Правовая работа в военных организациях

Размещено на http://www.allbest.ru/

Практическое учебно-методическое издание

Правовая работа в военных организациях

Дамаскина О.В.

Введение

Правовая работа представляет собой комплекс мер нормотворческой, правоприменительной и правовоспитательной направленности, разрабатываемых и осуществляемых с использованием правовых средств органами военного управления, их юридическими подразделениями, командирами и начальниками, по реализации правовых норм в пределах их компетенции в целях укрепления воинской и трудовой дисциплины, предупреждения правонарушений, обеспечения законности и правопорядка, успешного решения задач боевой готовности воинских частей.

Правовая работа в широком смысле состоит в повышении правовой культуры военных руководителей и специалистов во всех сферах деятельности.

Правовая работа -- самостоятельный вид деятельности, имеющий специфическую цель -- максимальное использование правовых средств ее субъектами при выполнении возложенных на них полномочий и функций. При этом важное значение имеют вопросы компетентности и ответственности руководителей за состояние правовой работы; выработки критериев оценки эффективности правовой работы и определения возможностей повышения ее качества.

Актуальная задача правовой работы -- повышение роли юридической службы как организатора, координатора и ведущего исполнителя правовой работы.

Социальная ценность правовой работы зависит от того, в какой мере она удовлетворяет потребности общества в обеспечении законности в управленческой деятельности, защите прав граждан, предупреждении правонарушений, правовом воспитании. Воспитание ответственности личного состава Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, в которых предусмотрена военная служба, формирование правомерного поведения военнослужащих возможно лишь в условиях последовательного применения законодательства полномочными лицами.

Действующие акты военного законодательства в основном определяют пути и средства укрепления воинского правопорядка и воинской дисциплины, основания и порядок применения этих средств. Поэтому от того, насколько правильно применяется в войсках это законодательство, во многом зависят предупреждение правонарушений, состояние воинской дисциплины, законности и правопорядка.

Командиры и начальники обязаны использовать в полной мере свои полномочия для того, чтобы обеспечить нормальные условия для жизни, службы и быта военнослужащих на правовой основе, с учетом возможностей правовой работы.

1. Понятие правовой работы в военных организациях

1.1 Понятие правовой работы, проводимой в военных организациях

Правовая работа в военных организациях как специфический (связанный с правом, правовыми средствами) вид человеческой деятельности в области военного строительства и управления войсками возникла с появлением государства и его главных институтов, одним из которых выступают вооруженные силы.

В России правовые акты (по упорядочению организации и деятельности военной силы) в том или ином виде создавались и реализовывались на протяжении нескольких веков, однако наиболее активно правовая работа в военной сфере проводилась в начале XVII в. в связи с осуществлявшимися Петром I реформами. В результате правовой работы в войсках появились уставы (воинский и морской), другие нормативные правовые документы, возросли правопорядок и воинская дисциплина в армии и на флоте, в результате чего войска стали более подготовленными, управляемыми. Однако понятие "правовая работа" как в научной литературе, так и в официальных правовых документах появилось только во второй половине ХХ в.

Первым общесоюзным нормативным правовым документом, действующим и в настоящее время, в котором впервые употребляется понятие "правовая работа", является утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 22 июня 1972 г. № 467 Общее положение о юридическом отделе (бюро), главном (старшем) юрисконсульте, юрисконсульте министерства, ведомства, исполнительного комитета Совета депутатов трудящихся, предприятия, организации (далее -- Общее положение о юридическом отделе).

Однако Общее положение о юридическом отделе не раскрывает содержание правового понятия "правовая работа", несмотря на то, что в контексте этого правового акта данное понятие встречается несколько раз и является по сути ключевым.

В Вооруженных Силах нашего государства в 70--80-х гг. ХХ в. правовой работе уделялось повышенное внимание. В частности, в 1977 г. в войска была направлена директива Генерального штаба № ДГШ-311, в которой требовалось принять необходимые меры по дальнейшему улучшению правовой работы в подчиненных воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, на предприятиях и в организациях и эффективному использованию правовых средств для повышения воинской и трудовой дисциплины, качества учебы и производственных показателей. Кроме того, указанной директивой предписывалось ввести курс "Правовая работа в Вооруженных Силах СССР" на военно-юридическом факультете Военного института и курс "Основы советского законодательства" во всех военно-учебных заведениях и на курсах усовершенствования офицерского состава.

В приказе министра обороны СССР 1986 г. № 155 сформулированы направления дальнейшего улучшения правовой работы в армии и на флоте. В соответствии с данным приказом принимались меры по упорядочению законодательства по вопросам обороны страны, повышению уровня правовых знаний офицерского состава, сокращению количества приказов и директив, обеспечению войск и органов военного управления законодательным материалом и юридической литературой, пропаганде законов. В ряде округов были созданы нештатные юридические консультации.

Приказом министра обороны СССР "О дальнейшем улучшении правового обслуживания личного состава армии и флота и других граждан" 1987 г. № 245 предписывалось руководителям всех степеней Вооруженных Сил считать одной из основных задач укрепление в армии и на флоте законности и правопорядка, усиление охраны прав личности, настойчиво продолжать работу по улучшению правового воспитания личного состава, прививать ему чувство уважения к закону, воспитывать военнослужащих в духе неукоснительного выполнения требований воинских уставов, приказов и директив министра обороны и других должностных лиц. Приказ требовал обеспечить каждому военнослужащему, рабочему и служащему реальную возможность получения квалифицированной юридической помощи на местах и для этой цели создать в каждом гарнизоне постоянно действующие нештатные юридические консультации из числа работников юридической службы, органов военной прокуратуры, военных трибуналов и объявить личному составу гарнизонов время, место и порядок проведения консультаций. Кроме того, предписывалось также проявлять постоянную заботу о дальнейшем развитии юридической службы, укреплении ее квалифицированными специалистами, а при рассмотрении и решении командирами и начальниками различных вопросов, связанных с применением правовых норм, -- привлекать работников юридической службы.

Важную роль в деле укрепления в Вооруженных Силах нашего государства законности, правопорядка и воинской дисциплины сыграл приказ министра обороны СССР 1987 г. № 250, которым было введено в действие Наставление по правовой работе в Советской Армии и Военно-Морском Флоте. По сути, это был первый систематизированный нормативный правовой акт, который попытался дать ясное представление о том, что такое правовая работа, проводимая в Вооруженных Силах, какие виды деятельности она в себя включает, как организуется, кем проводится и контролируется, каковы важнейшие направления по дальнейшему ее улучшению и т. п.

Несмотря на то, что в целом по стране в 90-х гг. XX в. интерес к правовой работе снизился, в Вооруженных Силах в этот период шла активная работа по подготовке специалистов юридического профиля и укреплению структуры юридической службы. Были введены юридические должности в штаты дивизий (с 1989 г.), полков (с 1994 г.), при Военном университете в середине 90-х гг. был создан специальный факультет по подготовке специалистов в области правовой работы для войск и увеличился объем преподавания дисциплины "Правовая работа в Вооруженных Силах Российской Федерации". В Уставе гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации 1993 г. № 2140, впервые была предусмотрена должность помощника начальника гарнизона по правовой работе с перечислением обязанностей по этой должности. Кроме того, был издан ряд приказов и директив министра обороны Российской Федерации по отдельным вопросам правовой работы. В частности, приказом министра обороны Российской Федерации 1998 г. № 100 утверждено новое Положение о юридической службе Вооруженных Сил Российской Федерации, в 1999 г. изданы приказ министра обороны Российской Федерации № 333 о правовом обучении, директива министра обороны Российской Федерации № Д-6 о правовых минимумах и др.

В 2001 г. министр обороны Российской Федерации издал приказ "Об утверждении Наставления по правовой работе в Вооруженных Силах Российской Федерации" № 10, в котором Наставление по правовой работе было переработано с учетом произошедших в нашем государстве изменений и потребностей войск.

При научном осмыслении такого социального явления, как правовая работа в народном хозяйстве в целом и в организации (на предприятии) в частности взгляды ученых разделились. Существуют две позиции, раскрывающие понятие "правовая работа", у занимающихся этой проблемой теоретиков и практиков: уз-кая и широкая трактовка правовой работы. Ряд ученых видят в правовой работе только деятельность юридической службы, другие авторы полагают, что понятием "правовая работа" охватывается деятельность не только юридической службы, но также и иных должностных лиц и функциональных подразделений2.

В частности, Б.Б. Хангельдыев отмечал, что правовая работа -- это в определенном смысле реализация функций юридической службы, специальных правовых подразделений и юрисконсультов, вооруженных арсеналом правовых средств и методов, а также иных подразделений, использующих эти методы и средства3. Ф.М. Раянов, придерживаясь той же точки зрения, заостряет внимание на том, что правовая работа представляет собой юридическое средство, с помощью которого осуществляется воздействие на общественные отношения для обеспечения развития их в нужном для государства направлении. Правовая работа относится к сфере реализации правовых норм и, как и другие виды работ, является специальной. Для ее выполнения необходима специальная юридическая подготовка. Юрист -- это специалист в области применения законодательства. Деятельность юристов, состоящих на государственной службе, всегда направлена на обеспечение должной реализации правовых норм. Поэтому работу, выполняемую юристами, принято именовать правовой работой, а деятельность юристов, работающих в народном хозяйстве (в отличие от деятельности юристов, работающих в органах прокуратуры и суда), получила название "правовой работы в народном хозяйстве"4.

Следует особо отметить, что узкая трактовка правовой работы основывается на буквальном понимании п. 1 Общего положения о юридическом отделе, который прямо закрепил, что "для проведения правовой работы… в зависимости от объема, характера и сложности работы, создается, как правило, в качестве самостоятельного структурного подразделения юридический отдел…", в связи с чем при выявлении субъектов правовой работы и направлений их деятельности возникают определенные трудности и противоречия, связанные с такой буквальной трактовкой указанной правовой нормы.

Узкий подход в понимании правовой работы в юридической литературе подвергается обоснованной критике. По мнению Г.С. Гуревича и Л.В. Бричко, правовая работа, которую осуществляет юридическая служба предприятий, организаций, объединений, является лишь составной частью правовой работы, осуществляемой этими организациями в целом, их руководителями, иными структурными подразделениями и должностными лицами5. Как отмечает В.Н. Паращенко, дело состоит в специфике (объеме, содержании) осуществления правовой работы различными звеньями и работниками организаций в процессе управления6.

В.С. Анохин справедливо указывает, что, несмотря на то, что ряд авторов определений правовой работы тесно связывают ее с работой юридической службы, однако работы без применения норм права на предприятии практически не существует, но тем не менее работа предприятий осуществляется независимо от наличия штатной юридической службы7. Полагают бесперспективным узкий подход в понимании правовой работы также Е.В. Бельская и Р.Ф. Каллистратова, поскольку одной юридической службе не под силу добиться того, чтобы все правовые нормы своевременно приобретали реальную жизнь в хозяйственной практике, чтобы ведомственное и локальное нормотворчество не создавало лазеек для отступления от закона, а подчас и прямых стимулов для хозяйственных правонарушений8.

В известной мере основанием для дискуссии является отсутствие в законодательстве и правовых документах общефедерального (общесоюзного) уровня четкого определения содержания, направлений и форм работы, именуемой правовой, а также самого понятия "правовая работа". К тому же в настоящее время правовая работа не является самостоятельным видом деятельности должностных лиц и специалистов всех организаций (за исключением работников юридической службы). На практике же в этой работе, помимо руководителей организаций, принимают участие многие функциональные службы и подразделения, должностные лица и специалисты.

По указанной выше причине в современных условиях узкое понимание правовой работы признается не соответствующим задачам построения правового государства, обеспечения законности во всех сферах жизни общества. Подавляющее большинство авторов полагают, что правовая работа, которую осуществляет юридическая служба организаций, является составной частью правовой работы, осуществляемой этими организациями в целом.

В Вооруженных Силах нашего государства исследованиям в области правовой работы уделялось также много внимания, при этом понималась она всегда в широком своем значении. Сначала под правовой работой в Вооруженных Силах признавалась деятельность органов военного управления, воинских должностных лиц по активному, сознательному использованию правовых средств для достижения определенной цели в области управления войсками, обеспечения армии и флота всем необходимым, для защиты прав и законных интересов военных организаций9.

Н.И. Кузнецов рассматривает правовую работу в Вооруженных Силах Российской Федерации как комплекс мер, осуществляемых с использованием правовых средств органами военного управления, их юридическими подразделениями, командирами, штабами по реализации в повседневной жизни и деятельности войск требований законодательства, государственной дисциплины, приказов и директив министра обороны, других должностных лиц в целях успешного решения задач боевой подготовки, повышения боевой готовности соединений и частей, защиты прав и законных интересов военных организаций, прав и свобод военнослужащих, лиц гражданского персонала10.

Несколько по-иному определяет правовую работу в Вооруженных Силах О.В. Дамаскин, рассматривая ее как комплекс мер нормотворческой, правоприменительной и правовоспитательной направленности, разрабатываемых и осуществляемых с использованием правовых средств органами военного управления, их юридическими подразделениями, командирами и начальниками в пределах их компетенции в целях предупреждения правонарушений, обеспечения законности и правопорядка, защиты прав и законных интересов военнослужащих и военных организаций, решения задач боевой подготовки и повышения боевой готовности воинских частей11.

Отличительной особенностью приведенных определений правовой работы в Вооруженных Силах является указание на целевой характер этого вида деятельности, что далеко не всегда можно увидеть в определениях правовой работы в народном хозяйстве.

В п. 1 Наставления по правовой работе в Вооруженных Силах Российской Федерации установлено, что правовая работа -- комплекс мер, осуществляемых органами военного управления, командирами (начальниками), подразделениями юридической службы, органами воспитательной работы по реализации требований нормативных правовых актов Российской Федерации, общевоинских уставов, нормативных правовых актов Министерства обороны Российской Федерации, соблюдению общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации в целях успешного решения задач боевой подготовки, повышения боевой и мобилизационной готовности войск и сил флота, укрепления правопорядка, воинской и трудовой дисциплины, защиты прав и законных интересов центральных органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций Вооруженных Сил Российской Федерации, а также военнослужащих и лиц гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации по вопросам их служебной деятельности.

Следует в первую очередь отметить, что по сравнению с определением правовой работы в Вооруженных Силах, закрепленным в ранее действовавшем Наставлении по правовой работе в Советской Армии и Военно-Морском Флоте 1987 г., в Наставлении 2001 г. при определении правовой работы в Вооруженных Силах Российской Федерации указывается на ее целевой характер. Появление целевого содержания в определении правовой работы является важным шагом в понимании сути правовой работы и ее предназначения в деле военного и государственного строительства.

Для определения понятия правовой работы в военных организациях важное значение имеет выявление ее характерных черт и признаков:

1) это деятельность органов военного управления, должностных лиц в процессе осуществления ими функций административно-хозяйственного управления, реализации правовых предписаний как в мирное время, так и в боевой обстановке;

2) это целенаправленная деятельность, которая связана с достижением определенных Вооруженным Силам государством социальных целей средствами права;

3) она связана с обеспечением необходимых условий для надлежащего функционирования права (применения правовых средств), созданием и реализацией норм, относящихся к различным отраслям права, действующим в различных войсках, военных организациях и способствующим решению стоящих перед ними задач в области обеспечения вооруженной защиты Отечества;

4) она заключается в обеспечении законности в административно-хозяйственной деятельности, в использовании разнообразных правовых средств в целях обеспечения армии и флота всем необходимым, защиты прав и законных интересов военных организаций;

5) она сама является своеобразным правовым средством, способом военного управления.

Важным признаком правовой работы, характеризующим ее специфику, отличающую этот вид человеческой деятельности от других видов, является использование при ее проведении правовых средств, к числу которых принято относить юридические нормы, основанные на них правоотношения, толкование юридических норм, юридическую технику.

Осуществление правовой работы с использованием правовых средств выражается во включении механизма правового воздействия в решение управленческих задач, в приведении этого механизма в активное действие.

1.2 Сущность правовой работы в военных организациях

Правовая деятельность, как справедливо отмечает Ю.Г. Ткаченко, есть упорядочение какой-либо другой предметной деятельности12. К сказанному следует добавить, что такое упорядочение предметной деятельности должно осуществляться с вполне конкретными целями: улучшение положения дел в соответствующей области, достижение более высоких показателей, закрепление наиболее оптимальных способов решения задач в той или иной сфере предметной деятельности и т. п.

Данное положение, раскрывающее суть правовой работы, чрезвычайно важно для понимания роли, которую призвана играть правовая работа в военных организациях, в достижении их целей, решении их задач, реализации в жизнь их функционального предназначения в деле обеспечения обороны страны. Поиск, правовое закрепление и претворение в жизнь войск такого порядка, который бы в максимальной степени обеспечивал реализацию целей и задач военных организаций, и составляет основу всей правовой работы, проводимой в военных организациях.

По словам Б.И. Пугинского, ни в одной из отраслей права еще не предложена такая замечательно эффективная норма, которая собственным "действием" обеспечила бы решение каких-либо социальных задач. В обществе действуют не нормы, а люди, реализующие правовые установления, направляющие и контролирующие эту деятельность. Воздействующую способность следует приписывать не самой норме, а усилиям органов и лиц, призванных осуществлять законодательные предписания13. В этой связи наиболее остро встает вопрос о праве с позиций человеческого фактора, качеств личности, обусловливающих осуществление права в повседневной жизнедеятельности, в определенной мере гарантирующих правомерное поведение граждан.

Духовное назначение права, по мнению И.А. Ильина, состоит в том, чтобы жить в душах людей, "наполняя" своим содержанием их переживания и слагая, таким образом, в их сознании внутренние побуждения, воздействующие на их жизнь и на их внешний образ действий. Задача права в том, чтобы создать в душе человека мотивы для лучшего поведения14.

Данный вывод представляется достаточно важным, поскольку задачи права в определенном смысле являются и задачами правовой работы, которая собственно и осуществляется для того, чтобы эти задачи права успешно решались. Поскольку право и правовая работа неразрывно связаны (так же, как и "экономика" и "экономическая работа", "воспитание" и "воспитательная работа", "наука" и "научная работа" и т. п.), отмеченное И.А. Ильиным понимание права, его духовного назначения и задач позволяет несколько по-иному взглянуть и на сущность, назначение правовой работы. Очевидно, что правовая работа (как процесс создания правовых норм, их материализации в поведении людей) должна осуществляться через воздействие на сознание людей и способствовать таким образом созданию у них мотивов для лучшего поведения, делать их лучше (в духовном смысле), чем они есть на самом деле.

Право, как справедливо замечает И.А. Ильин, есть внешний порядок жизни. Но если этот внешний порядок отрывается от внутренних состояний духа, не творится ими, не приемлется или не вырастает из их зрелости, из их автономии, из их содержательной верности и цельности, то он вырождается, мертвеет, унижает человека и, распадаясь, губит жизнь духа. Право с виду не нуждается в правосознании и часто даже не имеет к нему доступа. Однако на самом деле оно живет правосознанием и исполняет свое значение тем лучше, чем правосознание зрелее и совершеннее. Так, парламентский строй не исключает коррупцию; свободные выборы не исключают классовых программ; дуэль или убийство непредотвратимы внешними мерами; мобилизация армии не осуществима в порядке принуждения; и только зрелое правосознание может искоренить в жизни взятку, классовую политику, убийство и дезертирство. Творить внешний порядок жизни право может только через внутреннюю упорядоченность души, т. е. через правосознание15.

Применение правовых норм, по утверждению И.А. Ильина, требует предметного разумения того, ради чего право вообще создается, применяется и поддерживается. Применяющий право должен иметь в виду не только формальную "законность" нормы и не только ее объективное содержание, но и ее объективное назначение -- ее духовную миссию и ее жизненную функцию; а это значит, что он должен исходить из основы нормального правосознания и руководиться его аксиомами. Регулировать конкретный жизненный материал абстрактными правилами право может только через среду живого, созерцающего и верного правосознания16.

Данное положение имеет большое значение для понимания сущности правовой работы, поскольку только правовая работа, основывающаяся на живом, верном, нормальном правосознании, позволяет избежать ошибок правотворческой и правоприменительной деятельности, а значит, и ошибок, недостатков в реализации с помощью правовых средств целей и задач военных организаций, их функционального предназначения.

Таким образом, можно прийти к заключению, что главным, определяющим в правовой работе направлением является деятельность по формированию, оздоровлению и всемерному укреплению (повышению) правосознания граждан. От того, насколько успешно будет решаться в государстве эта задача, зависит и успех в других направлениях правовой работы: нормотворческой и правоприменительной, а следовательно, и всей правовой работы в целом.

Учитывая фундаментальное, определяющее значение правосознания в нормотворческой и правоприменительной деятельности, следует признать, что оно является ключевым в понимании сущности правовой работы. Именно качественные характеристики правосознания законодателя (нормотворческого органа) определяют качественные характеристики издаваемого им правового акта, и именно качественные характеристики правосознания правоприменителя определяют эффективность, действенность претворяемых им в жизнь правовых норм. Одним словом, именно уровень, качественное состояние правосознания субъектов правовой работы определяют уровень, качественное состояние осуществляемой ими правовой работы.

Сущность, смысл и значение правовой работы военных организаций определяются той ценностью, той пользой, которую несет в себе правовая работа при достижении целей военной организации, решении стоящих перед ней задач с помощью создания и применения уполномоченными субъектами правовых средств.

Сущность правовой работы, проводимой во всех сферах жизни и деятельности войск, на всех уровнях военного управления, заключается в содействии (с помощью достижений в области права и заложенных в нем средств, потенциальных возможностей) деятельности органов военного управления, прежде всего, по обеспечению вооруженной защиты государства, боеготовности войск, поскольку главное предназначение военных организаций состоит в их готовности при наступлении войны (вооруженного конфликта) вступить в бой и одержать победу или оказать максимальное содействие в разгроме врага. Однако реализация этого сущностного предназначения правовой работы напрямую зависит от уровня правосознания субъектов правовой работы военных организаций, их способности понимать главные цели и задачи, предназначение вверенных им военных организаций, находить и создавать наиболее надежные, действенные и эффективные правовые средства для реализации этих целей и задач, добиваться неуклонного претворения в жизнь этих правовых средств, а посредством их соответственно целей и задач самих военных организаций.

1.3 Содержание правовой работы, проводимой в войсках

Правовая работа имеет место во всех сферах государственного управления нашей страны, поскольку одной из главных ее задач является обеспечение законности, без которой государственное управление (особенно в военной области) немыслимо. Содержание правовой работы, ее направленность, организационные формы и объем во многом определяются целями и задачами тех ведомства, организации, органа управления, в которых она осуществляется.

Как справедливо отмечал Ю.М. Аристарков, правовая работа не сводится к обеспечению соблюдения законности. Руководящие и иные должностные лица, решая производственно-хозяйственные задачи, не просто исполняют различные правовые предписания, а отыскивают, избирают те варианты решения, которые в наибольшей степени удовлетворяют экономические и иные интересы предприятия, поэтому задачами правовой работы он считал применение и активное использование юридических норм и правовых средств для достижения лучших хозяйственных результатов17.

Близкой точки зрения придерживаются и некоторые другие ученые. В частности, по мнению Б.И. Пугинского и О.Г. Неверова, в современных условиях содержание правовой работы образуют два (ведущих и определяющих все остальные) аспекта, через которые ими и определяется правовая работа как осуществляемая в организации система мер по исполнению законодательных предписаний и запретов и применению правовых средств для решения хозяйственных и иных задач18.

Представляет особый интерес и заслуживает повышенного внимания высказываемая по рассматриваемому вопросу некоторыми авторами точка зрения, согласно которой правовая работа по своему содержанию носит универсальный характер, так как охватывает собой все стороны деятельности организаций, пронизывает все сферы правовой действительности: нормотворчество и правореализацию, анализ практики применения текущего законодательства и правовое воспитание19. Данная точка зрения наиболее полно раскрывает содержательный элемент правовой работы.

В правовой работе следует поставить на первое место правовое воспитание, так как оно формирует и укрепляет правосознание субъектов правовой работы, на фундаменте которого осуществляются и нормотворчество, и правореализация, и анализ практики применения текущего законодательства в различных областях человеческой деятельности, а по сути, выстраивается вся правовая работа. Несмотря на некоторую разноплановость, следует отметить, что указанные подходы к определению содержания правовой работы взаимно дополняют друг друга, позволяют глубже понять существо этого содержания, которое заключается в том, что правовоспитательная, нормотворческая, правоприменительная деятельность, а также анализ практики должны быть нацелены, сориентированы прежде всего на те специфические цели, ради которых существует и осуществляет всю свою главную деятельность та или иная организация. Именно на основании этих целей, способности их достижения должна анализироваться и при необходимости корректироваться, совершенствоваться правовая работа, лежащая в ее основе система правовых средств.

Огромное значение для любой организации, а в особенности для военной, имеет взаимодействие, взаимосвязь участников совместной деятельности по достижению общих целей организации. Единство действий участников организации есть непременный залог успеха ее деятельности, поэтому на первый план выдвигается задача по объединению всей, а в особенности правовой, деятельности организации в единую четко отлаженную систему.

Главное требование системного подхода в правовой сфере, по мнению Б.И. Пугинского и Д.Н. Сафиуллина, заключается в признании того факта, что все участники правовой деятельности находятся в состоянии своего рода систематической взаимозависимости друг с другом, причем конкретные формы таких связей могут существенно различаться. При этом законность следует понимать как некоторую характеристику правовой системы, достигаемую интеграцией, четким взаимодействием всех компонентов. Таким образом, приходят к заключению эти авторы, не закон, а создаваемая оптимальная связь элементов выступает императивом, обеспечивающим нормальное функционирование системы, поддержание законности20. Данный вывод представляется достаточно важным, поскольку указывает на высокую значимость именно связи элементов в системе и свидетельствует о необходимости постоянного поиска наиболее оптимальных связей для более эффективного и плодотворного функционирования системы, достижения целей организации. Эти выводы справедливы и для системы правовой работы, которая, очевидно, будет различаться в зависимости от целей и задач, стоящих перед соответствующими организациями и органами управления.

Применительно к военным организациям системы правовой работы должны выстраиваться с учетом систем правовой работы вышестоящих органов военного управления. Вместе с тем эти системы будут иметь и определенные различия, обусловленные отличиями целей и задач этих организаций, поскольку правовая работа должна быть направлена в первую очередь на обеспечение решения правовыми средствами главных задач организации, ради чего она, собственно, и создана, а следовательно, и система правовой работы должна быть организована таким образом, чтобы обеспечить средствами, заложенными в праве, достижение главных целей организации. Правильная расстановка акцентов, распределение сил и средств при создании системы правовой работы организации, а также установление прочных связей между составляющими ее элементами является важным аспектом, обусловливающим успешное функционирование как самой организации, так и ее системы правовой работы.

Необходимость системного подхода в руководстве правовой работой обусловлена рядом факторов, главными из которых являются все возрастающий объем нормативных правовых актов (разобраться в котором без определенной системы становится все сложнее и сложнее) и человеческий фактор, суть которого состоит в том, что правовая работа представляет собой человеческую деятельность по упорядочению человеческой деятельности, охватить которую, учитывая, что возможности человека ограничены, крайне сложно, поэтому на первый план выступает организационный момент.

Объектом организации служит, по мнению Б.И. Пугинского и Д.Н. Сафиуллина, прежде всего человеческая деятельность. Организация предполагает придание ей некоторой упорядоченности, согласованности. Это заранее обдуманный и устроенный ход работы. Назначение же организации состоит в том, чтобы обеспечить выполнение решения организационно, что достигается созданием сети внутрисистемных связей, наиболее эффективного соотношения компонентов, целесообразного взаимодействия участников. Результатом организационного воздействия является сокращение или полное устранение задержек, перерывов между отдельными этапами и видами совершаемых действий. Хорошо организованная деятельность протекает слаженно, в оптимальном ритме, обеспечивая экономию общественно необходимого времени при достижении поставленной цели21.

Таким образом, одним из ключевых вопросов, наиболее существенно влияющих на реализацию правовых предписаний и целей правовой работы, является именно система организации правовой работы.

Систему правовой работы упрощенно можно представить в виде нескольких взаимосвязанных подсистем, представляющих собой систему целей и задач организации (а значит, и правовой работы), систему правовых средств, необходимых (и достаточных) для реализации этих целей и задач, систему субъектов правовой работы и их полномочий, а также систему принципов (организации и ведения) правовой работы. Однако главным, определяющим элементом системы правовой работы, который указывает и формулирует цели, вырабатывает и закрепляет правовые средства к их достижению, устанавливает круг субъектов, их обязанности и ответственность, позволяет правильно осуществить подбор и расстановку кадров (исходя из их способностей), прилагает усилия к надлежащему функционированию всей системы правовой работы, является правосознание субъектов правовой работы. Именно правосознание, являясь основой правовой работы, определяет качественное содержание всех остальных ее элементов и связывает их в единое целое, в живой, действующий организм.

А.И. Коваленко и Б.И. Пугинский отмечают, что правовые нормы вследствие своего идеального содержания не способны сами обеспечить возникновение реального результата. В качестве необходимого звена между нормой и результатом выступают действия, практические усилия людей22. На первый план содержания правовой работы, таким образом, выступают не столько правовые нормы, сколько сами действия людей по их созданию и претворению в жизнь, по обеспечению их неуклонного исполнения. В этой связи встает вопрос о том, что определяет действия людей в правовой области, каковы здесь наиболее значимые факторы и движущие силы.

Как свидетельствует вся военная история, нравственные, духовные и религиозные факторы оказывали и оказывают существенное влияние на правосознание и правовую культуру военнослужащих, а посредством этого и на их деятельность, на содержание осуществляемой ими правовой работы, в связи с чем не могут игнорироваться руководством военных организаций. Особенно важное значение эти факторы приобретают в армейской среде, поскольку они оказывают позитивное воздействие на воинскую дисциплину, являющуюся основой военной организации общества, снижают уровень неуставных взаимоотношений в войсках, наполняют глубоким содержанием существо воинского долга перед Отечеством и народом, освящают военную службу, вдохновляют воинов на ратные подвиги, мужественное перенесение тягот и лишений суровых армейских будней.

Таким образом, содержание правовой работы, помимо внешней, имеет также и внутреннюю составляющую. Если внешнее содержание правовой работы проявляется в основном в различных формах нормотворческой и правоприменительной деятельности, то внутреннее направлено на повышение уровня правосознания и правовой культуры личности и общества. По мере роста правосознания необходимо осуществлять переосмысление, уточнение, корректировку (а при необходимости и выработку новых) целей правовой работы, а также средств и методов, ведущих к осуществлению этих целей.

2. Органы и должностные лица, осуществляющие правовую работу в военных организациях, и их полномочия

2.1 Система субъектов правовой работы в войсках

Практически вся управленческая деятельность является подзаконной, осуществляется в установленных законом формах, на основе закона и в соответствии с наступлением предусмотренных законом жизненных обстоятельств. По этой причине все органы военного управления, командиры и начальники вовлечены в правовую деятельность и выступают в той или иной форме субъектами правовой работы. Однако не все органы военного управления и должностные лица имеют одинаковые функции, роль и значение при осуществлении в военных организациях правовой работы. Понятно, что объем и содержание правовой работы, проводимой командующим войсками военного округа, будут значительно отличаться от объема и содержания правовой работы, проводимой командиром роты или взвода.

Помимо различия в уровнях органов военного управления, следует также указать и на различие видов правовой деятельности в различных областях военного дела. Так, например, содержание правовой работы начальника штаба будет значительно отличаться от предметного содержания правовой работы, проводимой заместителем командира по тылу или заместителя командира по воспитательной работе, что обусловлено различными целями и задачами этих органов военного управления, специфическими правовыми (закрепленными в нормативных правовых документах) формами и методами их работы в войсках по решению этих задач и достижению поставленных им целей.

Таким образом, система субъектов правовой работы, по сути, адекватна системе органов военного управления. Важным для правовой работы является и система связей между субъектами правовой работы, обусловленная военно-административными отношениями власти и подчинения, поскольку вся правовая работа военной организации должна строиться в органическом единстве с правовой работой вышестоящих органов военного управления.

Принято выделять прямое, оперативное и специальное подчинение (подчинение по специальным вопросам), каждое из которых отражает степень связи субъектов правовой работы, а следовательно, и степень включенности правовой работы военной организации в правовую работу вышестоящих (в порядке того или иного вида подчинения) органов военного управления. Возглавляет эту единую разветвляющуюся систему субъектов правовой работы Верховный Главнокомандующий -- Президент Российской Федерации, являющийся главой государства и обладающий максимальными полномочиями по изданию правовых норм и обеспечению их претворения в жизнь.

Главную роль в организации и проведении правовой работы в армии и на флоте играют командиры (начальники) всех степеней. Именно на них государство возложило всю полноту ответственности за выполнение общегосударственной задачи -- укрепление законности, воинской дисциплины, упрочение воинского правопорядка в подчиненных войсках и силах флота.

Руководители военных организаций как единоначальники несут ответственность за все стороны деятельности вверенных им организаций, в том числе и за организацию и ведение в них правовой работы. Вместе с тем имеются и другие должностные лица, которые также являются субъектами правовой работы и несут ответственность перед командиром (начальником) за состояние правовой работы в военной организации. В первую очередь это заместители командиров воинских частей, других военных организаций по воспитательной работе, а также другие заместители, различные начальники управлений, отделов и служб, в том числе и должностные лица юридической службы.

При этом необходимо особо выделить органы воспитательной работы и подразделения юридической службы, деятельность которых (по сравнению с другими подчиненными руководителю военной организации органами и должностными лицами) в наибольшей степени связана с правовой работой.

Органы воспитательной работы отвечают за повышение в военной организации уровня воинской дисциплины и морально-психологического состояния, т. е. того, без чего правовая работа немыслима. Военные воспитатели призваны формировать и укреплять в военнослужащих такие качества, которые в максимальной степени способствуют выполнению воинского долга по защите Отечества, высокой дисциплинированности, в том числе беспрекословному выполнению приказов командиров (начальников), т. е. по своей сути деятельность органов воспитательной работы направлена прежде всего на повышение уровня правосознания и правовой культуры личного состава частей и соединений. Именно поэтому на эти органы и возложена обязанность по правовому обучению и воспитанию личного состава военных организаций. А значит, военные воспитатели призваны организовывать и проводить в войсках правовоспитательную деятельность, что представляет собой внутреннюю составляющую правовой работы, проводимой в военных организациях. Качество этой деятельности напрямую влияет на внешнюю составляющую правовой работы военных организаций (нормотворческую и правоприменительную), за которую ответственность перед командиром (в целом по организации) уже возлагается на соответствующее подразделение юридической службы.

Подразделение юридической службы призвано стать своеобразным центром по организации, проведению правовой работы и контролю за ее состоянием, но уже не в какой-то отдельной области деятельности военного организма (например, финансовая, медицинская службы или служба тыла и т.п.), а в целом по всей военной организации, в штате которой оно предусмотрено. Главное предназначение юридической службы в военной организации состоит в оказании помощи органам военного управления и должностным лицам в упорядочении ими (с помощью правовых средств) своей деятельности и ее неуклонном совершенствовании в направлении непрерывного улучшения необходимых для военной организации результатов, качественных показателей их боеготовности.

Как следует из смысла п. 6 Положения о юридической службе в Вооруженных Силах Российской Федерации (утверждено приказом министра обороны Российской Федерации 1998 г. № 100), руководитель подразделения юридической службы в военной организации, по сути, является главным специалистом по правовым вопросам, т. е. по вопросам, связанным со знанием права (правовых средств), его глубоким пониманием и надлежащим применением. Поэтому роль и значение юридической службы определяются тем, насколько эффективно она содействует улучшению деятельности подведомственных органов военного управления с помощью правовых средств.

Главным предназначением юридической службы в военной организации наряду с вышеуказанным является обеспечение законности в деятельности органов управления этой военной организации, а также защита прав и законных интересов как самой военной организации, так и состоящих в ней лиц. Все перечисленные выше цели и задачи юридической службы тесно взаимосвязаны между собой, проявляются в самых различных формах ее деятельности и указывают место юридической службы в системе органов военного управления.

Подразделение юридической службы является структурным подразделением в штате соответствующего органа военного управления и непосредственно подчинено (в том числе и отдельные должности) командиру (начальнику) данного органа.

Деятельность любой организации, а в особенности военной, будет тем эффективнее, чем прочнее и четче будут установлены связи, отрегулировано взаимодействие участников этих организаций -- субъектов правовой работы. Единство действий, монолитность воинского коллектива во многом зависят от отлаживания, выверенности таких связей. Такое единство и взаимодействие во многом обеспечивается также и с помощью различных правовых средств. На практике наибольшее распространение получили утверждаемые вышестоящими командирами (начальниками) положения о различных органах военного управления (подразделениях) и должностные инструкции, в которых все эти важные для организации деятельности воинской части вопросы получают уточнение, упорядочение и правовое закрепление.

Особое внимание в системе управления военной организации должно отводиться распределению между субъектами правовой работы (органами военного управления, должностными лицами) ответственности и полномочий. Вопросы четкого распределения зон ответственности и установления обязанностей и прав должностных лиц в военных организациях стоят особенно остро. Решение этих вопросов позволяет добиваться слаженности действий личного состава, минимизировать дублирование в их работе, что, в свою очередь, способствует в значительной мере более качественной деятельности, более эффективному достижению целей организации в целом.

Командир-единоначальник ни с кем не должен делить своей власти и своей ответственности. В этой связи важным является вопрос документального закрепления конкретного перечня обязанностей и прав (командиров и начальников, других должностных лиц в соответствии с занимаемой ими должностью), за ненадлежащее исполнение которых они будут нести ответственность, поскольку общевоинские уставы Вооруженных Сил Российской Федерации, а также другие нормативные правовые акты не содержат полного перечня полномочий по всем должностям, имеющимся в штатах Вооруженных Сил (например, не содержат общевоинские уставы должностные обязанности командира дивизии, командира корпуса, командующего армией, их заместителей и др.). В тех случаях, когда в этих актах содержатся такие обязанности и права по какой-либо должности, перечень этих полномочия часто оказывается неполным либо не учитывается специфика воинской части, конкретной должности.

По указанной причине при установлении ответственности и привлечении к ней виновных должностных лиц возникают трудности, обусловленные тем, что полномочия на виновного, как часто выясняется, официально не возлагались и документально не оформлялись, установить размер и степень вины за то, что не возлагалось нельзя, а следовательно, невозможно и наложить взыскание, привлечь его к ответственности, как дисциплинарной, так и материальной, а нередко и уголовной.

Во избежание подобных негативных явлений, порождающих безответственность и халатное отношение к исполнению своих служебных обязанностей, необходимо каждому командиру полно и конкретно с учетом особенностей деятельности организации определить в должностных инструкциях (положениях о подразделениях), разработанных на основании действующего военного законодательства, общевоинских уставов, круг обязанностей своих непосредственных подчиненных и после утверждения этих инструкций довести их до каждого из них под роспись. Четкое правовое закрепление обязанностей подчиненных является залогом их высокой исполнительности и твердым правовым основанием привлечения нарушителей к установленной ответственности.

Ответственность, обязанности и права устанавливаются и распределяются в организации в первую очередь применительно к самым главным целям организации, наиболее важным процессам, за функционирование которых несут ответственность назначенные для этого лица. Например, за надлежащее функционирование процесса продовольственного обеспечения военной организации ответственность несет начальник продовольственной службы, а за работу процесса правового воспитания -- заместитель командира по воспитательной работе и т. п.

Одним из сложнейших вопросов является четкое правовое закрепление, а также разумное соотношение обязанностей и прав соответствующего командира (начальника). В этом вопросе следует руководствоваться канонами, изложенными А.В. Суворовым в "Науке побеждать" и проверенными на практике в многочисленных победоносных сражениях. Идеальная суворовская схема управления армией и государством может быть представлена гипотетическим графиком функции Y=Х, который отражает строгое соответствие прав любого должностного лица (Y) его обязанностям (Х). Превышение прав над обязанностями ведет к самодурству, к "невозможности провести в жизнь доброе начало". Важна и зависимость именно прав от обязанностей, а не наоборот, поскольку иначе может получиться плохо функционирующая система управления, где права будут даваться неизвестно на каком основании и для чего23.

Таким образом, при составлении должностной инструкции необходимо обратить внимание на следующие наиболее важные элементы:

-- полное наименование должности (в соответствии со штатами военной организации);

-- в чьем непосредственном подчинении состоит лицо, занимающее эту должность;

-- зона ответственности (цели, задачи, предмет деятельности) по занимаемой должности;

-- перечень обязанностей должностного лица;

-- перечень прав, необходимых и достаточных для надлежащего исполнения обязанностей по должности;

-- формы взаимодействия с другими подразделениями и должностными лицами военной организации (при необходимости, когда совместная деятельность по выполнению общих задач и ее формы оказывают существенное влияние на качество решения этих задач);

-- требования по должности (существенные квалификационные, возрастные, образовательные требования, требования по стажу работы или службы по специальности, требования к морально-деловым качествам и т. д., предъявляемые к кандидату на занятие должности).

Как показывает практика, многие командиры (начальники) недооценивают важнейшее значение должностных инструкций (положений о подразделениях) в деле укрепления воинской дисциплины и правопорядка в военной организации, повышении уровня состояния осуществляемой в ней правовой работы. Вместе с тем по своей сути эти важные правовые документы являются действенными инструментами обеспечения единства действий всего воинского коллектива, объединения и мобилизации усилий по достижению целей военной организации, повышения персональной ответственности военнослужащих, гражданского персонала воинских частей за порученное дело, повышения уровня правосознания и правовой культуры личного состава.