Политика российского государства в сфере образования в условиях административной реформы

В условиях, когда старая система управления, опиравшаяся на централизованное и жесткое государственное регулирование, во многом исчезла, возникает необходимость построения новой системы, отдельные элементы которой, безусловно, уже проявляются и функционируют, но самой системы как целостной структуры пока нет.

Один из элементов управления образованием, а именно субъекты образовательной политики, были рассмотрены нами в предыдущей главе. Проводимая в стране административная реформа изменила организационную структуру управления, однако вряд ли приходится говорить о качественном улучшении управления. Стремление избежать дублирования функций различных органов привело к усложнению согласований между этими органами, усложнился и процесс принятия решений на различных уровнях. В качестве положительного элемента проводимых реформ следует отнести попытку введения управления по результатам. Однако существую и другие технологии и модели управления образовательной системой, применение которых может значительно повысить качество функционирования данной системы и обеспечить ее поступательное развитие. Прежде чем перейти к рассмотрению других предлагаемых путей повышения эффективности управления образовательной системой, отметим основные принципы управления образованием в современных условиях, на основе которых и должна выстраиваться государственная политика в этой области.

Важнейшей особенностью управления образованием в современных условиях является то, что проблемы образования должны решаться не только на уровне собственно образовательной системы. Решение этих проблем становится компонентом общегосударственной политики. То есть управление образованием должно осуществляться не только специализированными образовательными министерствами, но и быть компонентом крупных правительственных программ, охватывающих все сферы общественной жизни. Проведение единой государственной политики в образовательной системе является важной задачей управления образованием как в России, так и во многих других странах. Только высокий приоритет образования в государственной политике может обеспечить необходимый уровень управления сферой образования в современном мире. При этом приоритетность образования должна быть не только провозглашена, но и последовательно реализовываться в политической практике.

Глобальный характер формирующейся образовательной системы требует эффективного управления процессами ее развития на межгосударственном, международном уровне. При этом необходимы не просто международные контакты образовательных министерств, а реализация крупных межгосударственных, глобальных программ в области становления новой образовательной системы.

Существенные особенности управления новой образовательной системой определяются и тем, что она имеет сложную структуру. Основными подсистемами современной системы образования являются:

Ш теоретико-методологическая подсистема, представляющая собой систему методологий учебного процесса, теорий обучения, методик преподавания учебных дисциплин;

Ш педагогическая подсистема, представляющая собой систему дидактических школ и теорий воспитательного процесса, базисных основ педагогики;

Ш технологическая, представляющая собой совокупность технологий управления образовательной системой;

Ш организационная, т.е. совокупность организационных приемов, применимых в управлении современным образованием;

Ш экономическая, т.е. сложная система экономического обеспечения эффективного управления современной образовательной системой, включающая в себя финансирование из федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов, самофинансирование и т.д.

Все они находятся в сложном взаимодействии между собой и с другими сферами общественной жизни (см. рис.4).

Поэтому важнейшим принципом управления образованием на всех уровнях: межгосударственном, общегосударственном, региональном, муниципальном, а также уровне образовательного учреждения, -- должен быть принцип системности.

Рис.4. Общая структура современной системы образования

Управление образованием в современных условиях ориентировано главным образом на решение проблем:

организации такого доступа к образованию, который бы удовлетворял образовательные потребности людей в XXI веке (образование должно стать доступным с раннего детства в течение всей жизни человека);

обеспечения равенства доступа к образованию для всех людей на всех уровнях образования;

повышения качества образования и достижения его релевантности, т. е. соответствия запросам общества;

резкого повышения эффективности, производительности образовательной системы.

Все эти проблемы должны решаться в условиях увеличения числа обучающихся при практически повсеместном сокращении государственных средств, выделяемых на одного обучаемого. Сложность проблем в сочетании с сокращением государственного финансирования требует пересмотра роли и функций государства, предприятий, учебных заведений, семьи, самих обучающихся в финансировании и организации образования.

В качестве таких технологий рассмотрим следующие:

1. проведение реинжиниринга образовательной деятельности;

2. внедрение государственно-общественного управления;

3. расширение партнерства бизнеса и государства;

4. развитие принципа автономности учебных заведений;

5. развитие инфраструктуры информатизации образования;

6. применение новых механизмов финансирования образования.

1. проведение реинжиниринга образовательной деятельности;

Принципиальное отличие современной системы образования от традиционной заключается в специфике ее технологической подсистемы. Этот технологический элемент крайне не развит в классическом образовании, которое опирается в основном на обучение «лицом к лицу» и печатные материалы. В современном образовании используется богатый арсенал новых информационных технологий.

Очень распространенным заблуждением среди специалистов в области образования является представление о том, что использование компьютеров и телекоммуникаций, новых технических средств в учебном процессе -- это единственное, что необходимо для модернизации образования. С этой точки зрения, достаточно поставить в учебные аудитории компьютеры, телефоны, видеокамеры, спутниковые антенны и другое оборудование, научить преподавателей ими пользоваться, и основные проблемы образования, связанные с его качеством, массовостью и эффективностью, будут решены. То есть в соответствии с этой позицией использование новых информационных технологий (НИТ) в учебном процессе ведет к радикальным изменениям только в одной подсистеме образования -- технологической, а другие его подсистемы существенно не изменяются.

Однако использование новых информационных технологий только в том случае ведет к решению острых проблем современного образования, когда развитие технологической подсистемы образования сопровождается радикальными изменениями во всех других подсистемах: педагогической, организационной, экономической -- и даже существенно затрагивает теоретические и методологические основания образовательной системы. Таким образом, новые технологии только тогда могут быть эффективны в образовании, когда они не вписываются в уже существующую образовательную систему, а входят как элемент в новую систему образования.

Конечно, в начале развития компьютерных технологий некоторые преподаватели стали использовать их в своей работе в рамках старой образовательной системы. Однако мощный технологический прогресс делает такую их работу неэффективной, да и просто невозможной.

Развитие информационных технологий влечет за собой становление принципиально новой образовательной системы, которая может обеспечить предоставление миллионам людей образовательных услуг высокого качества при сокращении удельных затрат на образование. Не преподаватель, применяющий новые технические средства в старой образовательной системе, т. е. при старых педагогических методах, экономических механизмах и организации труда, а именно преподаватель, действующий в новой образовательной системе, обеспечивает успешное функционирование образования в современном мире.

Таким образом, применение НИТ в образовании должно рассматриваться как стратегическое решение, ориентированное на формирование и развитие новой образовательной системы. При этом в сфере образования, как и во многих других сферах деятельности, в последние годы стали особенно актуальными не технические, а организационные, социальные и экономические проблемы применения новых информационных технологий. Технические решения стандартизируются, соотношение цены и производительности информационных систем постоянно снижается, однако использование новых технологий далеко не всегда приводит к повышению производительности и эффективности деятельности.

Современная информационно-технологическая культура предполагает концентрацию внимания не на технических вопросах при внедрении НИТ, а именно на организационных, социальных и экономических. В настоящее время речь идет о перестройке, реинжиниринге всего образовательного процесса, а не о частных технических решениях.

Итак, системный подход к управлению современным образованием предполагает реинжиниринг деятельности в сфере образования. Его цель -- радикальное совершенствование всей системы образования, ее коренное преобразование на основе использования НИТ, приводящее к повышению качества и эффективности образования.

Следует выделить условия, способствующие реинжинирингу Мелюхин И.С. Информационные технологии и бизнес. М.: «Гарант-Парк», 1997, с. 31., которые представляются актуальными для сферы образования. К таким условиям относятся следующие:

1. успех реинжиниринга существенно зависит от приверженности руководителей образовательной организации идеям этой стратегии; проекты реинжиниринга должны осуществляться под контролем первого руководителя;

2. сотрудники, которые разрабатывают проект реинжиниринга и осуществляют контроль за его реализацией, должны быть наделены необходимыми полномочиями и быть способными создать в образовательной организации атмосферу сотрудничества;

3. больше шансов на успех имеют проекты, ориентированные на рост и расширение образовательной деятельности, чем на ее сокращение и уменьшение расходов, поскольку люди обычно с энтузиазмом объединяются вокруг крупных инициатив;

4. успех реинжиниринга зависит также от того, насколько руководители и рядовые сотрудники организации понимают, как достичь стратегических целей;

5. проект реинжиниринга должен иметь свой собственный бюджет, особенно если планируется интенсивное использование новых информационных технологий.

Таким образом, эффективное использование в образовании современных компьютерных и телекоммуникационных технологий предполагает реинжиниринг образовательной деятельности, значительные изменения не только в технологической подсистеме образовательной системы, но и во всех других ее основных подсистемах -- педагогической, организационной, экономической, теоретико-методологической. Каждая из этих подсистем, в свою очередь, представляет собой целостную систему, состоящую из множества элементов. При этом все подсистемы новой образовательной системы находятся в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Все, что происходит в какой-либо одной подсистеме, оказывает воздействие на все другие составляющие формирующейся целостной образовательной системы.

Такой системный взгляд на процессы формирования и развития базирующейся на НИТ образовательной системы должен стать основой управления образованием в современном мире, поскольку только при системном подходе к управлению образованием возможно повышение его эффективности.

В качестве второго направления улучшения управления системой образования является внедрение государственно-общественного управления, привлечение к решению проблем образования различных социальных институтов, главным образом предприятий и семьи, а также пересмотра роли учебных заведений и самих обучающихся в организации и поддержании процесса образования.

Роль обучаемого в организации его образования становится более значительной, поскольку современный учебный процесс все в большей степени превращается в процесс самообучения, когда обучаемый сам выбирает свою образовательную траекторию в детально разработанной учебной среде; на высоких уровнях образования обучаемый участвует в оплате процесса обучения.

Роль семьи в организации и финансировании образования ее членов усиливается постольку, поскольку семья участвует в оплате образования, часто -- в выборе учебного заведения, тем самым в какой-то мере влияя на содержание образования; в дистанционном образовании на базе телекоммуникаций семья активно содействует созданию учебной среды.

Роль предприятий в управлении сферой образования сейчас определяется тем, что они финансируют образование посредством системы налогообложения; непосредственно участвуют в финансировании учебных заведений, главным образом на высших уровнях образования; берут на себя образовательные функции, развивая на своей основе систему продолженного образования (в последние годы часто на базе открытого гибкого дистанционного обучения с использованием современных компьютерных и телекоммуникационных технологий).

В апреле этого года Президент РФ встречался с представителями бизнес-сообщества, что еще раз подчеркнуло необходимость и возможность партнерства бизнеса и государства в сфере образования. Несоответствие содержания и структуры образования требованиям рынка труда является одной из главнейших проблем как современного образования, так и современного бизнеса, и эту проблему необходимо решать сообща. Во-первых, для обеспечения рынка труда необходимым кадрами необходимо создать систему прогнозирования рынка труда. Сегодня фактически единственным источником информации для образования о потребностях экономики в тех или иных кадрах является ежегодный прогноз социально-экономического развития страны. Очевидно, что этого недостаточно. Во-вторых, важнейшей сегодня задачей, стоящей перед всеми государствами, является обеспечение доступности образования, особенно высшего профессионального образования. И в этом направлении необходимо активное участие бизнеса, в частности в развитии сферы образовательных кредитов, о чем также упоминалось на встрече Президента с бизнес-элитой.

Активное участие бизнеса в развитии образовательной сферы возможно лишь при условии расширения автономности учебных заведений. До недавнего времени государственные органы управления образованием во многих странах непосредственно руководили работой государственных образовательных учреждений. В России в условиях командно-административной системы такое непосредственное руководство принимало форму распределительного, директивного, бюрократического управления образованием. Однако в современных условиях такая система управления образованием оказывается неэффективной как с экономической, так и с педагогической точек зрения. Государство оказывается перед необходимостью пересмотреть свою роль в сфере образования.

Если раньше образовательные учреждения были полностью административно подчинены государственным органам управления образованием и являлись фактически как бы подразделениями этих органов, то в новой образовательной системе государство способствует развитию автономии образовательных учреждений, их административной самостоятельности. За государственными органами управления образованием остаются функции разработки стратегии развития образовательной системы и регулирования процессов реализации этой стратегии. По отношению к образовательным учреждениям государство из непосредственного руководителя активно превращается в заказчика и потребителя образовательных услуг.

Государственные органы управления образованием все больше выступают в роли покупателей услуг образовательных учреждений, функции этих органов все больше перемещаются из сферы производства образовательных услуг в область защиты интересов потребителей услуг учебных заведений. В новой образовательной системе в основе отношений между органами управления образованием и учебными заведениями лежит система заключения договоров на выполнение образовательными учреждениями заказов на подготовку кадров. Для эффективного функционирования этой системы государство способствует развитию в сфере образования полнокровной рыночной ситуации, конкуренции и на стороне производителей, и на стороне потребителей образовательных услуг. Принцип развития конкурентной образовательной среды, создания насыщенного рынка образовательных услуг является важнейшим принципом управления современным образованием. Реализация этого принципа предполагает развитие новых экономических механизмов в сфере образования.

Развитие компьютерных и телекоммуникационных технологий является одним из ведущих факторов становления новой образовательной системы. Постоянное их совершенствование беспрецедентными темпами в последние десятилетия стимулирует и ускоряет нововведения в сфере образования.

Однако достаточно часто новые информационные технологии вводятся в учебный процесс во многом случайно, просто по причине доступа преподавателей к каким-то из этих технологий. Так, в литературе по дистанционному образованию преобладают простые описательные отчеты об использовании какой-то одной или даже целого ряда телекоммуникационных технологий в учебном процессе, из которых следует, что авторов этих отчетов привлекла и удивила сама возможность применения современных технологий в сфере образования. Основной вывод, который они часто делают, состоит в том, что современные телекоммуникации можно применять в учебном процессе. Однако такой вывод является новым обычно только для авторов этих отчетов, а не для теории и практики современного образования. Из этих отчетов также следует, что новые технологии часто применяются в образовании без всякого анализа эффективности их использования. Важным оказывается сам факт применения этих технологий, а не его последствия.

Опыт развития основанного на НИТ образования показывает, что случайное использование технологий в учебном процессе не может быть достаточно эффективным. Процесс интеграции компьютерных и коммуникационных технологий в образовательный процесс должен основываться на выработке и реализации принципов эффективного управления развитием технологической основы образовательной системы.

В образовании важна не информационная технология сама по себе, какой бы современной и изощренной она ни была, а то, насколько ее использование служит достижению собственно образовательных целей. Поэтому применение информационных технологий предполагает прежде всего решение проблемы адекватного выбора технологий.

Этот выбор осуществляется путем регулирования связей между информационными технологиями и процессом обучения, т. е. прежде всего между технологической и педагогической подсистемами образовательной системы. При этом важно и то, какая из технологий при условии достижения целей обучения будет требовать меньше финансовых затрат, какая из них лучше вписывается в организационную структуру учебного процесса. Другими словами, выбор технологии предполагает регулирование связей между всеми основными подсистемами образовательной системы и, таким образом, предстает не как технологическая задача, а как проблема управления образованием.

Решение проблемы выбора технологий для образовательных целей предполагает сравнение эффективности инвестиций в разные технологические варианты учебного процесса.

Необходимо отметить, что в сфере дистанционного образования сравнения его эффективности с традиционным начались больше полувека назад в связи с развитием первой формы дистанционного образования -- заочного, когда общение преподавателя и обучаемого происходит в основном не «лицом к лицу», а опосредовано письменными материалами, часто пересылаемыми по почте. Развитие таких новых форм дистанционного образования, как открытое, телеобразование, в которых для взаимодействия преподавателя и обучаемого используются современные средства телекоммуникации, иногда сопровождается сравнениями эффективности дистанционного и традиционного образования. Чаще всего при таких сравнениях результат образования, его качество измеряются посредством экзаменационных оценок.

По традиции часто сопоставления эффективности традиционного образования (базирующегося на общении обучаемых и преподавателя «лицом к лицу») и основанного на компьютерных и телекоммуникационных технологиях образования более или менее явно опираются на предположения о том, что сам факт ограниченного непосредственного контакта преподавателя и учеников, опосредование этого взаимодействия техническими средствами неминуемо ведут к ухудшению качества образования.

Важно подчеркнуть, что опыт развития основанного на НИТ образования приводит к выводу о несправедливости таких предположений. Так, многолетние сравнения результатов традиционного и дистанционного образования приводят многих исследователей к заключению о том, что сами по себе средства коммуникации, те информационные технологии, которые используются для связи преподавателей и обучаемых, не оказывают существенного влияния на результаты обучения. Такого рода выводы, полученные в 248 исследовательских отчетах и статьях, были аккумулированы и представлены Томасом Расселлом в его последней работе «Феномен отсутствия существенного различия» Russell T.L. The «No Significant Difference» Phenomenon as reported in 248 Research Reports, Summaries, and Papers. North Carolina State University, 1997..

Прежде всего, при выборе технологии необходимо исходить из представлений о том, что обучение в традиционной учебной аудитории на сегодняшний день не является заведомо наилучшим способом предоставления курсов. Отсутствие непосредственного, «лицом к лицу» контакта преподавателя и обучаемых само по себе не влияет негативно на результат обучения. Использование новых коммуникационных технологий для общения в ходе учебного процесса как таковое не означает снижения качества обучения.

Более того, образование, в котором взаимодействие преподавателей и обучаемых в большой степени строится на базе современных компьютерных и телекоммуникационных технологий, в принципе может быть более эффективным, чем традиционное образование.

Вообще говоря, результат обучения, его качество определяются не типом технологий, используемых для предоставления учебных курсов. Важны не сами по себе технологии, а то, насколько качественно разработан и предоставляется учебный курс, насколько адекватно организован учебный процесс. Качество педагогической деятельности определяет результат образования, а не сам по себе тип коммуникационных технологий.

Поэтому основной вопрос при выборе информационных, коммуникационных технологий заключается не в том, какая из них заведомо ведет к наилучшему результату учебного процесса, а в том, как оптимальным образом спроектировать и организовать этот процесс, как обеспечить адекватные связи между его элементами и компонентами.

Реализация всех вышеназванных направлений повышения эффективности управления системой образования невозможна без внедрения новых инструментов финансирования образовательной сферы. Существующий сегодня сметный порядок бюджетного финансирования учебных заведений во многом ограничивает возможности и стимулы повышения качества услуг и эффективности их предоставления. В основу финансирования системы образования должен быть положен принцип «управления по результатам». Необходимо, чтобы любая финансируемая за счет бюджетных средств программа развития образовательной деятельности содержала четкий перечень индикаторов результативности. Применение индикативного управления по результатам позволит повысить эффективность расходования бюджетных средств. Сложность системы, ее многофункциональный, многоцелевой характер делают неэффективным использование одного или небольшого числа инструментов бюджетного финансирования обуславливают необходимость использования различных финансовых инструментов, применяемых в единой системе и в оптимальном сочетании. Среди этих инструментов следует выделить нормативно-подушевое финансирование, позволяющее обеспечивать прозрачность распределения бюджетных средств, привязывать объем финансирования непосредственно потребителю образовательной услуги по принципу «деньги следуют за учащимся».

Проблемы перехода на нормативно-подушевое финансирование во многом связаны с отсутствием необходимой законодательной базы, принятых методик расчета нормативов по уровням образования, типам и видам образовательных учреждений.

Разработка соответствующих нормативных правовых актов и их принятие, а также проводимая реформа бюджетного сектора должны способствовать решению данного вопроса. Введение в современных условиях условия механизма нормативно-подушевого финансирования позволит повысить эффективность использования совокупных ресурсов образовательных учреждений и системы образования в целом.

При переходе на двухуровневую систему высшего профессионального образования целесообразно введение дифференциации норматива бюджетного финансирования. На первом уровне высшего образования - бакалавриате -дифференциация норматива должна происходить по результатам ЕГЭ - это введение системы финансирования, которая базируется на использовании государственных именных финансовых обязательств (ГИФО). На уровне магистратуры дифференциация бюджетного норматива финансирования должна производится по направлениям подготовки с учетом региональной специфики. Более высокие нормативы должны устанавливаться для обучения по направлениям, имеющим объективно более высокую стоимость подготовки. В магистратуре большее распространение должны получить и образовательные кредиты.

Еще одним инструментом бюджетного финансирования должно стать финансирование системы образования на основе среднесрочных программ. В рамках таких программ должно в первую очередь финансироваться создание современных образовательных инфраструктур, в рамках которой необходимо создание ресурсных центров коллективного пользования.

Особым направлением финансирования должно стать финансирование научных исследований в высшей школе, что продиктовано задачами интеграции науки и образования. В частности, следует обеспечить перераспределение средств в пользу финансирования научных исследований на грантовой основе, развивать конкурсные методы финансирования НИР.

Подводя итог анализу основных путей повышения эффективности управления системой образования, отметим, что данным список не является исчерпывающим, однако он задает определенную логику поиска новых методов и технологий для улучшения управления образованием. Во-первых, необходимо оптимизировать организационную структуру управления образованием. Во-вторых, необходимо помнить, что само образование как объект воздействия представляет собой систему, состоящую из взаимосвязанных элементов, и подходить к улучшению образования необходимо системно, воздействуя на каждый элемент этой системы равномерно. В-третьих, актуальным является вопрос о субъектах управления образованием, и в этой связи необходимо развивать государственно-общественное управление и вовлекать бизнес-структуры в решение возникающих проблем. В-четвертых, нельзя допускать отставание образовательной сферы от остальных сфер общественной жизни: экономической, политической, культурной. В современных условиях первостепенной становится задача создания инфраструктуры информатизации образования РФ. Наконец, основой реализации вышеперечисленных направлений является изменение системы финансирования образовательной сферы, должны появляться все новые методы как распределения бюджетных средств, так и привлечения средств из внебюджетных источников финансирования (например, создание в вузах специальных фондов - «эндаументов»).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ