Анализ и оценка референдума в зарубежных странах
История становления института референдума, начало его пути и достижения в XX в. Механизм существования референдума как разновидности прямой демократии в системе осуществления народовластия, аргументы его сторонников и противников, оценка эффективности.
| Рубрика | Политология |
| Вид | курсовая работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 02.03.2016 |
| Размер файла | 65,8 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Размещено на http://www.allbest.ru/
Введение
референдум демократия народовластие
Слова Никколо Макиавелли, приведенные выше, рождают весьма острую дискуссию между теми, кто считает институт референдума неэффективным и даже вредным для общественного развития институтом, и тех, кто видит в институте референдума предпосылку расцвета демократии и эффективный механизм реализации права человека на участие в управлении государством.
Актуальность тематики дипломного исследования обусловлена, в первую очередь, отечественными примерами неспособности представительных органов решать возникающие проблемы. При обращении к опыту зарубежных стран, особенно Европы, отчетливо видна частая практика использования института прямой демократии, референдума для разрешения различных вопросов как на государственном уровне, так и на местном.
Цель настоящей работы заключается в сравнительно-правовом исследовании института референдума и оценке его эффективности в зарубежных странах. Для достижения данной цели было определено несколько задач:
1. Изучить историческое развитие института референдума;
2. Изучить общие теоретические положения института референдума;
3. Изучить общие механизмы института референдума;
4. Сравнить доктринальные подходы к пониманию института референдума и различные подходы к оценке референдума;
5. Установить факторы, определяющие модель института референдума;
6. Определить особенности института референдума, его достоинства и недостатки при реализации;
7. Определить особенности института референдума в условиях демократических и недемократических режимов.
Предметом данной дипломной работы являются вопросы законодательного закрепления и реализации института референдума в различных зарубежных странах.
Объектом исследования является зарубежное законодательство, касающееся регулирования института референдума.
Теоретическую базу выпускной квалификационной работы составили труды ученых-правоведов М.В. Баглая, С.Ю. Данилова, В.В. Маклакова, А.А. Мишина, и т.д.
Методологическую базу исследования составили следующие методы:
· диалектические методы;
· методы анализа и синтеза;
· исторический и статистический методы
· сравнительно-правовой и формально-юридический методы.
Структура работы обусловлена целью и задачами выпускной квалификационной работы. Дипломная работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников.
1. История становления института референдума
1.1 Начало пути института референдума до начала XX века
Референдум как основная форма непосредственного волеизъявления населения в разрешении внутригосударственных и международных проблем известен издавна. Считается, что прародителем референдума является Швейцария, где народное законодательство имело место быть уже при возникновении союза, также референдумы практиковались во Франции, со времен великой революции. В старинных землях Анпенцелл Внешнего Родена и Анпенцелл Внутреннего Родена, Герсац, Гларус, Ури, Швиц, Обвальден, Нидвальден, осуществлялась реализация практически полного народного законодательства. Это народное законодательство ограничивалось только властью немецкого правителя-императора, но это ограничение было незначительным и потом стало, в общем-то, фиктивным. Начиная с XIII-XIV в. Население этих земель принимало свои законы на мирных сходах. В 1294 году в Швице состоялся первый мирской сход. Обладая правами имперской семьи, сход принимал значительные постановления. Их суть заключалась в том, чтобы никто под угрозой большого штрафа не мог продавать недвижимое имущество монастырям и иностранцам, т.е. Швицкий сход стремился обезопасить свою общину от посягательств со стороны дворянства и духовенства. Главным образом, мирские сходы существовали в двух формах: очередные и внеочередные (чрезвычайные). Проекты законов предлагались как кантональным советом, так и просто определенным числом граждан.
Первым проведенным референдумом в истории считается референдум: проведенный в 1449 году в кантоне Берн Швейцарии. В 1798 году, когда Франция завоевала Швейцарию, была принята новая Швейцарская конституция, в которой в числе прочего ограничивались права граждан на народное законодательство. В качестве обоснования этого ограничения цюрихский политик ссылался на то, что народ легко увлечь и заинтересовать определенной идеей и, соответственно, манипулировать им, тогда как законодательное учреждение своей деятельностью может обеспечить основательную разработку, всестороннее обсуждение и решение соответствующего вопроса, максимально детальную разработку идей и наилучшее их выражение. Население не способно осуществить такого рода функцию, поэтому она должна быть делегирована совету или иному схожему учреждению. Схожих позиций придерживался и известный ученый того времени - Вельти, считавший, что нужно объективно и критически оценивать способность данного института, декларировавшего столь высокие философские идеям, по-настоящему служить этим идеям.
Наибольшее распространение референдум получил в Швейцарии в первой половине 19 столетия, когда под влиянием французской оккупации начался подъем кантональных движений за народные права. В 1802 г. на референдуме был решен вопрос о принятии конституции Гельветической Республики. В 1830-40-х гг. именно путем референдума утверждались конституции отдельных кантонов Швейцарии. Начиная с 1848 г., когда Конституция Швейцарии узаконила институт референдума и народной инициативы на уровне федерации, кантона и коммуны, по 1971 г. в 157 случаях референдума 63% были инициированы Парламентом и 13% - избирателями. Общая характеристика референдумов Швейцарии сводится к констатации консервативности данного института в данный период времени. «Референдум носит консервативный характер. Большинство швейцарских референдумов оканчивается поддержкой статус-кво и отклонением предложенных реформ». Однако все авторы отмечают прогрессивный характер швейцарских референдумов. Так, по мнению Курти, референдум - это своеобразная политическая школа для народа: вовлекающая в дела государства все классы населения. Референдум оказался чрезвычайно полезным для законодательства и всей жизни тем, что он доставил больше влияния на них общественному мнению и всеобщей воле: ведь представительные учреждения везде, где только они могут действовать самовластно, слишком склонны превращаться в особое сословие, в касту, которая вместо общественных интересов блюдет лишь свои собственные. Народные голосования референдума напоминают парламентариям об их обязанностях; они заставляют их искать сближения с народом». Восторженные отзывы о швейцарских референдумах поступали от таких ученых, как Еллинек и Дайси. По мнению П.И. Новгородцева, отличительной особенностью первых референдумов Швейцарии 19 столетия был незначительный перевес большинства голосов над меньшинством. К примеру, референдум 1875 г. по вопросам гражданского брака набрал 213 199 голосов за и 205 069 против. Эта ситуация, по мнению П.И. Новгородцева, служила результатом отсутствия неподготовленности общественного мнения по обсуждаемым вопросам, невозможностью примирить крайности утверждения, что существенно снижало компромиссную сущность референдума. Однако, несмотря на это, конституции многих государств конца 19 - начала 20 вв. предусматривали институт референдума по внутриполитическим и внешнеполитическим вопросам.
Например, в 1912 году в Конституцию Швейцарии внесены поправки, относящие утверждение международных договоров на неопределенный срок либо срок более 15 лет к компетенции общефедерального референдума. Вслед за Швейцарией референдумы имели место в Норвегии, Италии, Ирландии, Дании, Франции, США и др. Особенно стоит отметить референдум в Норвегии 1905 г., на котором был окончательно разрешен вопрос о прекращении шведско-норвежской унии. Даже В.И. Ленин, так холодно отзывавшийся о капиталистических странах, высоко оценил это неосуществимое без войн и революций самоопределение.
В конституционном законодательстве США референдум получил закрепление в конце 19 - начале 20 вв. Несмотря на то, что первые референдумы в США датируются 1640 г., лишь с 1898 г. институт референдума, как и институт прямой законотворческой инициативы, стал реальностью для политической жизни некоторых штатов. По мнению М.Н. Марченко, установленная хронология института референдума в США подвергается сомнениям. Первые референдумы восходят к американской революции, в ходе которой американские штаты представили проекты конституций на утверждение собственными избирателями. Для того времени данное явление было настоящим, великим новаторством. С конца 19 века вошло в практику вынесение на одобрение избирателей конституциональными конвентами штатов проектов конституций. Эта практика встретила сильное противодействие со стороны судебной системы, считавшей, что законодательное право не может быть никому передано легислатурой. В тот период в конституции некоторых штатов были внесены правила об обязательном одобрении законов, касающихся займов и налогообложения, на референдуме.
Несмотря на отдельные проявления прямой демократии, наибольшее распространение институт референдума получил после 1918 г. Именно после первой мировой войны волна демократизации избирательного права (предоставление права голоса женщинам, введение в ряде стран пропорциональной избирательной системы) затронула также все формы прямой демократии (референдум, народная инициатива, отзыв главы государства и др.). Институт референдумы был включен в Конституцию Австрии 1920 (ст. 43-45, 60), Вольного города Данцига 1922 года (ст. 43, 47-49), Чехословакии 1920 года (ст. 46), Греции 1927 года (ст. 125), Латвии 1922 года (ст. 48, 50, 65, 72-80), Литвы 1928 года (ст. 103 - 104) и т.д. Положения о референдуме содержались в Основных законах немецких земель Бадена, Баварии, Бремена, Гессена, Пруссии, Саксонии, Тюрингии, Вюртемберга.
В связи с подобным широким распространением института референдума появились случаи проведения референдума в целях обхода представительских учреждений и разрешения конфликта между высшими государственными органами. Например, право главы государства передавать законопроект на всенародное голосование в обход парламента в случае несогласия с последним было закреплено в Веймарской Конституции 1919 г. и Основном законе Чехословакии 1920 г.
1.2 Развитие референдума в XX веке
Как уже было написано выше, впервые институт референдума встречается в Бернской республике 15 веке, когда в 1449 г. был проведен опрос народных представителей о введении подушной подати.
Можно смело обобщить, что до начала XX века такое явление встречалось крайне нечасто, и среди практикующих его стран выделялись Швейцария и Франция, и за 165 лет (с 1793 по 1958 гг.) во Франции, например, состоялось пять референдумов - в среднем не чаще раза в 35 лет.
Ранее всего склонность к расширению перечня предметов референдума проявилась в странах «общего права», как правило, это выражалось в форме общественных инициатив на уровне местного самоуправления. Одними из первых стран, использовавших опыт Швейцарии в данном отношении, были субъекты федераций - Австралии, Канады и США. Достаточно назвать референдумы о ратификации конституционных законов - как, например, в США, о «сухом законе», о праве отзыва депутатов и так далее. Увеличение значимости института референдума совпало с переходом к всеобщему избирательному праву в начале XX в. Возникший тогда ряд прецедентов народного волеизъявления стал закономерным последствием Первой Мировой Войны, итогом чего стало территориальное разделение ряда государств. Стоит отметить, что после этого масштабного конфликта произошли значительные конституционно-правовые изменения: в частности, перестали существовать такие империи, как Австро-Венгерская, Германская, Османская и Российская и появились такие государства как Австрия, Венгрия, Польша, Финляндия, Чехословакия, Югославия. Кроме того, увеличилось количество республик. Была образована крупнейшая международная организация под названием Лига Наций, которая стала прародительницей ООН.
Институт референдума оказал существенное влияние на конституционное право и административно-территориальное устройство европейских государств. Так, на референдуме 1920 года в Восточной Пруссии 98% пришедших на избирательные участки проголосовали за сохранение государственного и территориального единства с Германией. Вопрос целостности Каринтии с Австрией был решен на референдуме положительно 87% голосов. На основе референдумов в Силезии, согласно результатам которых 59% проголосовавших проголосовало за присоединение к Германии, и только 41% - за присоединение к Польше, Верхняя Силезия отошла к Германии, а Нижняя Силезия - Польше.
Следует отметить, что институт референдума в Веймарской Германии получил широкое применение как на национальном уровне, так и на уровне земель. К примеру, в 1926 г. был проведен референдум по вопросу конфискации помещичьей земли. В 1928 г. перед избирателями Правительство поставило вопрос постройки нового крейсера в связи с необходимостью увеличения военного бюджета.
Особенностью референдума, проводимого в Германии в 1930, было то, что избирательный корпус имел право одобрить или отклонить изменение условий репараций в пользу Германии. Условия носили смягченный характер и были поддержаны большинством избирателей (89%).Таким образом, итог референдума позволил уменьшить нагрузку на налогоплательщиков, а также на публичные финансы, что оказало положительное влияние на экономику в целом, несмотря на наступление всемирного экономического кризиса. Данный референдум по праву можно считать родоначальником такого народного решения, которое бы придало законную силу решению по международно-правовым вопросам, принятому органами государственной власти.
Стоит особо отметить референдумы, проведенные в государствах с диктаторскими режимами в 1930-х - 1940 гг. Так, например, в Германии с 1935 по 1938 гг. проходили референдумы по вопросам выхода из Лиги Наций, восстановления военной независимости и вооруженных сил, увеличения территории и изменения государственной границы путем аннексий приграничных государств. Во франкистской Испании в 1945 г. проведен референдум, на котором была принята Хартия прав испанцев, а в 1947 г. всенародный референдум восстановил в Испании наследственную монархию.
Стоит отметить референдумы, состоявшиеся в Канаде в 1942 г., а также в Италии в 1943 г. Их главная особенность заключалась в том, что они проводились в период действия законов военного времени, поэтому предметы референдумов тоже были специфичны. Вопрос, вынесенный на референдум в Канаде, касался отправки канадских военных частей на второй фронт для помощи союзникам антигитлеровской коалиции. Причиной референдума послужила деятельность пацифистских движений в провинции Квебек, основными лозунгами которых являлся отказ от военных действий за пределами канадской территории. В результате проведенного голосования (приняли участие 71% канадцев), с одной стороны, народное волеизъявление освободило Правительство от обязательств по методам призыва на военную службу, и позволило преодолеть мобилизационный кризис - с другой.
Своеобразны были референдумы, проведенные в Италии, носившие характер армейских локальных волеизъявлений. Референдумы проводились в связи с выходом Италии из союза с нацистской Германией. В качестве предмета голосования был вынесен следующий вопрос: продолжать участие в войне, но на стороне антигитлеровской коалиции, или провести интернирование. Результаты референдума показали, что большая часть солдат и офицерского корпуса приняла решение выступить на стороне антигитлеровской коалиции против Германии. Данный пример можно считать поистине великим. Именно граждане дали свое согласие на то, чтобы продолжать военные действия, осознавая последующие человеческие жертвы, возможно, их родных. Никто не ощущает мировых настроений так чутко и остро как граждане своей страны. С другой стороны появляется вопрос о целесообразности проведения референдума в военное время. Иначе говоря, выглядело бы противоестественно, если бы главнокомандующий в разгар битвы вдруг спросил своих солдат, хотят ли они дальше воевать или предпочитают сдаться.
Институт референдумов в 1920-40-е гг. существенно повлиял не только на внутреннюю политику государств, но и на их территориальную целостность. Существенно расширился круг вопросов, возросла явка избирателей. Избирательный корпус посредством референдума оказал значительное воздействие на становление конституционной демократии в первой половине 20 столетия. Также были определены пути дифференциации референдумов в зависимости от уровня проведения.
Вместе с развитием вышеназванных факторов и распространением института референдума, возросли попытки «провести» законопроект в обход представительного учреждения или имитировать всенародное решение, принятое демократическим путем. Такие явления происходят естественно, ведь невозможно отделить право и политику и провести между ними черту. Это хорошо, так как право не должно быть оторвано от ситуации в государстве. Но существует и другая сторона. В частности, первая половина XX века была ознаменована также фальсификациями результатов голосов, принуждением избирателей, подавлением оппозиции на референдумах в государствах c авторитарным режимом. К примеру, при голосовании в 1947 г. в Испании на референдуме по вопросу восстановления монархии 78% проголосовали за наследование поста главы государства, однако такой высокий процент был набран в том числе потому, что в небольших городах, сельской местности, в вооруженных силах имели место многочисленные нарушения, порой довольно грубые. Это выражалось вплоть до того, что избирателям выдавались бюллетени с заполненным типографским способом «правильным» ответом. Правило тайного голосования тяжело приживалось, и следовали ему в то время только в крупных городах.
Говоря об Испании, нужно также сказать о том, что институт референдума в этой стране берет свое начало в 1931 году, когда в ст. 66 Основного закона была прописана возможность проведения референдума по принятым кортесами законам по инициативе 15% избирателей, которая именовалась народным вето. Исключение из вопросов, по которым избирательный корпус не мог инициировать референдум, составляли следующие акты: конституция, законы, восполняющие законы, ратификация зарегистрированных в Лиге Наций международных соглашений, областные статуты и законы, связанные с налогообложением. Ст. 66 Основного закона также предусматривала возможность народной инициативы в принятии законов, поддержанной 15% избирателей. Проект вносился в кортесы для предварительного рассмотрения. На региональном уровне, согласно ст. 12 Основного закона, с 1931 по 1936 гг. были проведены референдуму в Каталонии, Стране Басков и Галисии. В частности Статут страны Басков предусматривал институт референдума и народной законодательной инициативы. 22 октября 1945 г. был принят Закон о народном референдуме, допускавший прямое волеизъявление «когда особая важность определенных законов того требовала», а также в случаях, когда это было «необходимо в публичных интересах». Такие «туманные» формулировки говорят о том, что носители власти, пользуясь слабо развитым институтом, могут проводить референдумы только тогда, когда им этого хочется, когда им это выгодно. Закон наделял главу государства правом передавать на референдум законопроекты, разработанные кортесами. Также Закон предусматривал, помимо одобрения кортесов, необходимость вынесения на референдум вопроса об изменении основных законов Испании, то есть Хартии прав испанцев, Хартии труда, Закон о наследовании поста главы государства и Закона о народном референдуме, а также иные законы, отнесенные к таковым в последующем. Всего во франкистской Испании было проведено только два референдума: в 1947 г. в отношении Закона о наследовании поста главы государства, восстановившего монархию, а также в 1966 г. в отношении Органического закона государства, определившего структуру органов государственной власти. Однако многочисленные фальсификации, подавление оппозиции, отсутствие альтернативы лишь укрепили диктатуру Ф. Франко. На референдумах была рекордная явка в 89,5% избирателей, среди которых практически 95,86% проголосовали за предложенные властью вопросы. В последующем уже в 1967 г. на общенародном референдуме был одобрен Закон о политической реформе, поддержанный 94,17% избирателей. Закон предусматривал свободные выборы путем всеобщего тайного голосования, Генеральные кортесы стали двухпалатными, а проведение референдумов по принятию законов, изменяющих конституций, стало обязательным. Согласно ст. 5 Закона, король Испании наделялся правом передавать на референдум вопросы «национального конституционного и неконституционного характера». Решение, принятое на референдуме, признавалось обязательным для исполнения органами государственной власти. В случае, если королем на разрешение референдумом были переданы вопросы, составляющие компетенцию Генеральных кортесов, то при несогласии последних с резолюцией референдума, они должны были быть распущены. Таким образом, как ранее в системе Веймарской Германии, Закон о политической реформе наделил главу государства правом в обход парламента выносить на всенародное обсуждение любые вопросы общенационального характера. На голосование в силу ст. 5 Закона было вынесено в 1978 г. принятие новой Конституции Испании, выработанной кортесами.
В Германии в годы нацистской диктатуры референдум имел место в трех случаях. Так, с 1935 по 1938 гг. проходили референдумы по вопросам выхода из Лиги Наций, восстановления военной независимости и вооруженных сил, объединении поста Президента с постом фюрера и рейхсканцлера, а также о присоединении Австрии к Германии.
В послевоенный период практика института референдума получила широкое распространение в решении внутриполитических и внешнеполитических вопросов многих государств. Положения о референдуме были закреплены в ст. 90 Конституции Франции 1946 г., ст. 29 и 146 Основного закона ФРГ 1949 г., в ст. 75 и 138 Конституции Италии 1947 года, ст. 96 Конституции Японии того же года. В 60-е-80-е гг. 20 века заметно изменилась интенсивность применения исследуемого института прямой демократии, в частности, в США на уровне штатов ежегодно проводилось около 15 тысяч референдумов. Это стало результатом того, что институт референдума в 21 штате США проводится в обязательном порядке по вопросам, затрагивающим основные законы штатов, а в 23 штате - в петиционной форме. В Швейцарии с 1843 г. по настоящее время на федеральном уровне было проведено более 240 референдумов. Некоторые референдумы имели большой резонанс в части решения внутриполитических проблем государств. Тогда, Шарль де Голль, будучи убежденным антидемократом, своей политикой способствовал укреплению французской демократии. Такая диалектика выражалась, в частности в следующем. Например, во Франции в послевоенный период особое значение приобрели референдумы 1958 г. по вопросу принятия Конституции Пятой Республики, 1962 г. - об одобрении Эвианских соглашений по Алжиру, об изменении Конституции Пятой Республики в части прямых выборов Президента, 1969 г. - об изменении Конституции Пятой Республики в части правового положения Сената. Также в 1969 году был проведен референдум о введении регионального деления страны, целесообразность которого, на мой взгляд, является сомнительной (вопрос, в общем-то, технический). В 1972 году - о принятии в состав ЕЭС Великобритании, Дании, Ирландии и Норвегии, 1992 г. - о Ратификации Маастрихтского соглашения и т.д. Следует отметить, что институт референдума был известен во Франции со времен Великой Французской Революции, и применялся как в революционный период, так и в период термидора и бонапартизма. В период Второй империи было проведено всего три референдума в 1851 г., 1852 г. и в 1870 г., которые способствовали сначала узурпации, а потом укреплению личной власти Наполеона III. Затем практика использования референдумов была приостановлена в связи с опасениями новых узурпаций через плебисцит вплоть до 1946 г., когда всенародным референдумом решались вопросы нового конституционного устройства послевоенной Франции.
В Италии практика референдума не была столь давней, как, например, во Франции. В итальянской довоенной истории имели место всего восемь случаев референдума, проведенных с 1848 г. по 1870 г. в целях создания единого государства. Спустя сто лет, в 1946 г. был проведен девятый референдум, на котором была окончательно решена судьба итальянской монархии: 54% избирателей проголосовали за республиканскую форму правления.
Институт референдума в Великобритании получил наибольшую практику применения после 1975 г., когда 67,2% голосов было принято решение о вступлении в ЕЭС. Хотя ранее, в 1973 г., в Северной Ирландии состоялся референдум по вопросу о нахождении Ирландии в составе Великобритании. В итоге за сохранение Северной Ирландией статуса части Великобритании высказалось 98,9%, тогда как проголосовавших за присоединение к Ирландской Республике оказалось всего 1,1%. Затем на проходивших в Шотландии и Уэльсе референдумах в 1979 г. избиратели проголосовали за важное с точки зрения этих территорий решение - расширение автономии. Однако в связи с тем, что Акт о Шотландии и Акт об Уэльсе не набрали 40% голосов от всех зарегистрированных избирателей, лейбористский проект создания шотландского и уэльского парламентов была осуществлена только в 1997 г., когда на референдумах все-таки был преодолен процентный барьер. В 1999 г. парламенты были сформированы, однако парламент Уэльса был наделен исключительно законосовещательными полномочиями. Ранее в британской истории неоднократно высказывались предложения о проведении референдума, как, например, в 1910 г., когда Парламент не принял закон о бюджете правительства Д.Л. Джорджа, или в 1912 году в ситуации волнений в Ирландии, в 1920 г. - по вопросу уравнивания женщин в правах с мужчинами. В 1945 г. У. Черчилль также предложил продлить полномочия Парламента путем вынесения вопроса на референдум.
Довольно малое число референдумов в Великобритании обусловлено специфическим отношением политиков и юристов к данному институту как подрывающему авторитет Парламента. Так, по мнению А.В. Дайси, «референдум является национальным вето в отношении закона, единственным средством, способным поставить под сомнение позиции политической партии, имеющей большинство мест в Палате общин».
Институт референдума в Дании берет свое начало с 1868 г. когда на островах Сент-Томас и Сент-Джон всенародным голосованием избиратели приняли решение о присоединении к США. В 20 в. В Дании было проведено свыше 15 референдумов. В 1915 г. на референдуме принималось решение о новой Конституции. В 1916 г. на референдум вынесен вопрос об уступке Виргинских островов (позже в 1917 году острова были проданы США). В 1920 г. референдумом решена судьба Северного Шлезвига. В 1939 г. на референдум вынесен вопрос о снижении с 25 до 23 лет возраста активного избирательного права, а также упразднении верхней палаты парламента. В 1953 г. на двух референдумах была принята новая Конституция и снижен избирательный возраст до 21 года.
Среди последних наиболее значимых референдумов следует отметить испанский референдум 1986 г. о присоединении к НАТО, швейцарский референдум 1985 г. о вступлении в ООН, ирландский референдум 1995 г. о разрешении разводов и 2001 г., на котором была отменена смертная казнь. В некоторых исламских государствах, таких как Иран и Иордания, в 1989 г. также имели место референдумы. В странах бывшего СССР следует отметить референдум в Узбекистане, на котором было принято решение об избрании двухпалатного парламента и увеличении срока президентских полномочий до 7 лет. Аналогичные референдуму по вопросу увеличения срока полномочий президента проводились в Киргизии и Туркменистане. В США и Японии не проводились никогда общенациональные референдумы.
Значимым событием стал референдум в канадской провинции Квебек в 1980-х гг., когда на голосование был поставлен вопрос о том, можно ли доверить правительству провинции Квебек вести с правительством Канады переговоры о заключении соглашения, предоставляющего провинции статуса «суверенной ассоциации». Данный статус предполагал «нечто среднее между прямым и открытым ее отделением как субъекта федерации от всей федерации, с одной стороны, и продолжением ее существования как провинции Канады - с другой». Результаты голосования оказались непредсказуемыми - 59,5% избирателей отказали правительству Квебека в доверии. Впрочем, было ли это непредсказуемо или нет - еще вопрос.
Институт референдума получил закрепление в конституциях государств, освободившихся от колониальной зависимости в середине 20 в., среди которых Филиппины, Алжир, Ангола, Габон, Египет, Кабо-Верде, Либерия, Мадагаскар, Сан-Томе и Принсипи, Сенегал, Руанда, Того, Эфиопия, ЮАР; Никарагуа. Однако, несмотря на соответствующие положения конституций, во многих перечисленных государствах референдумы не получили широкого применения. О чем это говорит? В первую очередь о том, что законодательное закрепление института не гарантирует его использование, если сознание людей еще «заточено» под старый строй. К примеру, в Того, ЮАР и Руанде референдумы проводились исключительно по вопросам принятия конституций, в Алжире, Конго, Мадагаскаре, и Эфиопии - революционных документов, таких как Национальная хартия Алжира 1976, Хартия малагасийской социалистической революции 1976 года на Мадагаскаре, а также конституций. В Южной Азии, например, в таких государствах, как Бангладеш, Индия, Пакистан, Шри-Ланка, институт референдума вошел в политическую практику только в 1970-х гг. С 1980-х гг., и на референдумы стали чаще выноситься различные вопросы внутриполитического характера. Например, в 1982 г. решением большинства проголосовавших избирателей сохранена беспартийная система. В 1982 г. на референдум в Шри-Ланке выносился вопрос продления полномочий парламента. В некоторых случаях на референдуме ставился вопрос об исламизации государственной системы управления (Пакистан) или об одобрении диктаторских режимов (Пакистан, Бангладеш).
В заключение, хочу обобщить: институт референдума имеет давнюю и продолжительную историю, причем в некоторых государствах практика его использования насчитывает десятки случаев на различных уровнях, тогда как в других - единичные, преимущественно по особо важным вопросам дальнейшего развития страны. Это касается как решения вопроса территориальной целостности, так и вступления во внешнеполитический союз, изменения структуры государственного управления, формы правления и т.д. Институт референдума требует взвешенного применения, что невозможно без глубокого изучения конституционного законодательства, во-первых, и политической истории, во-вторых.
Несмотря на формальное конституционное закрепление, институт референдума в отдельных государствах не проводится вообще, а в иных в силу отсутствия оппозиции, политической свободы и демократии превращается в фикцию. Поэтому следующая глава будет посвящена внимательному изучению механизмов референдумов в разных странах и их сильных и слабых сторон.
2. Характеристика института референдума в зарубежных странах
2.1 Определение института референдума, механизм существования референдума в системе осуществления народовластия
Понятие «институт референдума» (от латинского - referendum - «должно быть сообщенным») очень по-разному трактуется различными учеными и изданиями. Существует несколько десятков определений понятия «референдум», как очень общих, так и весьма детальных. Среди них такие как «обращение к избирательному корпусу с целью принятия окончательного решения по конституции, законодательным или внутриполитическим и внешнеполитическим вопросам» или «принятие избирательным корпусом окончательного решения по конституционным, законодательным или иным внутри- и внешнеполитическим вопросам». Чиркин определяет референдум как голосование избирателей за или против проекта определенного решения, в результате которого принимается решение государственного или местного уровня. Это решение имеет силу закона, а иногда и большую силу, чем обычный закон представительного органа (высказывается мнение, что результаты референдума могут быть отменены только новым референдумом, но не принятием нового закона).
На мой взгляд, можно отождествлять институты референдума и плебисцита, считая, что, независимо от названия, мы имеем ввиду одобрение или утверждение какого-либо государственного решения путем народного голосования, придающего ему характер окончательности и обязательности.
Однако нельзя исчерпывать значение референдумов лишь утверждением государственных решений. По сути, такие затратные правовые механизмы создаются не только ради так называемых «консультаций с народом», но еще и ради возможности реализации народной инициативы, особенно на муниципальном уровне, где она является более эффективной. Именно поэтому в Соединенных Штатах Америки референдум традиционно проводится только на местном уровне и никогда на федеральном.
В теории существует название тех вопросов, которые выносятся на референдум. Они именуются «формула референдума».
В теории конституционного права имеются разные критерии, классифицирующие виды референдумов. Например, референдумы бывают:
1. обязательными и факультативными
a. обязательный - проводится при наступлении точно установленных в законодательстве условий;
b. факультативный - проводится по усмотрению представительного органа.
Кроме того имеются, независимо от страны, так называемые общие пpaвила проведения референдума для большинства государств:
· Вопрос, выставляющийся на референдум для избирателя является односложным, т.е. ответить на него можно только «да» или «нет»
· Обычно законодательством предусмотрены ограничения двух видов:
o на вопросы, которые могут выставляться на референдуме
1. вопросы срочного характера;
2. вопросы, ответ на которые могут дать только дипломированные специалисты;
3. вопросы, ответы на которые абсолютно предсказуемы (снизить ли налоги или поднять заработную плату):
o на условия, при которых вопросы не могут задаваться избирателям:
1. Осада, война, чрезвычайное положение (впрочем, исключением в данном случае является референдум в Италии, проведенный в условиях войны)
2. Данный вопрос уже задавался избирателям и не истек минимальный срок, в течение которого вопрос не может повторно подниматься на референдуме (например, в Испании - через 3 года).
Почему законодатель вводит такие ограничения? Во-первых, из-за большого значения принимаемых на референдуме решений, во-вторых - из-за последствий, к которым такие решения могут привести.
Существуют общие с выборами правила проведения референдума: в частности, политические партии, поддерживающие конкретное решение, могут использовать эфирное время (телевизионное, радио, печать, интернет-издания и т.д.). Эфирное время должно предоставляться либо поровну, либо пропорционально числу представителей в парламенте (как, например, в Испании). Процедура подведения итогов также схожа с выборами: участвовать должно большинство избирателей (минимум 50% + 1 от всех лиц с правом голоса) и из них определенный законодательством минимум избирателей должен проголосовать за решение, чтобы оно было принято (абсолютное большинство действующих голосов, как в Италии и России, не менее 40%, как в Великобритании, 50% + 1 голос, как в Канаде. Существует и другая формулировка: «количество лиц, ответивших «Да», превысило количество лиц, проголосовавших противоположным образом»). Существенным отличием референдума от выборов является непосредственно цель и результат его проведения: проведение референдума необходимо для получения ответа «да» или «нет» на конкретный вопрос, а его результатом является принятие либо отклонение предложенного акта.
Считаю важным обратить внимание на роль референдума, продемонстрировав некоторые наглядные данные. В Швейцарии существует частая практика проведения референдума на всех уровнях, несмотря на консервативный характер данного института в Швейцарии. В 1953 году в Дании была упразднена верхняя палата парламента и в то же самое время введен институт референдума. В 1976 году в публикации исследовательским департаментом британской консервативной партии было сказано: «Мы верим, что референдум может быть использован как важный конституционный гарант». Можно ли трактовать эти слова как рекомендацию для включения референдума в государственный механизм? Безусловно.
Существует проблема соотношения юридической силы актов, принятых парламентом и на референдуме. Особенно выпукло можно ее рассмотреть при вопросе изменения Конституции. Казалось бы, логика проста: если конституция принята на референдуме, то и компетенция на внесение поправок в нее тоже должна принадлежать избирателям и тоже в форме референдума, а если конституция принята представительным органом, то и изменять ее может представительный орган. Однако, не все страны следуют такой простой, на первый взгляд, логике, изменяя схему, например, в настоящее время в законодательстве стран существует следующие механизмы:
· конституция принята на референдуме, а поправки ратифицируются как на референдуме, так и обеими палатами парламента (Франция);
· основной закон принят учредительным собранием - изменения могут быть внесены парламентом (Португалия),
· основной закон принят учредительным собранием - изменения могут быть внесены парламентом, а в отдельных случаях на референдуме, если в период трехмесячного срока после опубликования принятых поправок 1/5 любой палаты парламента или 5 областных советов выдвинут требование о его проведении (Италия).
Применение процедуры референдума для отмены каких-либо актов также применяется в зарубежных странах, однако часть актов целесообразно исключить из-под действия этой процедуры. Например, в Италии принятие, изменение и отмена некоторых актов была выведена из под народного голосования: «референдум не допускается в отношении законов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномочиях на ратификацию международных договоров. Еще сильнее ограничивает применение процедуры референдума Основной закон Дании 1953 г., в соответствии с которым предметом референдума не могут быть следующие законопроекты: финансовые, о дополнительных и временных ассигнованиях, о государственной службе, о заработной плате, пенсиях и налогах, о натурализации и экспроприации, о вступлении на престол, о цивильном листе, о содержании королевского двора, а также законопроекты, имеющие целью отмену существующих международно-правовых обязательств, увеличении и уменьшении территории Дании, применении силы против иностранного государства и денонсации международных договоров (но возможен факультативный референдум, если таковое будет предусмотрено специальным законом).
При оценке референдума очевидным выглядит то, какой акцент делается на демократичности референдума, в участии в котором можно привлечь каждого, каким действенным «обходным путем» по отношению к представительным органам он является. Референдум может эффективно дополнять представительную власть, усиливая его значение (здесь в обсуждение в любом случае включаются системные и бессистемные политические силы, которые отстаивают свои идеи) и создавая среду эффективного сосуществования. Однако в отличие от правотворческой процедуры в представительных органах, где существует возможность внесения поправок, дополнительные обсуждения и другие способы скорректировать предложенный законопроект, на референдуме главным элементом является непосредственно голосование, где в итоге «winner takes it all», и мнение меньшинства не учитывается. Но с другой стороны, у каждого института есть свои недостатки, и тот факт, что референдум позволяет услышать мнение большинства, а не только верхушки власти, тоже является огромным прогрессом. В качестве примера можно привести хотя бы референдум, проведенный в 1991 году в СССР, и то, как его результаты и воля граждан, выраженная в нем, были проигнорированы.
Таким образом, можно определить референдум как такую форму прямой демократии, предметом которой является выражение воли определенного числа граждан, прошедших определенные цензы, определенное в пространстве, по любому общезначимому на конкретной территории вопросу и решение которого общеобязательно для исполнения.
2.2 Референдум как разновидность прямой демократии
Начать рассматривать референдум через призму института непосредственной демократии я бы хотела с высказывания ученого В.В. Маклакова, который определил референдум как разновидность «полупрямой» демократии (промежуточной между прямой и представительной). Невозможно полностью согласиться с такой трактовкой, и поэтому следующие абзацы моей работы будут посвящены определению место референдума среди этих видов демократии. Прямая или непосредственная демократия - исторически первая форма демократии, при которой граждане непосредственно изъявляют свою волю и прямо участвуют в управлении делами государства. Иными словам, демократию можно назвать непосредственной, «если нет различия между управляющими и управляемыми». Ученые называют следующие характерные черты непосредственной демократии:
· прямое волеизъявление граждан, не опосредуемое никакими органами;
· совпадение источника воли и субъекта его выражения.
· особый круг субъектов права, осуществляющих ее;
· участие граждан в осуществлении власти от своего имени;
· право на участие в референдуме дается лицу только при соблюдении определенных условий: правоспособности, возрастного ценза, ценза оседлости, наличии гражданства и т.д.;
Жан Жак Руссо говорил в своей работах о том, что непосредственная демократия необходима, так как подчинение закону, в создании которого сам народ и участвовал, делает его политически свободным.
В своей монографии Комарова В.В. выделяет императивную, консультативную и регулятивную функции непосредственной демократии:
· Императивная - окончательное решение определенных вопросов;
· консультативная - выявление, сопоставление воли народа и формируемого им органа власти
· регулятивную - участие народа в системе социального управления, базирующегося на понятиях представительного правления и народного суверенитета.
Необходимо также понимать отношение конкретного общества в конкретный период развития к самой идее непосредственной демократии, господствования, доминирования ее в целом, так как до сих пор сохраняется проблема противопоставления идеи верховенства парламента и верховенства народа. Именно поэтому в странах англосаксонского права референдумы проводятся крайней редко, хотя в Великобритании были единичные случаи проведения референдумов. В доктрине конституционного права США выражается отрицательное отношение к референдуму, так как организация и проведение референдума считается очень дорогостоящим, нецелесообразным мероприятием, за ширмой которого просто подменяются представительные органы власти, и, впоследствии, ответственность за принимаемые решения размывается. Создается угроза принятия некомпетентного решения и подмены профессионализма популизмом. Не удивительно, в США на федеральном уровне законодательства о референдуме не существует, а на уровне штатов он носит не обязательный, а совещательный характер. Кроме того, сравнительная «популярность» многие ученые объясняют техническими сложностями, ведь фактически сложно сделать так, чтобы участие в волеизъявлении принимали все. Другие ученые поддерживают противоположную позицию, полагая, что с развитием техники, развиваются и расширяются возможности референдума.
Считаю достойными внимания и обсуждения тезис о «полунепосрeственной демократии». Существование такого явления объясняется теорией права введением ряда институтов, обеспечивающих непосредственное участие народа в управлении при сохранении, в целом, представительной системы. Существует такая демократия следующим образом: при решении отдельных конституционных или законодательных вопросов народ принимает участие со своими представителями путем проявления законодательной инициативы или правом вето, при котором несогласная с принятым законом часть населения может требовать консультаций со всем народом, для того чтобы выяснить его мнение относительно целесообразности вступления того или иного закона в силу, либо при частичной (утверждение сделанного законодателями, как, например, при пересмотре Конституции) или при полной передаче принятия решения народу.
Так или иначе, можно говорить об обеспечении институтами непосредственной демократии подконтрольности и ответственности представительных органов перед своими избирателями, об ограничении институтами непосредственной демократии произвола представительной власти и их тесной взаимосвязи.
2.3 Оценки института референдума. Сторонники института референдума и их аргументы
Роль референдумов в современных государствах остается весьма дискуссионным вопросом, однако можно подвести небольшой итог тем спорам, которые уже состоялись, и перечислить как положительные, так и отрицательные стороны референдума. Часть из них были озвучены в начале при охарактеризовании института, где все же было сложно избежать оценочных суждений. Сторонники референдума называют следующие положительные его черты:
1. Референдум - воплощение народного суверенитета. Закрепление референдума в законодательстве страны - гарантирование гражданских прав и свобод, подтверждение, без которого народовластие было бы призраком;
2. Референдум является дополнением представительного правления, позволяющим достичь согласованности между представительными органами власти b гражданами, а также повышает ответственность представительных органов;
3. Референдум - это своеобразный защитный механизм от принятия решений, наносящих вред большей части общества.
4. Проведение референдумов препятствует процессу отчуждения граждан от власти и дел общества и способствует тому, чтобы граждане активнее вовлекались в процесс принятия государственно-властных решений и задумывались о последствиях поддерживаемых ими решений, и, как следствие, содействует росту гражданской ответственности, правового и политического сознания.
5. Референдум - инструмент контроля избирателями представительной власти и коррекции ее деятельности. В свою же очередь, у представителей власти появляется возможность определить настроение и взгляды своих граждан, и использование этой возможности является эффективным способов сократить политическую дистанцированность и отчужденность между избирателями и их представительными органами на всех уровнях.:
6. Референдум позволяет учесть «территориальные» интересы государства, исходящие от избирателей, находящихся на периферии, так считает ученый Й.Ф. Ауберт;
7. референдум является сдерживающим щитом от принятия радикальных решений в государстве и своеобразным антиподом представительной власти, способной совершать слишком резкие парламентские реформы.
8. Когда представительные органы власти борются с соблазном принять нужный закон за вознаграждение, а демократия становится высокопарным одеянием для плутократии, референдум способен становиться дамбой, препятствующей или хотя бы сдерживающей коррупцию . Можно говорить о том, что референдум способствует открытости и прозрачности процедуры принятия властных решений в стране.
2.4 Оценки института референдума. Проблемы института референдума
Несмотря на названные преимущества, институт референдума, реализуя народную волю, также имеет и обратную сторону. Основным звеном, обесценивающим теоретическую значимость референдума в правовой науке, при принятии конституции является то, что данный вопрос находится в тесной взаимосвязи с политикой, которую зачастую очень трудно отделить от этого правового института при анализе. Это означает то, что на практике конституционный референдум, в целом выполняя свои основные функции и отвечая требованиям времени и избирателей, иногда не отражает волю народа даже в том случае, если за конституцию проголосовало большинство. Связано это и с особенностями самой конституции как акта, и с процедурными специфическими проблемами референдума, и также с политической ситуацией в стране. Опишу основной характер этих проблем:
1. Другой стороной «сдерживающего щита» радикальных реформ является отвергание прогрессивных идей и исключительно эволюционный характер поддерживаемых решений, который является существенно замедляющим фактором в конституционном развитии страны. В поддержку этой позиции есть небольшая оговорка французского ученого начала XX века, Леона Дюги о референдуме: «Правда, говорят, что если он не причинил много зла, то помешал многому хорошему».;
2. Для понимания конституции нужен высокий уровень правовой культуры. А в том государстве, где уровень образования низок, а избиратели малограмотны или в некоторых странах вообще неграмотны в силу развития страны, манипулирование мнением возрастает, и организация референдума оказывается имитацией демократического института.
3. Поскольку референдум - это политический вопрос, предполагающий односложный ответ, не предусматривающий ни компромиссов, ни предварительного обсуждения проекта с внесением в него изменений, то получается, что электорат вынужден голосовать за проект в целом, без возможности выразить поддержку одной его части и отвергнуть другую. Форма референдума предполагает односложный ответ на достаточно сложный вопрос, отвечая на который люди чаще всего выбирают «меньшее из зол», выражая общее впечатление, а не конкретное отношение к конкретным нормам.
4. Референдум игнорирует мнение различных меньшинств. С течением времени отсутствие взаимных уступок усиливает напряжение между различными социальными группами, которое может перерасти в конфликт. С другой стороны полное отсутствие референдума, где было бы услышано большинство, с большей степенью вероятности может вызвать конфликт. А недовольство меньшинств, способное спровоцировать конфликт, не является в действительности чем-то пугающим. Конфликт является движущей силой общества и катализатором его развития. Так или иначе для предотвращения острых конфликтов учеными рекомендуется принимать меры по привлечению к участию в референдуме различных религиозных, этнических, территориальных и других меньшинств, и оздоравливающей мерой в данном случае может являться также проведение референдумов на местных уровнях, где возможность небольшим социальным группам быть услышанными возрастает.
Подобные документы
Институт референдума и плебисцита: понятие, предназначение. Референдум представляет собой институт непосредственной демократии, процедура которого весьма близка к процедуре выборов. Законодательство Украины о референдуме. Отношение общества к референдуму.
контрольная работа [20,6 K], добавлен 15.04.2009Понятие и содержание, принципы прямой (непосредственной) демократии как формы непосредственного волеизъявления народа или каких-либо групп населения. Особенности становления и развития данного политического строя в системе местного самоуправления РФ.
курсовая работа [40,6 K], добавлен 15.02.2014Западносахарский конфликт, его сущность и истоки. Характеристика и интересы конфликтующих сторон. Необходимость перенесения и пересмотра вопросов референдума как залог успешного окончания данного конфликта. Оценка дальнейших путей развития ситуации.
реферат [21,2 K], добавлен 15.03.2011Ретроспективный анализ становления демократии. Механизм взаимодействия власти и народа: концепции и модели демократии. Народ как субъект и объект власти в демократической системе. Современные теории демократии о субъектно-объектном статусе народа.
дипломная работа [77,1 K], добавлен 16.08.2009Понятие народовластия, формы его осуществления и их соотношение. Сущность представительной демократии, референдум и выборы как ключевые ее институты. Отзыв депутатов и выборных должностных лиц, суть и применение правотворческой инициативы граждан.
курсовая работа [39,0 K], добавлен 11.02.2011Разгром режима Саддама Хусейна. Военно-политическая акция в отношении Ирака. Парламентские выборы в Ираке и смена политической системы. Выборы в Национальную ассамблею. Проведение референдума по ратификации Конституции. Противостояние Садра с властями.
реферат [37,7 K], добавлен 09.03.2011История развития демократии. Понятие, сущность, функции, разновидности и модели демократии. Роль демократии в реальной жизни и её будущее. Сравнительная характеристика демократии на Западе и в Российской Федерации. Перспективы развития демократии.
реферат [41,3 K], добавлен 09.01.2014Эволюция значения и термина "демократия". Основные трактовки демократии. Современные теории демократии. Теория рыночной демократии. Теория социалистической демократии. Теория прямой (или идентитарной) демократии.
реферат [20,6 K], добавлен 28.06.2007Сущность и подходы к исследованию процесса формирования политического образа. Концепция образа врага в современной науке, политический контекст его развития. Образ врага в период выборов депутатов Государственной думы, мэра Москвы, Крымского референдума.
дипломная работа [90,7 K], добавлен 25.07.2017Демократии в России стало меньше. Судьба демократии в России. Проблемы российской демократии на современном этапе. Поражение юной демократии России. Социал-демократия в России - оппозиция "на вырост". Осуществление непосредственного народовластия.
реферат [30,5 K], добавлен 23.11.2006
