Механизм взаимодействия национального и региональных омбудсменов в России в контексте сравнения опыта России и Испании

Основополагающие нормы, которыми руководствуется Защитник народа при осуществлении своих полномочий, содержатся в Конституции Испании от 29 сентября 1978 г. и Органическом законе N3 от 6 апреля 1981 г. Данные источники предоставляют возможность гражданам осуществлять наблюдение за исполнением властными органами своих обязательств и их функционированием. Статья 54 испанской Конституции гласит, что «органический закон регулирует порядок деятельности института Защитника Народа, высоко уполномоченного Генеральными Кортесами и назначаемого ими для защиты прав, предусмотренных в настоящем Разделе, который может осуществлять надзор за деятельностью государственных властей и подотчетен Генеральным Кортесам» Конституция Испании. [Электронный ресурс]. - URL: http://vivovoco.ibmh.msk.su/VV/LAW/SPAIN.HTM (дата обращения: 09.02.2018). Это означает, что Защитник народа следит за действиями Адиминистрации и предоставляет отчет Парламенту Испании.

Статья 54 имеет отсылочный характер, так как правые нормы здесь полностью не освещаются, а отсылка идет на другой нормативно-правовой акт - Органический закон N3 от 6 апреля 1981 г. Статья 1 данного закона повторяет правовую норму Статьи 54, дополняя тем, что «осуществляет полномочия, наделенными Органическими законом и Конституцией». Развитие правового статуса Омбудсмана в государствах-членах ЕС. [Электронный ресурс]. - URL: https://elibrary.ru/download/elibrary_21537800_62361886.pdf(дата обращения: 09.02.2018)

Как и в правовой системе России, существование института Омбудсмана имеет двухуровневый характер: федеральный и региональный. Взаимодействие федерального Защитника народа и региональных омбудсманов основывается на положениях Закона 36/1985 от 6 ноября 1985 г. «О регулировании отношений между институтом Защитника народа и подобными должностными лицами в автономных сообществах». Защитник народа. [Электронный ресурс]. - URL: http://jurisprudence.club/konstitutsionnoe-uchebnik/zaschitnik-naroda-56476.html(дата обращения: 09.02.2018) Согласно данному закону право на создание и осуществление деятельности органа правозащиты входит в компетенцию исключительно самих автономий. Как и федеральный омбудсман, региональные омбудсманы обладают статусом Парламентских комиссаров. В соответствии с ч. 1 ст. 1 Закона 36/1985 омбудсманы автономий имеют гарантии федерального Уполномоченного Испании. Кроме этого, необходимо отметить, что решение о назначении и отставке омбудсмана автономии принимает региональный Парламент.

Спустя два года после установления поста федерального омбудсмана Испании, с 1983 г. создаются должности омбудсманов в испанских регионах. «Первопроходцем» в учреждении института Омбудсмана стала Андалусия, в 1984 г. должность Защитника народа возникла в Каталонии и Галисии, в 1985 г. - в стране Басков и в провинции Арагон, в 1988 г. - в Валенсии, в 1994 г. - в Кастилии-Леон, в 2000 г. и в 2001 г. - в провинции Наварра и Кастилии-Ла-Манче, соответственно. На Балеарских островах и в Эстремадуре институт Омбудсмана установлен не был. В каждом регионе, в соответствии с Законом 36/1985, институт Омбудсмана носит разные названия. Например, в Валенсии это Sнndic de Greuges de la Comunitat Valenciana, в Андалусии - Defensor del Pueblo Andaluz, в Каталонии - Sнndic de Greuges de Catalunya и т.д.

При изучении официальных сайтов омбудсманов автономий были отмечены интересные закономерности. В первую очередь, как и в практике России, некоторые омбудсманы автономий имеют свой учредительный документ, закрепляющий статус омбудсмана в регионе и определяющий его функции, деятельность, отношения с органами власти и, иногда, с Защитником народа, как, например, в случае Ararteko, омбудсманом Страны Басков Act 3/1985 of 27 februar y establishing and regulating the institution called the `Ararteko' (Ombudsman) [Электронный ресурс]. - URL:http://www.ararteko.net/RecursosWeb/DOCUMENTOS/1/0_4339_3.pdf (дата обращения:05.05.2018). Сайт каждого омбудсмана уникален и его содержимое определяется омбудсманом автономии. Как и в российской практике по итогам года омбудсманом автономии выпускается ежегодный Доклад. Структура Доклада также зависит от региональной специфики и определяется самим омбудсманом. Тем не менее, особенность каждого доклада омбудсмана автономии - это наличие подраздела о дискриминации граждан, говорящих на «соофициальном» SНNDIC Greuges de la Comunitat Valenciana. Informe a les Corts Valencianes [Электронный ресурс]. - URL:

http://www.elsindic.com/wp-content/uploads/2017/03/356_WEBmemoria2011cas.pdf (дата обращения: 06.05.2018) языке. Например, в подразделе Доклада омбудсмана Валенсии существуют такие подразделы, как «Дискриминация валенсийского языка на официальных веб-страницах», « Право граждан на выбор соофициального языка», «Дискриминация жителей валенсийско-говорящих граждан в сфере общественных услуг». Кроме этого, важной особенностью Докладов является раздел о правах школьников, преподавателей и студентов. Защите прав граждан в сфере образования уделяется особое внимание. Так, на официальных сайтах автономий в разделе документации существует раздел о соглашениях между региональным омбудсманом и образовательными учреждениями автономии, а раздел «Образование» числится среди таких важных разделов, как «Здоровье и социальная защита», «Личные права», «Безопасность», «Дискриминация». Преимуществом сайтов является также графа «Связи», где представлены ссылки на сайты омбудсманов других автономий.

Наиболее точно взаимодействие с Защитником народа определено в региональном законе автономии Валенсия, в разделе «Взаимодействие с Омбудсманом Испании» Закона 3/1985 от 27 февраля, устанавливающем и регулирующем институт под названием «Арартеко» (Омбудсмен). В данном законе в п.1 ст. 36 указано, что с точки зрения своей деятельности, Ararteko является независимым и автономным омбудсманом Испании. Он может проводить расследования без ущерба для своих полномочий, которые в соответствии со ст. 12 Органического закона 3/1981 от 6 апреля 1981 года, могут соответствовать полномочиям Защитника народа. Ararteko может заключать соглашения с Омбудсманом, устанавливать критерии для совместных действий для обеспечения координации и сотрудничества между двумя учреждениями Act 3/1985 of 27 februar y establishing and regulating the institution called the `Ararteko' (Ombudsman) [Электронный ресурс]. - URL:http://www.ararteko.net/RecursosWeb/DOCUMENTOS/1/0_4339_3.pdf (дата обращения:05.05.2018).

Кроме этого, в нормативно-правовых актах о взаимодействии региональных омбудсманов с Защитником народа и между собой, как, например, в случае Ararteko, подчеркнуто, что при рассмотрении обращений, связанных с действиями неавтономных государственных администраций, региональный омбудсман может обратиться за помощью к Защитнику народа об оказании содействия в решении вопроса Ley 36/1985, de 6 de noviembre, por la que se regulan las relaciones

entre la Instituciуn del Defensor del Pueblo y las figuras similares en

las distintas Comunidades Autуnomas.[Электронный ресурс]. - URL: https://www.boe.es/buscar/pdf/1985/BOE-A-1985-23210-consolidado.pdf (дата обращения:05.05.2018). Что касается взаимодействия на горизонтальном уровне, то, для укрепления сотрудничества в решении вопросов, омбудсманы автономий заключают соглашения о сотрудничестве.

Касаясь вопроса поддержки Омбудсмана со стороны парламента, можно отметить высказывание Альваро Хиль-Роблеса в интервью с профессором Высшей Школы Экономики А.Ю.Сунгуровым, что «региональный Уполномоченный должен бы пользоваться дополнительной защитой представительной власти, поскольку ему необходима дополнительная поддержка. И единственная возможность противостоять политическому давлению -- это парламентская поддержка».Альваро Хиль-Роблес: «Смысл деятельности омбудсмана защита и охрана человека от администрации» [Электронный ресурс]. - URL: http://euro-ombudsman.org/ombudsmen_activities/europe/alyvaro-hily-robles-smsl-deyatelynosti-ombudsmana-zashita-i-ohrana-cheloveka-ot-administratsii(дата обращения: 09.02.2018)

Полномочия омбудсманов испанских автономий и общеиспанского Защитника не имеют четкого разделения. Разграничена лишь область конституционной судебной защиты, где Конституция Испании защищается федеральным омбудсманом, а Уставы автономий - региональными правозащитниками. А.Л.Нездюров, А.Ю.Сунгуров. Аналитическая статья и рекомендации, подготовленные в рамках реализации соответствующего проекта Еврокомиссии. Согласно интервью экс-комиссар по правам человека в Совете Европы Альваро Хиль-Роблеса и представителя Фонда развития парламентаризма и Института государства и права Российской Академии Наук Алексея Автономова, в Испании «нет иерархии между национальным и региональными омбудсманами, но есть тесное сотрудничество». Альваро Хиль-Роблес: «Смысл деятельности омбудсмана защита и охрана человека от администрации» [Электронный ресурс]. - URL: http://euro-ombudsman.org/ombudsmen_activities/europe/alyvaro-hily-robles-smsl-deyatelynosti-ombudsmana-zashita-i-ohrana-cheloveka-ot-administratsii(дата обращения: 09.02.2018) Два раза в год проводятся совещания федерального и региональных омбудсманов, где обсуждаются различные вопросы, решаются проблемы, координируется деятельность. Работа омбудсманов не строится на принципах иерархичности и компетенции, в силу несовместимости с системой государственного устройства, где автономии являются независимыми от центрального аппарата и центральные органы не вмешиваются в деятельность автономий А.Л.Нездюров, А.Ю.Сунгуров. Аналитическая статья и рекомендации, подготовленные в рамках реализации соответствующего проекта Еврокомиссии., а основывается на принципах координации действий и сотрудничества. Кроме этого, вопросы и жалобы решаются тем омбудсманом (федеральным или региональными), кто первым их получил.

Принципы координации и сотрудничества реализуются посредством заключения соглашений.

По заявлению Альваро Хиль-Роблеса, практика Испании в области защиты прав человека является успешной, «у нас накоплен большой опыт деятельности национальных и региональных омбудсманов». Единственным условием, которое формирует эффективность деятельности института Омбудсмана - это демократичность страны. Альваро Хиль-Роблес: «Смысл деятельности омбудсмана защита и охрана человека от администрации» [Электронный ресурс]. - URL: http://euro-ombudsman.org/ombudsmen_activities/europe/alyvaro-hily-robles-smsl-deyatelynosti-ombudsmana-zashita-i-ohrana-cheloveka-ot-administratsii(дата обращения: 09.02.2018)

Таким образом, сложившаяся модель обладает следующими преимуществами:

1. Отсутствие принципа иерархии, что формирует гибкость в осуществлении деятельности омбудсманов федерального и региональных уровней, поскольку каждый гражданин может обратиться с вопросом как к общеиспанскому Защитнику, так и Защитникам автономий. Это исключает возможности затребования жалобы в высшую инстанцию и затруднения в рассмотрении вопроса.

2. Функционирование механизма сотрудничества и координации действий, основанные на проведении совещаний и заключении соглашений. Это позволяет эффективно решать различные проблемы.

3. Принцип взаимной помощи. При возникновении сложностей, общеиспанский Защитник и Защитники автономий могут обратиться друг к другу за помощью для решения проблемы.

4. Соответствие демократическим стандартам способствует успешному функционированию модели, помогает ей развиваться дальше.

К недостаткам модели можно отнести следующие признаки:

1. Совмещение компетенций в некоторых случаях приводит к сложностям в рассмотрении обращений граждан, дублированию. Тем не менее, Альваро Хиль Роблес отмечает, что «раздробление сил, как правило ослабляет функции». Альваро Хиль-Роблес: «Смысл деятельности омбудсмана защита и охрана человека от администрации» [Электронный ресурс]. - URL: http://euro-ombudsman.org/ombudsmen_activities/europe/alyvaro-hily-robles-smsl-deyatelynosti-ombudsmana-zashita-i-ohrana-cheloveka-ot-administratsii(дата обращения: 09.02.2018) Поэтому данная характеристика является спорной.

2. Как отмечает Альваро Хиль Роблес, «в какой-то степени взаимоотношения на горизонтальном уровне носят достаточно формальный характер, хотя какие-то точки соприкосновения возможны». Альваро Хиль-Роблес: «Смысл деятельности омбудсмана защита и охрана человека от администрации» [Электронный ресурс]. - URL: http://euro-ombudsman.org/ombudsmen_activities/europe/alyvaro-hily-robles-smsl-deyatelynosti-ombudsmana-zashita-i-ohrana-cheloveka-ot-administratsii(дата обращения: 09.02.2018) То есть взаимодействие между Омбудсманами регионов не так эффективно реализуется на практике.

3. Существуют недостатки в документальном закреплении механизма проведения Круглых столов и Координационных семинаров.

К особенностям института Омбудсмана в Испании можно также отнести существование в ежегодных Докладах разделов о дискриминации. Кроме этого, в отличие от российской практики, отдельное внимание у омбудсманов Испании уделано защите прав граждан в сфере образования, то есть защите студентов, учащихся средних образовательных учреждений, преподавателей. Как и российские уполномоченные, омбудсманы автономий Испании самостоятельно формируют структуру ежегодных Докладов, устанавливают формат официального сайта и его содержимое.

2.2 Специфика функционирования института Уполномоченного по правам человека в России: механизм работы и особенности взаимодействия уполномоченных в России

Россия является федеративным государством, а большие размеры российской территории требуют работы уникальной системы института по защите прав граждан. Так, России присущ смешанный тип закрепления института Омбудсмана, который был рассмотрен в ходе первой главы, где должность уполномоченного по правам человека существует как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ.

В предыдущем разделе был рассмотрен зарубежный опыт взаимодействия региональных и федерального омбудсманов на примере Испании. Данный случай был интересен для изучения, поскольку Испания является государством, где институт Омбудсмана успешно работает. Кроме этого, как уже отмечалось ранее, случай Испании был выбран для сравнения по причине схожести с российской моделью. Данное сходство прослеживается и в форме государственного устройства (сильная унитарная децентрализация в Испании и федерация в России), где существовует разделение уполномоченных на национального омбудсмана и омбудсманов регионов/автономий, и в работе совещательных органов (Координационные советы в федеральных округах и Советы уполномоченных в России и Круглые столы в Испании), а также в принципах, на которых строится само взаимодействие национального и региональных омбудсманов в России и Испании.

Случай России хотя и схож с моделью Испании, однако, поскольку в российской правозащитной практике институт Уполномоченного по правам человека появился лишь в самом конце XX столетия, к настоящему моменту существует и значительное количество проблем, связанных с постепенным развитием данного института.

История развития института Уполномоченного по правам человека в России. Должность уполномоченного по правам человека в России была учреждена Конституцией РФ 1993 г. Первым Уполномоченным по правам человека федерального уровня стал С. А. Ковалев. Он был назначен Государственной думой 17 января 1994 г. Однако, 10 марта 1995 г. Ковалев был снят с поста по решению Государственной думы. В декабре 1996 г. был принят закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и одобрен Советом Федерации 12 февраля 1997 г.

Вплоть до мая 1998 г. в России не было Уполномоченного по правам человека. 20 мая 1998 г. Уполномоченным по правам человека становится О. О. Миронов из фракции КПРФ. Последующими уполномоченными стали В. П. Лукин, Э. А. Памфилова и Т. Н. Москалькова.

Возникновение должности уполномоченного по правам человека в некоторых субъектах России произошло ранее принятия закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Первыми таким регионами стали Республика Башкортостан (апрель 1996 г.) и Свердловская область (июнь 1996 г.). А.Л.Нездюров, А.Ю.Сунгуров. Аналитическая статья и рекомендации, подготовленные в рамках реализации соответствующего проекта Еврокомиссии.

Постепенное увеличение числа омбудсманов в регионах начинается с 1999 г. В 2001 г. произошло резкое увеличение количества уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, когда данный институт возник сразу в 9 субъектах РФ.

В 2000 г. произошло знаковое событие - было подписано «Астраханское соглашение» между федеральным уполномоченным О.О. Мироновым и региональными омбудсманами из семи субъектов РФ. Данный факт говорит о начале реального взаимодействия уполномоченных федерального и регионального уровней.

Кроме этого, в октябре 2001 г. в Смоленске в рамках IV Круглого стола российских Уполномоченных было образовано неформальное объединение региональных и национального омбудсманов в формате Координационного совета уполномоченных по правам человека в РФ и ее регионах, в качестве развития Астраханского соглашения. А.Л.Нездюров, А.Ю.Сунгуров. Аналитическая статья и рекомендации, подготовленные в рамках реализации соответствующего проекта Еврокомиссии.

Взаимодействие уполномоченных. Взаимодействие региональных и федерального уполномоченнных в России имеет формат совещаний и основывается на принципах координации и сотрудничества. Так, ежегодно проводятся Координационные советы в федеральных округах, где участие принимают уполномоченные субъектов конкретного федерального округа (так называемые, «малые Советы»), а также Координационные советы, где участвуют федеральный уполномоченный и председатели координационных советов уполномоченных по правам человека в субъектах РФ.

Кроме этого, говоря о начале работы встреч подобного формата, необходимо отметить аналитическую статью и рекомендации, подготовленные в рамках реализации соответствующего проекта Еврокомиссии «Совершенствование взаимодействия Уполномоченного по правам человека в РФ и Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ» А. Л. Нездюрова и А. Ю. Сунгурова, где подчеркнуто, что Круглые столы проходят «начиная с мая 2001 г. в пригороде Санкт-Петербурга - Пушкине, при поддержке гуманитарно-политологического центра «Стратегия» и Совета Европы (за исключением V Круглого стола в Уфе в феврале 2002 г.). Так, VI Круглый стол состоялся в сентябре 2002 г. в Екатеринбурге, VII Круглый стол - в марте 2003 г. в Калининграде, VIII Круглый стол - в марте 2004 г. в Страсбурге (Франция) и IX Круглый стол - в июне 2005 г. в Казани» А.Л.Нездюров, А.Ю.Сунгуров. Аналитическая статья и рекомендации, подготовленные в рамках реализации соответствующего проекта Еврокомиссии..

Немаловажную роль в формировании диалога между уполномоченными играют личные контакты. Также в российской практике правовой защиты имеет место идея создания специальных приемных, которая решит проблему отдаленности федерального омбудсмана от граждан А.Л.Нездюров, А.Ю.Сунгуров. Аналитическая статья и рекомендации, подготовленные в рамках реализации соответствующего проекта Еврокомиссии.. Такие приемные имели бы успех в тех регионах, где деятельность омбудсмана субъекта РФ слаба.

Нормативно-правовая база. Нормативную основу функционирования института Уполномоченного по правам человека в РФ и ее регионах, взаимодействия национального и региональных уполномоченных в России в настоящее время составляют ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» (Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации») Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_13440/ (дата обращения: 02.05.2018), Положение о Совете уполномоченных по правам человека (в соответствии с распоряжением Уполномоченного по правам человека от 27 февраля 2018 г.) О Совете уполномоченных по правам человека [Электронный ресурс]. - URL http://ombudsmanrf.org/upload/files/int_docs/2018_18.pdf (дата обращения: 10.05.2018), ежегодные Доклады уполномоченных по правам человека в РФ и регионах, положения о Координационных советах в федеральных округах. Тем не менее, необходимо отметить, что положения, определяющие механизм работы «малых» Координационных советов, существуют в настоящее время не во всех федеральных округах. Кроме того, 6 апреля 2015 г. были внесены изменения в федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», и затронули работу «большого» Координационного совета. Так в статье 36.2 было отмечено, что «в состав консультативного совещательного органа входит по одному представителю от каждого федерального округа из числа уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации». Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 6 апреля 2015 г. N 3-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"

В соответствии с ч. 5 ст. 5.1 Положения о Координационном совете российских уполномоченных по правам человека, «Председателем Координационного совета является Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Сопредседатель Координационного совета избирается 2/3 голосов всех действительных членов Координационного совета сроком на два года». Положение о Координационном совете российских уполномоченных по правам человека [Электронный ресурс]. - URL: http://ombudsman.freedom-vrn.ru/links/KS%20UHR-2011.html(дата обращения: 09.02.2018) Так, первым сопредседателем Координационного совета стал Уполномоченный Смоленской области В.Н.Осин, вторым - С.Б.Крыжов, Уполномоченный Московской области, В 2006 г. сопредседателем стал Уполномоченный по правам человека в Пермской области Т.И.Марголина. А.Л.Нездюров, А.Ю.Сунгуров. Аналитическая статья и рекомендации, подготовленные в рамках реализации соответствующего проекта Еврокомиссии. Также в соответствии с данным Положением, а именно с ч.3 п.3.1. «В состав Координационного совета входят: действительные члены - Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации, изъявившие свое желание участвовать в деятельности Координационного совета».

Новым витком в развитии нормативно-правовой базы института Уполномоченного по правам человека в России и взаимодействия уполномоченных стало принятие Положения о Совете уполномоченных по правам человека от 27 февраля 2018 г. Согласно ч. 5 данного Положения, «В Совет входят Уполномоченный и председатели координационных советов уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, входящих в состав федеральных округов, по факту избрания». В соответствии с ч.16 «Заседания Совета проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал в соответствии с планом работы Совета» О Совете уполномоченных по правам человека [Электронный ресурс]. - URL http://ombudsmanrf.org/upload/files/int_docs/2018_18.pdf (дата обращения: 10.05.2018).

Назначение уполномоченного по правам человека в субъекте РФ на должность и процедура снятия его с должности. Если говорить о назначении регионального уполномоченного на должность, необходимо отметить, что, согласно п. 12 ст. 16.1 Закона № 184-ФЗ, назначать на должность регионального уполномоченного могут представительные органы государственной власти субъектов РФ. Вносить предложения о кандидатуре имеют право высшее должностное лицо субъекта, правозащитные и иные организации, органы местного самоуправления. Предложения о кандидатуре в обязательном порядке согласовываются с федеральным уполномоченным по правам человека. Требования к кандидатурам подразделяются на общие и специфические, устанавливаемые властью региона. Так, к общим требованиям можно отнести наличие гражданства РФ у кандидата на должность уполномоченного. Срок полномочий, как правило, составляет 5 лет, однако, существуют и исключения. Например, Уполномоченный по правам человека в Свердловской области занимает данную должность с 2001 г.

Процедура снятия с должности происходит схожим образом, включая согласование с федеральным омбудсманом.

Положительные и негативные изменения в работе уполномоченных. Говоря о положительных изменениях, которые упрощают процесс координации, необходимо отметить то, что Доклад федерального уполномоченного в 2016 г. содержал «интерактивную правозащитную карту», созданную на основе Докладов региональных уполномоченныхТатьяна Москалькова представила президенту РФ ежегодный Доклад Уполномоченного по правам человека. [Электронный ресурс]. - URL: http://euro-ombudsman.org/ombudsmen_activities/tatyyana-moskalykova-predstavila-prezidentu-rf-ezhegodny-doklad-upolnomochennogo-po-pravam-cheloveka (дата обращения: 09.02.2018). Назначение на должность регионального омбудсмана с 2016 г. также включает этап согласования с национальным уполномоченным. Положительным моментом в развитии системы института Омбудсмана в России стало создание рабочей группы по определению критериев эффективности деятельности уполномоченных Вертикаль омбудсменов России получит новое развитие. [Электронный ресурс]. - URL: http://euro-ombudsman.org/ombudsmen_activities/vertikaly-ombudsmenov-rossii-poluchit-novoe-razvitie(дата обращения: 07.02.2018).

Если отмечать негативные стороны взаимодействия, важно подчеркнуть тот факт, что не все обращения региональных уполномоченных к национальному уполномоченному включают запросы о помощи в защите гражданских прав. Так, в 2016 г. из более чем 1200 обращений региональных омбудсманов к национальному, только 287 содержали нужные запросы. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ за 2016 год. [Электронный ресурс]. - URL: http://ombudsmanrf.org/www/upload/files/docs/appeals/doc_2016_medium.pdf(дата обращения: 08.02.2018) Это справедливо также и к обращениям по оказанию содействия федерального уполномоченного к региональным.

Практическая часть исследования. Важной частью исследования специфики института Уполномоченного по правам человека в России, а также, в частности, взаимодействия федерального и региональных уполномоченных стал сбор и анализ эмпирических данных. Так в ходе исследования были определены три важнейших направления для сбора и анализа материала: 1) изучение официальных сайтов уполномоченных по правам человека РФ и субъектов РФ, учредительных документов, ежегодных Докладов и нормативно-правовых актов, 2) проведение интервью с уполномоченными по правам человека в регионах РФ и сотрудниками их аппаратов, а также осуществление записи и, в последующем, анализ семинаров повышения квалификации сотрудников аппаратов региональных уполномоченных, 3) ознакомление с основами работы аппарата Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге методом включенного наблюдения и с помощью непосредственного вовлечения в работу аппарата.

В рамках первого направления были изучены официальные сайты Уполномоченного по правам человека РФ и уполномоченных субъектов РФ, рассмотрен ежегодный Доклад Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге за 2017 г., а также сделан анализ Докладов Уполномоченных других субъектов РФ. Было проведено сравнение структур Докладов. Выборка была сделана на основании появления института Уполномоченного по правам человека в разных регионах России. Так были выделены две группы регионов, где в первую группу вошли регионы, в которых институт Уполномоченного по правам человека появился ранее всего, а вторую группу составили регионы, где институт Уполномоченного появился позже. Это позволило понять, какие общие и различные черты существуют в структуре «ранних» и «поздних» Докладов, какие темы затрагиваются наиболее часто в конкретных регионах, существуют ли какие-либо области, отраженные в ежегодном Докладе и свойственные лишь конкретному региону. Таким образом, в первую группу вошли следующие регионы: Республика Башкортостан, где институт Уполномоченного по правам человека возник в 1996 г., Свердловская область, в которой институт появился также в 1996 г., Смоленская область, где институт Уполномоченного начал функционировать в 1998 г., Саратовская и Астраханская области, где институт появился в 1999 г. и, наконец, в 2000 г. институт возник в Республике Татарстан. Вторую группу составили следующие регионы: Республика Крым, Республика Бурятия, Курганская область, где институт возник в 2014 г., а также Чукотский автономный округ, где институт Уполномоченного по правам человека появился в 2016 г. Кроме этого, институт Уполномоченного появился также в 2015 г. в г. Севастополь и Магаданской области, однако, в силу того, что доступ к ежегодному Докладу в первом случае органичен, а во втором - отсутствует структура Доклада, данные регионы были исключены из анализа.

В ходе обработки данных и анализа ежегодных Докладов регионов за 2017 г., было выявлено, что наиболее встречающимися кодами, и, соответственно, подразделами Докладов, являются «Здоровье и социальная защита», «Право на жилье», «Права заключенных и лиц, находящихся под стражей», «Право на труд», «Правовое просвещение», «Статистика» Приложение 2. Ключевые темы, например, такие, как «Личные права и свободы», часто были выделены в отдельный раздел и не кодировались. К регионам, имеющим наиболее развернутую структуру, где содержатся разделы и подразделы, относятся Свердловская, Смоленская, Саратовская области, а также Чукотский автономный округ. Так можно сделать вывод о том, что каждый Уполномоченный устанавливает наиболее удобный формат Доклада для конкретного региона, учитывая его особенности. Эти особенности отражены в наименее встречающихся кодах, где, например, подраздел о правах коренных народах присущ только Чукотскому автономному округу и Республике Бурятия, а «Проблемы обеспечения прав в сфере землепользования» только для Астраханской области. Приложение 3 Для обработки данных была использована программа ATLAS.ti. Данная программа позволила также сортировать коды по категориям и создавать категориальные «семьи» - families Приложение 4, а также демонстрировать цитаты выделенных кодов, формируя их в список.

Также важно отметить следующее: во-первых, статистические данные достаточно часто встречаются в Докладах, однако существуют не во всех ежегодных отчетах Уполномоченных. Во-вторых, официальные сайты Уполномоченных по правам человека также существуют не во всех регионах. Формат и полнота сведений сайтов также различается. В-третьих, структура и формат Доклада определяется самим Уполномоченным конкретного региона, а сами Доклады не всегда можно найти в свободном доступе.

Касаясь Доклада Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге за 2017 г., необходимо отметить, что Доклад имеет развернутую структуру, где разделы включают подразделы, а также включает Приложения. Первая глава посвящена обеспечению прав и свобод человека и гражданина в 2017 г., вторая глава включает в себя сведения о количестве и тематике обращений граждан к уполномоченному. Доклад содержит в себе большинство тем, присущих Докладам других уполномоченных в субъектах РФ, однако существуют подразделы, которые ранее не наблюдались в ходе рассмотрения и анализа других Докладов - «Право на объединение», «Право на свободу собраний», «Обеспечение равноправия и защита от дискриминации» Доклад Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге за 2017 г. [Электронный ресурс]. - URL: http://ombudsmanspb.ru/files/002018/28_03_2018_Doklad%20UPCH/DOKLAD_2017_28032018_ok.pdf (дата обращения: 04.05.2018). Это подтверждает, что каждый Уполномоченный самостоятельно определяет тематики разделов и подразделов, исходя из региональной специфики.

Кроме этого, важнейшей частью работы было участие в подготовке комментариев к поправкам проекта ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах РФ», изучение самого проекта, пояснительной записки к нему и предложений уполномоченных к проекту. При изучении данных документов отдельное внимание было уделено нормам, формирующим взаимодействие с федеральным уполномоченным. Так, при рассмотрении сводной таблицы предложений и замечаний к проекту федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах РФ», отдельное внимание было уделено ст. 16 Взаимоотношения уполномоченного по правам человека в субъекте РФ с Уполномоченным по правам человека РФ, иными органами и лицами, уполномоченными осуществлять защиту прав человека. Согласно п. 2 данной статьи взаимодействие федерального и региональных уполномоченных осуществляется «с целью рассмотрения обращений граждан, проведения совместных мероприятий, обмена информацией и выработки совместных программ по вопросам защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина». Тем не менее, к данному пункту были предложены поправки, которые отразились в замене нормы «выработку совместных программ по вопросам защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина» на «содействие в проводимой указанными субъектами деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина, выявлении, устранении и предупреждении их нарушений, а также сотрудничество в совершенствовании федерального и регионального законодательства и приведении его в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами и общепризнанными принципами и нормами международного права». Поправки также предлагаются ко всем статьям, изложенным в проекте ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах РФ».

Кроме проекта ФЗ, были рассмотрены ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» (Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»), Положение о Совете уполномоченных по правам человека (в соответствии с распоряжением Уполномоченного по правам человека в РФ от 27 февраля 2018 г.), положения о Координационных советах в федеральных округах, переписки уполномоченных. При рассмотрении положений о Координационных советах в федеральных округах, было отмечено, что до сих пор не каждый федеральный округ имеет данный организационно-правовой документ.

Принципиально важное значение для исследования специфики работы института Уполномоченного по правам человека, а также, в частности, взаимодействия федерального уполномоченного и уполномоченных в субъектах РФ стало проведение интервью с Уполномоченными по правам человека в разных регионах России, а также с сотрудниками аппаратов уполномоченных по правам человека в российских регионах. В рамках второго направления исследования удалось провести онлайн-интервью с Уполномоченным по правам человека Республики Ингушетия Джамбулатом Эдалгиреевичем Оздоевым. Уполномоченный также является Председателем Координационного совета уполномоченных по правам человека в субъектах Северо-Кавказского федерального округа. В ходе интервью удалось провести беседу на тему роли института уполномоченного по правам человека в России; обсудить достижения работы Уполномоченного и узнать о планах по совершенствованию системы правовой защиты граждан в регионе; узнать о взаимодействии с региональными уполномоченными в рамках Координационных советов и Советов уполномоченных, а также поговорить о том, как выстраиваются отношения с федеральным уполномоченным. Важной частью интервью стало обсуждение вопроса построения «вертикали» взаимодействия с федеральным уполномоченным.

Также удалось провести интервью с Уполномоченным по правам человека в Калужской области Юрием Ивановичем Зельниковым. Он также является Председателем Координационного совета уполномоченных по правам человека в субъектах Центрального федерального округа. В рамках беседы были затронуты вопросы взаимодействия с уполномоченными субъектов РФ и федеральным уполномоченным, эффективности функционирования института Уполномоченного по правам человека в России, влияния определенных условий на появление тенденции к построению «вертикали» Уполномоченных в России, роли будущего ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах РФ».

Было проведено интервью с Уполномоченным по правам человека Пермского края Павлом Владимировичем Миковым. В ходе беседы отдельное внимание было уделено вопросам построения диалога с Уполномоченными в регионах РФ, решения актуальных проблем в рамках Координационных советов и Советов уполномоченных, формирования связей с федеральным уполномоченным. Интервью проводилось посредством программного обеспечения Skype.

Также состоялась беседа с Уполномоченным по правам человека Алтайского края Лариным Борисом Владимировичем. В ходе беседы обсуждались различные темы: достижения в области правовой защиты и недостатки нынешней системы, построение «вертикали» уполномоченных, оценка удовлетворенности обоснованных обращений, необоснованные обращения граждан, выражающиеся в «незнании законодательства, злоупотреблении правом» Ларин Б.В. Уполномоченный по правам человека в Алтайском крае, наиболее частые темы обращений, проводимых мероприятиях. Кроме этого, затрагивались вопросы взаимодействия «большого» и «малого» Координационных советов, «вертикали» уполномоченных.

Важнейшей частью при исследовании механизма функционирования института Уполномоченного по правам человека, а также взаимодействия уполномоченных стало изучение вопросов, затронутых в ходе интервью 2016 г. с Уполномоченным по правам человека в Санкт-Петербурге Александром Владимировичем Шишловым для газеты «Санкт-Петербургские ведомости» «Дорожная карта омбудсмена»: интервью Александра Шишлова газете «Санкт-Петербургские ведомости» [Электронный ресурс]. - URL: http://ombudsmanspb.ru/dorozhnaja_karta_ombudsmena_intervju_aleksandra_sh (дата обращения: 25.04.2018). При проведении интервью обсуждалась тема полномочий омбудсманов, затрагивались вопросы включения поправок в законы об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации, принцип «двойного ключа», гражданские свободы в Санкт-Петербурге в контексте проведения митингов и демонстраций.

Помимо интервью с уполномоченными субъектов РФ, были проведены интервью с сотрудниками аппарата Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге, а именно с начальником аналитического отдела Константином Евгеньевичем Шарыгиным и советником Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге Андреем Валерьевичем Толмачевым. В ходе бесед обсуждалось то, насколько часто и эффективно происходит взаимодействие аппаратов уполномоченных, какие проблемы обычно затрагиваются в процессе установления диалога, какие меры необходимо предпринять, чтобы обеспечить укрепление связей и повысить эффективность работы. Также важной темой в процессе дискуссии стал вопрос о том, почему в России существуют черты построения «вертикали» взаимодействия уполномоченных, отраженные, например, в согласовании кандидатур уполномоченных с федеральным уполномоченным, при том условии, что схожая модель взаимодействия омбудсманов существует на данный момент в Испании, но где подобная направленность исключается.

Важным этапом работы также было проведение интервью с сотрудниками аппаратов уполномоченных в регионах РФ, проведенных в ноябре 2017 г. и в апреле 2018 г. в ходе серий семинаров по повышению квалификации сотрудников аппаратов Уполномоченных под руководством А.Ю. Сунгурова и А.Ю. Нездюрова в рамках программы межрегиональной общественной организации, гуманитарно-политологического центра «Стратегия». Центр «Стратегия» был создан в начале 1993 г. группой депутатов Санкт-Петербургского Городского совета, активистов демократических партий, журналистов и предпринимателей с целью содействия становлению и развитию структур гражданского общества в Санкт-Петербурге и в других регионах России Центр «Стратегия» [Электронный ресурс]. - URL: http://center-strategy.com/ (дата обащения:24.04.2018). Так, в рамках семинаров «Стратегии» в ноябре 2017 г., состоялась беседа с помощником Уполномоченного по правам человека в Ямало-Ненецком автономном округе Светланой Валерьевной Захарчук, консультантом Уполномоченного по правам человека в Амурской области Буруновой Натальей Геннадьевной, главным консультантом Уполномоченного по правам человека в Иркутской области Вороновой Людмилой Юрьевной. В рамках интервью обсуждались специфика работы аппаратов каждого региона, трудности, с которыми сталкивается аппарат каждого региона при осуществлении своей работы, вопросы взаимодействия с аппаратом федерального уполномоченного, а также преимущества и недостатки такого взаимодействия. Также была проведена запись самих семинаров, в рамках которых сотрудники региональных аппаратов называли свои опасения и ожидания от семинаров по повышению квалификации, обменивались опытом работы со своими региональными коллегами. Кроме этого, участники обозначили существующие проблемы в работе аппаратов, а также выделили достижения в их текущей деятельности. Программа семинаров предполагала проведение различных тематических мероприятий, призванных в игровой форме продемонстрировать возможности решения задач, связанных с защитой и обеспечением прав граждан. Так, например, участникам одного из семинаров было предложено решить задачу, максимально осуществляя сотрудничество с федеральным аппаратом, другими региональными аппаратами уполномоченных, международными структурами при использовании сети интернет. Участники разбивались на три команды, а каждой команде давалось индивидуальное задание. На выполнение задачи отводился некоторый промежуток времени. За это время каждая группа участников должна была разработать план действий и потом представить свои результаты. Решение каждой команды фиксировалось организаторами семинаров. В целом необходимо отметить, что программа также включала лекции и дискуссии на следующие темы: «Взаимодействие аппарата Уполномоченного по правам человека с общественностью», «Поколения прав человека и механизмы их защиты в мире и России», «Исторические и правовые основы становления института омбудсмана - УПЧ», «Подготовка и обсуждение и реализация рекомендаций ежегодных и специальных докладов УПЧ», «Личностный фактор в становлении и деятельности института омбудсмана и аппаратов УПЧ», «Перспективы института омбудсмана и «открытое правительство», «майские указы», развитие публичной политики в современной России». Лекции и дискуссии были направлены не только на изучение аспектов функционирования института омбудсмана, рассмотрение его исторических особенностей и работы уполномоченных и их аппаратов, но и на обмен опытом между участниками семинаров в ходе дискуссий, обсуждение актуальных проблем и способов их решения. Проведение тренингов и деловых игр, например, таких, как «Карта внешних взаимодействий аппарата регионального УПЧ», «Схема «зон ответственности» и внутренняя функциональная схема аппарата региональных УПЧ», позволило участникам на практике применить свои умения и навыки, полученные в ходе работы в аппаратах, в решении конкретных задач. Серия семинаров завершилась блиц-дискуссией на тему путей решения проблем аппаратов УПЧ. Далее организаторами были подведены итоги и вручены сертификаты о повышении квалификации участникам семинаров.

Семинары, проводимые «Стратегией» в апреле 2018 г. основывались на программе, которая отличалась от семинаров, проводимых в ноябре 2017 г. Так программа 2018 г. включила в себя подиумные дискуссии, затрагивающие различные тематики: «Работа с обращениями граждан и сотрудничество с общественностью и юридическими клиниками», «Сотрудничество при выездах в районы. Подбор общественных помощников, координация их деятельности», «Взаимодействие с общественностью при подготовке, обсуждении и реализации рекомендаций ежегодных и специальных докладов УПЧ», «Совместные проверки и иное сотрудничество с региональными ОНК», «Экспертные, общественно-консультативные Советы при УПЧ». Кроме того, важной частью семинаров стало проведение лекций, посвященных историческим и правовым основам становления института омбудсмана, поколениям прав человека и механизмам их защиты в мире и России. В рамках семинаров были осуществлены выезды в аппарат Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге, где участникам представилась возможность ознакомиться напрямую с деятельностью и спецификой работы отделов аппарата Уполномоченного. Важное значение для последующего анализа также имело проведение интервью с участниками семинаров повышения квалификации. Так в ходе интервью с руководителем аппарата Уполномоченного по правам человека, правам ребенка и защите прав предпринимателей в Челябинской области Татьяной Валентиновной Осиповой были затронуты вопросы специфики работы аппарата Челябинской области, поскольку механизм и структура данного аппарата значительно отличается от аппаратов других регионов, поскольку объединяет аппараты Уполномоченного по правам человека, Уполномоченного по правам ребенка и Уполномоченного по правам предпринимателей в Челябинской области. Кроме того, в беседе было уделено значительное внимание проблемным вопросам, которые актуальны в настоящее время для аппарата, а также достижениям, которые отличают работу Уполномоченных и аппарата Челябинской области от специфики деятельности Уполномоченных других регионов России.

Таким образом, первым этапом практической части исследования механизма функционирования института Уполномоченного по правам человека и, в частности, взаимодействия федерального и региональных уполномоченных в России стал сбор данных, посредством проведения интервью с помощью программного обеспечения Skype и прямого общения с Уполномоченными по правам человека и сотрудниками аппаратов, участия в семинарах повышения квалификации для сотрудников аппаратов Уполномоченных в ноябре 2017 г. и апреле 2018 г., а также с помощью осуществления записи самих семинаров.

В результате категориального анализа всего собранного материала с помощью программы Atlas.ti, применяемой в качественном контент-анализе текста, были выделены следующие категории: «Контакт с федеральным уполномоченным», «Форма взаимодействия», «Актуальные обращения», «Отношение к вертикали», «Идеи по совершенствованию работы института УПЧ», «Проект ФЗ», «Роль института», «Переизбрание/назначение», «Достижения в регионах», «Независимость», «Полномочия», «Проблемы», «Работа аппарата». Каждая из категорий включала коды, которые, в свою очередь, содержали цитаты из текста и более предметно конкретизировали те или иные вопросы, затронутые в интервью и при проведении семинаров. В ходе анализа были выделены наиболее актуальные коды. Так, респонденты часто выделяли код «Плюсы/отсутствие «вертикали», где отношение к построению «вертикали» наиболее точно было выражено в интервью с Уполномоченным по правам человека Калужской области, который отметил, что «в законе не вижу этой жесткой «вертикали», кроме этого «двойного ключа», но я его считаю скорее плюсом для регионалов, чем минусом» Зельников Ю.И. Уполномоченный по правам человека в Калужской области. Такую позицию разделяют и другие уполномоченные в регионах, подтверждая, что в настоящее время «вертикали» не существует, а согласование федерального уполномоченного при назначении уполномоченного в субъекте РФ и снятии его в должности, это действие механизма «двойного ключа», и, по словам Уполномоченного по правам человека в Республике Ингушетия, «этот принцип «двойного ключа» послужит большей гарантией для защиты их независимости (независимости региональных уполномоченных)» Оздоев Д.Э. Уполномоченного по правам человека в Республике Ингушетия. В интервью с Михаилом Федотовым, председателем Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, идея создания «вертикали» омбудсманов, где полномочия будут более четко определены, а взаимодействие по линии центр-регион будет более скоординированным, была воспринята положительно. Как подчеркнул М. Федотов, «...вертикаль, но на пользу людям. Вертикаль, с помощью которой будут лучше защищены права человека. Не ущемляться они будут, а защищаться. По-моему, это хорошо, а не плохо. Вообще вертикаль вещь неплохая». Михаил Федотов: Правозащитник должен быть независим. [Электронный ресурс]. - URL: В том числе и от того, кого он защищает https://otr-online.ru/kino/mihail-fedotov--32687.html#!(дата обращения: 09.02.2018) Кроме этого, многие региональные уполномоченные и сотрудники аппаратов отметили, что уполномоченные в субъектах РФ больше обеспокоены независимостью от местных властей, нежели от федерального уполномоченного, поскольку существует практика, когда региональных уполномоченных досрочно отстраняли от должностей даже без веских оснований. Именно поэтому, как наиболее часто отмечается в интервью, гарантом защиты регионального уполномоченного стало согласование при назначении и снятии с должности регионального уполномоченного с федеральным омбудсманом.

Уполномоченные также отмечали важность независимости депутатского корпуса при назначении регионального уполномоченного, поскольку, по словам Уполномоченного по правам человека в Калужской области, «уполномоченный назначается депутатами, и не секрет, что некоторые кандидатуры вносятся исключительно губернатором, и он уверен, что это его человек, и он не будет сильно мешать» Зельников Ю.И. Уполномоченный по правам человека в Калужской области. Некоторые респонденты также отметили существование данной проблемы.

В ходе анализа данных вторую позицию в списке наиболее актуальных вопросов заняло обсуждение Координационных советов. Как отмечают большинство респондентов, Координационные советы в федеральных округах и Советы уполномоченных являются наиболее удачными формами взаимодействия уполномоченных. Данный формат встреч позволяет уполномоченным обмениваться опытом, обсуждать существующие проблемы в регионах, а также вырабатывать совместными усилиями способы решения этих проблем. Тем не менее, отвечая на вопрос о том, какой формат встреч является наиболее удобным, многие респонденты отметили Координационный совет в федеральном округе или, так называемый, «малый» Совет. Как отмечает Уполномоченный по правам человека в Калужской области, «малый Совет создан для решения и детальной проработки каких-то вопросов» Зельников Ю.И. Уполномоченный по правам человека в Калужской области. Эту позицию подтверждает также Уполномоченный по правам человека в Пермском крае, отмечая, что «в рамках округа взаимодействие идет все-таки более плотно» Миков П.В. Уполномоченный по правам человека в Пермском крае.