Институт Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге: оценка эффективности

1. Подход, который разработала Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР - OrganizationforEconomicCooperationandDevelopment) для оценки прогресса реформ в сравнении с его исходным состоянием в следующих областях:

· государственная служба;

· управление разработкой и реализации политики;

· управление государственными расходами;

· контроль за международными финансовыми операциями;

· внешний аудит;

· государственные закупки.

2. Подход, разработанный Институтом Всемирного Банка, который заключается в интегральном показателе государственного управления (GovernanceResearchIndicatorCountrySnapshot-GRICS). Данный индикатор рассчитывается один раз в два года на основе всестороннего анализа 25 показателей эффективности государственного управления, которые подготавливают специально для этого 18 независимых организаций. Показатель GRICSоценивает эффективность государственного управления исходя из своих шести индексов, которые отражают шесть параметров государственного управления, в частности Еремина О. С. К вопросу о показателях эффективности реформ государственного управления в России //В сборнике: Университетские чтения-2010. Материалы научно-методических чтений ПГЛУ. Ответственный редактор ЗА Заврумов. - 2010. - с. 117-122.:

· политическую стабильность;

· право голоса и подотчётность;

· эффективность правительства;

· качество законодательства;

· верховенство закона;

· контроль коррупции.

В противопоставлении предложенным Институтом Всемирного Банка интегральным критериям, О. С. Ерёмина, в свою очередь, указала, что их использование имеет ряд существенных ограничений для проведения эффективного мониторинга реформ государственного управления. Во-первых, несмотря на то, что Институт Всемирного Банка использует достаточно широкий круг источников информации для определения индексов, здесь также существует заметное влияние субъективных факторов. Во-вторых, показатель GRICSдля России оценивает текущее состояние системы государственного управления только в конкретный момент времени и в конкретной стране в отличие от других стран. В-третьих, в ходе составления интегральных показателей для оценки эффективности реформ государственного управления количество изначальных стран может меняться, что в свою очередь, скажется на рейтинге анализируемой страны. В-четвёртых, в ходе проведения комплексного исследования по мониторингу выявление причин изменения динамики показателей может периодически меняться и даже осложняться Там же..

К данному противопоставлению О. С. Ерёмина разработала показатели эффективности реформ государственного управления «второго поколения» для более детального анализа. Показатели «второго поколения» основываются на представлении о том, что исполнительная власть должна функционировать в системе внешних и внутренних ограничений и иметь соответствующие возможности для реализации своей деятельности, которые определяются показателями процесса и показателями результативности. Соответствующими примерами показателей эффективности реформ государственного управления «второго поколения» могут служить следующие ограничения исполнительной власти Еремина О. С. К вопросу о показателях эффективности реформ государственного управления в России //В сборнике: Университетские чтения-2010. Материалы научно-методических чтений ПГЛУ. Ответственный редактор ЗА Заврумов. - 2010. - с. 117-122.:

· формальные горизонтальные (время рассмотрения судебных исков);

· неформальные горизонтальные (число государственных служащих, которых назначили на руководящие должности государственной службы);

· внутренние вертикальные (процентные доходы локальных бюджетов в отношении к общему государственному ВВП);

· внешние вертикальные (уровень грамотности населения).

К показателям процесса возможностей исполнительной власти можно отнести, например, среднюю заработную плату государственных служащих к ВВП на душу населения. К показателям результативности автор относит время ожидания ответа на обращение гражданина в государственные органы, а также качество предоставляемых государством услуг населению Там же..

Возвращаясь к Административной реформе в России важно отметить, что лишь в 2009 году соответствующим Постановлением Правительства РФ Постановление Правительства РФ от 15.04.2009 N 322 (ред. от 04.09.2012) "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" (вместе с "Методикой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации") [Электронный ресурс]. - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_87047/ (Дата обращения: 11.04.2020)были утверждены критерии, а также показатели эффективности как федеральных, так и региональных органов государственной власти. В перечне показателей эффективности органов субъектов РФ приводится 239 показателей, однако ни один из них не соответствует показателю повышения прозрачности и открытости органов государственной власти. Однако, с другой стороны, мы считаем, что по большей части понятия «эффективность» и «результативность» органов государственной власти, их критерии и показатели постепенно становятся актуальнымидля понимания российскими властями для успешного выполнения должностных обязанностей соответствующими органами власти Сунгуров А. Ю. На пути к критериям эффективности деятельности института Уполномоченного по правам человека //Институт Уполномоченного по правам человека: в поисках критериев эффективности. Серия «Библиотека Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ. - 2010. - №. 8. - с. 13-14..

3. Определение эффективности контролирующих органов

На первый взгляд, рассмотренные нами ранее критерии, а также показатели эффективности государственного управления можно было бы применить и к контрольно-надзорным органам, однако, в таком случае мы столкнёмся с проблемой совершенно опосредованного результата их деятельности, если в роли конечного результата будут выступать определённые «показатели влияния». Определяя эффективность контрольно-надзорного аппарата, необходимо уточнить, что он, в свою очередь, лишь играет роль выявления и указания на существование той или иной проблемы, указывая при этом причины её появления, в то время как государственные исполнительные органы пытаются найти практическое решение данной проблемы, а также устранить её изначальную причину появления Сунгуров А. Ю. На пути к критериям эффективности деятельности института Уполномоченного по правам человека //Институт Уполномоченного по правам человека: в поисках критериев эффективности. Серия «Библиотека Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ. - 2010. - №. 8. - с. 15..

Для более точного определения эффективности государственных органов контроля необходимо выделить соответствующие критерии и показатели, на которых будет строиться оценка эффективности данных структур. Проанализировав академическую литературу в поисках данных критериев и показателей, мы вышли на существование трёх видов критериев Аветисян И. А. Проблемы повышения эффективности государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации //Проблемы развития территории. - 2015. - №. 2 (76). с. 129.:

· результативность (определяет степень достижения конечного результата деятельности контролирующего органа);

· действенность (определяет положительное влияние на содержание деятельности проверяемого субъекта);

· экономичность (определяет соизмерение имеющихся затрат на проведение контроля с его итоговыми результатами).

Однако, их главный недостаток заключается в том, что они, по утверждению И. А. Аветисяна, позволяют оценить эффективность деятельности органов контроля только в самой общей форме. Поэтому для более детальной оценки эффективности были разработаны два вида показателей эффективности контролирующих органов: количественные и качественные. Качественные показатели характеризуются раскрытием внутреннего содержания контрольной деятельности, в то время как количественные, с одной стороны, свидетельствуют об уровне результативности работы контролирующих органов, а с другой стороны, выявляют и устраняют возникающие проблемы в нижестоящих подконтрольных субъектах, что в свою очередь, даёт возможность оценить проделанную работу с точки зрения качества этой самой работы Аветисян И. А. Проблемы повышения эффективности государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации //Проблемы развития территории. - 2015. - №. 2 (76). с. 127..

В работе Д. Г. Домрачёва приводится совершенно иной подход к показателям эффективности контролирующих структур, в частности, автор заявляет, что количественные показатели для проведения оценки эффективности деятельности надзорных структур (по количеству выявленных правонарушений, наказанных субъектов, а также суммам административных штрафов) необходимо вовсе исключить. Вместо этого автор предлагает проводить оценку исключительно по критерию конечной результативности или конечного результата, что, в свою очередь, подразумевает за собой уровень защищённости общества от неблагоприятных последствий ежедневной деятельности человека Домрачев Д. Г. Основные проблемы оптимизации контрольно-надзорной деятельности в свете послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ от 4 декабря 2014 г //Вестник Вятского государственного университета. - 2015. - №. 1. с. 94..

После рассмотрения критериев, а также показателей эффективности контролирующих органов, мы предлагаем перейти к конкретным примерам данных структур, например, к определению критериев эффективности для прокуратуры, поскольку её можно отнести к одному из главных контролирующих органов. Изученная нами академическая литература позволила нам узнать, что общепризнанным, а также самым значимым показателем эффективности деятельности прокуратуры является качество работы сотрудников её аппарата. К критериям оценки эффективности в данном случае выделяют Барабаш Д. И., Кобзарев Ф. М. Организация работы как фактор эффективности деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов о безопасности дорожного движения //Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - 2014. - №. 4. - с. 31.:

· правомерность вмешательства, а также обоснованная законность мер реагирования прокуратуры;

· своевременность выявления нарушения закона, а также принятие соответствующих мер прокурорского реагирования с соблюдением сроков его исполнения;

· полнота прокурорской проверки и меры её оперативного реагирования;

· применение эффективных методов организации успешной деятельности прокуратуры.

Таким образом, выделив ранее общие критерии к оценке эффективности деятельности контролирующих органов, и взяв во внимание имеющиеся конкретные критерии эффективности деятельности прокуратуры, мы можем сделать вывод, что, во-первых, первые три прокурорские критерия мы можем отнести к критерию действенности, так как все они направлены на определение положительного влияния на содержание деятельности проверяемого субъекта, а, во-вторых, последний критерий, связанный с применением эффективных методов организации успешной деятельности прокуратуры, мы можем отнести к общему критерию результативности, поскольку именно он, в отличие от всех остальных, показывает какую стратегию должна выбрать прокуратура для успешного достижения поставленного результата.



4. Эффективность деятельности правозащитных организаций

На пути поиска критериев эффективности для института Уполномоченного по правам человека, мы считаем необходимым остановиться на определении, а также на критериях эффективности, предъявляемые к общественным правозащитным организациям, так как их сферы компетенций являются отчасти смежными. Для началамы полагаем, что нам стоит остановиться на определении эффективной деятельности правозащитных организаций. Итак, под эффективной деятельностью правозащитных организаций понимается полноценный и упорядоченный процесс успешного взаимодействия всех элементов правового механизма, который утверждает, провозглашает, а также эффективно защищает права и свободы человека и гражданина, а также который создаёт такие условия, при которых в обществе достигается состояние полной реальной защищённости. Более того, при участии эффективной деятельности правозащитных организаций осуществляется успешный общественный контроль за практическим соблюдением государством, его органами, а также должностными лицами прав и свобод человека Малько А. В., Пономаренков В. А. Неправительственные правозащитные организации в системе субъектов гражданского общества //Вісник Маріупольського державного університету. Сер.: Право. - 2013. - №. 5. с. 22..

Проанализировав академическую литературу в поисках критериев эффективности общественных некоммерческих организаций, мы вышли на то, главной нормативной основой деятельности национальных правозащитных институтов (НИПЧ) являются Парижские принципы, принятые НИПЧ в Париже в 1991 году. Впоследствии данные принципы одобрил Верховный комиссар ООН по правам человека, а также Генеральная Ассамблея. Р. Карвер и А. Коротаев в своей работе считают, что данные принципы особенно важны, так как именно они формулируют минимальный набор критериев, которым должны отвечать НИПЧ, чтобы эффективно выполнять свою работу и соответствовать своему предназначению. Парижские принципы определили также ряд функций, благодаря которым НИПЧ станут работать более эффективно. К ним авторы относят Карвер Р., Коротаев А. Оценка эффективности национальных институтов по правам человека //Избранное из отчета в рамках ПРООН, октябрь. - 2007. - с. 59-84.:

· обеспечение достаточного финансирования;

· сотрудничество с неправительственными организациями;

· консультирование со смежными организациями, отвечающими за защиту прав и свобод человека;

· обращение к общественности через каналы СМИ;

· создание местных и региональных отделений.

Определённой предпосылкой эффективной работы НИПЧ, по мнению авторов, является следование таким важным, правовым и нормативным аспектам Парижских соглашений, как независимость в работе, порядок назначения членов, право на сбор свидетельских показанийКарвер Р., Коротаев А. Оценка эффективности национальных институтов по правам человека //Избранное из отчета в рамках ПРООН, октябрь. - 2007. - с. 59-84..

В работе Д. С. Варданяна упоминается, что эффективность деятельности любой правозащитной организации определяется по степени выполнения следующих фундаментальных функций Варданян Д. С. Российская правозащитная система и личность: вопросы теории //www://law. edu. ru/book/book. asp. - 2007. с. 16.:

· проведение мониторингов актуальной ситуации с правами человека в различных областях жизни общества (от обеспечения прав допризывной молодёжи до прав отдельных категорий граждан-инвалидов);

· обеспечение гласности деятельности с использованием СМИ, проведение «круглых столов», различного подобного рода конференций, налаживание диалога с властными структурами, способность поднимать общественный резонанс в обществе;

· проведение общественной экспертизы существующего законодательства;

· содействие в разрешении правовых споров, решение правовых вопросов;

· формирование независимой гражданской позиции по проблематике актуальных вопросов, непосредственно связанных с нарушениями прав и свобод человека.

Таким образом, исходя из степени выполнения и соответствие деятельности правозащитных организаций данным функциям, можно говорить об эффективности деятельности данных элементов гражданского общества. Другими словами, в случае, когда реальная деятельность правозащитных организации соответствует возложенным на них функциям, можно говорить о том, что правозащитная деятельность и сама правозащитная система в целом является ведущим фактором общественного развития, которая содержит действительные гарантии эффективного обеспечения конституционных прав и свобод личности. Таким образом, власть становится подотчётной обществу и что самое главное, именно в данном процессе подотчётности и его укреплении лежит гарантия стабильности демократических институтов в России Варданян Д. С. Российская правозащитная система и личность: вопросы теории //www://law. edu. ru/book/book. asp. - 2007. с. 16..

В отчёте The International Council on Human Rights Policy (ICHRP) и Управления Верховного комиссара ООН по правам человека сказано, что национальные институты по правам человека (НИПЧ) демонстрируют гораздо более высокую эффективность, когда они Assessing the Effectiveness of National Human Rights Institutions, ICHRP, Geneva 2005. [Электронный ресурс]. - URL: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1553673 (Дата обращения: 13.04.2020).:

· имеют общественное признание (то есть обладают общественной легитимацией в тех условиях, когда граждане видят реальное отстаивание их прав и интересов, а также когда вопросы общества рассматриваются наиболее объективным способом);

· доступны (то есть общество и другие некоммерческие организации в курсе деятельности правозащитников, а также знают, что главный офис правозащитной организации находится в удобном и доступном месте);

· открыты (то есть общественность знает, что при обращении в правозащитные организации её будет ждать доброжелательный приём и к проблемам отнесутся с полной серьёзностью);

· тщательным образом подходят к отбору честных и профессиональных сотрудников (хорошая система отбора высококвалифицированного правозащитного персонала будет свидетельствовать о том, что в НИПЧ работают независимые и профессиональные кадры);

· имеют критерий разнообразия при отборе кадров (то есть для достижения открытости и доступности НИПЧ должны иметь разнообразие между сотрудниками по различным признакам, в частности, по социальным, национальным, гендерным. Однако личностные качества играют решающую роль);

· взаимодействуют с другими институтами гражданского общества (в этом случае НКО и правозащитные организации на местах эффективно связывают НИПЧ и отдельных граждан);

· обладают широким мандатом (самые эффективные НИПЧ в качестве защиты от различного рода ограничений обладают данным мандатом, который включает в себя комплексную защиту прав и свобод человека);

· обладают всеохватывающей юрисдикцией (доверие к НИПЧ серьёзным образом подрывается, в случаях, когда особые государственные ведомства по типу военных или спецслужб, которые обладают возможностями ограничений прав граждан, выводятся из-под их поля зрения);

· следят за исполнением своих рекомендаций (эффективные НИПЧ должны в прямом порядке следить за тем, как государственные органы следуют их рекомендациям. Постоянно практикой НИПЧ в этой сфере должны стать регулярные правовые мониторинги в этой области);

· подходят к проблеме прав человека с точки зрения системного подхода (НИПЧ должны оперативно реагировать на особо важные и в то же время актуальные, особо острые проблемы общества. В этом случае необходимо проводить расследования, подавать общественные запросы, а также отчёты о проделанной работе);

· обладают всеми необходимыми финансовыми ресурсами (в рамках своего мандата НИПЧ должны располагать всеми необходимыми финансовыми ресурсами и в достаточном объёме их получать. Конкретное правительство должно взять на себя ответственность за контролем поступления средств к НИПЧ);

· эффективно развивают международные связи (НИПЧ должны связывать национальные правозащитные институты с их международными коллегами);

· быстро и действенно принимают и рассматривают жалобы (эффективные НИПЧ должны обладать простой, быстрой и доступной процедурой рассмотрения жалоб заявителей).

Однако, с другой стороны, как мы считаем, одного выполнения и соответствия возложенным функциям правозащитным организациям не всегда бывает достаточно, чтобы дать объективную оценку эффективности деятельности той или иной общественной организации. Поэтому, просматривая далее данный отчёт, мы вышли на показатели (другими словами, критерии) эффективности правозащитных организаций. Итак, они бывают Assessing the Effectiveness of National Human Rights Institutions, ICHRP, Geneva 2005. [Электронный ресурс]. - URL: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1553673 (Дата обращения: 13.04.2020).:

· количественные;

· качественные.

Количественные показатели эффективности, как правило, измеряют вещи, которые мы можем сосчитать. Рассматривая данные показатели эффективности правозащитных организации в рамках концепции прав человека, мы можем сказать, что конкретными примерами здесь могут служить количество медицинского персонала на душу населения, статистика смертности среди заключённых или их общий уровень грамотности. Конкретными примерами данных показателей эффективности в деятельности правозащитных организации могут служить количество опубликованных отчётов, специальных, докладов, ежегодных докладов, количество подготовленных сотрудников, количество рассмотренных жалоб. Главным преимуществом количественных показателей является то, что они поддаются сопоставлению и оценке. Более того, поскольку они выражаются в виде конкретных чисел, это означает, что они представляют собой более объективную оценку эффективности правозащитных организаций. Однако, с другой стороны, как сказано в отчёте, они имеют и ряд существенных недостатков, во-первых, бывают случаи, когда количественные показатели не несут релевантную и полезную информацию об исследуемом объекте, бывает, что они используются только потому, что они, как уже было сказано выше, поддаются измерению. Во-вторых, сложные социальные, политические или правовые процессы можно исследовать только исходя из качественного анализа. В худшем случае количественные показатели могут ввести исследователя в заблуждение, поскольку не отражают динамику процесса непрерывных измененийAssessing the Effectiveness of National Human Rights Institutions, ICHRP, Geneva 2005. [Электронный ресурс]. - URL: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1553673 (Дата обращения: 13.04.2020)..

Качественные показатели эффективности используются исследователями для оценки характера, а также непрерывно меняющейся динамической природы происходящих процессов и событий, что, в свою очередь, в качестве своих недостатков имеют количественные показатели. Конкретными примерами качественных показателей эффективности служит опрос мнения определённой целевой группы по тому или иному вопросу, например, можно попросить авторов опроса дать оценку на ответ на их жалобу, в свою очередь представителей государственной власти можно попросить перечислить приобретённые навыки в ходе прохождения курса по теме прав человекаAssessing the Effectiveness of National Human Rights Institutions, ICHRP, Geneva 2005. [Электронный ресурс]. - URL: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1553673 (Дата обращения: 13.04.2020)..

Таким образом, можно сделать вывод, что, изучая определение эффективности деятельности правозащитных организаций, а также выделение критериев их эффективности, мы вышли на довольно малое количество академических работ. В основном то малое количество существующих работ, которое нам удалось обнаружить по данной теме фокусируется либо на самом определении эффективности, либо на повышении эффективности деятельности правозащитных организаций при помощи их функций или рекомендаций международного сообщества. Можно заключить, что в академической литературе наблюдается значительный дефицит работ, посвящённый выработке чётких критериев эффективности деятельности общественно-правозащитных организаций. Можно предположить, что это связано с недостаточным финансированием данных организаций, с возрастающим давлением со стороны власти и силовых структур, а также с противоборством власти и гражданского общества в лице правозащитных организаций. Властные структуры должным образом не содействуют в помощи в разработке критериев эффективности правозащитных организаций и до тех пор, пока это будет продолжаться заняться выработкой данных критериев будет сложно. Текущий российский истеблишмент должен понимать, что правозащитные организации - это прежде всего важный канал коммуникации власти и гражданского общества, а также эффективный инструмент модернизации правовой системы. Более того, чтобы улучшить работу правозащитных организаций, а также общую ситуацию с правами человека в России необходимо постоянное активное участие общества.Так как не всегда правозащитным организациям хватает собственных полномочий и ресурсов для повышения эффективности своей деятельности, они вынуждены прибегать к сотрудничеству с другими институтами, такими как институт Уполномоченного по правам человека, органы государственной власти, органы внутренних дел. В этой связи особенно актуальным выглядит сценарий выстраивания эффективной модели взаимодействия, который, в свою очередь, состоит из постоянного характера сотрудничества и взаимного интереса Левин А. А. Взаимодействие неправительственных правозащитных организаций с политическими институтами в Российской Федерации //Вестник Кемеровского государственного университета. - 2014. - Т. 1. - №. 2 (58). с. 144..

Мы считаем, что ещё одной причиной нежелания чётко определить критерии эффективности правозащитных организаций являются опасения самого гражданского общества, что данные критерии эффективности станут уязвимым местом правозащитных организаций для консервативно настроенного большинства государственных структур для обоснованной причины репрессий по отношению к правозащитному движению. Вследствие участия множества общественно-правозащитных организаций в кардинальной смене политического режима в соседних с Россией странах консервативным большинством представителей государственной власти в России теперь они видятся как «пятая колонна», либо же «иностранный агент» Сунгуров А. Ю. На пути к критериям эффективности деятельности института Уполномоченного по правам человека //Институт Уполномоченного по правам человека: в поисках критериев эффективности. Серия «Библиотека Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ. - 2010. - №. 8. - с. 19.. В этой связи поиск компромисса по выходу из данного противоборства видится наиболее актуальным.



5. Поиск критериев и оценка эффективности института УПЧ СПб

5.1. Изучение уже имеющихся критериев эффективности

В данной главе нашей непосредственной работы, посвящённой изучению эффективности, мы плавно переходим к самому основному разделу, а именно к поиску критериев эффективности для института Уполномоченного по правам человека. В данном разделе настоящей работы мы предложим собственные критерии эффективности деятельности Уполномоченного, однако для начала мы остановимся на определении эффективности для института Уполномоченного и далее мы выйдем уже на изучение существующих или уже ранее предложенных критериев.

Для начала мы проанализируем академическую литературу на тему повышения эффективности деятельности института Уполномоченного. Итак, по мере постепенного развития института Уполномоченного в российских регионах, в свою очередь, Мешкова (2014) расширила исследование в области эффективной работы института Уполномоченного по правам человека и чётко указала на формы политического взаимодействия института Омбудсмана с органами государственной власти, выделила сущностьвзаимодействия федерального Уполномоченного с властными институтами, также в исследовании было определено место и роль Уполномоченного в системе разделения властей Мешкова А. В. Политическое взаимодействие уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти: дис. - М., 2014, 2014. - с. 2.. К примеру, для повышения эффективности деятельности Уполномоченного необходимо значительно расширить сферу его полномочий. Необходимо наделить данный правозащитный демократический институт некоторыми властными полномочиями, в частности, правом законодательной инициативы для того, чтобы превратить институт из фиктивного рекомендательного в реально действующий и эффективныйТам же, с 20..

Проблему эффективности государственных правозащитных институтов в странах СНГ поднимают такие авторы как Ричард Карвер и Алексей Коротаев. Авторы описывают государственный институт Уполномоченного по правам человека на постсоветском пространстве как новый институт, который вынужден работать в условиях недостатка ресурсов, а также в условиях зачастую нестабильной как экономической, так и политической и социальной ситуации. Для того, чтобы институт Уполномоченного работал эффективно ему необходимо обрести общественную легитимность, поддержку, а также найти себе место в иерархии государственных институтов. Только таким образом он сможет работать успешно, а также продвигать идеалы защиты прав человека, а также другие демократические ценности. Стоит также заметить, что, по мнению авторов, упорная и долгосрочная эффективная работа Уполномоченного способствует более демократическому развитию государства. Авторы также понимают всю сложность работы таких правозащитных институтов как Уполномоченный по правам человека особенно в авторитарных постсоветских режимах и не связывают некоторые изменения с правами человека в этих странах с деятельностью правозащитников. Однако они всё же призывают стремиться и, если нужно, бороться за идеалы защиты прав и свобод человека и гражданинаРичард Карвер и Алексей Коротаев. Оценка эффективности национальных институтов по правам человека. - Октябрь, 2007 г. - 36 с..

Плавно переходя к изучению уже имеющихся критериев эффективности института Уполномоченного, можно выделить несколько моментов. В частности, вопросами по выработке определённых критериев эффективности для института Уполномоченного по правам человека занимались эксперты, а также региональные Уполномоченные в субъектах РФ на международной конференции «Эффективность института уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации: общественные ожидания, подходы, критерии» в 2013 году. Участники конференции размышляли на тему оценки эффективности деятельности Омбудсмана. Они также задавались вопросами о том, насколько вообще возможно создать единые и независимые критерии оценки данного института, и, если возможно, то какими они должны быть. Важной стратегической целью при учёте выработки данных критериев было выяснение того, чего на самом деле от эффективной работы Уполномоченного ожидают, хотят и просят граждане. Пытаясь понять,каким образом, формально можно оценить эффективность работы Уполномоченного омбудсманы пришли к критерию человеческого достоинства «в литрах и киловаттах». В ходе дальнейших выступлений региональных Уполномоченных выяснилось, что никто из омбудсманов не против выработки критериев оценки эффективности их деятельности. Напротив, по их словам, они сами заняты этим довольно давно и успешно. Для того, чтобы выработать критерии эффективности деятельности Уполномоченного необходимо использовать социологические методы, необходимо изучать общественное мнение, так как довольно часто многие вещи нельзя свести к количественным показателям (как в Прокуратуре или других государственных ведомствах). В свою очередь государственные служащие должны обрабатывать огромные массивы данных своих граждан, при помощи которых они в дальнейшем оценивают свою эффективность деятельности, успешность положения дел в той или иной сфере, в то время как Уполномоченный непосредственно работает с отдельными гражданами, с их эмоциями и чувствами. Следовательно, критерии эффективности Уполномоченного нельзя приравнивать к аналогичным критериям государственных служащих. Если представить себе данное приравнивание, то это убьёт саму сущность эффективной деятельности Омбудсмана.В заключение Круглого стола эксперты совместно с региональными Уполномоченными сошлись во мнении, что власть и общество должны идти навстречу друг другу, в свою очередь, институт Уполномоченного по правам человека в качестве одного из критериев эффективности своей деятельности может рассматривать то, насколько он способствует данному взаимодействиюКритерии человечности. Международная конференция «Эффективность института уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации: общественные ожидания, подходы, критерии». [Электронный ресурс]. - URL: https://parkgagarina.info/index.php/obshchestvo/5504-kriterii-chelovechnosti.html (Дата обращения: 19.04.2020).

Для выполнения одной из задач нашего исследования, а именно выработке на основе уже проведенных исследований критериев эффективности деятельности института Уполномоченного, мы проанализировали данные, которые мы получили с проведения XII Круглого стола Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ (г. Пушкин, сентябрь 2010г.). Итак, в ходе проведения данного Круглого стола были выделены две группы критериев по оценке эффективности деятельности Уполномоченного, в частности, критерии ре-активной работы (защита прав конкретных людей), а также критерии про-активной работы (предупреждение нарушений прав человека). К первой группе относится процент положительно решенных жалоб, количество жалоб в год, а также количество повторных жалоб. Ко второй группе региональные Уполномоченные отнесли наличие конкретных решений власти по итогам Ежегодного доклада, количество подготовленных проектов нормативных актов, специальных докладов, выступлений в СМИ, проведенных занятий по правам человека и др.Сунгуров А. Ю. На пути к критериям эффективности деятельности института Уполномоченного по правам человека //Институт Уполномоченного по правам человека: в поисках критериев эффективности. Серия «Библиотека Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ. - 2010. - №. 8. - с. 28.

В работе Т. В. Журик и И. И. Брянцева эффективность деятельности Уполномоченного по правам человека анализировалась по двум критериям Журик Т. В., Брянцев И. И. Политико-правовые аспекты развития взаимодействия института Уполномоченного по правам человека с институтами гражданского общества (на примере Саратовской области) //Вестник Саратовской государственной юридической академии. - 2016. - №. 6 (113). с. 65.:

1. реакция на нарушение прав человека, защита прав конкретных людей;

2. действия, направленные на профилактикунарушений прав человека (улучшение законов, гражданское образование, содействие сотрудничества НКО и власти и т.д.).

В первом критерии полученные данные фиксируются, исходя из сотрудничества консультативных органов, работающих непосредственно при Уполномоченном; работы с обращениями, которые поступают от некоммерческих организаций; использования материалов НКО при подготовке ежегодных и специальных докладов; обсуждения данных докладов. В качестве промежуточного вывода авторы отмечают, что взаимодействие с НКО при восстановлении нарушенных прав граждан играет важную роль в эффективности деятельности Уполномоченного по правам человека. Данное взаимодействие на сегодняшний день наиболее развито в большинстве регионов РФ с правозащитными НКО, которые, в свою очередь, являются частями Общественных наблюдательных комиссий. Более того, исходя их этого, УПЧ и ОНК могут хорошо взаимодействовать и взаимодополнять друг друга Журик Т. В., Брянцев И. И. Политико-правовые аспекты развития взаимодействия института Уполномоченного по правам человека с институтами гражданского общества (на примере Саратовской области) //Вестник Саратовской государственной юридической академии. - 2016. - №. 6 (113). с. 66..

В рамках второго критерия эффективности авторы анализировали конкретные и постоянные формы взаимодействия и сотрудничества, которые способствуют налаживанию взаимного диалога между властью и НКО. Примерами таких форм являются: работа по правовому просвещению и обучению правам человека; участие Уполномоченного в финансовой поддержке НКО через специальную систему получения грантов; совместная организация мероприятий и передача рекомендаций НКО в соответствующие органы властиТам же, с. 66..

Таким образом, можно заметить, что выделенные Т. В. Журик и И. И. Брянцевым критерии эффективности деятельности Уполномоченного полностью соответствуют описанию группы критериев, выделенных в ходе проведенияXII Круглого стола Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ (г. Пушкин, сентябрь 2010г.). Первый критерий по защите прав конкретных людей соответствует группе критериев ре-активной работы Уполномоченного. Второй критерий, связанный с конкретными действиями, направленными на профилактику нарушений прав человека, совершенно точно соответствует группе критериев про-активной работы Уполномоченного.

Таким образом, мы выяснили, что имеем уже определённый опыт, который был разработан по критериям к оценке эффективности деятельности Уполномоченного по правам человека. Использование данного опыта поможет нам выйти на решение второй и третей задач нашего исследования, связанных с анализом и оценкой деятельности Уполномоченного при помощи предложенных нами критериев.

5.2. Анализ и оценка эффективности деятельности УПЧ при помощи предложенных критериев

Как уже было сказано выше мы предлагаем свой набор критериев, при помощи которых мы оценим эффективность деятельности Уполномоченного в Санкт-Петербурге. Итак, напомним их ещё раз:

· участие в принятии решений власти (оценивается на основании проведённого правового мониторинга нормативно-правовых актов, в законодательной инициативе которых принималось во внимание мнение Уполномоченного, рассчитывается исходя из отношения принятых во внимание властями рекомендаций Уполномоченного к общему количеству принятых законодательных актов);

· быстрое и успешное рассмотрение жалоб (оценивается исходя из расчёта средних показателей по количеству дней, затраченных на рассмотрение и работу с конкретными жалобами);

· помощь конкретным людям (оценивается исходя из результатов проведённого опроса конкретных людей, рассчитывается исходя из среднего процента опрошенных людей, удовлетворённых работой Уполномоченного);

· значимость в публичном пространстве (оценивается на основании проведённого мониторингаинформации в Интернете, рассчитывается исходя из отношения положительных упоминаний об Уполномоченном к общему числу его упоминаний в Интернете, также оценивается по ежегодному количеству проведённых публичных мероприятий).

Участие в принятии решений власти

В процессе работы над этим критерием, в частности, над проведением мониторинга нормативно-правовых актов, в законодательной инициативе которых принимается во внимание мнение и рекомендации Уполномоченного, мы столкнулись с достаточно серьёзной проблемой, связанной с тем, что информация по ответам органов государственной власти на рекомендации Уполномоченного очень ограничена и не находится в открытом доступе в интернете. По сообщениям сотрудников аппарата Уполномоченного данная информация является конфиденциальной и находится только в виде их служебной переписки.

Более того, в Ежегодных докладах Уполномоченного по правам человека, которые он регулярно публикует, отсутствует информация, содержащая в себе подведение обобщающих итогов по ответам на рекомендации прошлых летгосударственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами. Для сравнения, например, Уполномоченный по правам человека в Пермском крае, в свою очередь, отражает данную информацию в аналогичных Ежегодных докладах. В связи с этим, нам представляется возможным дать практическую рекомендацию сотрудникам аппарата Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге отслеживать и затем отражать в Ежегодных докладах Уполномоченного информацию, связанную с результативностью их рекомендаций. В Ежегодных докладах нужно выделить отдельный раздел, посвящённый информации, содержащей в себе итоги прошлогодней деятельности. Необходимо вести мониторинг и учёт информации по реакции органов государственной власти, местного самоуправления, а также должностных лиц на рекомендации прошлых лет. Более того, мы видим необходимость отражать информацию в текущем Ежегодном докладе об эффективности прошлогоднего.

Быстрое и успешное разрешение жалоб

Оценивая эффективность работы Уполномоченного по критерию быстрое и успешное рассмотрение жалоб необходимо отметить, что пунктом 2 статьи 12 Закона Санкт-Петербурга № 277-77 "Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге" в институте Уполномоченного установлен императивный десятидневный срок, в течение которого заявитель должен получить ответ ЗАКОН САНКТ-ПЕТЕРБУРГА. Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге. (с изменениями на 13 февраля 2019 года). [Электронный ресурс]. - URL: https://www.gov.spb.ru/law/?d&nd=8307094&prevDoc=537930541 (Дата обращения: 02.05.2020).. В статье 12 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»в институте Уполномоченного для государственных органов установлен срок для рассмотрения обращения - 30дней Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" от 02.05.2006 N 59-ФЗ (последняя редакция). [Электронный ресурс]. - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_59999/ (Дата обращения: 02.05.2020).. В рамках десятидневного срока заявитель может, например, запрашивать какую-то информацию у другого государственного органа, получить промежуточный ответ со сведениями о первично принятых мерах.В целом, предполагается, что работа Уполномоченного должна быть оперативной. Однако, при прохождении мной преддипломной практики в аппарате Уполномоченного, как мне заявили в аналитическом отделе института Уполномоченного, каждая конкретная жалоба рассматривается в индивидуальном порядке. В свою очередь это требует индивидуальный и эксклюзивный подход к разрешению каждой проблемы. Однако по факту, по всё тем же заявлениям представителя, статистика по срокам рассмотрения обращений граждан на практике в аппарате Уполномоченного не ведётся. У представителей Уполномоченного, отвечающих за документооборот имеется лишь информация по числу обращений по категориям. Также по заявлению представителя аналитического отдела аппарата Уполномоченного «сейчас в условиях, когда, например, людям требуется экстренная помощь в связи с невозможностью вернуться в Россию из-за коронавируса, мы стараемся рассмотреть их обращения одним днём, в приоритетном порядке, потому что это же всё, в первую очередь, про людей, а не про бумаги».

Помощь конкретным людям

В процессе работы над данным критерием, в частности над проведением опроса на удовлетворённость работы Уполномоченного конкретных граждан, мы также столкнулись с достаточно серьёзной проблемой, связанной с тем, что информация о заявителях к Уполномоченному является достаточно ограниченной, так как её также нет в открытом доступе. Данная информация является строго конфиденциальной. При нашем запросе наша просьба была отклонена сотрудниками аппарата Уполномоченного. Таким образом, в нашем случае оценить эффективность деятельности Уполномоченного по данному критерию представляется невозможным.

Значимость в публичном пространстве

Значимость в публичном пространстве мы будем рассчитывать по двум направлениям. Во-первых, мы проведём мониторинг информации в Интернете, благодаря которому мы рассчитаем отношение положительных упоминаний о деятельности Уполномоченного к общему числу упоминаний о нём. Под положительным упоминанием об Уполномоченном мы понимаем ретрансляцию позиции Уполномоченного по тому или иному вопросу, а также общее освящение того или иного вида деятельности Омбудсмана. Во-вторых, мы проведём оценку эффективности деятельности Уполномоченного по данному критерию по количеству ежегодных публичных мероприятий, проводимых Уполномоченным.

Для проведения мониторинга информации в Интернете на предмет упоминаний Уполномоченного мы проанализировали первые 50 ссылок или 5 самых часто посещаемых страниц (в каждой примерно по 10 ссылок) на различные сайты по запросу «Уполномоченный по правам человека в Санкт-Петербурге» в поисковой сети «Яндекс». Для понятности проведённого мониторинга информации в Интернете мы сделали следующую классификацию ссылок:

· контактная информация, копирующая сведения с сайта Уполномоченного;

· страница Уполномоченного в социальных сетях;

· информация о юридическом лице аппарата Уполномоченного;

· информация с сервиса онлайн карт о местонахождении аппарата либо приёмных Уполномоченного;

· информация, не связанная с деятельностью Уполномоченного;

· информация о жалобах граждан к Уполномоченному на работу государственных органов;

· информация о деятельности Уполномоченного (выступления, заседания, заявления, выездные приёмы);

· информация, критикующая деятельность Уполномоченного.

Для каждой из проанализированных нами 5 страниц по данному запросу мы сделали соответствующие диаграммы для наглядности:



Рис. 3.

Рис. 4.

Рис. 5.



Рис. 6.

Рис. 7.

По итогам анализа каждой из 5 страниц поиска отдельно мы можем объединить полученные данные в одну всеобщую диаграмму, которая покажет нам общую характеристику проведённого мониторинга 50 ссылок по запросу «Уполномоченный по правам человека в Санкт-Петербурге» в «Яндексе».

Рис. 8.

Таким образом, исходя из полученных нами данных, мы можем сделать вывод, что наибольшее количество ссылок (16 ссылок - 32%) по запросу «Уполномоченный по правам человека в Санкт-Петербурге» в поисковой сети «Яндекс» приходится на контактную информацию о самом Уполномоченном, которая взята с официального сайта Уполномоченного. Исходя из этого, мы делаем вывод, что наиболее значимым для граждан является получение именно такого рода информации, которая содержит в себе пояснение о режиме работы аппарата Уполномоченного, графике личных приёмов, а также контактного телефона сотрудников его аппарата. О значимости в знании географического местонахождения аппарата Уполномоченного свидетельствует поисковый запрос физических лиц об информации с сервиса онлайн карт. Об этом свидетельствуют полученные нами данные в данной категории, а именно 12 ссылок или 24% от общего числа ссылок. Как показало наше исследование, юридическая информация об аппарате Уполномоченного, в которой предоставляются юридические данные о данной организации, интересует граждан по запросам на первые 50 ссылок меньше (16% или 8 ссылок). Интересным показался тот факт, что при чётко заданном нашем запросе «Уполномоченный по правам человека (*уточним, именно) в Санкт-Петербурге» мы встретили 6 ссылок или 12% от общего числа с информацией, которая никак не связана конкретно с А. В. Шишловым. Данная информация была напрямую связана с другими Уполномоченными, например с Т. Н. Москальковой (федеральным Уполномоченным), либо же с С. С. Шабановым (Уполномоченным по Ленинградской области). В то время как при этом же запросе информация о деятельности конкретно А. В. Шишлова, например его выступления, заседания, заявления или выездные приёмы встретились нам лишь в 4 ссылках (8% случаях) от общего числа. В ходе проведения нашего анализа мы нашли 2 ссылки (4% случаев) на страницу аппарата Уполномоченного в социальных сетях, так мы вышли на его страницу в социальной сети «ВКонтакте», а также в «Facebook».Более того, 1 ссылка (2%) из 50, которые мы включили в наш анализ, оказалась связанной с конкретными жалобами граждан к А. В. Шишлову на неэффективную работу государственных органов. Кроме этого, 1 (2%) найденная нами ссылка на 5 странице по нашему запросу вышла со статьёй на критику деятельности руководителя аппарата Уполномоченного. Руководитель высказался в поддержку непопулярного в обществе федерального закона о профилактике семейно-бытового насилия. В свою очередь, это может негативно повлиять на репутацию действующего Уполномоченного, а также его имидж в пространстве Интернета.Таким образом, мы можем сделать ещё один вывод о том, что значимость Уполномоченного в публичном пространстве Интернета в конкретных делах не велика. Следовательно, эффективность его деятельности по данному критерию значимости в публичном пространстве Интернета мы можем оценить в 8%. Чуть больше одной трети (32%) составляет фактическая контактная информация об Уполномоченном, которая была взята с его официального сайта, поэтому мы с трудом можем говорить об эффективности деятельности с этой точки зрения.

Проанализировав данные из Интернета, мы перейдём к оценке эффективности деятельности Уполномоченного по этому же критерию значимости в публичном пространстве только уже с точки зрения упоминаний о его основных мероприятиях, взятых из Ежегодных докладов. Взяв во внимание эти данные, а именно данные из раздела «Хроники основных мероприятий Уполномоченного» мы подсчитали суммарное количество проведённых публичных мероприятий за каждый год, занимаемым А. В. Шишловым в качестве городского Омбудсмана по правам человека. Вот, что мы получили (см. рис. 3):

2012 год - 76 мероприятий

2013 год - 118 мероприятий

2014 год - 105мероприятий

2015 год -108 мероприятий

2016 год-135 мероприятий

2017 год -139 мероприятий

2018 год-163 мероприятий

2019 год-149 мероприятий

Рис. 9.



Как мы видим, исходя из графика, который мы построили в результате подсчёта количества проведённых мероприятий, наименьшее число публичных выступлений было проведено в 2012 году, когда А. В. Шишлов только вступил в должность городского Уполномоченного. Далее в 2013 году мы видим, как тренд по количеству выступлений начал увеличиваться, однако в следующие два года 2014 и 2015 мы видим его упадок, 105 и 108 мероприятий соответственно. Однако, уже под конец своего первого срока на посту Уполномоченного по правам человека А. В. Шишлов вновь побил свой прошлый рекорд по количеству проведённых мероприятий и их число дошло до 135 в 2016 году. Это дало начало дальнейшему увеличению числа проводимых ежегодных мероприятий в последующие 3 года. Максимальное количество появлений на публике пришлось на 2018 год, здесь мы видим 163 мероприятия. Мы связываем это с тем, что именно в этом году увеличилось количество массовых публичных акций, на которых неоднократно нарушались права граждан. Вследствие чего А. В. Шишлову приходилось не раз проводить выездные проверки условий содержания административно задержанных в различных отделах полиции. Это также заметно отражено в хронике ежегодного доклада.