает и «практически повсеместное нарушение нормы обязательного представительства независимых экспертов» Нестеров А.Г. О практике применения кадровых технологий в системе государственной гражданской службы // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе: науч.- практ. журнал. 2010. № 1. С. 10; Хайретдинов Р.А. Современные проблемы административной реформы. Вестник БИСТ // 2012. № 3 (15). С. 107. , ведет к принятию представителем нанимателя «кулуарных кадровых решений» Нестеров А.Г. Указ. соч. С. 10.. Полагаем, что правомочность конкурсной (аттестационной) комиссии должна определяться от списочного состава соответствующей комиссии, утверждаемого правовым актом государственного органа, при этом доля независимых экспертов и представителей общественного совета (при его образовании при государственном органе) при проведении заседания соответствующей комиссии также должна обеспечиваться, т.е. являться составным критерием установления правомочности. В противном случае, формирование конкурсной (аттестационной) комиссии, например, из 8 человек, в том числе 1 независимого эксперта и 1 представителя общественного совета (при его образовании при государственном органе), допускает признание заседания комиссии правомочным в отсутствие представителей от общественности, т.е. независимого эксперта и представителя общественного совета, что не соответствует открытости реализуемой административной процедуры, является нарушением принципа доступности информации о гражданской службе (п. 6 ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). Несоблюдение условий о наличии в составе конкурсной (аттестационной) комиссии не менее одной четверти от общего числа членов конкурсной (аттестационной) комиссии независимых экспертов, а также правомочности заседания конкурсной (аттестационной) комиссии при присутствии не менее двух третей ее членов послужило основанием для отмены ряда судебных решений. Так, согласно апелляционному определению Верховного суда Республики Тыва от 2 июля 2013 г. по делу № 33-565/2013 Апелляционное определение Верховного суда Республики Тыва от 2 июля 2013 г. по делу № 33-565/2013. Иск о признании незаконными результатов аттестации, компенсации морального вреда удовлетворен, так как установлено, что проведение аттестации в отношении истицы осуществлено с нарушением установленного порядка, а ее результаты недействительны [электронный ресурс] // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант плюс». одной из причин признания результатов аттестационной комиссии недействительными явилось нарушение норм Положения о проведении аттестации, предусматривающих участие независимых экспертов при проведении заседания комиссии. Определением Верховного Суда Российской Федерации от 16 декабря 2005 г. по делу № 20-В05-36 Определение Верховного Суда Российской Федерации от 16 декабря 2005 г. по делу № 20-В05-36. Дело о восстановлении на работе истца, уволенного за несоответствие занимаемой должности вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации, взыскании заработной платы за время вынужденного прогула и компенсации морального вреда направлено на новое рассмотрение, поскольку в соответствии с законодательством заседание аттестационной комиссии считается правомочным, если на нем присутствуют не менее двух третей ее членов [электронный ресурс] // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант плюс». также отменены отдельные судебные решения и дело направлено на новое рассмотрение в связи с тем, что в заседании аттестационной комиссии принимало участие менее двух третей ее членов, утвержденных соответствующим приказом государственного органа, и принятое данной комиссией решение признано не правомочным В указанном определении суд ссылался на ранее действовавшее Положение о проведении аттестации федерального государственного служащего, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 1996 г. № 353, согласно которому заседание аттестационной комиссии считалось правомочным, если на нем присутствовали не менее двух третей ее членов..

2. Приглашение в соответствии с графиком проведения квалификационного экзамена на заседание конкурсной (аттестационной) комиссии гражданских служащих Заочное проведение квалификационного экзамена, т.е. в отсутствии экзаменуемого гражданского служащего, законодательством Российской Федерации о гражданской службе не допускается., рассмотрение представленных в комиссию документов. В целях объективности квалификационного экзамена при поступлении заявлений гражданских служащих о несогласии с представленными на них отзывами комиссия, как полагаем, может перенести сроки сдачи квалификационного экзамена данных гражданских служащих. Сроки прохождения этой административной процедуры, по нашему мнению, также могут быть перенесены, например, на резервное время, предусмотренное графиком проведения квалификационного экзамена, в случае неявки гражданского служащего на квалификационный экзамен по уважительным причинам (подтверждаемых соответствующими документами), таким как: болезнь, командировка, выполнение государственных или общественных обязанностей и т.п. В иных случаях неявки, а также при отказе гражданского служащего пройти квалификационный экзамен, он, на наш взгляд, подлежит привлечению к дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации о гражданской службе с переносом квалификационного экзамена на более поздний срок. Аналогичное правило предусмотрено ч. 14 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, п. 16 Положения о проведении аттестации и должно быть также включено, на наш взгляд, в ст. 49 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ и Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена.

3. Осуществление оценки профессионального уровня гражданских служащих с использованием экзаменационных процедур. Проявление уважения к личности экзаменуемых лиц, такта и справедливости при оценке их профессионального уровня должно выступать основополагающим правилом квалификационного экзамена, стимулирующим стремление гражданских служащих к самообразованию и самоорганизации.

Результаты, полученные при использовании методик оценки профессионального уровня экзаменуемых, зафиксированные в оценочных листах гражданских служащих каждым из представителей конкурсной (аттестационной) комиссии и обобщенные в сводном оценочном листе наряду со сведениями, отраженными в иных документах, выступают предметом анализа и основаниями принятия конкурсной (аттестационной) комиссией решения о результате Результат - это конечный итог, завершающий собой что-нибудь, показатель мастерства (Ожегов С.И. Словарь русского языка. Под ред. докт. филол. наук, проф. Н.Ю. Шведовой. М.: Рус. яз., 1984. С. 587). Завершением квалификационного экзамена является установление факта достижения поставленной цели при его проведении, т.е. определение степени или величины профессионального уровня государственного гражданского служащего Российской Федерации в зависимости от установленных критериев и показателей, предъявляемых к замещаемой им должности гражданской службы с учетом срока прохождения гражданской службы. квалификационного экзамена.

4. Вынесение решения о результате квалификационного экзамена конкурсной (аттестационной) комиссией. Рассматриваемое решение с учетом нормативной правовой конструкции п. 14 Положения о порядке сдачи квалификационного экзамена, а также цели рассматриваемой процедуры, по нашему мнению, должно заключаться в определении:

а) соответствия профессионального уровня гражданского служащего установленным показателям оценки знаний, навыков и умений и возможности присвоения классного чина;

б) несоответствия профессионального уровня гражданского служащего установленным показателям оценки знаний, навыков и умений, выдача рекомендации прохождения квалификационного экзамена не ранее чем через 6 месяцев после проведения данного квалификационного экзамена.

Данные варианты решений о результате квалификационного экзамена, фиксирующие достижение цели данной административной процедуры, на наш взгляд, должны быть закреплены в Положении о порядке сдачи квалификационного экзамена.

Оно (решение) выносится конкурсной (аттестационной) комиссией в отсутствии гражданского служащего и его непосредственного руководителя открытым голосованием простым большинством голосов присутствующих на заседании членов комиссии (п. 14 Положения о порядке сдачи квалификационного экзамена). При этом, как полагаем, в голосовании вправе принимать участие не только члены конкурсной (аттестационной) комиссии, но и председатель, заместитель председателя и секретарь данной комиссии. Необходимо также учитывать, что право решающего голоса председателю конкурсной комиссии (абз. 3 п. 20 Положения о конкурсе) при проведении квалификационного экзамена не предоставлено. При равенстве голосов решение принимается в пользу гражданского служащего, т.е. его профессиональный уровень признается соответствующим.

Этап принятия решения по результатам квалификационного экзамена включает в себя следующие элементы.

1. С учетом вынесенного конкурсной (аттестационной) комиссией решения о результате квалификационного экзамена данной комиссией в отношении гражданского служащего принимается одно из следующих решений (по результатам), как представляется, резюмирующего итоги квалификационного экзамена:

а) признать, что гражданский служащий сдал квалификационный экзамен, и рекомендовать его для присвоения классного чина;

б) признать, что гражданский служащий не сдал квалификационный экзамен.

2. Результат квалификационного экзамена согласно п. 16 Положения о порядке сдачи квалификационного экзамена заносится в экзаменационный лист гражданского служащего, форма которого приведена в приложении к вышеуказанному Положению.

3. Результаты квалификационного экзамена, а также информация о ходе проведения данной административной процедуры отражаются в протоколе заседания конкурсной (аттестационной) комиссии, являющемся дополнительным доказательством обоснованности полученных результатов в случае их обжалования гражданским служащим. К данному протоколу могут быть приобщены и письменно оформленные особые мнения кого-либо из членов комиссии, в том числе независимых экспертов.

4. Заполненный экзаменационный лист, подписанный председателем, заместителем председателя, секретарем и членами комиссии, присутствовавшими на заседании, представляется для ознакомления под расписку гражданскому служащему и вместе с отзывом подлежит приобщению к материалам личного дела экзаменуемого лица. Однако, как полагаем, до приобщения вышеуказанных документов к материалам личного дела гражданского служащего они вместе с иными материалами квалификационного экзамена, являющимися его результатом, подлежат направлению в семидневный срок после проведения данной административной процедуры представителю нанимателя (п. 17 Положения о порядке сдачи квалификационного экзамена).

5. На основании результатов квалификационного экзамена представитель нанимателя в соответствии с п. 18 Положения о порядке сдачи квалификационного экзамена либо принимает решение о присвоении в установленном порядке классного чина гражданскому служащему, сдавшему квалификационный экзамен, либо направляет представление о присвоении указанному гражданскому служащему классного чина в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о гражданской службе.

Несмотря на рекомендательный характер решения конкурсной (аттестационной) комиссии по результатам квалификационного экзамена, оно в силу нормативной правовой конструкции вышеприведенной нормы Положения о порядке сдачи квалификационного экзамена имеет, по нашему мнению, и определенное самостоятельное значение. Это объясняется тем, что свобода представителя нанимателя ограничивается решением вопроса о реализации рекомендации комиссии. Он не может принять решение, противоречащее рекомендации конкурсной (аттестационной) комиссии.

Следует также отметить, что отрицательное решение, принятое конкурсной (аттестационной) комиссией по результатам квалификационного экзамена, как полагаем, не должно оставаться без внимания со стороны представителя нанимателя по отношению к гражданскому служащему, не сдавшему квалификационный экзамен. В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 18 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, пп. «а» п. 2 Общих принципов служебного поведения государственных служащих, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 33, ст. 3196., гражданские служащие, сознавая ответственность перед государством, обществом и гражданами, должны исполнять должностные обязанности добросовестно и на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственных органов Н.М. Антошина отмечает, что «совершенствование профессионального мастерства или профессиональное развитие должно проходить на постоянной основе, непрерывно в течение всей профессиональной карьеры гражданского служащего, в том числе с использованием индивидуальных программ обучения и самоподготовки гражданских служащих» (Антошина Н.М. Формирование кадрового состава государственной гражданской службы // Власть. 2009. № 4. С. 9).. Таким образом, неисполнение указанной обязанности, подтвержденное результатами квалификационного экзамена, является фактом нарушения требования к служебному поведению гражданских служащих, подлежащим рассмотрению комиссией по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 27, ст. 3446. с принятием соответствующего решения Заслуживает внимания точка зрения С.Е. Чаннова, которым предложено в зависимости от серьезности возможных последствий неисполнения государственным служащим возложенных на них обязанностей, несоблюдения ограничений и нарушения запретов применение к нему дисциплинарных санкций различного характера: от предупреждения о недопустимости продолжения нарушения требований законодательства до увольнения с государственной службы. При этом автором предложено формирование в служебном законодательстве института дисциплинарного принуждения, включающего меры дисциплинарного предупреждения, дисциплинарного пресечения и дисциплинарной ответственности (Чаннов С.Е. Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2010. С. 15, 35-36)..

Таким образом, присвоение классных чинов посредством сдачи квалификационного экзамена требует дополнительной правовой регламентации и обусловливает необходимость внесения изменений в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, Положения о порядке сдачи квалификационного экзамена в части:

1) закрепления дефиниции понятия «квалификационный экзамен», раскрываемого как периодическая административная процедура присвоения классных чинов, проводимая в целях оценки знаний, навыков и умений (профессионального уровня) гражданских служащих уполномоченной на это конкурсной или аттестационной комиссией государственного органа, по результатам которой принимается решение о присвоении классного чина;

2) разработки и утверждения графика проведения квалификационного экзамена;

3) утверждения правовым актом государственного органа методики проведения квалификационного экзамена;

4) определения правомочности конкурсной (аттестационной) комиссии от списочного состава соответствующей комиссии, утверждаемого правовым актом государственного органа, с учетом обязательной доли участия независимых экспертов, а также представителей общественного совета (при его образовании при государственном органе).

5) закрепления вариантов решений о результате квалификационного экзамена, фиксирующих достижение цели данной административной процедуры, предусматривающих определение:

- соответствия профессионального уровня гражданского служащего установленным показателям оценки знаний, навыков и умений и возможности присвоения классного чина;

- несоответствия профессионального уровня гражданского служащего установленным показателям оценки знаний, навыков и умений, выдача рекомендации прохождения квалификационного экзамена не ранее чем через 6 месяцев после проведения данного квалификационного экзамена;

6) закрепления правила о привлечении гражданского служащего к дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации о гражданской службе и переносе квалификационного экзамена на более поздний срок при его неявке на квалификационный экзамен без уважительных причин, отказе от прохождения процедуры сдачи квалификационного экзамена, а также при несдаче им квалификационного экзамена.

ГЛАВА 3. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АТТЕСТАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.1 Аттестация государственных гражданских служащих Российской Федерации: понятие, цели, виды, элементный состав ее проведения

Аттестация наряду с квалификационным экзаменом гражданских служащих занимает одно из ведущих мест в административном праве и тем самым имеет большое значение как для государственного органа, так и гражданского служащего при прохождении им гражданской службы.

Отсутствие в настоящее время легального определения понятия «аттестация гражданских служащих», на наш взгляд, отрицательно влияет на практику реализации данной административной процедуры. В справочной юридической литературе оно трактуется как определение квалификации работника с целью проверки соответствия занимаемой должности Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. А.Я. Сухарев. М.: Советская энциклопедия, 1984. С. 26., как оценочное заключение, закрепленное в форме документа, присваивающего человеку определенную квалификацию или направленного на установление соответствия или несоответствия занимаемой должности Большой энциклопедический словарь. М.: Астрель, 2003. С. 189., как процесс оценки результативности деятельности служащих за определенный период Социальные технологии: Толковый словарь / Отв. ред. В.Н. Иванов. Москва-Белград: Луч-Центр социальных технологий, 1995. С. 10-11. или рассматривается как процедура определения квалификации, уровня знаний, практических навыков, деловых качеств работника и установления степени их соответствия занимаемой должности Журавлев П.В., Карташов С.А., Маусов Н.К. и др. Персонал. Словарь понятий и определений. М.: Экзамен, 1999. С. 18., определение, проверка, оценка профессиональных, деловых и личностных качеств государственного служащего, установление его служебно-должностного соответствия предъявляемым требованиям к государственной службе Государственное и муниципальное управление: Справочник. М.: Магистр, 1997. С. 71.. В представленных определениях хотя и недостаточно обстоятельно, но все же в целом отражается основное предназначение аттестации как правового явления - определение соответствия занимаемой должности.

В научной и учебной юридической литературе исследуемое нами понятие не имеет однозначного определения. Так, В.И. Курилов под аттестацией в широком смысле понимает «определение квалификации, уровня знаний работника, учащегося, гражданина, соответствия его деловых и политических качеств определенной профессии, специальности, квалификации или должности» Курилов В.И. Аттестация специалистов народного хозяйства. М.: Юрид. лит., 1981. С. 8.. В узком смысле - «это проводимая предприятием, учреждением, организацией с помощью аттестационной комиссии в целях постоянного повышения деловой квалификации и идейно-политического уровня работников, улучшения их подбора и расстановки периодическая проверка деловых, политических, организаторских, моральных и личных качеств работников определенной категории в специальной организационной форме» Курилов В.И. Указ. соч. С. 8.. Не соглашаясь с представленным подходом к определению аттестации, Х.Т. Мелешко отмечает, что «двойственное толкование аттестации может вызвать нежелательные последствия в правоприменительной деятельности. Правила присвоения очередных квалификационных званий относятся к определению квалификации, но они не могут быть механически применены к аттестации кадров» Мелешко Х.Т. Правовые проблемы аттестации рабочих и служащих. Минск: Университетское, 1990. С. 8.. Автором также указывается на то, что, во-первых, аттестация является видовым понятием по отношению к «определению квалификации» и имеет много специфичного: юридическую природу, сферу действия, правовое положение участников и т.д. Во-вторых, двойственное толкование понятия «аттестация» может вызвать нежелательные последствия в правоприменительной деятельности, т.к. конструкция, базирующаяся на широком и узком понимании аттестации работников, несет в себе неопределенность и как следствие этого - угрозу ошибок в применении правовых норм Мелешко Х.Т. Понятие аттестации кадров // Вестник Белорусского гос. университета. 1988. № 3. С. 60..

А.П. Жиров характеризует аттестацию как «установленную государством форму периодической проверки специальной трудовой правоспособности определенной категории работников и качества выполнения ими своей трудовой функции с целью установления соответствия аттестуемых занимаемой должности, повышения их профессионально-делового и морально-политического уровня, а также содействия администрации в улучшении подбора и расстановки кадров» Жиров А.П. Правовые аспекты аттестации руководящих работников и специалистов в промышленности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1979. С. 7.. Особенностью представленного определения, на наш взгляд, является то, что автором аттестация рассматривается как форма периодической проверки, направленная не только на определение соответствия аттестуемых занимаемой должности, но и на повышение их профессионального, морального уровня и, что достаточно важно, на содействие администрации в подборе и расстановки кадров.

По мнению А.Д. Гавриленко, аттестация представляет собой установленный законом порядок периодической проверки теоретических знаний, практических навыков, способностей и реальных возможностей работника с целью определения соответствия его занимаемой должности, перспективы к дальнейшему перемещению (включению в резерв на выдвижение, понижение или повышение в должности) Гавриленко Д.А. Государственная дисциплина (сущность, функции, значение) / Под ред. А.П. Шергина. Минск: Наука и техника, 1988. С. 188.. Таким образом, аттестация связывается ученым и с карьерным продвижением работника, решением вопросов по его перемещению.

Л.И. Лазор под аттестацией понимает предусмотренную законодательством обязательную периодическую проверку и оценку деловой квалификации, личностных и нравственных качеств при определении соответствия занимаемой должности или выполняемой работе установленной категории работников Л.И. Лазор. Правовые проблемы конкурсного подбора. Аттестация кадров и рабочих мест на современном этапе: дис. … докт. юрид. наук. Луганск, 1991. С. 33.. В рамках данного определения автором особо акцентировано внимание на то, что аттестация, как законодательно предусмотренная периодическая проверка и оценка работника, должна носить обязательный характер.

Д.М. Овсянко отмечает, что «аттестация призвана способствовать совершенствованию деятельности по подбору, повышению квалификации, расстановке государственных служащих, определению уровня их профессиональной подготовки и соответствия замещаемой должности, присвоению очередного квалификационного разряда» Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие. М.: Юристъ, 2000. С. 70..

Д.Н. Бахрах, аналогично В.И. Курилову, выделяет общую и персональную аттестацию, проводимую в отношении отдельных государственных служащих. Общая аттестация проводится в целях оценки работы государственных служащих и направлена на повышение у них чувства ответственности. Персональная связана с представлением к присвоению звания, назначением государственного служащего на иную должность или его увольнением Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2000. С. 249.. Достаточно важным, на наш взгляд, в понимании общей аттестации является то, что она направлена на оценку не в целом государственного служащего, а его работы, достигнутых им результатов.

Наиболее полно, на наш взгляд, раскрыто данное понятие Ю.Н. Стариловым, который под аттестацией государственного служащего понимает «деятельность, в процессе которой аттестационная комиссия в рамках установленной научно обоснованной процедуры в целях выявления степени соответствия работника занимаемой должности проводит оценку деловых, личных и нравственных качеств служащего, процесса и итогов его служебной деятельности, результатами которой становятся оценка и рекомендации аттестационной комиссии по улучшению труда как аттестуемого работника, так и аппарата всего государственного органа» Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование: дис. … докт. юрид. наук. Воронеж, 1996. С. 318..

В.М. Манохин отмечает, что, кроме проверки соответствия служащего замещаемой должности, аттестация преследует и более конкретные цели: определить перспективы роста аттестуемого лица, стимулировать служащего к повышению уровня своей квалификации, а в целом аттестация способствует улучшению всего дела подбора кадров и совершенствованию службы Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М.: Юристь, 1997. С. 43..

А.В. Куракин и А.А. Савостин рассматривают аттестацию как административно-правовую процедуру по оценке профессионального соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности, направленную на совершенствование государственной службы и развитие внутреннего потенциала аттестуемого, обязывающую по итогам принять установленные законодательством административно-правовые меры Куракин А.В., Савостин А.А. Процедуры, обусловленные прохождением государственной гражданской службы Российской Федерации // Право и политика. 2004. № 8. С. 32.. В.И. Колесникова, дополняя представленное определение, указывает на то, что данная процедура должна способствовать эффективному развитию профессионального и личного потенциала кадров, а принимаемые по ее итогам административно-правовые меры должны носить не только морально-воспитательный характер Колесникова В.И. Административно-правовые основы аттестации государственных служащих: дис. … канд. юрид. наук. Москва, 2001. С. 46..

Е.А. Аксенова также отмечает, что «...главной задачей аттестации в системе государственной службы являются оценка степени соответствия сотрудника своей должности и выявление резервов повышения качества труда и уровня отдачи работника» Аксенова Е.А. Управление персоналом в системе государственной службы. М.: ИПК госслужбы, 1997. С. 119..

М.Г Киржиманов говорит о том, что аттестация государственного служащего призвана способствовать совершенствованию деятельности государственного служащего и в конечном счете - деятельности государственного органа в целом Киржиманов М.Г. Правовые основы подбора кадров государственных служащих, их аттестации и повышения квалификации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 105..

Ю.В. Ростовцева понимает под аттестацией гражданского служащего «административно-правовую форму периодической оценки его профессиональных и личностных качеств, процессов и результатов профессиональной служебной деятельности, проводимой в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы, выявления возможности замещения им вышестоящей должности, а также в целях повышения эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего» Ростовцева Ю.В. Аттестация государственных гражданских служащих Российской Федерации: правовые и организационные проблемы: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 9..

Аттестация государственных служащих, как правовой институт, по мнению Т.В. Анисимовой, - это «система правовых норм, регулирующих аттестационно-должностные отношения, складывающиеся при прохождении государственной службы; по оценке деловых, личностных и нравственных качеств служащих, результатов их труда; действенному контролю за их деятельностью; определению уровня профессиональной подготовки и соответствия служащего занимаемой должности; решению вопросов стимулирования и присвоения соответствующей квалификации, возможных перспектив карьерного роста, в целях повышения эффективности управления государством, в рамках реализации позитивного сценария развития общества» Анисимова Т.В. Институт аттестации государственных служащих в административном праве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 10..

Как деятельность аттестационной комиссии по оценке профессиональных навыков и личных качеств гражданского служащего, имеющая своей целью установление соответствия гражданского служащего замещаемой должности, заканчивающаяся принятием соответствующего решения представителем нанимателя, рассматривается аттестация гражданских служащих С.Н. Булгаковым Булгаков С.Н. Аттестация государственных гражданских служащих Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 8.. Акцентировав внимание на том, что соответствие гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы должно устанавливается на основе оценки профессиональных навыков и личных качеств гражданского служащего, автор, на наш взгляд, недостаточно полно учел норму права, предусмотренную п. 2 Положения о проведении аттестации, согласно которой рассматриваемое соответствие подлежит установлению на основе оценки профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Понятие «аттестация гражданских служащих» раскрывается и в ряде иных работ по административному праву См., напр.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М.: Зерцало, ТЕИС, 1996. С. 187; Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики: учеб. пособие для студентов вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2008. С. 448; Поплавская Е.П. Понятие аттестации государственных гражданских служащих // Известия ТулГУ. Экономические и юридические науки. 2008. № 1. С. 249-256. . При этом необходимо учитывать, что оно (понятие) не совпадает по содержанию с аналогичными понятиями аттестации работников, осуществляющих деятельность в иных сферах Например, от понятий аттестации экспертов в области промышленной безопасности (Постановление Правительства Российской Федерации от 28 мая 2015 г. № 509 «Об аттестации экспертов в области промышленной безопасности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 23, ст. 3313), аттестации сил обеспечения транспортной безопасности (Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2015 г. № 172 «О порядке аттестации сил обеспечения транспортной безопасности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 10, ст. 1532), аттестации экспертов, привлекаемых органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля, к проведению мероприятий по контролю (Постановление Правительства Российской Федерации от 10 июля 2014 г. № 636 «Об аттестации экспертов, привлекаемых органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля, к проведению мероприятий по контролю» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 29, ст. 4142), аттестации кандидатов в патентные поверенные (Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 316-ФЗ «О патентных поверенных» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 1, ст. 24), квалификационной аттестации судей (Закон Российской Федерации от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» // Рос. газета. 1992. 29 июля)..

Совокупность представленных определений позволяет отметить, что одни авторы рассматривают аттестацию как процесс оценки, процедуру, определение, проверку, установление соответствия, деятельность; другие при определении данного термина исходят из целей и задач самой аттестации. При этом в зависимости от целей и задач аттестации рассматриваемые определения, на наш взгляд, могут быть разделены на две группы. Первая, предусматривающая, что аттестация направлена на: 1) определение уровня профессиональной подготовки государственного служащего; 2) определение его соответствия занимаемой должности государственной службы; 3) решение вопроса о присвоении государственному служащему звания (квалификационного разряда). Вторая выражает основное предназначение аттестации - определение соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы. Именно данный подход к определению аттестации как «правовому регулятору государственной службы» Цит. по: Батуев Ц.Б. Оценка деятельности государственных служащих как инструмент кадровой работы в Республике Бурятия // Власть. 2008. № 10. С. 84. был законодательно закреплен в ч. 1 ст. 48 Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, согласно которой аттестация гражданского служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности гражданской службы. «От комплексной, всеобщей профессиональной оценки аттестация перешла к оценке результата, эффекта деятельности служащего» Зенков М. Профессиональная оценка госслужащих и законодательная база // Кадровик. Кадровый менеджмент. 2007. № 8. С 29-38. с отнесением вопросов определения профессионального уровня гражданского служащего (оценки его знаний, навыков и умений) к цели квалификационного экзамена с присвоением на основе его результатов классных чинов.

Таким образом, посредством целевого разграничения вышеуказанных административных процедур, законодательно определена система прохождения гражданской службы, предусматривающая механизм должностного продвижения гражданского служащего по горизонтали - через систему присвоения классных чинов на основе сдачи квалификационного экзамена и по вертикали - посредством назначения на вышестоящую должность гражданской службы, в том числе из кадрового резерва, образованного по результатам конкурса, а также аттестации.

Помимо основной цели аттестации, указанной в ч. 1 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, анализ Положения о проведении аттестации позволяет нам выделить также и дополнительные:

1) способствование формированию кадрового состава гражданской службы;

2) повышение профессионального уровня гражданских служащих;

3) решение вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе, а также вопросов, связанных с изменением условий оплаты труда гражданских служащих.

Представленный комплекс целей аттестации гражданских служащих подтверждает вышеприведенные точки зрения ученых, что аттестация гражданских служащих в первую очередь необходима государственному органу и лишь во вторую - самому гражданскому служащему. Большинство целей данной процедуры направлено на установление факта необходимости в гражданском служащем, подлежащем аттестации, государственному органу. И только при условии соответствия данного гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы аттестационной комиссией государственного органа может быть поставлен перед представителем нанимателя вопрос о карьерном продвижении гражданского служащего. Согласно п. 2 ч. 15 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, пп. «б» п. 20 Положения о проведении аттестации, аттестационная комиссия вправе рекомендовать гражданского служащего, успешно прошедшего аттестацию, к включению его в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста.

Таким образом, рассматриваемая процедура направлена на карьерно-должностное продвижение гражданского служащего. Хотя решение аттестационной комиссии и носит рекомендательный характер, оно, на наш взгляд, имеет и самостоятельное правовое значение. На его основе представителем нанимателя принимается единственное (безальтернативное) решение - о включении гражданского служащего в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста (п. 1 ч. 16 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, пп. «а» п. 23 Положения о проведении аттестации). Тем самым обеспечивается возможность должностного продвижения гражданского служащего (непрямое, опосредованное назначение на должность гражданской службы через включение гражданского служащего в кадровый резерв) и преодолевается кажущаяся неопределенность рассматриваемой рекомендации аттестационной комиссии.

Результаты аттестации могут оказать и непосредственное влияние на гражданского служащего, стать причиной его понижения в замещаемой должности гражданской службы или даже увольнения с гражданской службы при признании гражданского служащего аттестационной комиссией несоответствующим замещаемой должности гражданской службы, то есть оказать воздействие на «регрессивное карьерное продвижение» Сурманидзе И.Н. Проблемы правового регулирования прохождения государственной гражданской и муниципальной службы в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Киров, 2005. С. 32. гражданского служащего.

Таким образом, на основе анализа вышеприведенных определений можно сделать вывод, что аттестация гражданских служащих - это периодическая административная процедура, проводимая аттестационной комиссией государственного органа в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы, на основе оценки достигнутых им результатов профессиональной служебной деятельности за аттестационный период, установления возможности замещения им вышестоящей должности гражданской службы, по результатам которой принимается законодательно установленное решение, в том числе направленное на должностное продвижение гражданского служащего.

Достижение основной и дополнительных целей аттестации обеспечивается посредством проведения следующих видов аттестации:

1) первичная и очередная аттестация, проводимые один раз в три года;

2) внеочередная аттестация, проводимая до истечения трех лет после проведения предыдущей аттестации (ч.ч. 5, 6 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, п. 4 Положения о проведении аттестации);

3) аттестация гражданских служащих, замещающих отдельные должности гражданской службы, проводимая в соответствии с указом Президента Российской Федерации или постановлением Правительства Российской Федерации (ч. 3 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, п. 4 Положения о проведении аттестации).

Полагаем, что правило о проведении аттестации один раз в три года требует своего уточнения, так как оно не определяет сроки проведения первичной аттестации гражданского служащего по замещаемой им должности гражданской службы со дня его назначения на данную должность. Изучение аттестационных листов гражданских служащих позволяет отметить, что такая первичная аттестация проводится через один, два года после их назначения на должность гражданской службы, так как общее правило о сроке проведения аттестации и требование, предусматривающее запрет на проведение аттестации гражданских служащих, проработавших в занимаемой должности гражданской службы менее одного года (пп. «а» п. 3 Положения о проведении аттестации), не нарушается. Вместе с этим полагаем, что проведение аттестации гражданских служащих до истечения трехлетнего периода замещения ими должностей гражданской службы ставит их в неравное положение с гражданскими служащими, проходящими очередную аттестацию. Результаты их профессиональной служебной деятельности будут значительно отличаться по объему от результатов профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, проходящих очередную аттестацию, отраженных в их годовых отчетах о профессиональной служебной деятельности и в отзыве непосредственного руководителя об исполнении гражданским служащим должностных обязанностей за аттестационный период (далее - аттестационный отзыв) (п. 14 Положения о проведении аттестации).

Таким образом, в целях обеспечения единых правовых и организационных основ прохождения гражданской службы считаем необходимым внести изменение в ч. 4 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, изложив предложение первое в следующей редакции:

«Первичная аттестация гражданского служащего проводится через три года со дня его назначения на должность гражданской службы, последующая - через три года со дня проведения предыдущей аттестации.».

Также внести следующие изменения в Положение о проведении аттестации:

1) пп. «а» п. 3 исключить, так как он не соответствует ч. 3 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ;

2) предложение первое п. 4 изложить в редакции, предложенной выше, для внесения изменения в ч. 4 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.

Относительно оснований проведения внеочередной аттестации гражданских служащих следует отметить, что согласно п. 6 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, пп. «а» п. 5 Положения о проведении аттестации она может быть проведена по соглашению сторон служебного контракта с учетом результатов годового отчета о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. При этом реализация данного основания может быть осуществлена, на наш взгляд, только в случае, если соответствующее условие предусмотрено либо служебным контрактом, либо отдельным соглашением сторон служебного контракта. Учитывая, что внеочередная аттестация может быть проведена только после предыдущей аттестации, определение необходимости ее проведения при заключении служебного контракта представляет определенные трудности, так как изначально нельзя предугадать наличие потребности в реализации данной процедуры. Проведение внеочередной аттестации на основании отдельного соглашения сторон служебного контракта также, на наш взгляд, является малоэффективным инструментом формирования кадрового состава гражданской службы. Учитывая, что аттестация как форма контроля за деятельностью гражданских служащих необходима, в первую очередь, государственному органу, а также принимая во внимание, что единственно положительным решением аттестационной комиссии, кроме включения гражданского служащего в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста, является признание гражданского служащего соответствующим замещаемой должности гражданской службы, сложно представить ситуацию, при которой стороны служебного контракта по обоюдному согласию договорились о проведении данной процедуры во внеочередном порядке, преследуя при этом, как полагаем, только положительный ее результат и предугадывая действия (решения) аттестационной комиссии. Абсурдность рассматриваемого основания проведения внеочередной аттестации подтверждается и практикой его реализации. Так, например, в Омской области за период с 2007 г. по 2010 г. по данному основанию проведена аттестация одного гражданского служащего, замещающего должность начальника отдела (категория «руководители» ведущая группа должностей гражданской службы) в Главном управлении жилищного контроля, государственного строительного надзора и государственной экспертизы Омской области. При этом изученные нами материалы проведения аттестации позволили выявить, что она была проведена, во-первых, не на основании соглашения сторон служебного контракта, а по заявлению гражданского служащего. Во-вторых, оценка профессиональной служебной деятельности аттестуемого гражданского служащего была осуществлена на основе показателей его работы за текущий, а не предшествующий год, как это предусмотрено основанием проведения внеочередной аттестации. Несмотря на допущенные, как полагаем, нарушения при проведении аттестации, аттестационной комиссией было принято решение о несоответствии аттестуемого гражданского служащего замещаемой им должности гражданской службы. Аттестационной комиссией также не принято во внимание, что по результатам предыдущей аттестации данного гражданского служащего он был признан соответствующим замещаемой должности при условии успешного прохождения повышения квалификации. Данное решение не было выполнено, и условие его исполнения аттестационной комиссией не приняты во внимание. Приведенные факты ставят под сомнение саму возможность проведения в данной ситуации внеочередной аттестации по соглашению сторон служебного контракта, так как вероятность наличия согласия гражданского служащего на ее прохождение ввиду явного отрицательного результата внеочередной аттестации достаточно низка. Тем не менее, на основании решения аттестационной комиссии гражданский служащий был понижен в должности и назначен в порядке перевода на должность консультанта отдела.