Институт Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге: оценка эффективности

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Размещено на http://www.allbest.ru/

1

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Санкт-Петербургская школа социальных наук и востоковедения

Институт Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге: оценка эффективности

Выпускная квалификационная работа

по направлению подготовки 41.03.04 «Политология»

студента группы № 163 (образовательная программа «Политология и мировая политика»)

Шибанов Владислав Русланович

Рецензент:

доцент

А.Л. Нездюров

Научный руководитель:

д-р п. наук, проф. А. Ю. Сунгуров

Санкт-Петербург 2020



Содержание

Введение

1.Существующие подходы к определению эффективности

2.Определение эффективности государственного управления

2.1.Имеющиеся подходы к оценке эффективности государственного управления

2.2. Критерии оценки эффективности государственного управления

2.3.Административная реформа и показатели эффективности реформ государственного управления

3.Определение эффективности контролирующих органов

4.Эффективность деятельности правозащитных организаций

5.Поиск критериев и оценка эффективности института УПЧ СПб

5.1. Изучение уже имеющихся критериев эффективности

5.2. Анализ и оценка эффективности деятельности УПЧ при помощи предложенных критериев

5.3.Анализ и оценка эффективности деятельности УПЧ по степени реализации его функций

Заключение

Список источников

Приложение 1

Приложение 2

уполномоченный нарушение права человека



Аннотация

Проблема неоднократных и регулярных нарушений прав человека со стороны власти в России за последние годы приобрела всё более широкие масштабы. Всё более актуальной кажется проблема эффективной защиты прав человека при помощи различных политических институтов, таких как, к примеру, правозащитные организации, Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) или же институт Уполномоченного по правам человека. Поэтому крайне важно обеспечить эффективность защиты прав человека при помощи реально действующих, сильных и независимых институтов внутри России, а также интеграция в международное сообщество является одним из важнейших шагов на пути к этой цели. Целью данного исследования является оценка эффективности деятельности Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге. Для проведения более детального исследования мы будем проводить мониторинг информации с официального сайта Уполномоченного связанной с его деятельностью, а также мониторинг информации в интернете. Я надеюсь, что данное исследование внесёт свой вклад в имеющиеся знания и представления людей об институте Уполномоченного по правам человека, о его особенностях и результатах деятельности.

Ключевые слова: Уполномоченный по правам человека, результативность, эффективность, государственное управление, контролирующие органы, правозащитные организации, институт, власть.



Введение

Проблема многократных нарушений прав человека и возрастающее количество обращений граждан России в Европейский суд по правам человека, а также к Уполномоченному по правам человека в результате жёстких действий со стороны правоохранительных органов, несправедливой судебной системы и строгой государственной политики стала ещё более очевидна для России в последние годы. Краткий обзор статистики: за один только 2018 год дела против российских властей составили большую часть работы Европейского суда. Граждане России пожаловались в ЕСПЧ более 12 000 раз и 248судебных решений было вынесено европейскими судьями, из которых в 238 признавались нарушения прав человека со стороны российских властей. Для сравнения - по Турции ЕСПЧ вынес 146 решений, для Украины 91, для Румынии 82 ЕСПЧ подвел итоги 2018 года. Россия является лидером по количеству жалоб и нарушений. [Электронный ресурс.] - URL: https://pravo.ru/news/208489/(Дата обращения: 10.11.2019)..Исходя из отчёта о деятельности Европейского суда по правам человека за 2018 год, можно заметить, что чаще всего в России наблюдалось нарушение прав на свободу и безопасность (99 раз), а также власти допускали жестокое и бесчеловечное обращение с гражданами (также 99 раз) Ежегодный доклад 2018 года Европейского суда по правам человека, Совета Европы. [Электронный ресурс.] - URL: https://www.echr.coe.int/Documents/Annual_report_2018_ENG.pdf(Дата обращения: 10.11.2019)..

Если мы говорим о деятельности Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге, то в первую очередь, нам нужно проанализировать доклады о его деятельности, например, только в одном 2018 году к нему было подано около 7 000 различного рода обращений. Безусловно на количество и тематику обращений граждан напрямую повлияли главные события, произошедшие в стране в прошлом году. Значительное увеличение обращений, связанных с правом на участие в управлении делами государства, вызвали выборы Президента России. На рост обращений по вопросам пенсионного обеспечения и социальной защиты повлияло увеличение пенсионного возраста и падение реальных доходов населения Ежегодный доклад Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге. Шишлов Александр Владимирович. [Электронный ресурс.] - URL: http://ombudsmanspb.ru/files/0002019/001_Doklad_UPCH_2018/20032019_stenogramma.pdf(Дата обращения: 10.11.2019).. Все эти данные подчёркивают необходимость принимать более активные меры, направленные на изменение сложившейся ситуации с правами человека в России, в частности,увеличение активного участия граждан, в большей степени молодёжи, в политической жизни государства, реформирование судебной и правоохранительной систем.

В связи с обусловленной актуальностью данного исследования, мы сформулируем исследовательский вопрос: насколько эффективным является институт Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге? Целью исследования станет оценка эффективности деятельности Уполномоченного. Данная оценка будет проведена с точек зрения различных политических акторов, в частности, с точки зрения власти, гражданского общества и правозащитных организаций. В данном исследовании мы оценим результативность УПЧ в Санкт-Петербурге по следующим критериям: участие в принятии решений власти, значимость в публичном пространстве, а также его вклад в развитие правозащитного движения и помощи конкретным людям. Для достижения следующей цели будут выдвинуты и поставлены следующие три основные задачи:

1. выработать на основе уже проведенных исследований критерии эффективности деятельности института Уполномоченного;

2. проанализировать деятельность Уполномоченного при помощи выделены хнами критериев;

3. оценить эффективность деятельности Уполномоченного при помощи выделенных нами критериев.

Объектом нашего исследования будет являться сам институт Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге. Предметом для исследования служит эффективность Уполномоченного по защите прав и свобод человека и гражданина. Также мы найдём несколько критериев эффективности, по которым будем оценивать результативность деятельности Омбудсмана. Эффективность его работы будет оцениваться с разных точек зрения, в частности:

· власти;

· гражданского общества;

· обычных граждан.

Возможными критериями эффективности послужат:

· участие в принятии решений власти (оценивается на основании проведённого правового мониторинга нормативно-правовых актов, в законодательной инициативе которых принималось во внимание мнение Уполномоченного, рассчитывается исходя из отношения принятых во внимание властями рекомендаций Уполномоченного к общему количеству принятых законодательных актов);

· быстрое и успешное рассмотрение жалоб (оценивается исходя из расчёта средних показателей по количеству дней, затраченных на рассмотрение и работу с конкретными жалобами);

· помощь конкретным людям (оценивается исходя из результатов проведённого опроса конкретных людей, рассчитывается исходя из среднего процента опрошенных людей, удовлетворённых работой Уполномоченного);

· значимость в публичном пространстве (оценивается на основании проведённого мониторинга информации в Интернете, рассчитывается исходя из отношения положительных упоминаний об Уполномоченном к общему числу его упоминаний в Интернете);

Методами исследованияв данной работе послужат:

1. анализ документов (ежегодные доклады, их рекомендации, принятые решения представительной и исполнительной власти);

2. анализ СМИ;

3. мониторинг официального сайта Уполномоченного.

Исследовательской стратегией, которую мы выберем, будет кейс-стади, то есть оценка эффективности деятельности Уполномоченного в конкретном субъекте федерации, а именно в Санкт-Петербурге. Для ответа на поставленный нами исследовательский вопрос будет выбран качественный метод, который подразумевает под собой проведение информационного мониторинга деятельности Уполномоченного с его официального сайта, анализ СМИ на предмет его информационной значимости, а также анализ документов Уполномоченного.

Данное исследование призвано, в первую очередь,предоставить более широкую информацию о результативности деятельности Уполномоченного в Санкт-Петербурге, которая включает в себя анализ деятельности Уполномоченногос момента избрания на эту должность А. В. Шишлова, в частности, с 2012года по настоящее время. Более того, наше исследование поспособствует разностороннему описанию и оценке результативности деятельности Уполномоченного и его современных вызовов. Мы надеемся достичь этой цели с помощью анализа Ежегодных докладов Уполномоченного с момента выхода первого доклада А. В. Шишлова в 2012 году и по настоящее время, а также проведения информационного мониторинга на значимость деятельности Уполномоченного в публичном пространстве. Таким образом, настоящее исследование может способствовать более детальному описанию принципов работы Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге, его особенностях с различных точек зрения, и дать более детальную картину для научного сообщества исследователей-политологов, а также людей, которые непосредственно сталкивались с нарушениями прав человека в своей жизни.

Наше исследование будет строиться на определённой теоретической рамке. Ричард Карвер и Алексей Коротаев в своём исследовании на тему «Оценка эффективности национальных институтов по правам человека» предлагают стратегическое и тактическое планирование и системный подход к теме оценки эффективности деятельности Уполномоченного по правам человека. Данный подход работает следующим образом, например, институт Уполномоченного начинает сосредотачивать все свои ресурсы и виды деятельности на решении одной определённой проблемы, связанной с нарушениями прав человека, к примеру, проблемой пыток. Это можно объяснить, например, тем, что с темой пыток связано большое количество жалоб, либо же пытки являются наиболее страшным нарушением прав человекаРичард Карвер и Алексей Коротаев. Оценка эффективности национальных институтов по правам человека. - Октябрь, 2007 г. - 36 с..

Важную часть работы любого Уполномоченного составляет рассмотрение жалоб, которые поступают от представителей общественности. Согласно проведённому исследованию, авторы справедливо наблюдают, что наиболее эффективные Уполномоченные применяют системный подход при работе с жалобами, так как они надеются на дальнейшее сокращение численности обращений по данному вопросуРичард Карвер и Алексей Коротаев. Оценка эффективности национальных институтов по правам человека. - Октябрь, 2007 г. - 36 с..

Наибольший интерес здесь для нас представляет именно сам системный подход, так как одним из наших критериев оценки деятельности Уполномоченного является как раз эффективное рассмотрение жалоб. В ходе проведения нашего исследования мы постараемся выяснить, удаётся или не удаётся А. Шишлову быстро и эффективно реагировать, а также рассматривать жалобы граждан.

Другими словами, мы попытаемся выяснить, выполняет или не выполняет Уполномоченный по правам человека эффективно свои функции. Мы предполагаем, что работу Уполномоченного можно назвать эффективной, однако, мы учитываем тот факт, что определённые трудности вызывает прямое давление Законодательного Собрания с провластным большинство на Уполномоченного, отсутствие закрепленного за ним права законодательной инициативы и недостаточное финансирование его аппарата. Таким образом, исходя из логики выбранной теории, мы можем выдвинуть некоторые гипотезы:

Н0: Институт Уполномоченного в Санкт-Петербурге на данный момент является "фасадным" демократическим институтом и не соответствует критериям эффективности;

Н1: Институт Уполномоченного в Санкт-Петербурге достаточно эффективен, выполняет все свои функции. 

Ожидаемые результаты

Вышеупомянутая цель настоящего исследования заключается в том, чтобы дать всестороннюю оценку деятельности Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге. В то же время наша научная работа будет оценивать Омбудсмана по нескольким критериям, в частности:

1. принятие решений власти;

2. значимость в публичном пространстве;

3. помощь конкретным людям;

4. быстрое и эффективное рассмотрение жалоб.

Результаты нашей работы могут иметь определенную ценность в академической среде, так как они дают представление об эффективной работе петербургского Омбудсмана и его аппарата. Результаты данного исследования могут быть полезны для понимания сущности института Уполномоченного, а также его положения в системе разделения властей в городе. Понятно, что этот институт был создан для того, чтобы"очеловечить власть". Данное исследование послужит комплексным обобщением теоретического материала об институте уполномоченного по правам человека и его деятельности, даст оценку его деятельности и сформулирует рекомендации по повышению ее эффективности. В качестве эмпирической поддержки этой работы будет проведён информационный мониторинг официального сайта Уполномоченного на предмет его эффективности деятельности, проведён анализ его Ежегодных докладов, а также анализ информации в интернете на предмет его положительных упоминаний. В конце нашей работы наше исследование станет наиболее актуальным в академической среде, оно будет сопровождать научное сообщество новейшими и наиболее точными знаниями по теме Института омбудсмена и его деятельности в Санкт-Петербурге. Окончательные результаты полученных данных могут быть использованы в качестве учебного материала для студентов, а наша работа со ссылкой на автора исследования может быть опубликована в научно-популярной литературе для привлечения внимания любых других групп, интересующихся темой прав человека.



1. Существующие подходы к определению эффективности

Эффективность сегодня играет важную роль в современном мире. Без определения её показателей невозможно представить себе нормальную работу ни одного из учреждений. Эффективность является результатом успешности деятельности того или иного государственного института или общественной организации. Именно поэтому на сегодняшний день свои критерии эффективности имеют как законодательные, судебные так и исполнительные органы власти, а также органы контроля и общественные правозащитные организации. Однако, в данной работе мы находимся в поиске данных критериев для института Уполномоченного и задаёмся вполне логичным вопросом: а есть ли аналогичные критерии эффективности деятельности Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге? Могут ли аналогичные критерии эффективности других институтов быть применимы к институту Уполномоченного? На данные вопросы мы постараемся дать ответы в ходе нашей дальнейшей работы.

Первым делом для изучения подходов эффективности предлагаю обратиться к её определению в научные словари. Так, мы заглянули в экономико-математический словарь и нашли там следующее определение эффективности в менеджменте: «Эффективность [efficiency, effectiveness] -- 1. Одно из наиболее общих экономических понятий, не имеющих пока, по-видимому, единого общепризнанного определения» Лопатников Л. И. Экономико-математический словарь. Словарь современной экономической науки. Изд. 5. - 2003.. В другом экономическом словаре мы нашли более подробное трактование данного понятия, в частности: «Эффективность - результативность процесса, операции, проекта, определяемая как отношение эффекта, результата к затратам, обусловившим его получение» Борисов А. Б. Большой экономический словарь. -- М.: Книжный мир, 2003. -- 895 с.. Таким образом, мы приходим к выводу, что, во-первых, далеко не все научные словари дают однозначную трактовку данного понятия в силу отсутствия единого общепринятого определения, во-вторых, исходя из второго определения, можно сказать, что помимо эффективности есть еще и результативность, что отчасти является синонимом нашего термина. Результативность в таком случае является частью эффективности, которая определяется как результат минус издержки.

Также необходимо отметить, что в известном национальном стандарте системы менеджмента качества ИСО 9000-2015 существует два определения, казалось, одного и того же понятия, в частности, эффективность (efficiency) и результативность (effectiveness).На первый взгляд кажется, что они являются чем-то одним и тем же. Однако, первая определяется как соотношение между достигнутыми результатами и использованными ресурсами. А вторая как степень реализации намеченной деятельности и достижения заранее обдуманных результатов ГОСТ Р ИСО 9000-2015 Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь (Издание с Поправкой). НАЦИОНАЛЬНЫЙ СТАНДАРТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ СИСТЕМЫ МЕНЕДЖМЕНТА КАЧЕСТВА Основные положения и словарь. Quality management systems. Fundamentals and vocabulary. Дата введения 2015-11-01. [Электронныйресурс]. - URL: http://docs.cntd.ru/document/1200124393 (Датаобращения: 08.04.2020)..

Сейчас предлагаю обратиться к научной литературе для подробного изучения и соотнесения между собой понятий «эффективность» и «результативность». Так, в работе А. А. Костина и Е. А. Посметухиной сделан вывод о том, что эффективность является своеобразным отражением сложных экономико-социальных отношений. Данные отношения непременно нужны для того, чтобы понять, как улучшить использование ограниченных ресурсов для достижения поставленного результата с наименьшими потерями. В свою очередь результативность является отражением определённой степени достижения результатов, которые поставила перед собой та или иная организация. Говоря о главных различиях, существующих между двумя понятиями, авторы приходят к выводу, что эффективность является относительной величиной, которая часто характеризуется как соотношение достигнутого результата с затраченными на него ресурсами Костин А. А., Посметухина Е. А. Соотношение понятий «эффективность» и «результативность» на примере таможенной деятельности //Российское предпринимательство. - 2014. - №. 3 (249). с. 85..

Точно такого же мнения придерживаются и О. И. Тишутина и А. В. Михайлов. В своей работе они определяют результативность как степень достижения поставленной цели. При анализе выявления результативности акцент переносится на постановку цели, а также создание инструментов, которые позволяют определить, насколько достигнутое состояние приближено к установленной ранее цели. Это позволит провести сравнение различных вариантов достижения цели в условиях, когда ресурсы ограничены, а также провести независимую оценку возможных вариантов с точки зрения достижения цели при ограничениях по затратам. Авторы выделяют два основных понятия: продуктивность и эффективность. Под продуктивностью понимается оценка вклада каждого отдельно взятого ресурса в общий результат. Данная оценка наглядно показывает, как каждая единица ресурса влияет на результативность или, другими словами, на степень достижения поставленной цели. Эффективность для авторов - это соотнесение достигнутого результата с понесёнными на его пути издержками Тишутина О. И., Михайлов А. В. Бюджетные расходы: вопросы эффективности, результативности и разработка системы показателей оценки //Проблемы современной экономики. - 2012. - №. 4. с. 194..

В работе А. В. Бакулина и Ю. Б. Жаринова используется нижеприведённая модель для наглядного представления эффективности и результативности процессов. Они приводят достаточно простую модель, которая показывает нам как определяется эффективность и результативность того или иного процесса. Авторы используют процессный подход для расчёта рассматриваемых показателей. Они обосновывают это тем, что, во-первых, именно данный подход лежит в основе международных стандартов ИСО серии 9000, которые поясняют управление качеством в организациях, а, во-вторых, данный подход является универсальным к оценке и пониманию эффективности и результативности. Используя процессный подход, авторы составили процессную модель для представления результативности (рис. 1) Бакулина А. В., Жаринов Ю. Б. Проблемы определения результативности и эффективности системы менеджмента качества (СМК) промышленного предприятия: решения и этапы разработки механизма расчета //Ползуновский альманах. - 2010. - №. 2. - с. 132-133..

Рис. 1. Модель результативности процесса

* Ожидаемый выход - количество издержек, которые мы ожидаем получить.

*Фактический выход - количество издержек, которые мы получили.

Проанализировав данную модель, мы видим, что результативность рассчитывается исходя из отношения фактического и ожидаемого выхода. Под этим подразумевается степень достижения определённого результата, именно она показывает, насколько успешно организация осуществляет свою деятельность и в этом и состоит её главное отличие от эффективности. Таким образом, можно сказать, что результативность - это мера выполнения задания Там же, с. 133..

Используя этот же подход, авторы составили аналогичную модель и для представления эффективности (рис. 2).



Рис. 2. Модель эффективности процесса

Здесь мы видим, что эффективность рассчитывается исходя из отношения фактического выхода и используемых ресурсов. Другими словами, эффективность определяется отношением достигнутого результата к затраченным на него издержкам. Авторы также предлагают использовать понятие «рациональность» в качестве синонима эффективности, то есть способность выполнять работу правильным способом Бакулина А. В., Жаринов Ю. Б. Проблемы определения результативности и эффективности системы менеджмента качества (СМК) промышленного предприятия: решения и этапы разработки механизма расчета //Ползуновский альманах. - 2010. - №. 2. - с. 133.. Однако, мы считаем это излишним.

Е. В. Исаенко и Т. Л. Скрипченко, авторы следующего исследования, которое мы проанализировали, изучали эффективность с точки зрения системного подхода. Исходя из этого, они определяют эффективность как отношение между входами и выходами этих процессов. В качестве входов служат затраченные на успешную реализацию соответствующего процесса средства или понесённые издержки, а в качестве выходов подразумеваются соответствующие эффекты экономических процессов. Согласно утверждениям авторов, системный подход предполагает всестороннее изучение и оценку эффективности деятельности организации или института для того, чтобы установить цель, выбор наилучших способов для её достижения в условиях ограниченности ресурсов. В рамках системного подхода институциональная система рассматривается как единый объект с чёткой структурой и всесторонними взаимосвязями. Авторы полагают, что с точки зрения научной логики данный подход наиболее точен, так как он является наиболее точным, полным и достоверным способом теоретически обосновать процессы эффективности институтов Исаенко Е. В., Скрипченко Т. Л. Исследование эффективности хозяйственной деятельности организаций потребительской кооперации //Вестник Белгородского университета потребительской кооперации. - 2008. - №. 4. - с. 20.. Системный подход также является одним из способов повышения объективности институционального исследования на предмет его эффективности. Таким образом, разработка единых критериев оценки эффективности деятельности институтов с учётом непрерывных изменений о представлении успешности института является необходимым условием для эффективной работы организации Исаенко Е. В., Скрипченко Т. Л. Исследование эффективности хозяйственной деятельности организаций потребительской кооперации //Вестник Белгородского университета потребительской кооперации. - 2008. - №. 4. - с. 23..

Исходя из логики вышеизложенного материала, мы можем сделать некоторые промежуточные выводы по соотношению понятий «эффективность» и «результативность». Итак, мы выяснили, что эффективность - это успешность выполнения того или иного вида деятельности. В нашем случае деятельности института Уполномоченного по правам человека. Эффективность рассчитывается из отношения достигнутого результата с затраченными на него ресурсами. В нашем случае с институтом Уполномоченного мы можем рассматривать эффективность его работы, например, с точки зрения предложенных критериев, речь о которых пойдёт в следующих параграфах. Результативность является частью эффективности и определяется как степень достижения поставленного результата. В нашем дальнейшем исследовании мы изучим как эффективность, так и результативность деятельности Уполномоченного. Однако, перед этим, нам нужно провести анализ существующих критериев эффективности у других общественных институтов, а также органов государственной власти непосредственно. Это нужно для того, чтобы выяснить, можем ли мы применить аналогичные критерии по оценке эффективности деятельности к институту Уполномоченного. Собственно, к чему мы и предлагаем сейчас перейти.



2. Определение эффективности государственного управления

2.1. Имеющиеся подходы к оценке эффективности государственного управления

Проанализировав понятие «эффективность» и его различие с результативностью, мы можем перейти от экономической эффективности к её определению в сфере государственного управления и власти. В данном разделе настоящей работы мы попытаемся решить две задачи, во-первых, мы определим эффективность в политическом смысле на основе анализа государственного управления, а, во-вторых, мы посмотрим, какими критериями эффективности обладают государственные власти, и что представляет из себя эффективность в понимании государственных структур. Более того, мы рассмотрим существующие подходы, а также критерии к определению эффективности в сфере государственного управления, с чего, собственно, мы и предлагаем начать.

Для того, чтобы определить эффективность государственного управления, в первую очередь, необходимо дать само определение данного понятия. Итак, под государственным управлением понимается практическое воздействие государственных структур на функционирование общества в целях реализации его защиты и поддержки Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Издательство: Омега-Л, 2004..

В работе Т. Н. Дербетовой предлагаются два аспекта к комплексной оценке эффективности органов государственной власти Дербетова Т. Н. Оценка эффективности государственного управления: от общих подходов к конкретно-предметным //Вестник евразийской науки. - 2012. - №. 1 (10). с. 2.:

· Целевой аспект, в котором эффективность оценивается исходя из расчёта динамики продвижения к социально-экономическим показателям развития в чётком и последовательном соответствии с критерием «затраты-результаты». Настоящими и актуальными критериями к оценке эффективности государственного управления здесь служат: степень последовательного продвижения к поставленным задачам, эффективный рост ВВП, качество жизни населения, а также степень успешности реализации государственным органом намеченных программ.

· Функциональный аспект, который, в свою очередь, подразумевает основу, лежащую к оценке эффективности, на качестве выполнения главных функций управления, а также на наличие условий для их успешного выполнения. Критериями оценки здесь служат: качество системы управления, законодательное обеспечение, качество работы функциональных подразделений, наличие информационной и аналитической систем оценки экономической ситуации, наличие системы повышения квалификации государственных служащих.

Также автор указывает, что за последнее время особенно часто академическое сообщество начало рассматривать эффективность государственного управления при помощи двух измерительных составляющих: технической эффективности и экономической эффективности. Первая определяется степенью достижения поставленных целей деятельности с учётом интересов общества. Техническая эффективность также выполняет функцию отражения по соответствию государственного управления внешним требованиям. Более того, необходимо добавить, что также нужно вести учёт влияния государственного управления на состояние общества в целом. Важными характеристиками количественных и качественных показателей состояния общества являются оперативность и регулярность. Второй вид эффективности, а именно, экономическая эффективность государственного управления определяется определённым отношением стоимости объёмов предоставленных услуг к стоимости объёмов затраченных ресурсов. Экономическая эффективность выполняет функцию отражения внутренних дел во внутренней системе государственного управления, другими словами, её собственную деятельность. Экономическая эффективность определяется отношением получаемого результата к его затратам, необходимым для его успешного достижения. Уровень экономического развития в государстве определяет именно экономическая эффективность государственного управления в целом, поскольку она отражает качество использования всех видов ресурсов, которые потребовались в процессе производства Дербетова Т. Н. Оценка эффективности государственного управления: от общих подходов к конкретно-предметным //Вестник евразийской науки. - 2012. - №. 1 (10). с. 2.. Здесь нетрудно заметить, что техническая эффективность государственного управления это и есть результативность (effectiveness), то есть степень достижения определённого результата, согласно международному стандарту ИСО 9000-2015.

Теперь после того, как мы определили понятие, а также виды эффективности государственного управления, мы предлагаем перейти к существующим подходам, которые имеются в академической литературе по данной теме. Так, например, в работе О. В. Михайловой приводятся несколько теоретико-металогических подходов, которые связывают эффективность с определёнными факторами Михайлова О. В. Основные направления развития государственного управления в РФ и его эффективность //Инновационная экономика: перспективы развития и совершенствования. - 2016. - №. 1 (11). с. 169.:

· Лидерский подход. В этом подходе эффективность государственного управления напрямую зависит от лидерских навыков и индивидуальных характеристик руководителя органа власти.

· Рационально-бюрократический подход. Необходимый акцент выделяется на определённой иерархической структуре государственного органа, а также на чётком распределении обязанностей между всеми государственными служащими с целью повышения эффективности его деятельности.

· Жизненно-цикличный подход. Рассматривает эффективность государственного управления с точки зрения влияния формирующихся коалиций в самом органе власти. Принятие определённых решений, а также их эффективность рассматривается как последовательный цикл жизненного развития организации.

· Подход с точки зрения профессионализма. Эффективность деятельности государственных органов прямо зависима от уровня их профессионализма, наличия высококвалифицированных кадров.

· Экономический подход. Эффективность деятельности государственного органа зависит от наличия конкуренции между различными ведомствами, а также от определённой подотчётности государственных органов перед налогоплательщиками.

· Экологический подход. Результаты эффективной деятельности зависят от благоприятной обстановки внутри организации.

· Качественно-управленческий подход. В данном подходе эффективность рассматривается в рамках постоянного улучшения качества процессов и предоставляемых государственных услугах. Постоянно необходимым считается привлечение как можно большего числа государственных служащих с творческим потенциалом для его практической реализации. Эффективное качество выполненной работы основывается на непрерывном соотнесении результатов деятельности с её изначальными целями.

В отличие от других вышеуказанных авторов, которые в основном были сосредоточены на понимании эффективности в экономическом смысле, Д. Ю. Знаменский связал концепцию понятия «эффективность» с социально-политическими аспектами жизни общества. В частности, он предложил своё понимание эффективности в политико-социальном смысле. В его понимании эффективность - это соответствие полученных результатов определённой деятельности государственных структур тем социальным целям, которые выдвигает перед ними общество. В качестве своей точки зрения автор выдвигает свой методологический подход к оценке эффективности деятельности публичной власти, который заключается в определении эффективности не только величиной экономического признака, но и социально-политическими результатами деятельности органов власти Знаменский Д. Ю. Ответственность и эффективность деятельности органов и должностных лиц публичной власти в Российской Федерации: политологический аспект. - 2007. с. 18.. Как справедливо замечает, А. Ю. Сунгуров, в рамках изучения эффективности государственного управления с точки зрения такого методологического подхода возникает потребность в употреблении сразу нескольких понятий: «легитимность власти», «общественное мнение», «общественная поддержка». Также актуальным кажется естественное право граждан на оказание сопротивления нелегитимной власти. Таким образом, данный методологический подход требует концентрацию большого количества внимания к участию гражданского общества в формулировании целей политического управления Сунгуров А. Ю. На пути к критериям эффективности деятельности института Уполномоченного по правам человека //Институт Уполномоченного по правам человека: в поисках критериев эффективности. Серия «Библиотека Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ. - 2010. - №. 8. - с. 6..

В понимании Д. А. Андреевой существует два основных подхода к определению эффективности в сфере государственного управления. Суть первого подхода заключается в его утверждении о том, что оценка эффективности государственного управления не слишком сильно отличается от этой же оценки эффективности в менеджменте. Главная трудность в данном подходе заключается в неоднозначной трактовке понятия «эффективность». С одной стороны, эффективность рассматривается как нечто хорошее, что может принести дальнейший успех. Однако, необходимо добавить, что в данном случае эффективность станет рассматриваться как нечто хорошее в зависимости от установленных целей организации, которые определяют деятельность как эффективную. В этом случае эффективность будет определяться как максимально доступное достижение определённой цели при заданном количестве ресурсов Андреева Д. А. Подходы к понятию эффективности в контексте деятельности государственных структур //Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. - 2013. - №. 10. с. 136-137..

Соглашаясь с вышеизложенными концептами Д. Ю. Знаменского, который связал оценку эффективности с социально-политическими аспектами жизни общества, Д. А. Андреева выделяет второй подход, который также рассматривает эффективность с точки зрения теории политического управления. Также, как и А. Ю. Сунгуров, Д. А. Андреева связывает данный подход с понятием «легитимности власти». Автор имеет в виду, что оценка эффективности государственных структур напрямую связана с легитимностью данной власти, которую поддерживает подавляющее большинство граждан, которая может найти выход из кризисных ситуаций, так как понимается, что общество поймёт и поддержит такую власть Андреева Д. А. Подходы к понятию эффективности в контексте деятельности государственных структур //Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. - 2013. - №. 10. с. 137..

В рамках данного подхода оценка эффективности государственного управления не может быть полностью определена лишь соотношением затрат и результатов деятельности. Здесь необходимо соотносить достигнутые в ходе работы результаты с поставленными в самом начале целями с ресурсами, потраченными на их достижения и всё это, нужно делать относительно сложившейся политической системы и интересов государства. Оценка эффективности государственного управления должна отражать социально-политическую направленность деятельности того или иного государственного института. В свою очередь, это означает сопоставление результатов и общественных целей с учётом использования государственных ресурсов. Данный подход, в понимании автора, станет наилучшим результатом оценки эффективности государственного управления, который направлен, в первую очередь, на удовлетворение общественных интересов и потребностей в определённых условиях, когда ресурсы, поступающие от государства, ограничены Там же, с. 137..



2.2. Критерии оценки эффективности государственного управления

В ходе изучения определения эффективности, а также соответствующих подходов к оценке эффективности деятельности государственных институтов необходимо также изучить критерии, по которым происходит данная оценка. В первую очередь, необходимо дать определение понятия «критерий оценки эффективности». Итак, критерий оценки эффективности - это совокупность специальных признаков, при помощи которых происходит оценка эффективности системы управления в общем смысле Игнатов В. Повышение эффективности государственной власти и управления--жизненно важная проблема сохранения российской государственностью //М.: Дело. - 2007..

Специальные принципы по управлению государством являются основой критериев эффективности, так как они нормативно обуславливают требования, вырабатывающиеся при помощи практики эффективного государственного управления, а также являются соотношением между целями и результатами государственной деятельности. Данные принципы, в свою очередь, выражают объективность принятых в государстве законов по эффективному управлению. Более того, благодаря данным принципам эффективно реализуется функция системы управления, которая стимулирует проявление инициативы у государственных служащих Дербетова Т. Н. Оценка эффективности государственного управления: от общих подходов к конкретно-предметным //Вестник евразийской науки. - 2012. - №. 1 (10). с. 3..

Формирование критериев к оценке эффективности деятельности государственного управления происходит на базе субъективных ценностей государственного строя. Более того, данные критерии формируются в политическом курсе, установленном действующей политической элитой, в её концептах и установках, за которыми стоят определённые обществом национальные интересы. Таким образом, можно заключить, что формирование критериев эффективности происходит под прямым воздействием деятельноститекущего политического истеблишмента, от типа политической системы, а также от сложившихся исторических условий, в которых они функционируют Михайлова О. В. Основные направления развития государственного управления в РФ и его эффективность //Инновационная экономика: перспективы развития и совершенствования. - 2016. - №. 1 (11). с. 168-169..

Говоря о существовании экономических критериев к оценке эффективности деятельности государственного управления в менеджменте, Д. Ю. Знаменский отмечает, что в политической науке оценка работы органов публичной власти не должна проводиться таким же образом только с использованием критериев по оценке социально-экономического уровня развития данной территории. Автор отмечает, что не нужно допускать сведения оценки эффективности органов публичной власти в политическом смысле только к экономическим критериям, как это делается в большинстве случаев. Система разработанных критериев должна содержать в себе баланс экономических, экологических, а также социальных показателей. Каждый показатель должен служить привязкой к конкретному виду деятельности отдельно взятого государственного органа. Более того, количество показателей не должны быть слишком большим для недопущения их переизбытка. Вес каждого показателя должен быть взят во внимание Знаменский Д. Ю. Ответственность и эффективность деятельности органов и должностных лиц публичной власти в Российской Федерации: политологический аспект. - 2007. с. 8-9..

Воспроизведя все свои умозаключения в единую концепцию, автор выделил ряд таких показателей для оценки эффективности деятельности территориальной администрации, к числу которых относятся Там же, с. 21.:

· Экономическая эффективность;

· Экологическая эффективность;

· Уровень развития инфраструктуры данной территории;

· Уровень правопорядка;

· Соответствие предлагаемых государственных услуг запросам населения;

· Уровень информированности граждан о работе администрации.

В первые четыре группы показателей автор включил количественные показатели. Их значения сравниваются с нормативными значениями или же с такими же средними показателями по стране или другому региону. В последние две группы вошли показатели качества. Для того, чтобы оценить эффективность работы государственного управления в соответствии с ними необходимо создать анкету для жителей конкретной территории и провести качественное исследование. Для того, чтобы поставить положительную оценку в эффективности работы данной администрации необходимо произвести качественную информационно-просветительскую деятельность среди граждан данной территории об успехах работы администрации. Для этого как раз и служат показатели последней группы Там же, с. 21..

Говоря о существующих критериях эффективности государственного управления, Д. А. Андреева называет множество показателей, которые описывают результативность государственных служащих. Результативность управления заключается в определённом эффекте данного управления. В частности, к числу таких эффектов выделяют следующие три составляющиеАндреева Д. А. Подходы к понятию эффективности в контексте деятельности государственных структур //Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. - 2013. - №. 10. с. 136.:

· Экономический эффект. Измеряется в денежных единицах.

· Социально-экономический эффект. Содержит в себе как экономические, так и социальные выгоды, например улучшение условий труда государственных служащих.

· Социальный эффект. Не может быть определён в экономическом смысле, например предотвращение социального конфликта.

О. В. Михайлова в своей работе определяет три главных критерия по оценке эффективности детальности государственного аппаратаМихайлова О. В. Основные направления развития государственного управления в РФ и его эффективность //Инновационная экономика: перспективы развития и совершенствования. - 2016. - №. 1 (11). с. 170-171.:

· Ценностно-рациональный критерий. Определяет эффективность управления по степени соответствия полученных итоговых результатов и их дальнейших последствий, которые выражаются в политической стратегии государственных ценностей.

· Целерациональный критерий. Показателем эффективности здесь служит соответствие результатов исполненных решений к их заданным целям, которые прописаны в государственных программах.

· Прагматический критерий. Эффективность управления измеряется по принципу «затраты-результаты» или «затраты-выпуск». Данный критерий предполагает оценку действенности конкретных решений государственных органов всех уровней.

Последний критерий, рассматриваемый О. В. Михайловой, совершенно точно соотносится с целевым аспектом к оценке эффективности деятельности государственных структур, предложенным Т. Н. Дербетовой, в котором эффективность рассчитывается исходя из динамики продвижения к социально значимым показателям развития по принципу «затраты-результаты».

2.3. Административная реформа и показатели эффективности реформ государственного управления

В целях преуспевания за всем остальным прогрессивным миром проблема повышения эффективности государственного управления в России начала приобретать всё большие масштабы. Всё большее внимание как представителей академического сообщества, так и политиков стала привлекать данная проблема. В частности, для этого была разработана концепция по реформированию сложившейся системы. Таким образом, согласно указу Президента РФ от 23.07.2003 г. № 824 Указ Президента Российской Федерации от 23.07.2003 г. № 824. О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах. [Электронный ресурс]. - URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/19750 (Дата обращения: 10.04.2020)., а также распоряжению Правительства РФ от 25.10.2005 г. № 1789-р Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р. Об одобрении Концепции административной реформы в РФ в 2006 - 2008 годах и плана мероприятий по проведению административной реформы в РФ в 2006 - 2008 годах. [Электронный ресурс]. - URL: http://www.garant.ru/hotlaw/federal/126887/ (Дата обращения: 10.04.2020). в России было утверждено проведение административной реформы. В связи с необходимостью проведения административной реформы потребовались определённые показатели, по которым будет оцениваться эффективность деятельности всей остальной государственной власти в России.

В 2004 году интегральные показатели были выработаны специально для Министерства экономического развития и торговли РФ Институтом Всемирного Банка по заказу Правительства России. Показатели повышения эффективности государственного управления для России были разработаны исходя из учёта международного опыта по оценке проведения нормативно-правовых мониторингов и административных реформ.В число данных показателей вошли Интегральные показатели эффективности реформы государственного управления. - М., 2004. - 57 с.:

· Показатель государственного управления (GRICS). Данный показатель показывает общее качество государственного управления в целом.

· Показатели, полученные в результате Всемирного обследования предприятий (WBES). Определяет сравнительную оценку государственной политики, уровень коррупции, а также уровень качества предоставляемых государственных услуг в контексте взаимодействия государства и бизнеса.

· Показатели, полученные в результате Обследования предприятий в странах с переходной экономикой (BEEPS). Полученные результаты по данному показателю позволяют дать оценку качества управления, уровень конкуренции на рынках, уровень коррупции в государственном секторе в странах с переходной экономикой.

· Индекс восприятия коррупции (ИВК) организации «TransparencyInternational». Ежегодно данной организацией проводится оценка индекса восприятия коррупции в различных странах на основе опросов общественного мнения и подобных исследованиях, связанных о представлениях граждан о степени распространённости коррупции среди государственных служащих, а также политиков.

· Барометр мировой коррупции организации «TransparencyInternational». Также, как и индекс восприятия коррупции определяется данной организацией. Барометр, в отличие от индекса восприятия, который даёт общую оценку уровня коррупции в мире, даёт представление о том, как среднестатистический гражданин определяет уровень коррупции в своём государстве.

· Индекс экономической свободы организации «HeritageFoundation». В 1995 годуHeritageFoundationсовместносWallStreetразработали данный показатель эффективности государственного управления. Информационной основой данного показателя являются данные государственных институтов и некоммерческих организаций, а также результаты опросов как национальных, так и международных.

· Индекс непрозрачности компании «PricewaterhouseCoopers». Состоит из совокупности пяти показателей, которые влияют на рынок капитала: коррупция в государственном секторе; законодательство, регулирующее право собственности; экономическая политика; основы финансирования; регулирования коммерческой деятельности.

· Показатели эффективности государственного управления, измеряемые на основе обследований государственных служащих и населения. Главным показателем здесь считается индекс институциональной среды, который проводит регулярный мониторинг государственных служащих в различных странах. Данный индекс включает интегральные оценки к степени доверия к государственной политике, лояльность к правилам, а также предсказуемость ресурсного обеспечения.

Более того, Всемирным Банком также были определены дополнительные интегральные показатели эффективности реформ государственного управления, которые рассчитываются на проводимых в России обследований (теперь уже без учёта международного опыта). Среди данных показателей Институт Всемирного Банка выделил следующие Интегральные показатели эффективности реформы государственного управления. - М., 2004. - 57 с.:

· Восприятие населением качества предоставляемых государственных услуг;

· Восприятие населением престижа государственной службы;

· Соотношение уровней оплаты труда в государственном и частном секторе по ключевым должностям;

· Влияние мер по дерегулированию российской экономики.

Данные показатели играют важную роль. Они, в свою очередь, проводят достаточно широкий круг обследований среди населения, государственных и некоммерческих организаций по вопросам, непосредственно связанными с определением различных характеристик органов государственного управления. Более того, для оценки эффективности той или иной реформы государственного управления необходимы многократные цикличные обследования на основе единой методологической базы Там же..

О. С. Ерёмина в своей работе выделяет два подхода к проведению мониторинга реформ в сфере государственного управления Еремина О. С. К вопросу о показателях эффективности реформ государственного управления в России //В сборнике: Университетские чтения-2010. Материалы научно-методических чтений ПГЛУ. Ответственный редактор ЗА Заврумов. - 2010. - с. 117-122.: