Механизм взаимодействия национального и региональных омбудсменов в России в контексте сравнения опыта России и Испании

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правительство Российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования

«Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики»

Санкт-Петербургский филиал

Санкт-Петербургская школа социальных и гуманитарных наук

Магистерская программа «Политика и управление»

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

на тему:

Механизм взаимодействия национального и региональных омбудсменов в России в контексте сравнения опыта России и Испании

Студент группы № МПУ-161 очной формы обучения

Коршилова Валерия Андреевна

Научный руководитель Доктор политических наук, заведующий отделением и кафедрой прикладных политологических исследований Научно-исследовательского университета «Высшая школа экономики» (Санкт-Петербург) Сунгуров Александр Юрьевич

Рецензент Доктор политических наук, Профессор ф-та политологии

Павроз Александр Васильевич

СОДЕРЖАНИЕ

• Введение
• Глава 1. Типы института Омбудсмана и его место в рамках неоинституционального подхода
• 1.1 Возникновение и развитие института Омбудсмена, а также его место в рамках теоретических школ неоинституционализма
• 1.2 Типы и общие принципы института Омбудсмана
• Глава 2. Модели взаимодействия федерального и региональных уполномоченных в России и Испании
• 2.1 Модель взаимодействия Защитника народа и Омбудсманов автономий Испании: особенности и нормативная основа

2.2 Специфика функционирования института Уполномоченного по правам человека в России: механизм работы и особенности взаимодействия уполномоченных в России

2.2.1 История развития института Уполномоченного по правам человека в России

2.2.2 Взаимодействие уполномоченных.

2.2.3 Нормативно-правовая база

2.3.4 Назначение уполномоченного по правам человека в субъекте РФ на должность и процедура снятия его с должности

2.2.5 Положительные и негативные изменения в работе уполномоченных

2.2.6 Практическая часть исследования

• Заключение
• Список использованных источников

Приложения

ВВЕДЕНИЕ

Выпускная квалификационная работа посвящена изучению механизма взаимодействия национального и региональных омбудсманов в России в контексте сравнения опыта России и Испании.

Защита прав и свобод человека является неотъемлемой частью демократизации государства и развития гражданского общества. Возникновение правозащитных механизмов и специальных институтов, занимающихся контролем за соблюдением прав человека, стало основой становления и развития демократических государств, где права и свободы человека признаются высшей ценностью.

На сегодняшний день влияние и вес органов государственной власти продолжают возрастать. И, несмотря на существование различных правозащитных структур, получить помощь при нарушении прав органами государственной власти не всегда возможно, поскольку существующие механизмы по обеспечению защиты прав человека не всегда могут предоставить легкодоступную и эффективную поддержку гражданам, пострадавшим от действия или бездействия государственных органов и органов местного самоуправления. В этих условиях возникает необходимость в обращении к специальным независимым структурам, которые осуществляют свою деятельность параллельно с существующими механизмами, не дублируют их, а дополняют, обеспечивая защиту пострадавшим гражданам посредством независимого вмешательства в решение той или иной проблемы и взаимодействия с иными органами правовой защиты. Подобной структурой стал институт Омбудсмана. Данный механизм, который возник в 1809 г. в Швеции и позже распространился по всей Европе, а далее и по всему миру, сейчас занимает особое место среди структур правовой защиты.

Актуальность темы исследования. Поскольку институт Омбудсмана, именуемый в России институтом Уполномоченного по правам человека (далее - УПЧ), является для российской правозащитной практики механизмом новым, возникшим всего лишь в самом конце XX века, исследование развития и функционирования данного государственного органа чрезвычайно важно. Особую значимость сегодня приобретает изучение взаимодействия национального и региональных уполномоченных по правам человека, потому как оценка эффективности деятельности самого института складывается не только из того, как осуществляют свою деятельность уполномоченные каждого региона по отдельности, но и каких результатов они добиваются, действуя сообща. В этой связи особую значимость и центральный вопрос исследования составляет проблематика установления взаимодействия национального и региональных омбудсманов в России в условиях роста централизации государственных органов, а именно тенденций к построению «вертикали» уполномоченных во главе с федеральным омбудсманом. В последнее время в среде экспертов в области политологии и права часто отмечается, что в российской практике существует тенденция к построению «вертикали» уполномоченных по правам человека. Данная тенденция прослеживается в обязательном прохождении процедуры согласования при назначении на должность регионального уполномоченного с федеральным омбудсманом. Решение о досрочном освобождении от должности регионального уполномоченного также согласуется с федеральным уполномоченным. Кроме этого, как отмечается в журнале «Европейский Омбудсман», существует вероятность унификации информационных материалов, которые должны подготавливать уполномоченные. Это, в свою очередь, вызывает опасение относительно того, как бы данный шаг «не превратил правозащитных ястребов в инкубаторских птенцов» Вертикаль омбудсменов России получит новое развитие [Электронный ресурс]. - URL: http://euro-ombudsman.org/ombudsmen_activities/vertikaly-ombudsmenov-rossii-poluchit-novoe-razvitie (дата обращения:19.03.2018).

Важную роль при исследовании взаимодействия уполномоченных по правам человека по линии центр-регион также играет рассмотрение практики Испании. Это обуславливается тем, что испанская модель взаимодействия национального Защитника народа и омбудсманов автономий очень схожа с моделью российской. Тем не менее, построение «вертикали» или какого-либо иного вида иерархии в испанской правозащитной практике исключается. Опыт Испании для сравнительного анализа был выбран по определенным причинам. Во-первых, это схожесть форм государственного устройства (сильная унитарная децентрализация в Испании и федерация в России), где существуют и национальный омбудсман и омбудсманы регионов. Необходимо заметить, что аналогов такого разделения в мире очень мало (схожая система наблюдается в Австрии, Великобритании, Нидерландах). Во-вторых, наличие специального совещательного органа (Координационный совет в России и Круглый стол в Испании), созданного в целях координации деятельности региональных омбудсманов. В-третьих, специфика взаимодействия национального и региональных омбудсманов в России и Испании имеет схожие черты, поскольку основана на принципах координации действий и сотрудничества.

Тем не менее, российская и испанская модели имеют различия. Данный факт подтверждается тем, что по структуре построения взаимодействия омбудсманов Россия, как уже отмечалось, имеет тенденцию к созданию «вертикали» взаимодействия. Отношения между омбудсманами Испании не имеют иерархичный характер. Связь федерального омбудсмана с региональными является сильной, а, вот, как отмечает Альваро Хиль Роблес, «в какой-то степени взаимоотношения на горизонтальном уровне носят достаточно формальный характер» Альваро Хиль-Роблес: «Смысл деятельности омбудсмана защита и охрана человека от администрации» [Электронный ресурс]. - URL: http://euro-ombudsman.org/ombudsmen_activities/europe/alyvaro-hily-robles-smsl-deyatelynosti-ombudsmana-zashita-i-ohrana-cheloveka-ot-administratsii(дата обращения: 09.02.2018). В России же связь между уполномоченными регионов сильна. Это подтверждается успешным функционированием специальных совещательных органов - Координационного совета и Совета уполномоченных. Частота встреч и успешность сотрудничества на горизонтальном уровне также подтверждается самими уполномоченными и сотрудниками их аппаратов.

Таким образом, исследовать практику России в контексте сравнения с опытом Испании необходимо для того, чтобы понять действительно ли в настоящее время складывается «вертикаль» уполномоченных в России или это лишь российская специфика, почему при схожих механизмах начали складываться различные типы взаимоотношений: с признаками иерархии - в случае России, и независимые - в практике Испании.

В связи с этим можно сформулировать следующий исследовательский вопрос: каким образом происходит взаимодействие федерального и региональных уполномоченных в России в условиях роста централизации государственных структур?

В ходе работы важно понять, не утратит ли свое предназначение институт Уполномоченного по правам человека в России при подобных условиях, действительно ли это наметившаяся «вертикаль» или для построения подобного вида взаимодействия были какие-то определенные причины? Что может помочь совершенствованию механизмов правовой защиты в России? Какие преимущества и недостатки есть у моделей Испании и России? Это и составляет главную ценность исследования.

Научная проблема исследования заключается в том, действительно ли в настоящее время строится «вертикаль» уполномоченных или это нестандартная специфика российской модели. Поэтому в ходе исследования необходимо изучить механизм работы уполномоченных.

Кроме этого, важной частью работы является рассмотрение теоретических подходов применительно к институту Омбудсмана, в частности, с позиции неоинституционального подхода и его теоретических школ, а также типов и принципов института Омбудсмана и их реализации в государствах. Выбор неоинституционального подхода объясняется тем, что в рамках его теоретических школ можно будет рассмотреть институт Омбудсмана в системе взаимодействия органов власти и общества. Институт Омбудсмана выступает в качестве результата данного взаимодействия, где поведение людей определяется внешними условиями. Аспект развития помогает понять, как трансформировался данный институт с течением времени, какие формы и модификации принял данный институт в различных государствах мира.

Структура. Первая глава посвящена теоретической части исследования института Омбудсмана, где, в частности, внимание уделено типам института Омбудсмана и его месту в рамках неоинституционального подхода. В рамках данной главы исследуется возникновение и развитие института Омбудсмана, а также его место в рамках теоретических школ неоинституционализма. Кроме этого, глава затрагивает темы типов и общих принципов института Омбудсмана.

Во второй главе внимание акцентируется на моделях взаимодействия федерального и региональных уполномоченных в России и Испании, а именно, на самих механизмах работы омбудсманов и их взаимодействии. В частности, исследуется модель взаимодействия Защитника народа и омбудсманов автономий Испании, ее особенности и нормативная основа. Кроме этого, в рамках второй главы изучаются специфика функционирования института Уполномоченного по правам человека в России, а именно механизм работы и особенности взаимодействия российских уполномоченных.

Степень разработанности проблемы. Тема взаимодействия национального и региональных омбудсманов в России, а также вопросы правозащитной практики омбудсманов Испании активно обсуждается в политологической среде. Так, если говорить о проведенных исследованиях, затрагивающих данную тему, необходимо отметить труды, касающиеся проблемы правового статуса Омбудсмана, в том числе, и труды самих бывших омбудсманов. Среди них исследования экс-омбудсмана Испании и первого Комиссара Совета Европы (СЕ) по правам человека А.Х.Роблеса и экс-омбудсмана Польши Евы Лентовски. Следует отметить также отечественные труды, например, профессора Высшей Школы Экономики А.Ю.Сунгурова «Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа^)» Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа) / Сунгуров А.Ю. - С.-Пб.: Норма, 2005., где важное внимание уделяется опыту деятельности и организации работы уполномоченных по правам человека в российских регионах, «Институты-медиаторы и их роль в развитии публичной политики в современной России» А.Ю.Сунгуров. Институты-медиаторы и их роль в развитии публичной политики в современной России [Электронный ресурс]. - URL: https://www.hse.ru/pubs/share/direct/document/68391775(дата обращения:02.06.2017), где институт Уполномоченного по правам человека изучается в качестве посреднической структуры во взаимодействии органов государственной власти и общества, «Судьба трех государственных правозащитных институтов в регионах России» А. Ю. Сунгуров. Судьба трех государственных Судьба трех государственных

правозащитных институтов правозащитных институтов

в регионах России[Электронный ресурс]. - URL: https://www.civisbook.ru/files/File/Sungurov_Sudba.pdf(дата обращения:02.06.2017), раскрывающей роль трех государственных институтов -- института Уставного суда, института Уполномоченного по правам человека, а также Уполномоченного по правам ребенка. «Сравнительный анализ института обмудсмана» Сунгуров А. Сравнительный анализ института обмудсмана // Развитие института уполномоченного по пра-

вам человека в российских регионах. Том 2. Региональный омбудсман. СПб., 1999. ; экс-уполномоченного по правам человека в РФ (1998-2004) О.О. Миронова «Критерии эффективности деятельности омбудсманов (государственных правозащитников)» Критерии эффективности деятельности омбудсменов (государственных правозащитников) [Текст] / О. О.

Миронов // Право и образование. ­ 2010. ­ N 4. ­ С. 84­97. ­ Библиогр..

Немаловажно отметить материалы Международной научной конференции «Человек в глобальном мире» (г. Воронеж, 18-20 мая 2015 г.), в частности статью Профессора Леонского государственного университета Гарсиа Альвареса Мануэля «О расширении полномочий испанского Омбудсмана по защите социально-экономических прав граждан» О расширении полномочий испанского омбудсмена по защите социально-экономических прав граждан / Человек в глобальном мире: материалы Международной научной конференции // под ред. Н. В. Бутусовой, Й. Ананиева / - 2015- C. 69-74..

Кроме этого, необходимо упомянуть интервью «Испании очень повезло» Альваро Хиль-Роблес «Испании очень повезло» [Электронный ресурс]. - URL: http://index.org.ru/others/298robl.html (дата обращения:09.02.2018) Альваро Хиль-Роблеса, европейского Омбудсмана, экс-комиссара по правам человека в Совете Европы.

Изучение методологических подходов освещены в работе доктора политических наук, профессора кафедры всеобщей истории Ингушского государственного университета Д.С. Кокорхоевой «Современные исследования институтов политической власти (сравнительный анализ теорий)». Д.С.Кокорхоева. Современные исследования институтов политической власти (сравнительный анализ теорий)/ Научные ведомости/Серия история, политология, экономика, информатика / Выпуск 14- №7 (78) - 2010.

Исследование теоретических основ института Омбудсмана, а также принципов, регламентирующих их деятельность, затрагивается в работах известных теоретиков, а также официальных источниках, если говорить о нормативной составляющей. Так, если дискутировать о проведенных исследованиях, освещающих тему теоретических аспектов института Омбудсмана, необходимо отметить исследования теоретиков различных школ неоинституализма: Д. Марча и Й. Олсона March, J., and Olsen, J. The New Institutionalism: Organizational Factors in Political

Life // American Political Science Review. - 1984. - Vol. 78; March, J., and Olsen, J. Institutional Perspectives on Political Institutions. Governance 9 (July) - 1996. , где в своей книге «Новый институционализм: организационные факторы в политической жизни» они утверждают, что политические институты обладают собственной самостоятельностью, но, тем не менее, зависимы от исторических и культурных факторов, а политическая наука - это не только результат индивидуальных действий и социальных устоев. Она неотъемлемым образом связана с развитием понимания политики, самой ее сути и смысла, зависимостью от историко-культурной составляющей. Таким образом, политические институты представляют собой результат решений и поведения индивидов, основанных на установках, процессах, ценностях и нормах, формируемых и изменяющихся в ходе историко-культурного развития. Т. Скокпол в работе «Исторический институционализм в современной политической науке» определяет институты, как полноправных акторов, которые имеют свои интересы. Она утверждает, что сами институты выступают в контексте исторического неоинституционализма, как отношения, связи, определяемые истрическими условиями, между государством, обществом и акторами политики. У.Р.Скотт в своем труде «Институты и организации. Основы организационной науки» связывает теорию институтов и теорию организаций In The New Institutionalism in Organizational Analysis, edited by Walter W. Powell and Paul J. DiMaggio. Chicago, London: University of Chicago Press, 63-82.

Scott W.R. Institutions and organizations. Foundations for organizational science. - Thousand Oaks, Calif.: Sage, 1995. В дальнейшем он рассматривает институты, как результат существования и функционирования организаций. Понятие «организации» он не связывает с понятием «социальная группа». В его понимании «организация» представляет собой структуру, где действия ее участников имеют определенную направленность для достижения результата (политическая партия - власть, полиция - порядок и т.д.), а их поведение основано на специальных правилах.

П. Холл и Р. Тейлор в своей работе «Политология и три новых институционализма» рассматривают институты, как структуры, которые являются результатами действий индивидов, определяемых формальными правилами и практиками. Исторический неоинституционализм в данном случае объясняет то, по какой причине были совершены определенные действия индивидами в тех, или иных условиях Hall, Peter A., and Rosemary C. R. Taylor. 1998. The Potential of Historical Institutionalism. A Response to Hay and Wincott. Political Studies 46: 958-962.; Hall P., Taylor R. Political Science and the Three New Institutionalisms // Political Studies. 1996. №44. P. 936-957.; Pierson, P., Skocpol, Th., Historical Institutionalism in Comtemporary Polit. Science, APSA, Wash. DC, Sept. 2000, Internet.

Кроме этого, стоит также выделить работы Э. Острома, Э. Даунса, К. Шепсла Shepsle, Kenneth A. 1989. Studying Institutions: Some Lessons from the Rational Choice Approach. Journal of Theoretical Politics (1): 131-147; Ostrom, E. (1991) `Rational Choice Theory and Institutional Analysis: Toward Complementar-. ity', American Political Science Review 85(1): 237-43., У. Пауэлла.

Также, необходимо отметить материалы Департамента здоровья и человеческих услуг правительства США Ombuds Principles and Code of Ethics [Электронный ресурс]. - URL: https://www.fda.gov/default.htm(дата обращения:01.02.2018), а также корпорации EATON EATON: Ombuds Code of Ethics [Электронный ресурс]. - URL: http://www.eaton.uk.com/EatonUK/OurCompany/AboutUs/CorporateInformation/OfficeofOmbuds/OmbudsCodeofEthics/index.htm (дата обращения:01.02.2018), где рассматривается Кодекс этики Омбудсмана, разработанный Международной ассоциацией Омбудсманов, где описываются принципы деятельности института Омбудсмана.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования данной работы является механизм взаимодействия федерального и региональных омбудсманов в России. Предмет исследования данной работы составляет вертикализация отношений Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных субъектов РФ.

Цель исследования. Главной целью работы является исследование механизма взаимодействия национального и региональных омбудсманов в России в условиях роста централизации государственных структур.

Задачи:

1. рассмотреть развитие института Омбудсмана и его место в рамках школ неоинституционализма;

2. изучить типы института Омбудсмана и принципы, которыми руководствуются омбудсманы при осуществлении своей деятельности;

3. рассмотреть специфику взаимодействия Защитника народа и автономий Испании, выявить особенности модели;

4. исследовать специфику работы института Уполномоченного по правам человека в России и механизм взаимодействия уполномоченных.

Методология. В качестве способов сбора данных выбраны контент-анализ документов, интервью, материалы семинаров по повышению квалификации сотрудников аппарата уполномоченного по правам человека, проводившиеся в ноябре 2017 г. и апреле 2018 г. Все данные будут обрабатываться с помощью методики категориального анализа.

Для исследования данной проблемы выбран метод case study при выборе для исследования опыта России и практики Испании.

Стратегия. Поскольку одними из основных способов сбора данных являются интервью и записи семинаров по повышению квалификации сотрудников аппаратов уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, целесообразно в ходе исследования применить абдуктивную стратегию, которая позволяет выяснить и описать то, как воспринимают и понимают социальную реальность акторы. В данном случае нам необходимо узнать посредством анализа интервью и изучения материала семинаров, как респонденты определяют феномен вертикализации. Данная стратегия также может помочь изучить «версии» самих акторов и выделить технические понятия и категории, позволяющие увидеть связи между высказываниями разных акторов.

Опираясь на работу российского политолога, главного научного сотрудника Института научной информации по общественным наукам РАН, профессора кафедры НИУ ВШЭ О.Ю. Малиновой и Е.Ю. Мелешкиной «Методика научно-исследовательской работы» Малинова О.Ю. Методика научно-исследовательской работы : учеб. пособие / О.Ю. Малинова, Е.Ю. Мелешкина ; МГИМО (У) МИД России, Каф. междунар.финансов. - Москва : МГИМО-Университет, 2014., а также презентацию О.Ю.Малиновой «Типы исследовательских вопросов и выбор стратегии исследования», необходимо отметить, что, поскольку в данном исследовании применяется абдуктивная стратегия, то построение гипотез не требуется.

План работы.

Сентябрь-декабрь 2017 г. - составление дизайна исследования, подготовка теоретической части работы, формирование гайда для интервью.

Январь-март 2018 г. - сбор и анализ эмпирических данных, написание основной и заключительной частей работы.

Апрель-май 2018 г. - подведение итогов, оформление работы.

Данная работа состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка и приложений.

Глава 1. ТИПЫ ИНСТИТУТА ОМБУДСМАНА И ЕГО МЕСТО В РАМКАХ НЕОИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО ПОДХОДА

1.1 Возникновение и развитие института Омбудсмана, а также его место в рамках теоретических школ неоинституционализма

Соблюдение прав человека призвано считать одним из основополагающих условий развития демократии в конституционном государстве. Основной структурой, занимающейся правозащитной деятельностью в демократических государствах, является институт Омбудсмана.

Данная структура имеет древнескандинавские корни и происходит от слова «umbup», что означает «сила» или «власть». Позже данное слово трансформировалось в «ombud» и приобрело значение представителя с полномочиями действовать от имени других людей. The free dictionary [Электронный ресурс]. - URL: http://www.thefreedictionary.com/Ombuds (дата обращения:01.03.2018)

Институт Омбудсмана в современном понимании представляет собой структуру, которая занимается обеспечением защиты прав граждан и их основных свобод. Возникновение и развитие института Омбудсмана было положено в Швеции. В XX веке правозащитная структура получила свое распространение во многих мировых государствах. Резкое увеличение количества институтов по защите прав человека в различных странах пришлось на период после Второй мировой войны. Институт принял различные формы и модификации в зависимости от исторических, политических и социальных условий конкретного государства. Также правозащитные структуры получили разные названия: Народная правозащита - в Австрии, Парламентский комиссар по делам администрации - в Великобритании, Адвокат народа - в Румынии, Защитник народа - в Испании, Уполномоченный Бундестага по обороне - в Германии, Посредник или Медиатор - во Франции. Омбудсман во многих странах избираемое должностное лицо [Электронный ресурс]. - URL: http://bfmac.com/razyasnenie-pravovyh-ponyatij/ombudsman-vo-mnogih-stranah-izbiraemoe-dolzhnostnoe-litso.html(дата обращения:01.03.2018)

Институт Омбудсмана представляет огромнейший интерес для изучения с точки зрения методологических подходов. Так, в данном разделе работы особое внимание будет уделено неоинституциональному подходу и его теоретико-методологическим школам в изучении правозащитной структуры.

Если переводить неоинституциональный подход в правовую плоскость, понятие института представляется как элемент определенной структуры, которая соединяет в себе государственно-властные отношения и общественные связи через правовые нормы. Необходимо отметить, что неоинституциональный подход выделяет два ключевых понятия: «институции» -- юридически оформившиеся обычаи, нормы, и «институты» -- закрепление норм и обычаев в виде законов, различных объединений В. А. Коршилова. Анализ моделей взаимодействия национальных и региональных омбудсманов в России и Испании //Бизнес. Общество. Власть. ­ 2018. ­ N 27. ­ С. 63­79.

В действительности, определение понятия «институт» варьируется. В широком смысле слова понятие «институт» означает организацию, установленный порядок, в соответствии с которым регулируется определенный вид деятельности. «Институт» может быть представлен также как процесс, положение дел. New institutionalism and institutionalization[Электронный ресурс]. - URL: https://books.google.ru/books?id=wsShDQAAQBAJ&pg=PA240&lpg=PA240&dq=institutionalism+ombudsman&source=bl&ots=5SGvfkEZ9t&sig=oTxRO_Cxr97v7WarYnOcLWHSP9M&hl=ru&sa=X&ved=0ahUKEwjqhqWUj4nUAhUBDJoKHSVNB-oQ6AEIHDAA#v=onepage&q=institutionalism%20ombudsman&f=false(дата обращения:01.03.2018) Это показывает противоречие между инерцией и динамикой, лежащей в основе неоинституционального анализа. Институт Омбудсмана с позиции неоинституционализма, может рассматриваться, как, с одной стороны, динамичная категория, которая влияет на государственно-правовые преобразования в стране, так и, с другой стороны, как инертная структура, меняющаяся под влиянием различных факторов, в том числе и политического режима. New institutionalism and institutionalization[Электронный ресурс]. - URL: https://books.google.ru/books?id=wsShDQAAQBAJ&pg=PA240&lpg=PA240&dq=institutionalism+ombudsman&source=bl&ots=5SGvfkEZ9t&sig=oTxRO_Cxr97v7WarYnOcLWHSP9M&hl=ru&sa=X&ved=0ahUKEwjqhqWUj4nUAhUBDJoKHSVNB-oQ6AEIHDAA#v=onepage&q=institutionalism%20ombudsman&f=false(дата обращения:01.03.2018)

Если рассматривать институт Омбудсмана с позиции инерции, то в данном случае будет рассматриваться то, как он изменяется и функционирует. В качестве примера можно привести три различных типа института Омбудсмана, сложившихся в правовых системах государств. В данном случае, институт Омбудсмана рассматривается и как инертный механизм, которая формируется под влиянием внешних факторов, и как динамичная структура, который действует в соответствии с полномочиями, присущими конкретному типу института Омбудсмана. Так, выделяются следующие типы: исполнительный омбудсман, независимый омбудсман и парламентский омбудсман. Первый тип является подконтрольным правительству или президенту и назначается органами власти. Такой тип встречается во Франции и носит официальное название «Медиатор». Второй тип является самостоятельным органом, действующий независимо от других органов власти. Данный тип присущ Португалии и Нидерландам. Парламентский тип института Омбудсмана является наиболее распространенным. Такой омбудсман подчинен парламенту, но, в то же время, имеет широкие полномочия, что дает ему некоторую независимость. Этот тип в юридической науке также называют смешанным. СОВРЕМЕННОЕ ПОНЯТИЕ И МОДЕЛИ ИНСТИТУТА ОМБУДСМЕНА-ЗАЩИТНИКА НА ПРИМЕРЕ НЕКОТОРЫХ СТРАН [Электронный ресурс]. - URL: http://studbooks.net/1142771/pravo/sovremennoe_ponyatie_modeli_instituta_ombudsmena_zaschitnika_primere_nekotoryh_stran(дата обращения:02.03.2018) Если представлять институт Омбудсмана, как динамичную категорию, необходимо отметить влияние данного правозащитного механизма на степень укрепления легитимности, развитие демократических основ в государстве.

Таким образом, институт Омбудсмана может представляться в качестве экзогенной (внешней) переменной, способной влиять на политико-правовые отношения в государстве наряду с другими факторами, так и как эндогенной или зависимой переменной, особенности которой формируются под действием других обстоятельств, например, уровень развитости демократии в стране. Вывод о том, что институты являются зависимой, социально-конструируемой переменной, был сформулирован представителями нормативной школы Д. Марчем и Й. Олсоном, где они демонстрируют зависимость институтов от историко-культурных особенностей, ценностей и норм, сформированных индивидами.

В современной науке существуют теории, которые по-разному объясняют взаимодействие государства и общества через призму права. Так, на фоне изучения политико-правового аспекта государства особо выделяется неоинституциональный подход к исследованию институтов в современной сравнительной политологии. Выбор для включения этого направления и его теоретических школ в рамки исследования объясняется тем, что данный подход наиболее удачно помогает с разных углов зрения показать место института Омбудсмана в системе взаимодействия органов власти и общества.

Зарождение нового неоинституционализма приходится на середину 1980-х гг. Данное направление пришло на смену классическому институционализму и выделялось по целому ряду черт. Так, фундаментом неоинституционального подхода, становится легитимность в общественном сознании, а не нормы права, которые доминировали в классической теории. Неоинституционализм значительное внимание уделяет институциональным соглашениям и практикам, где соглашение является инструментом реализации институциональной практики. Д.С.Кокорхоева. Современные исследования институтов политической власти (сравнительный анализ теорий)/ Научные ведомости/Серия история, политология, экономика, информатика / Выпуск 14- №7 (78) - 2010. В направлении неоинституционализма основной акцент делается на взаимодействии гражданского общества и государства. Категория «института» здесь выступает в качестве нормативной структуры, которая определяется взаимоотношениями между государством и обществом. Так, если в рамках институционализма объектом исследования являются институты как формализованные объединения, формирующие модель человеческого поведения, то в контексте неоинституционализма объектом анализа становятся институты как результат взаимодействия государства и общества, где поведение людей определяется внешними условиями или «правилами игры». Методологические основы политической науки [Электронный ресурс]. - URL: http://elib.bsu.by/bitstream/123456789/90445/1/03090210.pdf(дата обращения:02.03.2018)

Представителями неоинституционального подхода являются многие известные теоретики различных школ: М. Олсон и Дж. Марч - нормативный подход, Э. Остром, Э. Даунс, К. Шепсл - неоинституционализм рационального выбора, Т. Скокпол, П. Холл - исторический неоинституционализм, социологический неоинституционализм - У. Пауэлл, системный неоинституционализм - У.Р.Скотт. Также выделяются более поздние направления неоинституционального подхода: конструктивистский (К.Хей), дискурсивный (В. Шмидт), структурный. Д.С.Кокорхоева. Современные исследования институтов политической власти (сравнительный анализ теорий)/ Научные ведомости/Серия история, политология, экономика, информатика / Выпуск 14- №7 (78) - 2010.

Так, с позиции теоретических школ неоинституционального направления институт Омбудсмана может рассматриваться по-разному. Нормативный подход предполагает рассмотрение института Омбудсмана, как механизма, вырабатывающего нормы и правила правового поведения. Через подобную систему происходит интерпретация политических процессов и изменений. Совокупность норм и правил носит эндогенный характер, но достаточно устойчива к внешним факторам влияния. Правила обуславливают формирование правового поведения субъектов.

Согласно трактовке неоинституционализма рационального выбора американского ученого К. Шепсла, существуют два подхода к данному течению: подход выдающегося политолога Э. Даунса, где институты, в том числе и институт Омбудсмана, представляются в качестве ограничителей, которые определяют деятельность субъектов политики, и подход известного эксперта в области сравнительной политологии Р. Калверта, суть которого, в противоположность подходу Э. Даунса, заключается в определении институтов как следствия взаимодействия политических субъектов. То есть институт Омбудсмана в контексте второго определения представляется, как структура, сформировавшаяся в результате коммуникации политико-правовых акторов. Институциализация является итогом взаимодействия рациональных субъектов.

В рамках исторического неоинституционализма институт Омбудсмана может быть определен, как правовая структура, где совокупность правил и норм закладываются в историческом прошлом конкретной политико-правовой системы. Взаимоотношения общества и власти приобретают институциональную форму, которая сохраняет в себе исторические основы этих отношений.

Социологическое направление неоинституционализма предполагает, что институт Омбудсмана определяется как совокупность общественных интересов групп, которые отображаются в качестве социальных норм и практик. Социологический подход тесным образом связан с понятием «легитимность». Д.С.Кокорхоева. Современные исследования институтов политической власти (сравнительный анализ теорий)/ Научные ведомости/Серия история, политология, экономика, информатика / Выпуск 14- №7 (78) - 2010.

Для лучшего понимания процессов, которые затрудняют политические изменения в государстве или, наоборот, способствуют преобразованиям, эксперты используют также институционально-дисурсивный анализ, предложенный в качестве отдельной ветви неоинституционализма В. Шмидтом. В. Шмидт предлагает структуру, в которой дискурсы изучаются в их институциональных контекстах. Он проводит различие между двумя основными категориями дискурса: коммуникативным дискурсом и координационным дискурсом. В контексте исследования В. Шмидта понятие «дискурс» приобретает значение диалога между политическими субъектами и обществом. Государства-нации, как простые формы государственного устройства, как правило, имеют более устойчивый коммуникативный дискурс между политической элитой и социумом, тогда как государства со сложным устройством, например, федеративным, а также интернациональные объединения, такие, как Европейский союз, обладают более координационным дискурсом. Коммуникативное взаимодействие в данном случае имеет инклюзивный формат участия общественности в общественно-политической среде, в то время, как координационная форма предполагает формальную коллаборацию между социальными субъектами и политико-правовыми институтами. Понятие дискурса в современной лингвистике [Электронный ресурс]. - URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ponyatie-diskursa-v-sovremennoy-lingvistike (дата обращения:02.03.2018)

Касаясь анализа деятельности института Омбудсмана, необходимо также обозначить некоторые аспекты, затрагивающие сложный процесс институционализации. Эти аспекты касаются вовлеченности в институциональную среду и легитимности. Под вовлеченностью здесь понимается степень интеграции института в институциональную сферу, где он функционирует. Легитимность представляет собой общественное принятие института, как структуры, занимающейся обеспечением защиты прав и интересов граждан.

Таким образом, смысл неоинституционального подхода состоит в том, чтобы включить в анализ институты, учитывая различные факторы. Категория института в данном случае служит основой социально-правовой конструкции сторонников неоинституционального подхода. Поэтому, если право представляется в качестве комплекса социально-правовых институтов, которые включают в себя нормы, обычаи и юридические принципы, и, если эти составляющие могут отличаться от законодательных моделей, тогда государственность с юридической точки зрения представляется, как система правовых институтов, где властные отношения подчинены реальным нормам права. Институциональный подход в юридической теории государства [Электронный ресурс]. - URL: http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=1338140(дата обращения:02.02.2018)

1.2 Типы и общие принципы института Омбудсмана

омбудсмен неоинституционализм региональный уполномоченный

Быстрое распространение правозащитных учреждений представляет одно из самых важных событий в развитии прав человека в последние годы. Множество федераций присоединились к этой глобальной тенденции, учредив правозащитные структуры. В этой связи возникает закономерный вопрос: какие уровни власти охватывает институт Омбудсмана в федеративных государствах? Как эффективно в данном случае реализуются принципы исследуемой правозащитной структуры?

В настоящее время происходит стремительное развитие института Омбудсмана: структура по защите прав человека охватывает федеральный, региональный и даже местный уровни власти, а также специализируется на различных сферах общественной жизни.

Так, необходимо будет рассмотреть три типа института Омбудсмана, сложившихся в федеративных государствах: установление должности омбудсмана на национальном уровне, учреждение данной правозащитной структуры в субъектах федерации, установление должности «Защитника» на региональном и федеральном уровнях (смешанный тип).

Третий тип закрепления института Омбудсмана присущ следующим государствам с федеративным устройством: Россия, Канада, Австрия. Австрийская система состоит из Коллегии народной правозащиты, которая является национальной структурой, но предполагает установление органов в землях. Канадский опыт схож с австрийским, поскольку тоже предполагает функционирование национального омбудсмана и Защитников в субъектах федерации.

Институт Омбудсмана в Пакистане установлен только на национальном уровне. Опыт США демонстрирует функционирование института только на уровне субъектов федерации - штатов. Модели института омбудсмена в федеративных государствах. Наднациональные органы омбудсмена [Электронный ресурс]. - URL: https://studwood.ru/552047/pravo/ombudsmeny_federativnyh_gosudarstvah_upolnomochennye_pravam_cheloveka_subektah_rossiyskoy_federatsii#829(дата обращения:02.02.2018)

Институт Омбудсмана также имеет международный формат. Так, существуют должности Верховного Комиссара Организации Объединенных наций по правам человека и Комиссара Совета Европы по правам человека, Международный институт Омбудсмана и т.д. Отдельно необходимо выделить орган правовой защиты Европейского союза - Европейский Омбудсман. Решения данного органа носят императивный характер и распространяются на всех членов Европейского союза. Европейский Омбудсман является наднациональной структурой, куда каждое государство-участник Союза делегирует часть своих полномочий. Статус Европейского Омбудсмана определен Договором о функционировании Европейского Союза.

Отдельное внимание заслуживают Парижские принципы о статусе омбудсмана и этические принципы и стандарты, установленные Коалицией федеральных омбудсманов (COFO), Ассоциацией омбудсманов США(USOA) и Международной ассоциацией омбудсманов (IOA), которые легли в основу данного раздела, поскольку именно они определяют статус учреждений, занимающихся защитой прав и свобод человека.

Цель Парижских принципов, которые были составлены в 1991 г. на международном семинаре национальных правозащитных учреждений, заключается в определении основ функционирования таких учреждений.

Все национальные правозащитные учреждения, в том числе и институт Омбудсмана, во всех государствах, где они установлены, обязаны соблюдать принципы, которые закрепляют их функции, задачи в правозащитной сфере, и определяют их самостоятельность и независимость, расширяют мандат по правам человека, финансирование и прозрачные процессы отбора и назначения. Принципы широко признаются в качестве критериев законности и надежности учреждений.

Парижские принципы: ориентир для национальных правозащитных учреждений на протяжении 20 лет

[Электронный ресурс]. - URL: http://www.ohchr.org/RU/NewsEvents/Stories/Pages/ParisPrinciples20yearsguidingtheworkofNHRI.aspx#sthash.Avj87MFS.dpuf (дата обращения:02.02.2018)

Говоря об этических принципах, установленных Коалицией федеральных омбудсманов (COFO), Ассоциацией омбудсманов США(USOA) и Международной ассоциацией омбудсманов (IOA), необходимо отметить, что кодекс этики IOA обеспечивает единый набор профессиональных этических норм, а его участники придерживаются в своей организационной практике этих принципов.

В соответствии с Кодексом этики, установлены следующие принципы деятельности института Омбудсмана:

Независимость. Омбудсманы являются независимыми по своей структуре, функциям и проявлении в максимально возможной степени в рамках организации.

Конфиденциальность. В соответствии с данным принципом, омбудсман держит всю информацию в секрете. Информация является конфиденциальной до той степени, которую допускает закон. Следует иметь в виду, что могут возникнуть трудности при расследовании в случае спора или жалобы, когда необходимо эффективно разрешить затруднительную ситуацию. В этом случае омбудсману допускается взять разрешение на раскрытие информации. Разрешение дается только при том условии, что есть неизбежный риск серьезного вреда. «Омбудсман должен иметь привилегию и свободу распоряжаться конфиденциальной информацией или распространением любой информации, связанной с жалобой или расследованием. Этот стандарт уравновешивает необходимость защиты конфиденциальной информации, с тем чтобы заявитель мог выступить, а свидетели и другие субъекты процесса могли говорить открыто, с необходимостью раскрывать информацию в рамках расследования или публичного отчета». Ombuds Principles and Code of Ethics [Электронный ресурс]. - URL: https://www.fda.gov/default.htm(дата обращения:01.03.2018)

Принцип Конфиденциальности также оговорен в Административном законе об урегулировании споров 1996 г. The Administrative Dispute Resolution Act of 1996[Электронный ресурс]. - URL: https://www.adr.gov/pdf/adra.pdf(дата обращения:02.06.2017) и Уведомлении Федерального реестра. Federal Register / Vol. 65, No. 251 / Friday, December 29, 2000 / Notices [Электронный ресурс]. - URL: https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/FR-2000-12-29/pdf/00-33247.pdf(дата обращения:02.03.2018)

Наиболее распространенной причиной обращения к принципу конфиденциальности является страх возмездия. Возмездие или угроза возмездия в случае раскрытия секретной информации рассматривается, как очень серьезное нарушение правил поведения сотрудников.

Нейтралитет или беспристрастность. «Омбудсман должен рассматривать каждую жалобу объективным и справедливым способом, без предвзятости, и относиться ко всем сторонам без поддержки и предубеждений. Этот стандарт внушает уверенность к общественности и агентствам, что жалобы будут получать справедливый обзор, а также призывает все стороны согласиться с выводами и рекомендациями омбудсмана. Ombuds Principles and Code of Ethics [Электронный ресурс]. - URL: https://www.fda.gov/default.htm(дата обращения:02.03.2018)

Непринужденность. Согласно данному принципу, омбудсман неофициально принимает и слушает истцов, предоставляет им консультационные услуги и обратную связь, и неофициально расследует жалобы. Использование Офиса омбудсмана носит чисто добровольный характер.

Таким образом, институт Омбудсмана был проанализирован в контексте теоретических основ и нормативных принципов.

На фоне изучения политико-правового аспекта государства особо выделился неоинституциональный подход к исследованию институтов в современной сравнительной политологии. Выбор для включения этого направления и его теоретических школ в рамки исследования объясняется тем, что данный подход наиболее удачно помог показать место института Омбудсмана в системе взаимодействия органов власти и общества.

В данном разделе внимание также было акцентировано на типах и принципах института Омбудсмана и особенностях их реализации. Это объясняется тем, что государства в настоящее время имеют различные механизмы правозащиты. В связи с этим возникает потребность в изучении соблюдения базовых принципов омбудсманами вообще, и в федеративных государствах, в частности. Также немаловажную роль сыграло рассмотрение института Омбудсмана в контексте различных уровней власти. Здесь речь идет о типизации омбудсманов в федеративных государствах: установление должности омбудсмана на национальном уровне, учреждение данной правозащитной структуры в субъектах федерации, установление должности «Защитника» на региональном и федеральном уровнях (смешанный тип).

Неоинституциональный подход позволил рассмотреть институт Омбудсмана с точки зрения различных теоретических школ: нормативного подхода, неоинституционализма рационального выбора, исторического неоинституционализма, социологического неоинституционализма. Также в ходе работы были изучены более поздние направления неоинституционального подхода: конструктивистский, дискурсивный структурный. Так, институт Омбудсмана был исследован с позиций различных методологических школ в контексте взаимодействие государства и общества через призму права.

Для лучшего понимания места института Омбудсмана в политико-правовых системах России и Испании в данном исследовании в качестве фундамента для дальнейшего анализа использована нормативная школа неоинституционализма Д. Марча и Й. Олсона, где институт Омбудсмана рассматривается, как политический институт, обладающий самостоятельностью, но зависимый от норм и ценностных установок, сформированных под влиянием исторических и культурных факторов. Институт создается под действием решений правозащитных акторов (Уполномоченный по правам человека в РФ, уполномоченный по правам человека в субъектах РФ, аппараты уполномоченных), которые в свою очередь напрямую зависят от норм и ценностей, установленных в ходе историко-культурного развития. Именно поэтому во втором разделе первой главы отдельное внимание уделено нормам и принципам, определяющим основы функционирования института Омбудсмана. В ходе второй главы важное значение отведено историческому развитию института Омбудсмана в России и Испании. История развития института в данных государствах напрямую связана с правовыми нормами, которые определяют нынешнюю работу омбудсманов. Применение нормативного подхода также поможет понять происходящие процессы, определяющие взаимодействие уполномоченных по правам человека в России.

При рассмотрении принципов, которыми руководствуется омбудсман при реализации своих полномочий, был сделан вывод, что всем государствам рекомендовано следовать, как Парижским принципам, так и принципам Кодекса этики. Принципы определяют поведение омбудсманов при реализации полномочий.

Также в ходе работы выяснилось, что различные типы омбудсманов по-разному функционируют в разных государствах. Это, прежде всего, объясняется неоднородностью систем государственного строя стран.

Глава 2. МОДЕЛИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО И РЕГИОНАЛЬНЫХ УПОЛНОМОЧЕННЫХ В РОССИИ И ИСПАНИИ

2.1 Модель взаимодействия Защитника народа и Омбудсманов автономий Испании: особенности и нормативная основа

При написании данной работы опыт Испании выбран не случайно. После смерти Франсиско Франко сложно было предпринять шаги навстречу демократии. Здесь необходимо отметить слова Альваро Хиль-Роблеса, Защитника народа Испании, экс-комиссара по правам человека в Совете Европы, о том, что «за годы своего правления диктатор не допустил существования ни одной демократической организации». Важнейшим механизмом, приведенным в действие для защиты основных прав, стал институт Омбудсмана, или Защитника народа. Сейчас опыт Испании в области защиты прав человека является одним из наиболее успешных. В этой связи возникает существенный интерес к изучению взаимодействия Защитника народа и автономных Уполномоченных.

Испанский Омбудсман является институциональной фигурой, ответственной за мониторинг деятельности государственной администрации в ее взаимодействии с гражданами. Следовательно, Омбудсман Испании не имеет права вмешиваться в любой конфликт, возникающий между отдельными лицами или частными лицами.

Кроме того, как следствие институциональной и территориальной структуры в Испании, автономии имеют своего назначенного омбудсмана, в основном обладающего такими же компетенциями, как и Омбудсман Испании. В. А. Коршилова. Анализ моделей взаимодействия национальных и региональных омбудсманов в России и Испании //Бизнес. Общество. Власть. ­ 2018. ­ N 27. ­ С. 63­79

Однако у испанского Омбудсмана есть возможность выносить рекомендации государственным органам и законодателям в целях решения общественных проблем, связанных с деятельностью государственных органов, а также поощрения и / или изменения конкретного законодательства. Однако эти рекомендации не являются обязательными для государственных органов.

Касаясь нормативной стороны функционирования института Омбудсмана в Испании, необходимо отметить следующие источники:

1. Конституция Испании. Статья 54.

2. Органический закон 3/1981 от 6 апреля в отношении Защитника народа с поправками, внесенными Органическим законом 2/1992 от 5 марта.

3. Правила организации и функционирования Защитника народа, одобренные Комитетами Конгресса и Сената, по предложению Защитника народа на их совместном заседании 6 апреля 1983 года. Внесены изменения в Резолюции комитетов Конгресса и Сената от 21 апреля 1992 года, 26 сентября 2000 года и 25 января 2012 года.

4. Закон 36/1985 от 6 ноября «О регулировании отношений между институтом Защитника народа и подобными должностными лицами в автономных сообществах».

5. Учредительные документы и нормативно-правовые акты регионов.