Политика российского государства в сфере образования в условиях административной реформы

b) организация самостоятельной работы студентов на основе подготовленных электронных курсов; снижение аудиторной нагрузки в учебных программах и увеличение объемов дистанционного обучения;

c) формирование методики и разработка программных продуктов, обеспечивающих рейтингование учащихся, использование рейтингов в качестве инструмента ранжирования студентов, их поощрения и отсева;

d) изменение условий организации учебного процесса.

4. Сформировать механизмы академической мобильности, обеспечивающие обучение и стажировки студентов, аспирантов и преподавателей в ведущих научных центрах, организацию образовательной миграции, рассчитанной на кадровые потребности различных регионов страны с учетом их геополитической значимости. Для формирования университетов как центров академической мобильности будут осуществлены:

a) обеспечение участия научных коллективов, отдельных преподавателей и студентов в многосторонних и двусторонних программах обменов (Tempus, Erasmus Mundus и др.), для чего будет сформирована программа международной деятельности, организована работа единого международного департамента, организовано привлечение в новые университеты не менее 10% от общей численности студентов из стран ближнего и дальнего зарубежья;

b) формирование системы языковой подготовки, обеспечивающей языковую компетентность студентов, их способность проходить учебные курсы на иностранных языках;

c) определение потребности подготовки специалистов в отраслевом и региональном разрезе. Организация целевой подготовки специалистов с учетом демографической ситуации, экономических и социальных потребностей;

d) обеспечение ремонта и переоборудования студенческих общежитий с учетом потребности принятия студентов в рамках студенческих обменов. Организация системы безопасности в студенческом кампусе, обеспечение адаптации студентов, прибывающих в рамках обменов и формирование соответствующей службы.

На создание новых национальных университетов в 2006 году из федерального бюджета будет выделено 2 млрд. руб., в 2007 году - 4 млрд. руб. Предполагается также привлечение средств субъектов РФ и частных инвесторов.

Таким образом, проанализировав предложенные Министерством образования и науки РФ основные направления мероприятий по созданию двух национальных университетов, можно увидеть, что данные изменения не представляют собой некоторую новацию, некоторый самобытный путь реорганизации этих университетов, как это кажется при первом ознакомлении с национальным проектом, а вполне соответствуют логике изменений, предлагаемых Болонским соглашением. Более того, Южный и Сибирский федеральный университеты названы пилотными проектами и в случае их успешной реализации по их примеру будет реформирована вся система высшего профессионального образования.

Безусловно, подписав Болонскую декларацию, Россия согласилась на проведение реформ, которые бы способствовали интеграции российской высшей школы в европейское образовательное пространство, и появление в рамках приоритетного национального проекта идеи создания федеральных университетов именно в представленном виде говорит о твердом намерении нашего государства выполнять свои обязательства, что, с одной стороны, можно оценить как положительное явление в государственной образовательной политике. Однако, с другой стороны, создается впечатление, что за глобализмом проводимых реформ кроется ловушка, когда государство из одной крайности - игнорирование проблем образовательной сферы и отсутствие единой государственной политики в этой области - бросается в другую крайность - не эволюционными, а революционными темпами изменение или, точнее, перестраивание системы высшего образования с полным доминированием государства в новой модели образования и ее ориентацией на текущие потребности рынка труда. Так, на проходившей в Совете Федерации 3 апреля 2006 года всероссийской конференции «приоритетные национальные проекты: партнерство государства и бизнеса» В.А. Садовничий в своем выступлении признал, что высшая школа сегодня должна учитывать конъюнктуру рынка труда, но напомнил, что система образования не может быть полностью подчинена требованиям бизнеса. Ректор МГУ им. В.М. Ломоносова также подчеркнул, что в России необходимо сохранить качественное фундаментальное образование http://www.rost.ru/news/2006/04/041851_2155.shtml.

Еще одной проблемой создания национальных университетов является возможность обеспечения участия бизнес-структур в этом проекте. С одной стороны, министр образования и науки РФ А. Фурсенко заявляет, что необходимо «предоставлять бизнесменам, которые участвуют в развитии образования, возможности контролировать, участвовать в управлении теми образовательными учреждениями, в которые они вкладывают деньги. Для этого требуется несколько законодательных шагов» интернет-пресс-конференция Министра образования и науки РФ А. Фурсенко на сайте РБК. В качестве одной из мер улучшения контроля со стороны бизнеса, вкладывающего средства в образовательный процесс, министр называет переход учреждений на новые формы, в частности - на форму автономного учреждения, т.к. сегодняшняя форма государственного учреждения сдерживает их инициативу. И в то же время, в рамках действующего законодательства новые университеты могут быть сформированы лишь как государственные образовательные учреждения. Те вузы, которые войдут в состав новых университетов, утратят статус юридических лиц, что приведет к утрате ими хозяйственной самостоятельности. Безусловно, это является препятствием для участия бизнеса в этих проектах, «это не позволяет рассчитывать на серьезные внешние инвестиции, налагает ограничения на возможность взаимодействия с бизнесом в плане формирования совместных программ» Доклад Минобрнауки РФ о создании в Южном и Сибирском федеральных округах новых университетов // http://www.donland.ru/content/info.asp?partId=5&infoId=10253&topicFolderId=5327&topicInfoId=0. Весьма жесткую позицию высказал и заместитель министра образования и науки РФ А.Свинаренко во время рабочего визита в Ростов-на-Дону. На реплику журналиста, что у проекта создания Южного университета есть противники, например, руководство некоторых вузов высказывает сомнения о его целесообразности, некоторые же просто боятся потерять бренд, А. Свинаренко обратил внимание журналиста на то, что «в проект включены государственные учреждения высшего профессионального образования, подведомственные Минобрнауке РФ и входить в оппозицию с учредителем» он бы «не рекомендовал» интервью А. Свинаренко. Бизнес идет в ВУЗ // http://mon.gov.ru/news/press-review/2342/.

Таким образом, красивые заявления о том, что необходимо привлекать бизнес к управлению образовательным процессом на практике оказываются несостоятельными в рамках предложенной модели создания двух национальных университетов, при которой мешает и сама форма образования таких учреждений и, видимо, «настрой» самого учредителя - государства.

Еще одним катализатором системных изменений в области высшего профессионального образования является государственная поддержка вузов, осуществляющих инновационную деятельность. Суть инновационного образования можно выразить одной фразой: «не догонять прошлое, а создавать будущее». Основной целью инновационного образования является не передача знаний, а овладение базовыми компетенциями, позволяющими потом приобретать знания самостоятельно. Инновационное образование предполагает обучение в процессе создания новых знаний за счет интеграции фундаментальной науки, непосредственно учебного процесса и производства. В настоящее время наиболее успешными в плане обеспечения инновационного характера развития образовательной деятельности становятся такие высшие учебные заведения, в которых одновременно реализуются следующие три типа процессов:

- разработка студентами реальных проектов в различных секторах экономики;

- проведение исследований фундаментального и прикладного характера;

- использование образовательных технологий, обеспечивающих студентам возможность выбора учебных курсов.

В учебном плане такого вуза должны быть предусмотрены такие формы обучения как проектные разработки, тренинги, стажировки на производстве и в научно-исследовательских организациях.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 14 февраля № 89 , в 2006 году вузам на конкурсной основе будут предоставлены субсидии на развитие инновационных программ. Размер субсидий составит от 400 до 1000 млн. рублей. Для определения, каким из высших учебных заведений оказывать ресурсную поддержку разработана процедура конкурсного отбора. При этом основным критерием отбора будет не громкое название вуза и его положение в общем рейтинге, а те реальные программы, которые будут предложены вузом и которые он будет осуществлять.

Первоначально все заявки вузов (а их примерно будет от 100 до 200) рассматриваются независимой экспертной группой, созданной приказом Федерального агентства по образованию РФ. Далее эта экспертная группа представляет свои заключения в конкурсную комиссию. Конкурсная комиссия состоит из представителей трех главных групп интернет-пресс-конференция Министра образования и науки РФ А. Фурсенко на сайте РБК:

· представители науки и образования (например, такие известные ученые, как А. Гапонов-Греков, Е. Велихов, М. Алфимов, академик Накоряков из Новосибирска, потом будет полный список, и вы сможете его увидеть).

· представители бизнеса. В конкурсную комиссию входят А. Карочинский - руководитель рабочей группы РСПП, который занимается вопросами образования, Б. Титов, бизнесмен Коркунов, представлены в лице своих вице-президентов люди, которые отвечают за кадровую политику в «Газпроме», «Северстали», РЖД, от РАО ЕЭС - Я. Уринсон. Это все уважаемые люди, которые имеют свою точку зрения и прямое отношение к вопросам образования.

· чиновники. А. Фурсенко, как министр, возглавляет комиссию.

Процедура отбора выглядит следующим образом: после получения экспертных заключений эти заявки вместе с заключениями экспертов поступают на рассмотрение в конкурсную комиссию и распределяются между членами конкурсной комиссии. Члены конкурсной комиссии на заседании (сколько их будет, мы пока неизвестно, все зависит от количества заявок) будут представлять эти заявки, высказывать свою точку зрения. Все члены конкурсной комиссии будут иметь возможность ознакомиться со всеми заявками, и у них будет время, для того чтобы их изучить. После этого тайным голосованием конкурсная комиссия будет составлять рейтинг полученных заявок. В рамках этого рейтинга будут отрезаться по этому списку то количество вузов, которое укладывается в выделенную в этом году сумму. Предполагается, что эта довольно сложная процедура обеспечит максимальную объективность и заинтересованы в рассмотрении всех заявок.

Согласно законодательству, результаты этого конкурса должны быть обнародованы не позже чем 26 мая 2006 года. Автор данной работы надеется, что обнародование победителей произойдет раньше защиты этой дипломной работы, дабы иметь возможность проанализировать и оценить полученные результаты.

В 2006 году на поддержку вузов, осуществляющих инновационные программы выделено 5 млрд рублей, в 2007 году - 15 млрд рублей. И этот проект, видимо, 2007 годом не ограничится. Поэтому конкурс сегодня объявлен на 2 года (2006-2007) на общую сумму 10 млрд рублей. На заседании Государственного Совета «О развитии образования в РФ» 24 марта 2006 года Президент РФ В. Путин отметил, что это немалые средства и «нет необходимости всуе упоминать Стабилизационный фонд Правительства. Нужно сначала освоить предлагаемые ресурсы, а государство, Правительство, Министерство образования и науки должны выработать объективные критерии оценки готовности вузов не по громким названиям и титулам, а исходя из их реальной готовности к инновационной деятельности.

От результатов по использованию предлагаемых и выделяемых ресурсов будет в значительной степени зависеть и их вузовское будущее, их реальный статус в будущем, их привлекательность для абитуриентов и уровень поддержки со стороны государства» Стенограмма заседания Государственного совета «О развитии образования в Российской Федерации» 24 марта 2006 года в Кремле. // http://www.rost.ru/sitenews/2006/03/240000_2034.shtml.

ГЛАВА III. АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА КАК ФАКТОР СОВРЕМЕННОГО МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ СФЕРОЙ ОБРАЗОВАНИЯ

1. Механизм управления образовательной системой РФ: проблемы и тенденции

Вначале необходимо определиться, что же понимается под понятием административная реформа. Под административной реформой понимаются на первый взгляд сходные и взаимосвязанные, но все же разные преобразования в отдельных сферах государственной управления. А. В. Шаров, директор Департамента государственного регулирования в экономике Минэкономразвития РФ, выделяет несколько типичных представлений о содержании административной реформы Шаров А.В. Реформа государственного управления в России: взгляд изнутри, www.ar.economy.gov.ru:

1) модернизация государственной власти, включающая в себя реформу законодательной, исполнительной и судебной власти;

2) реформа административно-территориального устройства государства;

3) разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью;

4) реформа государственной службы;

5) реформа функций и структуры исполнительной власти.

Понятие административной реформы в широком смысле слова составляют лишь три последних реформы. Первые две реформы не входят в содержание административной реформы, т.к. они не направлены на изменение функций трех ветвей власти, а в основном связаны с изменением порядка их формирования и совершенствованием уже имеющихся функций.

Основным смыслом разграничения полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью является закрепление за каждым уровнем власти четких функций, обеспечение их соответствующими финансовыми ресурсами. Основным принципом разграничения полномочий должен стать принцип субсидиарности, т.е. разграничение полномочий за минимально необходимым уровнем власти.

Целью проведения реформы государственной службы является повышение эффективности работы госслужащих и превращение государства в конкурентоспособного работодателя.

Реформа функций и структуры исполнительной власти представляет собой собственно административную реформу в узком смысле слова. Данная реформа состоит из двух частей: оперативной и институциональной.

Оперативная часть предполагает выявление и ликвидацию избыточных функций государственных органов, построение такой системы и структуры исполнительной власти, которая бы исключала конфликт интересов между госорганами.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2003 год основным препятствием на пути к экономическому развитию страны названа недостаточная эффективность государственного управления, в частности отмечается, что количество полномочий в руках бюрократии не соответствует качеству власти, источником же этого являются, по мнению Президента, избыточные функции государственных органов. «При этом, несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей…» и это «составляет тот фон, на котором предстоит провести жизненно необходимую стране административную реформу» Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ на 2003 год // Российская газета. 17 мая 2003 г. N^o 93 (3207) .

В Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» определены приоритетные направления административной реформы:

Ш ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

Ш исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

Ш развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

Ш организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

Ш завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

К 2005 году в ходе первого, начального, этапа административной реформы были созданы предпосылки для дальнейшей модернизации государственного управления РФ.

Наверное, самое глобальное достижение состоит в том, чтобы была создана сама Концепция административной реформы, которая представляет собой комплексный документ с вполне четкими задачами и сроками их реализации. В рамках же самой административной реформы были достигнуты следующие результаты: произведен анализ функций государства; государство освобождено от некоторых функций, противоречащих законодательству; упорядочена государственная структура органов исполнительной власти - появились министерства, агентства и службы (законодательные, правоприменительные и правоохранительные функции); происходит реформа зарплаты чиновников; началась подготовка проектов федеральных законов об административных регламентах в органах исполнительной власти и о стандартах государственных услуг; активно велась работа по законодательному обеспечению открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

И все же, несмотря на то, что многое было сделано, лишь небольшая часть мероприятий административной реформы нашла свое практическое выражение. Вполне логично, что проводимая в стране реформа государственного управления вступила в новую стадию, которую можно охарактеризовать как второй этап административной реформы.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2005 год В.В.Путин отмечает, что «чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса. И потому задачей номер один …остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению» Послание Президента РФ Федеральному Собранию на 2005 год // http://www.utro.ru/articles/2005/04/25/432439.shtml. Для выполнения намеченных Президентом страны задач была разработана Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах и план мероприятий по проведению данной реформы. Основными целями новой Концепции являются повышение качества и доступности государственных услуг, ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования, повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Для достижения этих целей предполагается решить следующие задачи:

Ш внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;

Ш разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;

Ш оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;

Ш повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;

Ш модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

Ш формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Таким образом, после реализации Концепции предполагается, что органы государственной власти станут более информационно открыты, менее коррумпированы, деятельность будет прозрачна и понятна как самим чиновникам, так и гражданам, ради которых эти органы и существуют.

Наиболее интересной задачей представляется внедрение управления по результатам. Управление, ориентированное на результаты - метод, заимствованный в государственное управление из бизнеса. Традиционные способы административного контроля не дают нужных результатов, поскольку персональная ответственность за качество своей работы невозможна без оценки результатов деятельности путем сопоставления с затратами или другими критериями.

Измерение результативности необходимо для инициирования улучшений, так же как рыночный механизм делает это в частном секторе. По своей природе государственные организации являются монополистами и измерение результативности (производительности) предоставляет инструмент для квазиконкуренции. Это дает возможность для сравнения и оценки деятельности и, следовательно, ведет к бюджетированию, основанному на деятельности. Измеряя экономию, эффективность и производительность государственные менеджеры смогут идентифицировать сильные и слабые места деятельности так же, как и области, нуждающиеся в улучшении.

В первоочередных задачах государственного управления в США (The President's Management Agenda), реализация которых началась с августа 2001 года, основной акцент также был сделан на внедрении системы управления по результатам. Были выделены пять основных областей с наиболее существенными изъянами, в которых в то же время органы исполнительной власти могли бы предоставить измеримые результаты деятельности.

Оценка результативности деятельности органов исполнительной власти с использованием показателей происходит в следующих областях: стратегическое управление человеческими ресурсами; конкурсный отбор источников финансирования (оценка услуг, предоставляемых государственными служащими и сопоставление с тем, каким образом эффективнее получать услугу - из государственного или частного сектора); эффективность бюджетных расходов; развитие технологии электронного правительства; взаимосвязанность результативности деятельности и бюджета. Результаты деятельности федеральных органов исполнительной власти оцениваются Административно-бюджетным управлением при Президенте и сводятся в оценочный лист.

Появление в рамках Концепции административной реформы задачи по внедрению управления по результатам представляется весьма значительным шагом вперед на пути к созданию эффективной системы государственного управления. Однако при реализации данной задачи необходимо избежать подмены управления, ориентированного на результат, привычным для государственных органов планированием.

Таким образом, общий вектор реформирования задается новым пониманием сущности и предназначения государства - превращением его из «верховного правителя» в менеджера. Научное закрепление данная идея получила в теории «нового государственного управления» (New Public Management). В 1992 г. в США вышла книга Дэвида Осборна и Теда Геблера "Реорганизация управления: как дух предпринимательства преобразует государственный сектор", получившая известность и распространение во многих странах. В последствии ее стали называть манифестом «нового государственного управления». Осборн и Геблер сформулировали 10 принципов государственного менеджмента. По мнению авторов, государственный менеджмент должен:

1) Быть основан на принципах конкуренции между поставщиками услуг населению, ориентирующимся на рост производительности и снижение цен при необходимом качестве поставляемых общественных благ.

2) Передавать контроль за деятельностью правительственных учреждений из рук чиновников непосредственно местным общинам.

3) Оценивать работу государственных учреждений не по затратам, а по результатам.

4) Руководствоваться целями и задачами, а не законами и правилами.

5) Предоставлять потребителям право выбора производителей услуг.

6) Использовать стратегическое планирование и прогнозирование для предупреждения возникновения проблем.

7) Зарабатывать больше, чем тратить.

8) Перейти от иерархии к сотрудничеству и командной работе на основе децентрализации управления.

9) Отдавать предпочтение рыночным рычагам перед административными механизмами по схеме «команда -- контроль исполнения».

10) Ориентироваться, прежде всего, на координацию действий всех секторов общества (государственного, частного, некоммерческого) для решения возникающих проблем, а не на стремление оказывать непосредственные услуги населению.

В России попытка внедрения NPM наталкивается на значительные преграды, такие как традиционная бюрократическая ментальность, недостаточная подготовка кадров с сферах экономики и управления. Препятствия можно найти также в существующем законодательстве, которое в большинстве случаев не обеспечивает нужную ступень гибкости в процессе принятия решений, которая требуется для внедрения новых управленческих методов. Предполагается, что проводимая сегодня в стране реформа государственного управления должна привести к формированию нового государства, работающего, с одной стороны, так же эффективно как коммерческая корпорация, но, с другой стороны, ставящего в качестве приоритетного направления деятельности выполнение своих социальных функций и ориентация на интересы граждан, а не на интересы незначительной политической группировки, стоящей у власти.

Рассмотрим теперь более подробно три основные реформы в рамках административной реформы (разграничение полномочий и предметов ведения между уровнями власти, реформа государственной службы и реформа функций и структуры исполнительной власти) применительно к сфере образования.

Наверное, наиболее сложной и вследствие этого затяжной стала реформа разграничения полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью. Хотя работа над этим вопросом идет непрерывно, все же основные изменения уже были сделаны в связи с вступлением в силу 1 января 2005 г. Федерального закона от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Указанный Федеральный закон существенно изменил законодательство об образовании. И.А. Рожков выделяет следующие изменения в части разграничения компетенций: Рожков И.А. Основные изменения, внесенные Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, в законодательство об образовании// Вопросы образования. 2005. №2. С.5.

Во-первых, публичное высшее профессиональное и послевузовское профессиональное образование переданы практически полностью на федеральный уровень власти. С 1 января 2004 г. слово «муниципальный» исчезло из Федерального закона «О высшем и послевузовском образовании». Судьба региональных государственных вузов должна быть решена до 1 января 2007 года.

Во-вторых, порядок создания, реорганизации, ликвидации федеральных государственных образовательных учреждений и утверждения их уставов устанавливается Правительством РФ. Аналогичные полномочия предоставлены органам исполнительной власти субъектов РФ в отношении государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъекта РФ, органам местного самоуправления - в отношении муниципальных образовательных учреждений.

В-третьих, в новой редакции закона «Об образовании» (ст.41) вопрос об установлении нормативов финансирования образовательных учреждений, созданных публичной властью, решается следующим образом. Финансирование федеральных государственных образовательных учреждений осуществляется на основе федеральных нормативов финансирования. При этом за счет средств федерального бюджета финансируется обучение в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования не менее чем 170 студентов на каждые 10 тысяч человек, проживающих в РФ. Финансирование государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ, и муниципальных образовательных учреждений осуществляется на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта РФ. Для малокомплектных сельских школ и рассматриваемых в качестве таковых норматив должен учитывать затраты, не зависящие от количества обучающихся. Также органами местного самоуправления могут быть установлены нормативы финансирования муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов.

Смолин О.Н., первый заместитель Председателя Комитета Государственной Думы по образованию и науке, анализируя вступивший в силу Федеральный закон № 122-ФЗ, оценивает его как противоречащий Конституции РФ и обращает внимание на значительные грубые юридические ошибки. Смолин О.Н. Новая ситуация в образовательном законодательстве: федеральная и региональная компетенции // Вопросы образования. 2005. №2. С. 10

Так, как уже было указано выше, «вне закона оставлены региональные и муниципальные вузы». На вопрос Смолина О.Н. на заседании бюджетного Комитета, а что же делать с 50 региональными вузами и 21 вузом, находящимся в ведении местного управления, Голикова Т.А. (в интерпретации Смолина О.Н.) ответила следующее: это не наши проблемы; если хотят, пусть передают нам вместе с деньгами. Кроме того, критике подверглись и те статьи закона, которые передают с федерального уровня на региональный и муниципальный уровни власти вопросы финансирования образовательных нефедеральных учреждений; установления размеров оплаты работников системы образования; обеспечения социальных гарантий для учащихся.

Так, например, из закона «Об образовании» изъято положение о том, что федеральные нормативы финансирования являются для образовательных учреждений нефедерального ведения минимально допустимыми. Федеральный закон № 122-ФЗ от 22.08.2004 п.21 ст.16 Таким образом, существующее неравенство в уровне финансового обеспечения в расчете на одного обучающегося между регионами будет еще больше увеличиваться (по некоторым экспертным данным этот разрыв составляет 7-8 раз) По данным А.В. Шишлова www.shishlov.info/education/exam/index/phtm.

Кроме того, аннулированы федеральные гарантии оплаты труда для работников системы образования, за исключением федеральных образовательных учреждений Федеральный закон РФ «Об образовании» п.13 ст.28; исключены из законодательства гарантии уровня заработной платы педагогических работников, включая главную из них - положение о том, что средние ставки педагогов не могут быть ниже средней зарплаты в промышленности; на федеральном уровне была упразднена ЕТС и субъекты Федерации теперь имеют возможность создавать региональные системы оплаты труда в образовании. Очевидно, что эти изменения также приведут к увеличению региональных различий.

Широкой дискуссии подверглось и предложение Минобрнауки РФ об изменении структуры государственного образовательного стандарта, а именно исключение из него положений о минимальном содержании образования. Эта идея зафиксирована в документе «О приоритетных направлениях развития образовательной системы Российской Федерации», который был одобрен Правительством РФ 9 декабря 2004 года. Данное нововведение, с одной стороны, нацелено на то, чтобы сократить федеральный компонент и дать больше свободы регионам в определении содержания образования и на расширение академической самостоятельности школы, что, в целом, не плохо. С другой стороны, отмена минимального содержания образования приведет к возведению в ранг обязательных утверждаемые Министерством учебные программы, а регулирование посредством обязательных учебных программ, по мнению Смолина О.Н., «на порядок жестче регулирования посредством образовательных стандартов» Смолин О.Н. Новая ситуация в образовательном законодательстве: федеральная и региональная компетенции // Вопросы образования. 2005. №2. С. 18.

Таким образом, принятый Федеральный закон № 122 так разграничил компетенции в сфере образования между федеральным, региональным и муниципальным уровнем, чтобы освободить федеральный центр от значительного числа функций и передать их на нижестоящие уровни. Следует отметить, что данный закон продолжает логику принятых ранее двух федеральных законов № 95 и № 131, по которым федеральная власть передала на региональный и муниципальный уровни более 40 полномочий.

Безусловно, в рамках вопроса о разграничении полномочий необходимо представить и точку зрения тех, на чьи плечи легли переданные федеральным центром полномочия, а именно руководителей образованием субъектов РФ.

Так, заместитель главы администрации Калининградской области, начальник Главного управления образования и науки Лазарь Фуксон отмечает, что «движение к регионализации страны - правильный вектор» Разграничения полномочий федерального центра и субъектов федерации в сфере образования: ситуация в регионах // Вопросы образования. 2005. №2. С. 23. В качестве положительных мер Лазарь Фуксон отмечает передачу учреждений НПО и СПО на региональный уровень, т.к. это позволит скорректировать содержание образования, структуру специальностей и сделать его адекватным потребностям работодателей региона. Такой же позиции придерживается и Галина Чернова, министр образования Чувашской республики Там же. С. 25. Благодаря перераспределению полномочий в последнее время в республике возросло количество договоров между училищами и работодателями, которые заказывают специалистов и готовы оплачивать их обучение. Упразднение федерального норматива финансирования для региональных и муниципальных учреждений образования, снятие с государства обязательства платить работникам образования зарплату не ниже средней по промышленности также в целом положительно оценены представителями двух регионов. Фактически, это обязательство государства никогда не выполнялось, и его отмена - закономерный шаг. Каждый субъект формирует свой региональный норматив, исходя из бюджетных возможностей субъекта.

Итак, мы видим, что проводимая в стране административная реформа в части разграничения полномочий и предметов ведения между федеральным, региональным и муниципальным уровнем серьезно затронула и сферу образования. Кардинально изменен порядок финансирования образовательных учреждений, система оплаты труда работников образования, региональный уровень принял на себя обязанность по обеспечению социальных гарантий учащихся и педагогов. Оценить произошедшие изменения однозначно вряд ли сейчас возможно, поскольку нововведения только начинают внедряться и апробироваться в регионах. В качестве плюсов можно отметить то, что у регионов теперь есть больше возможностей повлиять на содержание и качество образования, сделать его более отвечающим потребностям региона. Однако существуют и серьезные недостатки проводимой реформы. Так, статья 1 Федерального закона «Об образовании», провозглашающая приоритетность сферы образования в государственной политике РФ, фактически утрачивает свой смысл, поскольку государство сняло с себя обязательства по обеспечению гарантий доступности для всех граждан и качества образования, передав их на нижестоящий уровень. Получается, что теперь провозглашается приоритетность образования в госполитике РФ только по отношению к тем образовательным учреждениям, которые находятся в федеральном ведении. Кроме того, упразднение на федеральном уровне ЕТС также может негативно сказаться на развитии образования, т.к. отсутствие единых принципов оплаты труда работников образования ведет к разрушению единого образовательного пространства в стране.

Реформа государственной службы является, на мой взгляд, основополагающей реформой для совершения эффективных преобразований в системе государственного управления, поскольку она призвана обеспечить качество управленческих кадров, которые являются и разработчиками и одновременно исполнителями мероприятий в рамках административной реформы. «Эффективные реформы должны быть поддержаны теми, кого они затрагивают, а госслужащие в большинстве своем всегда и везде относятся к административным реформам враждебно» Комаровский В., Морозова Е. Кому в России нужна административная реформа? // Власть. 2005. №4. Государственная (гражданская) служба страны реформируется уже 12 лет. Необходимость реформирования государственной службы РФ возникла в связи с наличием целого ряда проблем, которые не позволяют государству быть более конкурентоспособным и эффективным. К таким проблемам можно отнести следующие: отсутствие в стране единой кадровой политики, снижение престижа государственной службы для граждан, непрофессионализм кадров, коррумпированность госслужбы, неиспользование современных информационных технологий. На решение этих проблем направлен принятый 2003 году федеральный закон № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», который заменил ранее действующий закон 1995 года «Об основах государственной службы российской Федерации». 27 июля 2004 года Федеральное Собрание приняло ФЗ «О государственной гражданской службе РФ», который устанавливает правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы, т.е. тех работников, которые составляют административный стержень государственного управления. Также, помимо законодательных документов была разработана Концепция реформирования государственной службы Российской Федерации, в которой зафиксированы основные цели проводимой реформы:

1) приведение системы государственной службы и технологий профессиональной деятельности государственных служащих в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями;

2) определение видов государственной службы и их законодательное урегулирование;

3) создание комплексной нормативной правовой основы регулирования государственной службы

4) разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государственной службы;

5) формирование системы управления государственной службой и ее координации;

6) обеспечение открытости и регламентация деятельности органов государственной власти и государственных служащих;

7) повышение доверия граждан Российской Федерации к органам государственной власти за счет улучшения качества оказываемых указанными органами государственных услуг и рационального использования государственных ресурсов;

8) активное использование современных информационных технологий;

9) комплексное совершенствование финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы.

В новых законах о государственной службе по сравнению с предыдущим законом четко регламентируется механизм конкурсного отбора на государственную службу, вводится понятие служебного контракта, закрепляющего основные права, обязанности и показатели результативности для оценки деятельности государственных служащих. Также вводятся такие понятия, как конфликт интересов (оговаривается последовательность его разрешения) и должностной регламент (часть служебного контракта).

В данном контексте хочется обратить внимание на особое значение бюрократического аппарата при проведении административной реформы. Несмотря на то, что чиновники представляют административный уровень и должны быть вне политики, в нашей стране высшее чиновничество - министры, их замы, директора департаментов, - это люди, которые влияют на политику, а иногда и определяют ее наравне с руководителями политических партий и депутатами. Отсюда и получается, что «реальная административная реформа это фактически смена политической элиты, которая предстоит стране…А смена политической элиты, это смена парадигмы - смена образа мышления, отказ от недоверия институтам гражданского общества, местному самоуправлению и представительной власти» Реальная административная реформа - это смена политической элиты: интервью Е. Гонтмахера // www.regnum.ru/news/567297.html 28.12.2005, считает научный руководитель Центра социальных исследований и инноваций Евгений Гонтмахер.

Вследствие этого представляется, что принятие рамочных законов о государственной службе, пусть даже и содержащих разумные предложения, является недостаточным для проведения комплексной и системной реформы государственной службы. Считаю, что необходимо создать специализированный орган управления государственной гражданской службой. Существующая система подбора, ротации, подготовки и переподготовки управленческих кадров, которую осуществляют кадровые службы при каждом Министерстве, является раздробленной, несистемной, а потому и малоэффективной. «Гражданская служба, ориентированная исключительно на отдельные государственные органы и зависящая от конкретных политических руководителей, не может эффективно исполнять свои функции» Граждан В.Д. Какая модель управления государственной гражданской службой нам нужна? // Власть. 2005. № 12. Поэтому, в целях избежания субъективизма и волюнтаризма необходимо поручить вопросы управления персоналом федеральному и региональным органам по управлению государственной службой. В этом случае политический руководитель при отсутствии каких-либо работников в возглавляемой им государственной структуре должен обратиться в такой орган по управлению государственной службой с ходатайством о направлении соответствующего работника. Существование такого органа показало свою эффективность в целом ряде стран. Так, например, в КНР существует Министерство кадров Госсовета, которое и занимается выработкой и практическим осуществлением государственной кадровой политики Лю И. Сравнительный анализ кадровой политики в России и КНР // Власть. 2006. № 1. В США в рамках федерального правительства функционирует Агентство по управлению персоналом, которое определяет свою миссию как обеспечение федерального правительства эффективными государственными служащими (Our mission is to ensure the Federal Government has an effective civilian workforce). http://www.opm.gov/About_OPM/ На специально созданном ими сайте по поиску работы в государственных органах www.usajobs.opm.gov представлено около двадцати одной тысячи вакансий в федеральных органах власти. Согласно нашему законодательству объявления о вакансиях на государственную гражданскую службу публикуются в СМИ и размещаются на официальных сайтах каждого государственного органа. Однако лишь на сайте Министерства экономического развития и торговли автору удалось найти объявление о вакансиях. Но было бы удивительным и даже неприличным, если бы и на этом сайте не было никакой информации, ведь именно МЭРИТ является основным разработчиком административной реформы.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в ред. Указа Президента РФ от 20.05.2004 № 649 образована новая система и структура федеральных органов исполнительной власти, которая теперь включает в себя:

1. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам;

2. Федеральные министерства, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам;

3. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство которыми осуществляет Правительство РФ.

Таким образом, была установлена трехзвенная структура органов исполнительной власти Федеральное министерство - Федеральное агентство - Федеральная служба, где каждое звено выполняет свои функции.

Федеральное министерство «является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной… сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр)» Там же. п. 3 пп. а). Министерство осуществляет также «координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств» Там же. п.3 пп. г).

Федеральное агентство осуществляет в установленной «сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору» Там же. п. 5 пп. а).

Федеральная служба осуществляет «функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности» Там же. п. 4 пп. а).

Таким образом, вводится функциональная специализация, которая исключает конфликт интересов между функциями выработки политики, исполнением политики и контролем за исполнением политики.

Однако таков был замысел главных идеологов и сторонников административной реформы, у которой, естественно, есть и свои критики. По оценке некоторых специалистов проводимые преобразования в государственном управлении пока не приносят желаемых результатов, а сама административная реформа «ничем не отличается от очередной аппаратной перетряски» Афанасьев М. Негодная формула управления // Политический журнал. 2004. № 46 (49). Стремление к функциональному разделению вылилось в том, что федеральные агентства и надзоры остаются в административном подчинении министерств, так что «провозглашенное разделение политических, управленческих и надзорных функций - не более чем фикция. Новые агентства никак не назовешь специализированными - определить, какие конкретные функции они выполняют сегодня, ничуть не легче, чем раньше» Там же..

В рамках данной дипломной работы представляется интересным сравнить две структуры управления образованием: до и после административной реформы и проанализировать, повлияло ли изменение организационной структуры на содержание и качество и принимаемых государственных решений.

Структуру центрального аппарата Министерства образования РФ можно представить в виде следующей схемы:

Рис. 1. Структура центрального аппарата Министерства образования РФ

В результате реформы структуры исполнительной власти новая организационная структура Министерства образования и науки РФ стала выглядеть следующим образом: