Основные тенденции и перспективы развития этнополитических процессов на Ставрополье

С момента своего возникновения казачество было связано с Русской Православной Церковью (РПЦ), так как православие исторически является идеологической основой казачества. Этот основополагающий принцип был официально закреплен в материалах организационного круга по созданию Ставропольского окружного реестрового казачьего общества, состоявшегося 3 октября 1998 г. в Горячеводске. Хотя исторически казачество связано с РПЦ, однако религиозная составляющая в этих отношениях во многом носит только декларативный характер. Гораздо важен для обеих сторон политический альянс, который носит взаимовыгодный характер. Отток русского населения из республик Северного Кавказа и последующее за ним изменение этнодемографической структуры существенно ослабляют позиции РПЦ в сравнении с укрепляющимся исламом. В этих условиях единственной организованной силой, способной поддержать позиции РПЦ на Кавказе, остается казачество. С другой стороны, казачество тоже заинтересовано в покровительстве РПЦ.

Во-первых, это вызвано исторической традицией как одной из атрибутов казачества.

Во-вторых, казачьи лидеры стремятся использовать религию в качестве фактора, способного объединить противоречивое по своей социальной и политической сути казачество.

В-третьих, некоторые руководители казачьих организаций рассматривают РПЦ в качестве посредника между государством и казачеством.

Исходя из изложенного можно заключить, что, несмотря на внешнюю организованность и сплоченность, ТКВ в целом и СКО ТКВ в частности не представляют собой единой организации с четко выраженными политическими, экономическими и социальными задачами. В связи с этим следует отметить, что:

Во-первых, терское казачество на сегодня мало управляемо со стороны государственных структур как в социальном, так и политическом плане;

Во-вторых, у него нет идеологической платформы, способной объединить ТКВ и создать на его основе реально действующую политическую структуру;

В-третьих, значительной политической силой ТКВ является только в местах с преобладающим по численности русским населением, в республиках Северного Кавказа политического веса казачество не имеет.

Дальнейшее развитие казачьего движения на Северном Кавказе во многом будет определяться политикой федерального центра по отношению к казачеству, которое пока не мыслит себя вне государства и его структур на местах. Нынешняя социально-политическая ситуация в регионе требует от федеральных властей ясной и внятной политики по отношению к казачеству. Только в этом случае можно рассчитывать на то, что казачество останется лояльным по отношению к Москве.

Седьмая тенденция развития этнополитической ситуации в регионе заключается в перемещении конфликтов с регионального уровня на локальный. Это стало одной из причин неадекватной оценки динамики процесса со стороны органов власти. Локальные - это фактически межобщинные конфликты, в которых власть, как правило, региональная, выступает в качестве посредника, а не стороны конфликта, как это бывает в этнополитических конфликтах. Такие конфликты ошибочно считаются менее опасными по сравнению с крупномасштабными конфликтами (13). Нередко властные органы, работающие со средствами массовой информации, стремятся представить такие конфликты как неэтнические, как бытовые, предлагая общественному мнению неадекватный выбор между бытовым конфликтом и этническим конфликтом.

Опасность локальных конфликтов заключается, прежде всего, в том, что в таких условиях повышается готовность населения участвовать в открытых конфликтных действиях. Это отмечается во многих социологических исследованиях, проводимых в регионе. Локальные конфликты создают благоприятную почву для этноконфликтной мобилизации населения этнополитическими элитами, что может сыграть свою негативную роль в условиях затяжных, «замороженных», латентных конфликтов и способствовать быстрому вовлечению людей как в эти конфликты.

Неурегулированность затяжных этнических конфликтов в регионе, наличие очагов потенциальных претензий этнических общностей друг к другу или к государству, постоянные всплески локальных конфликтов создают благоприятную почву для нарастания негативных тенденций в сфере региональной безопасности, с другой стороны -- сами эти угрозы являются мощными конфликтогенными факторами и затрудняют урегулирование затяжных конфликтов. Таким образом, сложился замкнутый круг, в котором региональные конфликты с выраженным этническим и этнополитическим компонентом стали важнейшей угрозой национальной безопасности в регионе, а с другой - уязвимость региональных систем безопасности препятствует долговременной и устойчивой стабилизации межэтнических отношений в регионе.

Говоря о ситуации в крае, нельзя не упомянуть о политическом кризисе, состоящем в переделе власти на Ставрополье и смене правящих элит. Итоги выборов в Государственную Думу Ставропольского края, закончившиеся победой «Справедливой России» (37,6 % против 23,9 % за «Единую Россию»), стали самой заметной новостью 11 марта 2015 г. В новом составе краевой думы «Справедливая Россия» получила 12 мест (10 по списку кандидатов и 2 по одномандатным округам), «Единая Россия» - 15 мест (6 и 9 соответственно). Высокий результат «Справедливой России» был достигнут, прежде всего, за счет поддержки партии в сельской части края - в Ипатовском, Новоалександровском, Петровском избирательных округах. В Ставрополе и городах КМВ «Единая Россия» и «Справедливая Россия» получили меньше голосов, здесь относительно более высокую поддержку получили КПРФ и СПС [41]. Таким образом, ставропольский парламент 4 созыва оказался построен по принципу конфронтации с губернатором, и потому «выпал из выстроенной по всей стране вертикали власти» [23]. Законодательная ветвь власти вышла из-под контроля исполнительной и перешла в оппозицию, что могло бы привести к формированию конкурентного общественно-политического устройства. Однако для масштабной перестройки в стране Президенту необходима концентрация всех имеющихся в наличии властных рычагов.

Первое же заседание ставропольской краевой думы закончилось скандалом. Депутаты от «Единой России» покинули зал, чтобы лишить заседание кворума. Несмотря на это, оставшиеся депутаты избрали спикером бывшего вице-мэра Ставрополя Андрея Уткина, в то время как прежний спикер Юрий Гонтарь назвал голосование незаконным и сдавать дела отказался. Ставропольский край оказался на пороге затяжного политического кризиса. После проигрыша выборов в краевую Госдуму «Единая Россия» игнорировала заседания парламента, в то время как представители «Справедливой России» игнорировали отсутствие депутатов от «Единой России», и принимали необходимые им решения, которые партия власти готова была оспорить в суде.

Сложившуюся ситуацию можно охарактеризовать как борьбу двух элит: старой - довольно консервативной, и новой - энергичной и хваткой, - в результате которой после полутора десятилетий не очень удачного правления краем посткоммунистической номенклатурой, ей на смену приходят другие люди - относительно молодые и преуспевающие бизнесмены. Однако на выборах в Государственную Думу в декабре 2015 г. на Ставрополье с большим отрывом победила «Единая Россия», набравшая более 62% голосов. Таким образом, партия власти взяла убедительный реванш за поражение на мартовских выборах в краевую Думу, когда она проиграла «Справедливой России». В декабре 2015 г. «Справедливая Россия» в Ставрополе получила только 14% голосов.

Учитывая печальный опыт региональных выборов, на этот раз список «Единой России» в крае возглавил популярный у местных жителей глава МЧС России Сергей Шойгу. Вторым номером регионального списка шел олимпийский чемпион Александр Карелин. Наконец, в списке «Единой России» оказался и популярный солист группы «Любэ» Николай Расторгуев. К тому же за неделю до дня голосования лидер краевого списка «Справедливой России» и глава города Ставрополя Дмитрий Кузьмин был снят с выборов за незаконную агитацию. Позже против мэра краевого центра было возбуждено уголовное дело - Кузьмина обвиняли в превышении должностных полномочий и махинациях с муниципальной недвижимостью. Совершенно неожиданно накануне выборов об отказе баллотироваться заявил второй лидер «Справедливой России», председатель краевой Думы Андрей Уткин. Вскоре уголовное дело было возбуждено и против него - спикера обвинили в превышении полномочий при распоряжении имуществом муниципального жилищного фонда. Стоит заметить, что дело выглядело явно предвыборным: учитывая популярность Д.С. Кузьмина в краевом центре, «Справедливая Россия» могла рассчитывать на успех. Серьезным ударом по популярности «Справедливой России» в крае стало заявление следствия о том, что в ходе обыска в кабинете мэра, проведенного в рамках дела о злоупотреблениях служебными полномочиями, была обнаружена фашистская символика (флаг со свастикой и награды Третьего Рейха). Как отмечает Галина Кожевникова в своей статье «Радикальный национализм в России и противодействие ему в 2015 году», о взглядах Кузьмина «сложно сказать что-то определенное, хотя он пользовался поддержкой националистов (в частности, на региональных выборах в марте его от имени Комитета русских общин поддержал Дмитрий Рогозин). Не вызывает сомнения, что преследование Кузьмина спровоцировано жесткой конфронтацией с краевой администрацией и конкуренцией с «Единой Россией», но трудно представить, что нацистская атрибутика была мэру подброшена, хотя и понять, зачем она хранилась в служебном кабинете, совершенно невозможно» [48].

Стоит заметить, что на выборах в Государственную Думу Российской Федерации большинство политических партий так или иначе использовали ксенофобные настроения в качестве электорального ресурса [48].

«Справедливая Россия» на протяжении всего года оказывалась втянутой в скандалы, связанные с привлечением в партию ксенофобов разной степени известности. «Единая Россия» в феврале 2015 года объявила о запуске «Русского проекта» -- некоей дискуссии «о русскости», суть которой мало кому была ясна. Уже тогда, несмотря на первоначальные заявления представителей партии о необходимости формировании гражданской нации, эксперты высказывали опасения в том, что на деле «Русский проект» стимулирует этноцентристскую и этнонационалистическую риторику, выведет ее на государственный уровень. После того, как 16 мая был открыт официальный сайт «Русского проекта», опасения эти превратились в уверенность: в качестве информационных партнеров проекта были привлечены «Русь Православная» Константина Душенова, который к тому моменту находился под очередным следствием по ст. 282 УК РФ; праворадикальная газета «Спецназ России» (некоторые материалы которой в декабре 2015 года потребовала признать экстремистскими прокуратура Псковской области); журнал «Золотой Лев», редколлегию которого возглавляют лидеры «Великой России» Андрей Савельев и Сергей Пыхтин, сайты Евразийского союза молодежи и «Евразии» Александра Дугина, выступающего сейчас в роли уважаемого эксперта, но более известного как идеолог и пропагандист протофашистских, фашистских и «новых правых» идей в России, и другие не менее одиозные веб-ресурсы. Позже «Русь православная» и «Золотой лев» из числа партнеров проекта были исключены, однако ксенофобного пафоса сайта, авторами которого являются, в частности, известные националистические идеологи Егор Холмогоров, Константин Крылов, Виталий Аверьянов и другие, это не уменьшило.

КПРФ открыто заявила на своем мартовском съезде о намерении «в широком аспекте поставить русский вопрос» [48], а ЛДПР, учтя ошибки бедных» привел к потере значительного числа голосов в национальных республиках), переформулировала избирательный лозунг на более позитивный («Хорошо русским -- хорошо всем!»). Не смогли избежать неполиткорректности и представители Союза правых сил [42]. Наиболее аккуратным из всех больших партий было «Яблоко». Оно действительно ни в каком виде не использовало националистический ресурс на выборах [48].

Подводя итог сказанному, необходимо сказать о том, что этнополитическая ситуация в Ставропольском крае имеет ряд особенностей. Во многом они определены геополитическим положением региона и изменением его геополитических характеристик в связи с распадом СССР. С одной стороны, Ставропольский край входит в так называемый «русский треугольник» Южного федерального округа наряду с Краснодарским краем и Ростовской областью. В Ставропольском крае количество русского населения составляет достаточно большой процент, и это позволяет относить наш край к моноэтничным образованиям. С другой стороны, в качестве устойчивых реалий межэтнических отношений выступают проживание на территории края большого числа иноэтнических групп и поликонфессиональность. Русские в целом определяют этносоциальную, этнополитическую ситуацию, составляя большинство политической управленческой элиты. По сравнению с численностью русских, все этнические группы являются меньшинствами. В целом же преобладающее положение русского населения в крае, хотя и порождает в ряде случаев конфликты, тем не менее, служит важным фактором этнополитической стабилизации и институционализации. На этнополитическую ситуацию в крае оказывают влияние множество факторов, потому этнополитическая стабильность в регионе достижима при системном, комплексном и эффективном управленческом воздействии на межэтнические отношения и этнополитические процессы.

2.3 Опыт управления этнополитическими процессами на Ставрополье

В исследованиях управления этнополитическими процессами на Ставрополье можно выделить два основных подхода. Первый, представленный региональными конфликтологами (В.Авксентьев), отмечает ухудшение этнополитической ситуации в крае, появление в крае очагов эндогенных конфликтов (Нефтекумский район), и соответственно, уменьшение управляемости этнополитическими процессами: «...Нельзя сказать, что процессы уже стали неуправляемыми, скорее, они теряют управляемость» [13]. Второй подход (М.Аствацатурова) связан с обобщением позитивного опыта этнополитического управления диаспорами в крае, в этом контексте проблема уменьшения управляемости не акцентируется, хотя и отмечается неустойчивость этнополитической стабилизации.

Так как региональный базовый этнополитический процесс состоит в институционализации взаимодействия русского населения края и этнических меньшинств, исследование управления диаспорами затрагивает большинство проблем этнополитического управления в крае. М.Аствацатурова выделяет в качестве важнейших этнополитических проблем Ставропольского края этническую миграцию и региональный терроризм. «Специфика межэтнических отношений Ставропольского края состоит в том, что: в сравнении с русским населением все иные этнические группы являются этническими меньшинствами по численности» [21]. При этом внутренние диаспоры часто сосредоточенны в непосредственной близи к соответствующему субъекту РФ - северокавказской республике; этнические меньшинства доминируют или преобладают во многих населенных пунктах.

Ситуация в сфере межэтнических отношений в крае сложная, периодически возникают межэтнические конфликты, но в целом в последние годы заметна тенденция этнополитической стабилизации в крае, создаются институциональные основы для эффективного этнополитического управления. В отличие от ряда соседних республик русское население в крае сохраняет экономическую и политическую власть, в крае не произошел переворот в межэтнических отношениях, что обусловило большую политическую и социально-экономическую стабильность. Отсутствие передела власти на региональном уровне заметно облегчило становление региональной национальной политики. Поскольку этнополитические процессы в крае не выходили из-под контроля региональной и федеральной власти, этнополитическое управление носит здесь преимущественно госу- дарственно-правовой характер, общественное и местное самоуправление носит вспомогательный характер в осуществлении национальной политики.

Если в начале 90-х гг. принимаемые меры управленческого воздействия носили экстренный характер, то в дальнейшем управленческая деятельность приняла системный, целенаправленный характер. В настоящее время цели региональной национальной политики заключаются «в долгосрочной стабилизации этнополитической ситуации, в сохранении территориальной целостности Ставрополья, в динамичном этнокультурном развитии всех этносов и этнических групп края» [21]. Эти цели реализуются через решение ряда задач.

Среди основных задач краевой национальной политики выделяются: во-первых, предупреждение террористического воздействия и ликвидация последствий террористических актов, обеспечение человеческой безопасности; во-вторых, урегулирование и упорядочение миграционного потока и обустройство беженцев; в-третьих, профилактика этнополитического и этнорелигиозного противостояния, снижение межэтнической напряженности; в-четвертых, усиление роли казачества и национально-культурных объединений и движений в межэтническом взаимодействии; в-пятых, упрочение роли Ставропольского края в межэтнических и межрегиональных отношениях, в миротворческом процессе.

Среди основных направлений этнополитического управления можно выделить как организационно-политический, так и политико-правовой аспекты. С начала 90-х годов в крае были приняты меры по правовому обеспечению управления этнополитическими процессами. При этом нормотворческая деятельность, как и национальная политика не была лишена противоречий. Так, стремление к ограничению миграции в край и борьба с терроризмом в определенные моменты вступали в противоречие с федеральным и международным законодательством, с признанными правами человека. В этом видится основное противоречие региональной политики в современной России.

Основополагающим региональным правовым документом является принятый в 1994 г. Устав Ставропольского края. В Уставе подчеркивается, что Ставропольский край «является равноправным субъектом РФ, ее неделимой частью и не имеет права выхода из состава Российской Федерации». В статье 13 устанавливается равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Устав не подчеркивает особых прав русских как основного народа края, источником власти в крае является все его население. Статья 3 Устава закрепляет следующее положение: «В Ставропольском крае признаются и обеспечиваются неотъемлемые права проживающих в нем народов, казачества, малочисленных этнических общностей на сохранение самобытности, культуры, языка, обычаев и традиций» [6]. Эти положения соответствуют федеральным и международно-признанным правовым нормам.

В то же время в Уставе СК отразились своеобразие положения края и противоречивость этнополитических процессов в регионе. Так, в гл.1 содержалась статья «О преимуществе жителей Ставропольского края перед другими лицами» в реализации прав, обеспечиваемых за счет материальных, финансовых, природных и иных ресурсов края. Тем самым вводилось не имеющее четкого правового содержания понятие «житель Ставропольского края». В процессе приведения в 2008-2009 гг. краевых законов в соответствии с федеральным законодательством, в Устав были внесены изменения и указанные положения, вызвавшие критику, были устранены. Новая редакция Устава СК, утвержденная ГДСК в 2008 году, в отличие от Устава 1994 г., не содержит конфликтных положений и не противоречит Конституции.

Важным направлением этнополитического управления в крае является регулирование миграционных процессов. За прошедшие годы органами власти Ставропольского края был принят ряд мер и правовых актов в плане регулирования миграции. Так, Закон Ставропольского края от 18 декабря 1996 г. «Об административной ответственности за нарушение порядка пребывания и определения на постоянное место жительства в Ставропольском крае» устанавливал особые меры для предупреждения и сокращения неконтролируемой миграции иностранных граждан и лиц без гражданства. Согласно принятому 31 декабря 1996 г. Иммиграционному кодексу Ставропольского края ограничивались права иностранных граждан в получении вида на жительство, вводился запрет на постоянное проживание лиц, не имеющих гражданства, ограничивались места постоянного проживания вынужденных переселенцев. Кодекс усложнил возможность получения регистрации мигрантами.

Так как эти документы содержали положения, противоречащие Конституции РФ, федеральному законодательству и международным соглашениям, они впоследствии были также отменены. 28 июля 2008 г. был принят Закон СК «О признании утратившим силу Закона Ставропольского края «Иммиграционный кодекс Ставропольского края». Были также приняты Законы СК «О признании утратившим силу Закона Ставропольского края «Об административной ответственности за нарушение порядка пребывания и определения на постоянное место жительства в Ставропольском крае», «О внесении изменений и дополнений в Закон Ставропольского края «Об административной ответственности за нарушение порядка пребывания и определения на постоянное место жительства в Ставропольском крае». Также были отменены постановления глав городов КМВ начала 90-х годов, ограничивающие регистрацию в районе КМВ.

В целом, для миграционной политики края характерен дифференцированный подход. С одной стороны, здесь осуществлялись мероприятия в области поддержки мигрантов. Разрабатываются и осуществляются программы по интеграции беженцев и вынужденных переселенцев в ставропольское общество. В 1998 г. было принято распоряжение Губернатора СК «О мерах по улучшению работы с беженцами и вынужденными переселенцами и их социальной адаптации в Ставропольском крае». С другой стороны, предпринимались новые попытки для правового обеспечения регулирования этнической миграции в край. Так, 6 июня 2010 г. Государственная Дума СК приняла Закон СК «О мерах по пресечению незаконной миграции в Ставропольский край», в котором прописаны меры, имеющие целью ограничение незаконной миграции в край. В Законе незаконная миграция определяется как прибытие в Ставропольский край граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства из других государств и регионов Российской Федерации и (или) проживание на его территории с нарушением порядка, установленного с нарушением федерального законодательством. За несоблюдение миграционного законодательства, в частности, предусматривается выдворение за пределы Ставропольского края и РФ. Закон вызвал протесты общественности, был опротестован прокуратурой. В результате было принято специальное Постановление ГД СК «О толковании отдельных положений Закона Ставропольского края от 24 июня 2010 г. № 27-кз «О мерах по пресечению незаконной миграции в край», в котором уточняются и приводятся в соответствии с федеральным законодательством и Конституцией РФ отдельные положения закона.

Таким образом, правовое обеспечение государственного управления миграционными процессами в крае формируется постепенно, это сложный противоречивый процесс. Миграция - это объективный процесс, проблемы регулирования миграции существуют практически во всех развитых странах мира, и эффективных средств управления этими процессами не хватает. Управление миграцией в крае осложняется тем, что значительная часть мигрантов - граждане РФ из соседних республик, что не уменьшает межэтнические противоречия. Поэтому для Ставропольского края проблема регулирования миграции естественно перерастает в проблемы регулирования межэтнических отношений старожильческого населения и мигрантов, старых и новых этнических групп, диаспор в крае.

В этой связи в Ставропольском крае много внимания уделяется иным, не связанным исключительно с миграцией, направлениям национальной политики. Еще 22 мая 1998 г. было принято Распоряжение Губернатора СК «О разработке концепции государственной национальной политики Ставропольского края и работе отдела по делам национальностей Правительства Ставропольского края по гармонизации межнациональных отношений» в котором устанавливались основные направления работы органов государственной власти и местного самоуправления по поддержанию межнациональной стабильности. 31.12.99 г. были приняты Постановление Губернатора СК № 798 «Основные направления национальной и региональной политики Ставропольского края» и Комплексная программа гармонизации межэтнических отношений в Ставропольском крае на 2008-2013 гг., определившие направленность национальной политики в крае.

В качестве главных целей краевой Программы называются сохранение стабильных бесконфликтных межэтнических отношений и единства исторических судеб этносов Ставропольского края и Северного Кавказа, обеспечение равных возможностей в возрождении и развитии самобытности каждого этноса. Среди предлагаемых мероприятий указываются: противодействие национальному и региональному экстремизму, поддержка национально-культурных автономий, традиционных хозяйственных занятий и этнопрофессионализма, содействие этническим советам и советам старейшин, организация этнологического просвещения населения и другие. В Программе намечена подготовка правовых актов по проблемам гармонизации межэтнических отношений, возрождение и развитие этнических культур, формирование культуры межэтнического согласия и т.д. На ее основе были приняты городские и районные программы.

В целях дальнейшего совершенствования работы по реализации государственной национальной политики, а также для решения возникающих проблем, исходя из анализа состояния сферы межнациональных и межконфессиональных отношений, прогноза возможного развития этнополитической ситуации в Ставропольском крае и на Северном Кавказе, комитетом Ставропольского края по делам национальностей и казачества была разработана краевая целевой программы «Развитие этнических и этноконфессиональных отношений в Ставропольском крае на 2015-2009 годы».

В качестве ее приоритетов выделяются:

обеспечение стабильной социально-политической ситуации,

снижение этноконфликтной напряженности;

-объединение усилий органов государственной власти и местного самоуправления, общественных и религиозных объединений в гармонизации межэтнических отношений;

противодействие национальному и религиозному экстремизму;

-обеспечение правовых, организационных и материальных условий для удовлетворения национально-культурных интересов и потребностей многонационального населения Ставропольского края;

-информирование через средства массовой информации населения Ставропольского края об актуальных событиях и процессах, происходящих в этноконфессиональной жизни, формирование объективного общественного мнения о деятельности Губернатора Ставропольского края и Правительства Ставропольского края в сфере национальных отношений.

В 2011-2012 году был также принят ряд законов и постановлений, направленных на оптимизацию управления этнополитическими процессами: Закон СК от 12.03.2012 № 15-кз «О Программе экономического и социального развития Ставропольского края на 2011-2015 годы», Закон СК от 01.08.2011 № 29-кз «О казачестве в Ставропольском крае» и другие. Так, в Программе экономического и социального развития Ставропольского края на 2011-2015 годы имеются положения, затрагивающие проблемы межнационального общения. В разделе, посвященном политике в сфере культуры, выделяется направление: «обеспечение совершенствования диалога культур в многонациональном крае». Кроме того, в Программе признается, что «существующая нормативная правовая база все еще не позволяет в полной мере решать вопросы экономического и социального развития края, обеспечить эффективное выполнение мероприятий Программы». Эти и другие нормативно-правовые акты, программные документы составили правовую основу государственного управления этнополитическими процессами в крае.

Наряду с информационной функцией этнополитического управления получила развитие и организационная функция. В 1998 г. был создан Совет по экономической и общественной безопасности, к числу важнейших задач которого относилось оперативное реагирование и урегулирование местных межэтнических конфликтов. В настоящее время указанные выше вопросы находятся в ведении Комитета по делам национальностей и казачества Ставропольского края, выделившегося из Совета по экономической и общественной безопасности. Впоследствии также были созданы 22 Совета Безопасности в городах и районах края. В 2007 г. на базе Краевого этнического совета было создано региональное отделение Ассамблеи народов России. В настоящее время на Ставрополье действуют около 80 местных этнических советов, регулирующих отношения между этническими группами в регионе. В 2011 г. в Ставропольском крае было зарегистрировано более 70 национально-культурных объединений представителей различных этнических групп и 20 национально-культурных автономий, созданных на основе федерального Закона «О национально-культурной автономии».

В крае создана система взаимодействия органов общественного самоуправления основных этнических групп, организованных в диаспоры с органами государственной власти, прежде всего, отвечающими за национальную политику в регионе. Так, интересы этнических меньшинств нашли отражение в Планах Губернатора Ставропольского края (2008-2010 гг), которые особое внимание уделялось поддержанию экономического и этносоциального баланса. Кроме того, большое внимание сотрудничеству с национально-культурными автономиями уделяют органы местного самоуправления. В крае создаются центры, объединяющие национально-культурные автономии и национально-культурные объединения, дома Дружбы и др.

Особым направлением национальной политики является взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления с казачеством. Закон «О казачестве в Ставропольском крае» регулирует общественные отношения, связанные с деятельностью на территории края казачьих обществ и «направлен на государственную поддержку казачества, казачьих обществ, а также членов казачьих обществ, добровольно взявших на себя обязательства по несению государственной и иной службы и внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации». При этом в ст.2 казачество определяется как «исторически сложившаяся культурно-этническая общность граждан». В статье 9 Закона также отмечается недопустимость использования казаков как общественных сотрудников государственных и муниципальных органов власти для разрешения межнациональных конфликтов.

Проводимая национальная политика в целом приносит плоды. В последние годы в крае отмечается снижение уровня межнациональной напряженности. В то же время на эффективность национальной политики оказывает влияние недостаточное доверие к властям. В целом в Ставропольском крае в непростых условиях складывается система управления этнополитическими процессами, формируется его государственно-правовое обеспечение, в вопросах этнополитики с государственным управлением тесно взаимодействуют органы местного и общественного самоуправления, что является препятствием на пути развития экстремизма, способствует стабилизации и институционализации этнополитических процессов. Права этнических меньшинств здесь обеспечены вполне удовлетворительно. Вместе с тем в организации этнополитического управления периодически выявляются противоречия, отражающие противоречия этнополитической ситуации в крае. Интересы старожильческого, прежде всего русского населения края не всегда удается эффективно защищать на правовой основе. Это является источником напряжения в межнациональных отношениях.

3. Меры по оптимизации этнополитической ситуации в регионе

3.1 Обоснование необходимости разработки Концепции противодействия межнациональной конфликтности в Северо-Кавказском регионе и методика ее разработки

Теоретико-методологическое исследование этнополитической ситуации, исследование ее сущностных характеристик, предложенная методика оценки их состояния позволило предложить основные меры по улучшению ситуации в сфере межэтнических взаимодействий. В то же самое время логика исследования требует от нас предложений, направленных на оздоровление национальной политики не только в Ставропольском крае, но и на Северном Кавказе в целом.

Причин неэффективности нынешней национальной политики в Северо- Кавказском регионе несколько:

во-первых, это, прежде всего, отсутствие единых действий органов государственной власти, органов местного самоуправления и национальных общностей в достижении национально-культурных запросов народов Северного Кавказа;

во-вторых, несогласованность федеральных программ социально-экономического и национально-культурного развития народов, которое сводит на нет все усилия по стабилизации обстановки;

в-третьих, не меньшее значение для стабилизации этнополитической ситуации в регионе имеет решение комплекса проблем народов Северного Кавказа, проживающих в других субъектах Российской Федерации.

Очевидно, что при разработке государственной программы развития Северо-Кавказского региона необходимо учитывать его историко- культурную специфику, геополитическое положение, этнополитическую ситуацию, последствия вооруженных конфликтов. В то же самое время, как показывает практика, дело до сих пор ограничивалось простой констатацией фактов и объявлением намерений, что в итоге приводило к ухудшению социально-политической обстановке, в том числе в этнополитической сфере. Давно назрела необходимость в принятии Концепции комплексного решения проблем Северного Кавказа. Она должна дополнить различные специальные федеральные программы по защите прав и обустройству беженцев и вынужденных переселенцев, решению проблем репрессированных народов, социально-экономическому развитию региона и т.д.

На сегодняшний день Концепция национальной политики в силу различных причин не может быть рассмотрена в качестве основы для выработки и принятия практических мер в субъектах Российской Федерации. Учитывая, что Северный Кавказ - по-своему уникальный регион, где в тугой узел сплетены социальные, политические, экономические, этноконфессиональные проблемы, принятие программы национального развития региона - задача первоочередная.

Целью предлагаемой Концепции противодействия межнациональной конфликтности в Северо-Кавказском регионе должна стать выработка системы принципов, направленных на обеспечение территориальной целостности Российской Федерации, защиту ее интересов и национальной безопасности на Северном Кавказе, формирование механизма демографического учета всех национальностей, достижение межнационального мира и согласия, баланса между общероссийскими интересами и интересами проживающих здесь народов, сохранение и приумножение экономического и культурно-исторического наследия на благо каждого народа и всей страны.

Следует отметить, что предлагаемая Концепция противодействия межнациональной конфликтности в Северо-Кавказском регионе не сможет полностью реализоваться, если не будут учтены следующие стабилизационные мероприятия, которые условно можно разделить на внутренние и внешние.

К внутренним стабилизационным мероприятиям стоит отнести формирование единой государственной идеологии, основанной на принципах объективности, всесторонности, историчности. Государственная идеология должно обеспечить освоение гражданами основных мировоззренческих ценностей - единство народов Северного Кавказа, развития их в составе России. Данная идеология должна быть направлена на сплочение многонационального российского народа.

Немаловажно при противодействии межнациональной конфликтности в регионе научиться разрешать конфликты непосредственно «в горячих точка», для чего предстоит освоить и внедрить методологические возможности современной теории конфликтов, адаптированных к изучаемому региону. Непременным условием реализации указанной задачи выступает организация мониторинга этнополитической ситуации на Северном Кавказе в целом и в Ставропольском крае в частности, для чего целесообразно создать аналитический центр для изучения и контроля за ситуацией в этнополитической сфере.

В последние годы обострился «кадровый голод», связанный с нехваткой квалифицированных, подготовленных кадров, способных оценивать и принимать правильные решения в условиях изменения состояний этнополитической и этноконфессиональной ситуаций.

Настораживает потеря государственными органами позиций в формировании нравственных устоев населения. С активизацией этноконфессионального фактора на Северном Кавказе в общественной идеологии наметился переход с атеистической позиции - в другую крайность - отстаивание и обоснование путей нравственного воспитания только через религию. Кроме того, происходит явная криминализация нравственных идеалов, когда под прикрытием религии совершаются преступления против человечности.

Следующий важный аспект действенности государственной политики на Северном Кавказе относится к проведению теоретических и прикладных исследований, направленных на изучение полиэтничного населения региона. При разрешении межэтнических споров и конфликтов, не игнорируя опыта прежних российских, советских и зарубежных научных школ, необходимы современные методики и методологии оценки этнополитической ситуации. Отсюда вытекает особая роль ученых и творческих работников, которым стоит чаще появляться на экранах телевизоров, печататься в научных изданиях, участвовать в открытых диспутах с оппонентами, посещать учебные заведения и т.п. Свое весомое влияние в воспитании межнациональных отношений предстоит оказать национальным и религиозным движениям и объединениям, представителям политических партий, культурным и спортивным организациям. Таким образом, необходима активность интеллигенции по оптимизации общественной жизни на Северном Кавказе, созданию гражданского общества.

Если говорить о внешних факторах, влияющих на содержание национальной политики в регионе, то стоит отметить, прежде всего, что Северный Кавказ всегда был и остается регионом, где сталкиваются стратегические интересы мировых держав. В ХХI веке это по-прежнему зона острого экономического и политического соперничества, в которой четко просматриваются геополитическая и геостратегическая линии, направленные на ослабление российского влияния.

Таким образом, назрела необходимость принятия решительных мер по нейтрализации внутренних и внешних факторов, непосредственно влияющих на проведение национальной политики на Северном Кавказе. Их обострение- реальная угроза национальной безопасности и территориальной целостности страны, миру и спокойствию на всем Юге России. Решение указанной проблемы позволит реализовать программу развития региона и самое главное - реализовать комплекс первоочередных мер по преодолению межнациональной конфликтности.

Опираясь на проведенный анализ этнополитической ситуации в регионе и методологические подходы в ее прогнозировании, решение поставленной задачи - выработка приоритетных направлений противодействия межнациональной конфликтности на Северном Кавказе в целом и Ставропольском крае в частности - возможно лишь при активизации деятельности различных государственных и религиозных структур, общественных объединений по нескольким ключевым направлениям.

Первое направление включает в себя совершенствование нормативно- правовой базы по противодействию этнополитическому экстремизму и развитию национальных отношений в Ставропольском крае и на Северном Кавказе. Законотворческий процесс в сфере национальной политики должен быть направлен на гармонизацию отношений между федеральным центром и субъектами Северного Кавказа. Конституция РФ создает для этого необходимые предпосылки, являясь основой для разработки механизма регулирования федеративных отношений. Приоритет в этой сфере должен быть отдан законодательному разграничению полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Важнейшим условием управления общественно-политическими процессами является своевременное принятие законодательных актов, которые опосредованно или непосредственно имеют отношение к сфере межэтнических отношений и этнополитических процессов. Нужно подчеркнуть, что Ставропольский край в этом плане является одним из лидирующих в Южном федеральном округе. В крае приняты такие законы о миграции, о казачестве, так или иначе к этим процессам могут относиться принятые и возможные законы о культуре, о СМИ, об образовании, о языке, об уполномоченном по правам человека, о молодёжной политике, об общественной палате. Гипотетически на региональном уровне могут быть приняты законы о региональной национальной политике или о политике в сфере этноконфессиональных, этносоциальных и этноконфессиональных отношений. Очевидно, что современные отношения государства и церкви имеют новое содержание с учётом социального служения церкви, с учётом участия церковных институтов в процессе миротворчества на Северном Кавказе. В этой связи государству на региональном уровне нужно более внятными сделать отношения конфессий и власти и, вероятно, совершенствовать их в правовое поле. Анализируя возможности законотворчества на фоне современных этнополитических обстоятельств, подчеркнём значение нового проекта федерального закона «Об основах государственной политики в сфере межэтнических отношений в Российской Федерации».

Нам представляется, что этот проект соответствует потребностям нормативно-правового обеспечения этой сложной и чувствительной сферы. Прежде всего, он устанавливает принципы и цели, правовые основы реализации гражданами всех национальностей их прав и удовлетворение их национально-культурных потребностей. Формулировка о национально-культурных потребностях совершенно чётко направлена на выведение этничности из сферы политики в сферу культуры. В проекте указано, что в этой работе призваны участвовать органы местного самоуправления, общественные объединения и граждане Российской Федерации, то есть закон акцентирует внимание на сотрудничестве местного самоуправления и гражданского общества. В этой связи совершенно очевидно, что общественные организации, граждане в соответствии с этой формулировкой являются как объектами, так и субъектами в реализации государственной национальной политики. Проект закона чётко определяет предмет регулирования настоящего федерального закона и прописывает содержание и механизм отношений между гражданами, сущность которых определена их национально-культурным развитием и интересами. В проекте прописаны основные понятия, дано определение государственной политике в сфере межэтнических отношений в Российской Федерации. Государственная политика в сфере межэтнических отношений в РФ - деятельность, осуществляемая государством по обеспечению конституционных прав граждан, проживающих на территории РФ и относящих себя к определённым народам или этническим общностям, направленная на сохранение и развитие их самобытности, культуры и языка, а также обеспечение единства многонационального народа РФ и её территориальной целостности. В данной формулировке, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, вводятся такие категории, как «единство многонационального народа Российской Федерации» и «территориальная целостность Российской Федерации». Хотелось бы подчеркнуть, что в сравнении с концептом «гражданской нации» на уровне федерального законотворчества всё большее развитие и использование получает концепт «единого многонационального народа Российской Федерации» как наиболее внятный, наиболее продуктивный с точки зрения его распространения в сознании и поведении людей. Этот концепт является более эффективным в политическом и административном управлении на федеральном, региональном уровне и на уровне местного самоуправления.

В проекте закона как базовая дана очень эмоциональная формулировка - «многонациональный народ Российской Федерации», которая свидетельствует об общности россиян, определяемой единой исторической судьбой, традициями государственного единства. Дано определение «коренных малочисленных народов Российской Федерации», притом что закон не даёт формулировки коренных народов вообще, потому что проблема «укоренённости» применительно к Российской Федерации в её узком категориальном этнологическом понимании вызывает достаточно серьезные противоречия. Среди основных понятий выделены «межэтнические отношения». Новацией проекта закона является то, что эти отношения трактуются как пронизывающие «взаимодействия граждан в трудовой, общественной и неформальной сферах деятельности». Таким образом, закон фиксирует этничность как важный маркер общественных отношений. Дано определение межэтнического конфликта. Так, межэтнический конфликт - это форма межгруппового конфликта, в котором группы с противоположными интересами различаются по этническому признаку. Межэтнический конфликт характеризуется определённым уровнем организационного политического действия, массовых беспорядков, сепаратистских выступлений, происходящих на этнической почве. По опыту событий в Северо-Кавказском регионе в тексте данного определения фиксируются такие реалии, как «организованные политические действия, массовые беспорядки, сепаратистские выступления». В проекте закона большое внимание уделено национально-культурному развитию народов. Закономерно, что национально-культурное развитие народов как форма национально-культурного самоопределения соотносится с такими явлениями, как урбанизация, индустриализация и глобализация. Закономерно, что дано определение «национальным меньшинствам», притом, что в Российской Федерации не принят федеральный закон о национальных меньшинствах, что вызвано определёнными обстоятельствами. В то же время Российская Федерация ратифицировала Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств (Федеральный закон РФ «О ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств» от 18.06.98. №849ФЗ). В связи с этим возникает необходимость определения национальных меньшинств, которое также вводится в проект данного закона и может использоваться как операционно-инструменталистское. Национальные меньшинства - это народы или часть народа, постоянно проживающие на территории РФ, не составляющие численного большинства и не имеющие в составе РФ своих государственных, административных и территориальных образований. Чрезвычайно важным определением, данным в проекте, является определение «гражданской идентичности» в рамках такой общности, как многонациональный народ России. Также в основных понятиях фигурируют понятия «права народов Российской Федерации», «этнической общности», то есть закон предоставляет серьёзные материалы для разработки соответствующих региональных законов.

В свете тенденций нормативно-правового обеспечения сферы межэтнических и этнокультурных отношений на общероссийском уровне закономерна активизация соответствующей деятельности на уровне регионов. В этой связи целесообразными представляются следующие рекомендации. Эффективным представляется позиционирование Государственной Думы Ставропольского края в отношении проблемы «российской идентичности», «гражданской идентичности», «многонационального народа», «национально-культурного самоопределения», «суверенной демократии». На современном этапе эти явления важно осознать в политико-правовом контексте региональных отношений.

Целесообразной является организация политико-правового дискурса в отношении основ и перспектив единства ставропольского общества как мультикультурного и поликонфессионального, который могут и должны возглавить региональные законодатели. Базой такого дискурса может быть закон Ставропольского края «Об основах региональной политики в сфере межэтнических и этноконфессиональных отношений в Ставропольском крае». Сопутствующим нормативным актом может быть закон Ставропольского края «Об Общественной палате», которая будет площадкой для обсуждения проблем, в том числе межэтнических отношений, площадкой для презентации интересов общества, для диалога властей и общества. Продуктивным является расширение системы взаимных представительств правительств субъектов Северного Кавказа и обмен делегациями таких представительств. Эффективный опыт взаимодействия Ставропольского края в этом направлении с Республикой Дагестан, Чеченской Республикой заслуживает расширения и перевода на новый качественный уровень.

Действенной может быть разработка и принятие региональной программы адаптации и интеграции мигрантов из субъектов Южного федерального округа и стран Южного Кавказа с учётом миграционной ёмкости края и его отдельных районов, а также социальных интересов и этнокультурного самочувствия местного населения. Целесообразным является повышение роли Государственной Думы Ставропольского края в расширении системы миротворчества при взаимодействии с институтами гражданского общества, с национально-культурными общественными объединениями и с международным сообществом. Есть направления общей работы законодательной и исполнительной власти, которые представляются перспективными в плане упрочения межэтнического взаимодействия, деполитизации этничности. Перспективными, на наш взгляд, представляются:

повышение эффективности деятельности Комитета Ставропольского края по делам национальностей и казачества как антитеррористической, антиэкстремистской, противоконфликтной, миротворческой;

реализация кадровой политики Ставропольского края в достижении открытости и интерактивности общества и власти как модели «демократии согласия» через рабочие поездки членов правительства, краевые СМИ,

«телефоны доверия», «горячие линии», единые информационные дни, общественные приёмные, обращения граждан, пресс-службы, сайты ГДСК, ПСК, губернатора;

совершенствование адресных имидж-технологий, формирование харизматических обликов первых лиц власти и политиков как носителей интегративного общероссийского мировоззрения, популяризаторов ставропольских социокультурных ценностей;

оптимизация диалога Государственной Думы Ставропольского края, Правительства Ставропольского края, местного самоуправления с институтами церкви, основными конфессиями в противостоянии радикальным и нетрадиционным вероучениям;

привлечение международных институтов, российских, региональных фондов и миссий к реализации демократических преобразований в тесном взаимодействии с Государственной Думой Ставропольского края, органами власти и управления региона, а также с неправительственными общественными объединениями - общественно-депутатскими комиссиями, консультативными советами, неправительственными организациями.

Повышение эффективности деятельности Комитета Ставропольского края по делам национальностей и казачества и реализация современной среднесрочной программы развития этносоциальных и национальных отношений в крае эффективны именно на базе соответствующего закона Ставропольского края. В целом успех реализации региональной национальной политики обеспечивается взаимодействием органов законодательной и исполнительной власти, институтов гражданского общества.