Политическое управление в условиях социально-политической нестабильности (на примере политического процесса Украины 2004-2008 гг.)

В новых украинских концепциях, получивших широкое распространение в Украине, крайне мало внимания уделяется судьбе украинского народа в те годы, когда украинские земли входили в состав Российской империи, несмотря на то, что это был длительный период - почти 260 лет. Куда больше интереса местные исследователи проявляют к истории Гражданской войны и деятелям украинских националистических движений. Поэтому следующим по исторической важности после Мазепы персонажем для этих ученых является С. Петлюра, глава Всеукраинского войскового комитета Центральной Рады.

С. Петлюра и Директория стремились объединить Украинскую Народную Республику и Западно-Украинскую Народную Республику, основную силу которой составляли украинские военные формирования в австро-венгерской армии. 22 января 1919 г. был принят акт о создании единого и «соборного» государства, однако существовало оно лишь на бумаге и распалось через несколько месяцев. Нынешние украинские националисты считают дату подписания акта весьма символической, отмечая ее как День Соборности, и В.Ющенко не раз называл этот день «одним из самых великих в украинской истории».

В среде украинских националистов и отношение к фигуре Петлюры весьма не однозначно, далеко не все из них считают Петлюру героем. Ситуация изменилась после «оранжевой революции». В Киеве началась подготовка к установке памятника Петлюре, были открыты музей и библиотека его имени. В. Ющенко в окружении представителей украинской диаспоры во Франции посетил могилу Петлюры на кладбище Монпарнас с Париже и возложил венок с надписью «Всенародно избранный президент - первому диктатору Украины. В честь 80-летия со дня смерти.

Один из самых трудных, до сих пор не разрешенных вопросов, который история ХХ века оставила современным украинским политикам и историкам, - деятельность С. Бандеры и бандеровцев, а также созданных ими Организации украинских националистов (ОУН) и Украинской повстанческой армии (УПА). Нет никакого сомнения в том, что значительная часть населения Западной Украины считает добровольцев УПА героями. Этого сознания не может изменить никакая пропаганда. Сегодня во Львове улица Мира переименована в улицу С. Бандеры.

В. Ющенко внес в Верховную Раду проект закона, разработанный фракцией «Наша Украина», о признании ОУН-УПА «воюющей стороной». Этот закон уравнивает в правах ветеранов этих организаций с ветеранами Великой Отечественной войны. Когда же Ющенко стал президентом Украины, он разрешил провести в Киеве марш-парад оставшихся в живых членов УПА. В их колоннах шли также члены ныне образованных украинских националистических движений и молодежной организации «Пора». Многочисленные подразделения украинской милиции и спецназа охраняли демонстрантов. Многие молодые активисты впоследствии разочаровались в В.Ющенко и перешли на сторону Ю. Тимошенко Медведев Р. Указ. соч. С. 126-131, 136..

В Ивано-Франковске была торжественно открыта мемориальная доска лидеру КУН С. Стецько. При этом Е. Гирнык пообещал, что к 65-летию УПА в Киеве будет сооружен памятник С. Стецько. В Сумском краеведческом музее началось экспонирование выставки, посвященной деятельности УПА и ОУН, в Тернополе принято решение о демонтаже советских памятников, а в Полтаве обсуждается установление памятника С. Петлюре.

Украинские ученые пришли к выводу, что учебники по истории не отвечают современным требованиям и рекомендовали их переписать.

Для более глубокого осмысления поставленной проблемы, автор провела исследование с целью выявления предпосылок социокультурного кризиса 2004 -2008 гг. В нашу задачу не входит сравнительный анализ западных и восточных регионов страны по всем параметрам. Нами сделан акцент на следующих аспектах: проблема цивилизационного выбора; проблема официального статуса русского языка; религия; стереотипы мышления и поведения. Результаты проведенного исследования представлены в следующей таблице.

Мы должны констатировать, что спровоцированное политтехнологами противостояние по оси «Запад-Восток», стало мощнейшим катализатором процесса самоидентификации, как для каждого украинца, так и для всего народа в целом Мамонтова Э.В. Антитеза «Восток-Запад» в символическом пространстве президентских выборов 2004 года в Украине. - режим доступа: www.rusnauka.com/polytol.htm. Мы считаем, что первостепенное значение должно принадлежать не выбору персон, геополитических ориентиров, а выбору системы ценностей.

Таким образом, события последних лет показали уязвимость украинской государственности, внутреннюю неинтегрированность, расколотость, поляризованность страны, обусловленную культурными, языковыми, религиозными различиями, что дает России возможность очень широкого маневра в выборе своей политической линии по отношению к Украине, в зависимости от того, как новая власть будет себя позиционировать по отношению к ней.

В следующей главе рассмотрим факторы социально-политической нестабильности и проблемы эффективности политического управления в Украине в 2004-2008 гг.

социальный политический нестабильность

Глава 2. Политическое управление: факторы социально-политической нестабильности и проблемы эффективности

§1. Влияние внутренних и внешних факторов на нестабильную политическую ситуацию в Украине

Существуют различные факторы социально-политической нестабильности. К внутренним факторам следует отнести экономические, политические, социальные, правовые, личностные и др. Анализ результатов экономической политики указывает на преимущественно негативные тенденции: увеличение теневого сектора в экономике, существенное замедление темпов прироста инвестиций, снижение конкурентоспособности промышленных предприятий. Непоследовательно проводимые экономические реформы в стране, попытки контролировать цены, приватизационные процессы, резкий разрыв в уровне и качестве жизни больших групп населения служат источником социальной напряженности в обществе Авцинова Г.И. Указ. соч. С. 136. .

Среди политических факторов нестабильности первостепенное значение принадлежит проведению конституционной реформы, которая создала «законодательный хаос» и «системный конституционный кризис». Главное в новом законе - существенное усиление правительства. Последнее будет формироваться на основе предложений коалиции депутатских фракций и групп, объединяющей не менее 226 депутатов, и контролироваться Верховной Радой, которая может выразить ему недоверие. Президент лишен возможности самостоятельно уволить правительство. Вместе с тем, он получил право распускать верховную Раду, если через 60 дней после отставки кабинета министров она не утвердила персональный состав правительства, а также если за месяц не образована коалиция депутатских фракций. Решение о досрочном роспуске Верховной Рады принимается президентом после консультаций с председателем парламента, его заместителями и лидерами депутатских фракций. При этом парламент не может быть распущен в последние шесть месяцев срока его полномочий и в течение года со дня внеочередных выборов Закон об изменениях в Конституции Украины № 2222-IV // Голос Украины, 09.12.2004 .

Казалось бы, кризис разрешен и осуществлен переход к парламентско-президентской республике, аналогичной действующим в странах Восточной Европы. Но если проанализировать детали, то выяснится, что создаваемый механизм остается «гибридным» и его жизнеспособность не очевидна Кынев А.В. Эффекты «майдана»: политическая система Украины после кризиса 2004 года. // Полис, 2005, № 1. С.63.. С одной стороны, возрастает политический вес премьер-министра - именно он теперь предлагает на рассмотрение Верховной Рады кандидатуры членов правительства (за исключением министров обороны и иностранных дел, а также главы СБУ, кандидатуры которых вносит президент). С другой - хотя кабинет несет перед Верховной Радой «коллективную» ответственность, каждый его член утверждается (и может быть смещен) персонально. Совмещение депутатского мандата с постом в правительстве не допускается. Подобная практика нормальна для президентских республик американского образца, но при парламентской модели утверждение каждого члена правительства отдельно означает, что торг по персоналиям будет продолжаться и после назначения главы кабинета. Не вполне понятен и статус председателей Антимонопольного комитета, Фонда государственного имущества и Государственного комитета по телевидению и радиовещанию: их кандидатуры вносит теперь премьер-министр, однако они по-прежнему не входят в состав кабинета и имеют фиксированные сроки полномочий, не зависящие от «срока жизни» правительства. Кроме того, остается неясным, что делать в ситуации, если избранная на досрочных выборах Верховная Рада (которую президент не может распустить в течение года) не в состоянии сформировать правительство. В Болгарии и Чехии при возникновении такого рода коллизии президент в праве назначить «служебный» кабинет, на Украине же ничего подобного не предусмотрено.

Премьер уже не будет играть первостепенную роль в собственном правительстве. И если раньше правительство «металось» между президентом и парламентом, то теперь отдельные министры будут «метаться» между главой кабинета и Верховной Радой. Очевидно, что это не позволит правительству действовать как целостная команда и усилит клановый характер украинской политики.

Императивный» мандат, по сути, означает окончательную «приватизацию» кланами конкретных партий и фракций. Конечно, влияние кланов было велико и раньше, но с введением «императивного» мандата депутаты окончательно утрачивают поле для маневра, попадая в полную зависимость от лидеров партий.

Можно констатировать, что данная реформа носит половинчатый и неоднозначный характер. С одной стороны, она кладет конец существовавшей (и существующей) в стране странной системе с сильным президентом, «безответственной» Радой и беспомощным правительством, с другой - под видом демократизации и укрепления разделения властей фактически цементируется клановый характер украинской политики.

Четко обозначилась необходимость институционализации механизмов, которые бы исключали монополизацию власти какой-то одной группировкой и обеспечивали постоянный диалоговый процесс между различными политическими, экономическими и региональными силами. Однако при ее проведении стороны думали не столько об эффективности государственного управления, сколько о защите собственных корпоративных интересов Кынев А.В. Эффекты «майдана»: политическая система Украины после кризиса 2004 года. // Полис, 2005, № 1. С.64-65..

Неоднозначная трактовка конституционной реформы, ее незавершенность обусловливают двоевластие в стране, что, безусловно, ведет к постоянным конфликтам между законодательными и исполнительными органами, гипертрофированным амбициям политических лидеров на власть. В свою очередь власть является бесконтрольной, что приводит к массовым злоупотреблениям, коррупции, теневой приватизации Временно достигнутые договоренности об урегулировании ситуации лишь ослабляют остроту противостояния, но не приближают возможность взаимоприемлемых решений и подходов сторон. Поэтому вряд ли стоит ожидать, что ситуация в системе власти станет более благоприятной. Принятые документы, носящие ситуативный характер и направленные на разрешение политического кризиса путем проведения внеочередных выборов в парламент Украины, положительного результата не приносят. Договоренности мотивируются готовностью сторон обеспечить национальные интересы и единство страны. Неоднократно заявлялось о намерениях не допустить эскалации политического кризиса, избегать любых попыток нагнетания противостояния в обществе и стремлении прекратить политический кризис исключительно мирным путем на основе диалога ведущих политических сил и руководствуясь Конституцией Украины.

Важная роль в условиях социально-политической нестабильности принадлежит правовым факторам. В обществе, где существует негативное отношение к действующей системе права, самому принципу приоритета правовой регламентации общественных и политических отношений, конфликт интересов противоборствующих сторон не ограничен соглашением о «правилах игры» Авцинова Г.И. Указ.соч. С. 142. . С момента «оранжевой революции» в Украине так и не были созданы действительно демократические институты. Государственная машина может, как и ранее, использоваться как рычаг в политической борьбе: аппарат президента оказывает существенное давление на судебную власть и продолжает блокировать работу Конституционного суда, решения которого президент и оппозиция признавать не собираются. Конституционный суд доказывает неэффективность, судебная система не выполняет своих функций, права оппозиции не закреплены законом, организация политических партий остается далекой от демократических стандартов, а политическое влияние гражданского общества существует лишь на бумаге. Нарушение закона властвующей элитой в данном случае обуславливает социально-политическую нестабильность в стране.

В современной ситуации к указанным аспектам добавляются другие. В переходных условиях общество еще больше поляризуется, раскалывается на противостоящие фланги, в нем резко усиливается нетерпимость, взаимные притязания, Авцинова Г.И. Указ.соч. С.115, 138-139. латентные конфликты перерастают в открытое противостояние, перечеркнувшее пусть и короткий период современных демократических форм политического поведения Пантин В.И., Лапкин В.В. Освоение институтов и ценностей демократии украинским и российским массовым сознанием. Предварительные итоги. // Полис, 2005, № 1. С. 58.

⁶⁶ Никонов В. «Оранжевая революция»: причины, характер и результаты./ «Оранжевая революция. украинская версия: Сборник. /Сост: М. Погребинский. М.: «Европа», 2005. С.117-118..

Одной из главных предпосылок социально-политической нестабильности в стране выступает идейно-политическая поляризация, позволяющая развиваться активности масс. Такая поляризация постоянно нарастала в украинском обществе, отражая процесс формирования новой идентичности. Национализм молодой нации сталкивался с глубинными слоями прежней советской и досоветской идентичности, что привело в свою очередь к языково-этническому и политическому расколу, имевшему и географическое измерение - восток и юг против центра-севера и запада.

Был сделан упор на «демократические ценности», которые якобы превратили Украину в ходе «оранжевой революции» в принципиально другую страну, отличную от России, создав в украинском общественном и политическом сознании впечатление, будто послереволюционная, демократическая Украина уже готова стать частью западной цивилизации. Но это не совсем так. Поскольку «ценностные установки, ориентации весьма консервативны, они наименее подвержены изменению. Замена одних ценностей - более трудный и болезненный процесс, чем материальные лишения. Ценности, обычаи, нравы не создаются по желанию лидеров, партий, а укоренены в народе. Они являются плодом его исторического развития, складываются в специфических условиях становления и развития страны» Авцинова Г.И. Указ. соч. С. 131-132.

⁶⁸ Там же. С. 142.. Поэтому выход Украины на путь стабильности, процветания без учета национальной специфики представляется весьма проблематичным.

Таким образом, к факторам нестабильности, обуславливающим социально-политическую ситуацию можно отнести и то, что украинским политическим силам не удалось соединить «два берега Днепра», а также отсутствие у Украины демократических традиций и понимания парламентского плюрализма и то, что ожидания граждан после «оранжевой революции» остались преимущественно неудовлетворенными. В частности, высказывалось мнение, что некоторые демократические изменения в вопросе обеспечения основных свобод и были сделаны, однако оставались невыполненными некоторые обещания.

Большая, по сравнению с западными странами, роль и влияние элиты на социально-политическую жизнь общества обусловлены многими причинами. Помимо уже отмеченных выше (отсутствие прочных демократических традиций, правовой нигилизм), необходимо констатировать низкий уровень самоуправления⁶⁹ Кынев А.В. Эффекты «майдана»: политическая система Украины после кризиса 2004 года. // Полис. 2005, № 1. С.66. . Как будут распределяться полномочия между органами местной власти и местного самоуправления, предстоит определить законодателям. Высказывается мнение, что в скором времени назначаться президентом будут только руководители областных администраций. При этом жители общин получат право избирать сельских, городских и поселковых представителей, которые возглавят исполнительные органы соответствующего уровня. Предполагается также, что руководство районными исполнительными структурами перейдет к главам районных советов, избираемыми местными радами.

Для более глубокого осмысления проблемы, автор провела социологический опрос среди жителей г. Москвы и Московской области на тему: «Социально-политическая ситуация в Украине (2004-2008 гг.)», результаты которого показали, что россияне адекватно оценивают последние события в соседней стране. Но их оценка, на наш взгляд, во многом колеблется в зависимости от информации, поступающей из украинских СМИ. (См. приложения 1.).

В идущем ныне реформационном процессе четко просматривается стратегическая доминанта присоединения в западной модели. В связи с этим переходим к рассмотрению внешних факторов социально-политической нестабильности в Украине, к которым относится проблема вступления Украины в ЕС и НАТО, взаимоотношения с Россией, в том числе проблема поставок энергоносителей из нашей страны и др.

Президент Украины В. Ющенко сделал заявление на саммите НАТО в Брюсселе о готовности Украины начать подготовку к вступлению в этот альянс. По мнению экспертов, такое заявление однозначно свидетельствует об отказе Украины от прежней многовекторной международной политики. Рассмотрим вопрос вступления Украины в НАТО с позиций трех сторон, активно заинтересованных или же, напротив, не заинтересованных в этом, а именно Украины, России и западных стран.

Начнем с самой Украины. После распада СССР новая Украина стремится к сильной государственности и экономическому подъему. Естественно, на этом пути она нуждается в поддержке сильных государств. Переживающая свои трудности Россия не может оказать Украине эффективной помощи в реализации указанных устремлений. Вот почему НАТО, как самый эффективный механизм безопасности в Европе и политический клуб цивилизованных держав, становится столь привлекательным для части украинских граждан, включая представителей украинского руководства, особенно нынешнего, рассматривающего членство Украины в НАТО как гарантию скорейшего вступления в ЕС. Безусловно, членство в НАТО обеспечит Украине экономическую поддержку западных стран. Однако далеко не все представители украинского общества считают такое членство необходимым. По данным всеукраинского опроса, проведенного фондом «Демократические инициативы» и Киевским международным институтом социологии, большинство украинцев в НАТО не стремятся: более 50% не поддерживают идею членства Украины в этом альянсе. Часть украинских политических сил тоже высказалась против членства в НАТО.

Так, Социалистическая партия Украины (СПУ) заявила, что поддерживает идею интеграции Украины в ЕС, но выступает против вступления Украины в НАТО. Партия «Держава» выразила решительный протест в связи с заявлениями представителей высшей государственной власти Украины о намерении Украины вступить в НАТО.

Если говорить о России, то она объективно является важнейшим стратегическим партнером Украины, прежде всего в экономическом аспекте. На протяжении всех лет независимости Украины Россия прочно удерживает первое место среди основных внешнеэкономических партнеров Украины: на Россию приходится около 40% украинского внешнеторгового оборота. В свою очередь, и геостратегическое положение Украины делает ее одним из наиболее важных внешнеполитических партнеров России.

Между тем в силу исторических причин отношение Украины к России остается весьма настороженным. В связи с постановлением и заявлением Госдумы РФ относительно Республики Крым, которыми российские парламентарии фактически поставили под сомнение территориальную целостность Украины, возник кризис в отношениях между постсоветскими Украиной и Россией, что еще больше отдалило эти страны друг от друга. Стремлением избавиться от российского влияния объясняется и политика Украины в отношении СНГ. Украина, став одним из организаторов СНГ, вскоре после вступления в эту структуру отошла от общих решений: она отказалась от подписания в Ташкенте Договора о коллективной безопасности, не подписала Устав СНГ, отказалась от полноправного участия в Договоре об экономическом союзе, самоустранилась от участия в коллективных решениях, за исключением сулящих прямые выгоды.

Нынешнее украинское руководство также с большой осторожностью относится и к столь популярной среди стран - членов СНГ идее создания единого экономического пространства Сяньхун Ц. О вступлении Украины в НАТО. - режим доступа: www.rusnauka.com/politol.htm. Под Единым экономическим пространством понимается экономическое пространство, объединяющее таможенные территории четырех государств, на котором функционируют механизмы регулирования экономик, основанные на единых принципах, обеспечивающих свободное движение товаров, услуг, капитала и рабочей силы. А также проводится единая внешнеторговая и согласованная, в той мере и в том объеме, в каких это необходимо для обеспечения равноправной конкуренции и поддержания макроэкономической стабильности, налоговая, денежно-кредитная и валютно-финансовая политика.

Предусматривалось, что создание ЕЭП должно происходить в три этапа с постепенным углублением интеграции. На первом этапе планируется создание зоны свободной торговли без ограничений относительно импорта товаров, которые производятся в странах - участниках Соглашения.

Создание таможенного союза с общим для всех таможенным тарифом обуславливает второй этап. При этом планируется отмена ограничений на импорт сельскохозяйственных товаров, проведение единой конкурентной политики и антидемпинговых мероприятий Прокопенко А.Ю. Интеграция Украины в Единое экономическое пространство. - режим доступа: www.rusnauka.com/politol.htm .

Третий этап предусматривает отмену таможенного контроля и процедур по таможенному оформлению товаров между странами - участниками ЕЭП и обеспечение свободы и перемещения капиталов, рабочей силы и услуг. При этом пока не рассматриваются вопросы, связанные с возможным значительным сокращением численности таможенных и пограничных органов, осуществляющих контроль на границах сопредельных государств. Борисенко Е. Черноморская зона свободной торговли. // Международная жизнь, 2000, № 1.С. 45-52.

Для обеспечения нормального функционирования ЕЭП запланировано принять единый Таможенный кодекс. Однако в последнее время все чаще упоминается и так называемая общая экономическая Конституция единого экономического пространства. Подоплеку идеи создания столь глобального документа, по мнению политологов, следует искать, прежде всего, в позиции Украины, а именно украинской оговорке Соглашения о создании ЕЭП, в соответствии с которой для Украины действие актов по ЕЭП ограничивается ее Конституцией. Согласно этой оговорке, Украина будет принимать участие в формировании и функционировании Единого экономического пространства в границах, отвечающих Конституции Украины. В какой-то степени это ограничивает применение положения статьи 4 Соглашения, согласно которой единому регулирующему органу ЕЭП - Совету глав государств должна передаться часть полномочий сторон. А это, в свою очередь, противоречит Конституции Украины, которая определяет исключительность полномочий Верховной Рады, Президента и Кабинета Министров Украины. Ранее было запланировано, что единому регулирующему органу ЕЭП на третьем этапе формирования ЕЭП будут переданы все полномочия в тарифной и таможенной политике четырех государств, а также права контроля природных монополий. Украина же предлагала создать Совет глав правительств, а не глав государств, а также совместную комиссию по вопросам тарифного урегулирования. Прокопенко А.Ю. Интеграция Украины в Единое экономическое пространство. - режим доступа: www.rusnauka.com/politol.htm

На наш взгляд, именно в этом и заключается одно из основных противоречий сторон. Для России целью ЕЭП, управляемой наднациональным органом, является создание единого таможенного пространства, а Украина стремится к зоне свободной торговли без каких-либо ограничений. Спорным в отношениях Украины и России, кроме того, продолжает оставаться вопрос внешнего долга бывшего СССР.

После окончания холодной войны, не обращая внимания на протесты России, НАТО несколько раз расширялась на восток, что существенно сократило стратегическое пространство России. Поэтому Россия рассматривает НАТО не как друга, а как потенциального противника. Понятно, что Россия не желает уступать НАТО свое последнее жизненно важное пространство - страны СНГ. Вот почему заявление В.Ющенко о вступлении Украины в НАТО стало вызовом для российской внешней политики и обусловило негативную реакцию Кремля.

НАТО объявило о своих планах расширения на восток. По мнению России, это расширение нарушает стратегический баланс сил на постсоветском пространстве и, следовательно, ставит под угрозу стабильность в Европе и может серьезно повлиять на характер взаимоотношений России и западных стран. Действительно, НАТО не останавливается в процессе своего расширения на восток, что мотивируется непредсказуемостью внутриполитической ситуации в России. После вхождения в НАТО Польши стратегические ракеты средней дальности могут достигать Москвы. Тем не менее, НАТО все же продолжает привлекать в альянс теперь уже страны СНГ. Пользуясь противоречиями в отношениях между Украиной и Россией, на территории СНГ НАТО начала с Украины. В Мадриде была подписана Хартия об особом партнерстве НАТО и Украины, в которой предусмотрен механизм консультаций в случае кризиса, позволяющий Украине согласовывать свои действия в случае, если она ощутит прямую или косвенную угрозу своей безопасности. В Украине также реализуется Государственная программа сотрудничества «Украина - НАТО», открывается миссия НАТО. Следует также отметить и встречи государственных деятелей Украины с представителями НАТО. Киев посетили дважды генсек НАТО Д. Робертсон и главнокомандующий силами НАТО в Европе У. Кларк. Более того, впервые в истории альянса ежегодная встреча главного политического органа НАТО, Североатлантического совета, прошла за пределами стран - участниц НАТО, в Киеве. В связи с вышесказанным нетрудно предположить, что сотрудничество Украины с НАТО будет продолжаться достаточно активно Сяньхун Ц. О вступлении Украины в НАТО. - режим доступа: www.rusnauka.com/politol.htm.

Главная трудность, которую Украине предстоит преодолеть на пути вступления в НАТО, - это фактор важный для Украины, прежде всего, в экономическом отношении России, которая использует все свои возможности, чтобы удержать Украину в рамках СНГ и его договоренностей. В 1997 году Украина и Россия подписали Договор о дружбе и партнерстве, в котором определено, что Украина и Россия не выступают друг против друга См. Гречанинов В.А. Организация договора о коллективной безопасности и НАТО: расширение направлений сотрудничества - как путь к достойному взаимодействию. // Тезисы докладов. IV Всероссийский конгресс политологов. М., 2006.. Проблему представляет и внутреннее законодательство Украины: в Конституции Украины закреплено, что Украина не принимает участия в международных военных блоках. Внесение соответствующих политике НАТО изменений в Конституцию может оказаться делом весьма непростым, а после парламентских выборов 2006 года - и вовсе нереальным Сяньхун Ц. О вступлении Украины в НАТО. - режим достпупа: www.rusnauka.com/politol.htm.

Таким образом, идея членства в ЕС и НАТО сопряжена для Украины с достаточным количеством проблем. Перечислим некоторые из них. Во-первых, у нее нет реального опыта интеграции в европейские экономические структуры. Во-вторых, она еще не сложилась как государство и как нация. В-третьих, ни с политической, ни с экономической точек зрения Украина не имеет опыта независимого существования. В-четвертых, она еще не вошла в различные системы международного разделения труда, а ее экономика несамодостаточна. Разрешение этих проблем вряд ли можно гарантировать в ближайшей перспективе Медведев Р. Указ.соч. С.140.

Автор солидарна с точкой зрения тех исследователей, которые считают, что успешное развитие Украины может происходить только синхронно с развитием России и при ее поддержке, а не в условиях вражды с ней. Нельзя отделять территорию, народное хозяйство Украины от фактически еще не исчезнувшего экономического, и присоединить эту часть страны к еще не сформировавшейся восточной части Европейского Союза См. Сидоренко С. Украина - Россия: преодоление распада. М., 2006..

До недавнего времени состояние отношений двух стран определялось нестабильностью политической ситуации в Украине. После прихода к власти В. Ющенко, большинство россиян стало воспринимать Украину как недружественное государство. Среди населения и экспертного сообщества в России сложилось мнение о неблагополучной ситуации в отношениях двух государств. И только в последнее время, после наметившейся стабилизации политической ситуации в Украине, наметился некоторый спад антиукраинских настроений в российском обществе.

Важной и острой проблемой российско-украинских отношений была и остается тема энергоносителей, в первую очередь нефти и газа. Это обстоятельство создает угрозу ее благополучию и безопасности. Потребность в нефтепродуктах Украина восполняет за счет импорта. Энергетические конфликты с Россией, связанные с непрерывным ростом мировых цен на энергоносители, и сопровождавшиеся несанкционированным отбором газа из экспортных газопроводов, заставили Россию построить газопровод в Турцию по дну Черного моря. Те же мотивы побудили Россию начать строительство газопровода по дну Балтийского моря. Экспорт российской нефти в больших количествах осуществлялся не по экспортным нефтепроводам, а через новые портовые терминалы и с помощь танкеров в любую страну мира. Очевидно, что в долгосрочном плане любой энергетический, как и другой, конфликт с Россией экономически Украине См. Білополий В., Руденко С. З досвіду українсько-російських відносин за роки незалежності. - режим доступа: www.rusnauka.com/polytol.htm; Гринев О.Л. Тенденции развития украино-российских отношений после выборов президента Украины. 2005г. Приоритеты. - режим доступа: www.rusnauka.com/polytol.htm; Прокопенко А.Ю. Интеграция Украины в Единое экономическое пространство. - режим доступа: www.rusnauka.com/polytol.htm; Соловей А.О. Перспективи оптiмiзацii украiно-росiйського спiвробiтництва.- режим доступа:www.rusnauka.com/polytol.htm..

В стране за последние несколько лет закрылись несколько крупных проектов в авиастроении и космической отрасли, которые поддерживали работоспособность многих крупных украинских предприятий. Катастрофы украинских ракет-носителей на Байконуре нанесли большой урон репутации Украины как страны, предлагающей услуги по запуску спутников. В такой ситуации Россия не может вкладывать средства в дорогостоящие проекты, рассчитанные на длительную перспективу, не имея гарантий с украинской стороны Медведев Р. Указ. соч. С 143. .

Очевидно, что без экономической интеграции с Россией Украина не решит собственных проблем. На общий рынок с Россией следует смотреть через призму бизнеса, а не «шахматных игр». Украинские товары могут быть проданы в основном только на расширяющемся рынке ЕЭП. Россия в перспективе окажется среди государств, которые будут играть ключевую роль на мировой арене. Поэтому очень важно нынешней власти определиться в главном - российско-украинских отношениях. Речь идет об упорядочивании зоны общего российско-украинского рынка. Независимую и сильную Украину в принципе невозможно построить без опоры на российский рынок. 2000, 16 июня 2006 г. С. 3. Таким образом, проблема выхода Украины на новый путь развития представляется весьма проблематичной без экономического сотрудничества с Россией.

Автор провела социологическое исследование, суть которого заключалась в выявлении оценки россиянами состояния и перспектив российско-украинских отношений после президентских выборов 2004 года, как одного из внешних факторов социально-политической нестабильности в Украине. Необходимо отметить, что данное исследование проводилось в течении двух лет. Результаты исследования представлены в сводных таблицах. (См. приложение 2.).

На основании вышесказанного, можно сделать вывод, что нестабильная социально-политическая ситуация в Украине обусловлена следующим: расколами в стане лидеров «оранжевой революции», громкими коррупционными скандалами, в которых замешан сам президент и его ближайшее окружение Ачкасов В.А. Привели ли «цветные революции» к демократическому прорыву// Тезисы докладов. IV Всероссийский конгресс политологов. М., 2006, с. 19, политически мотивированными увольнениями и судебными преследованиями, переделом собственности, снижением эффективности управленческого аппарата, конфликтами между законодательной и исполнительной властью, возвращением практики дискриминации русского языка, наконец, серьезным ухудшением отношений с Россией.

§2. Проблемы эффективности политического управления в условиях социально-политической нестабильности в Украине

Существует множество подходов к определению эффективности политического управления. Один - связан с целерациональным пониманием эффективности, согласно которому эффективность - это соотношение «чистых» положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат. Решение можно назвать эффективным, если наилучший результат достигнут при заданных временных издержках, или если результат получен при самих низких издержках. Также довольно известна такая модель эффективности, как «ресурсное обеспечение деятельности - затраты - результат» См. Жак Шевалье. Государственная служба. - М., 1996; Гуторова А.Л. Система государственного управления: В 5 кн. Кн. 2. Государство и политика. М., 2000; Гуторова А.Л., Блохин Р.В. Проблемы взаимосвязи политики и управления /Актуальные проблемы отечественной политической теории и практики. Сб. научных статей и мат-лов. Ч.II. М., 2004.. Показателем же эффективности политического управления, следуя обозначенной логике, может служить достижение желаемого уровня качества конкретного результата, которое позволило бы приблизиться к его идеальному состоянию системы. Полученный результат определяет степень реализации поставленной цели.

Данный подход является господствующим в науке управления. Критерием эффективности служит возможность наиболее полного и устойчивого достижения основных целей системы при относительно небольших затратах на ее функционирование. Однако такая элементарная оценка не всегда оказывается корректной, поскольку результат управления:

· не всегда выражается прибылью;

· приводит не только к непосредственному, но и опосредованному результатам.

Автор приходит к необходимости комплексной оценки эффективности политического управления. Важную роль здесь играет система стандартизированных ожиданий и решений субъектов и объектов политического управления. В зависимости от того, насколько достигнутые результаты соответствуют данным стандартам, можно говорить о степени ее эффективности. С этой точки зрения, эффективностью политического управления является степень результативности практического осуществления функций государства, решения его задач по обеспечению благосостояния общества, удовлетворению публичных интересов на основе принципов и положений, установленных Конституцией и законодательством.

Отмечая, что степень результативности политического управления зависит от многих факторов, имеет много показателей, автор считает, что она может быть оценена только на основе обобщенных критериев. Автор фокусирует внимание на правовых основах, социальных параметрах, степени инновационности, позволяющих оценить эффективность политического управления.

В контексте анализа правовых аспектов эффективности политического управления автор солидаризируется с мнением тех исследователей, которые рассматривают «возможности косвенной оценки ее результативности посредством конституции» Мнение Дж. Бюкенена приводимое Л.В. Сморгуновым (См. Сморгунов Л.В. Проблема эффективности в современных теориях государственного управления // Эффективное государство: Сборник материалов научно-практической конференции. 23-24 декабря 1998 г. СПб. 1999. С. 15.). Конституция не просто принятый и действующий основной закон государства, ее наличие и соблюдение способствуют обеспечению эффективности политического управления. Но закон аккумулирует в себе исторические традиции, обычаи, этические нормы народа, поэтому в широком смысле конституция обеспечивает выработку «правил игры», взаимодействия всех акторов политического процесса. Не нарушаемые никем конституционно-правовые нормы, являются одновременно важной предпосылкой построения и показателем эффективности системы политического управления. Несмотря на активность законотворческого процесса, неправовое пространство деятельности акторов не минимизируется, а существенно расширяется. Все это требует перманентной коррекции правовой базы управления.

Мировая практика фиксирует тенденцию отхода от модели государства всеобщего благоденствия, что обострило проблему поиска новых подходов к выработке критериев социальной эффективности, обеспечения не только экономической эффективности, но и справедливости в деятельности государства.

Государство призвано изучать, анализировать и оценивать развитие общественных, коллективных и индивидуальных потребностей, интересов и целей и находить средства, ресурсы и рациональные формы их учета или принятия и осуществления политических и иных решений. Рациональность и эффективность государственного управления, требует того, чтобы удовлетворение потребностей и решение порождаемых ими проблем происходило с должной полнотой и в надлежащее время, при оптимальном использовании общественных ресурсов. Автор подчеркивает, что задача эффективного государства создать систему мер и условий, при которых можно гарантировать обеспечение социальных гарантий, справедливость распределения ресурсов, которыми обладает государство. При этом необходимо добиться согласия в обществе относительно мер, обеспечивающих социальную справедливость. В противном случае неизбежны конфликты, которые будут способствовать разрушению всей системы политического управления и государства в целом, что наглядно продемонстрировано на примере Украины.

Наличие, место, степень и полнота воплощения инновации в управленческом процессе рассматривается в качестве обобщенных критериев эффективного политического управления Калинин А.А. Система политического управления в условиях трансформирующееся России: теоретико-прикладной анализ. - Автореф. дисс. док-ра полит. наук. М., 2006. С. 41-42. .

Инновация исследуется в работе как сложный процесс, представляющий собой цепь взаимосвязанных и сознательно инициируемых политико-управленческих изменений, имеющих социальную значимость адекватных интересам и потребностям большинства социума и способствующих его сбалансированности и завершающийся в сфере потребления новым способом удовлетворения уже существующих или созданием новых потребностей.

Понятие «инновационная культура» позволяет сфокусировать и оценить многообразие проявлений инноваций в политическом управлении. Под инновационной культурой в нашем исследовании понимается культура управленческой деятельности, способ организации деятельности, методы политического управления, отличающиеся новаторским, творческим подходом к решению нетрадиционных проблем, адекватных новым вызовам политической реальности, способствующие балансу интересов, повышающим управляемость общества.

Неспособность политической системы адаптироваться к постоянно меняющимся запросам общества приводит к кризисам и стагнации. Поэтому перманентное внимание к инновациям и адекватное реагирование на них позволяет находить новые творческие подходы к разрешению социальных и политических проблем, а систематическое внедрение инноваций создаст возможность для системы постепенно перестраиваться, совершенствоваться, приспосабливаться к постоянно меняющейся ситуации с наименьшими социальными издержками.

Совершенствование нормативно-правовой базы в направлении следования принципам демократии является, одним из базовых критериев эффективности политического управления. Можно сказать, что совершенствование нормативно-правовой базы является процессом выработки и совершенствования правил игры в системе политического управления.

В качестве критериев оценки эффективности могут быть предложены следующие: - совершенство механизма разделения властей как базовая основа демократичности системы политического управления, - наличие или отсутствие правового вакуума в различных сферах политического управления, - запаздывающий или опережающий характер правового регулирования.

Следует в первую очередь отметить, что современная конституционная система Украины содержит в себе ряд принципов и особенностей, которые задают объективные проблемы в построении и функционировании системы разделения властей Калинин А.А. Система политического управления в условиях трансформирующейся России: теоретико-прикладной анализ. - Автореф. док-ра полит. наук. М., 2006. С.44 - 45.. Украина постоянно сталкивается с возможностью двойного и тройного толкования положений Конституции теми ветвями власти, которые в стране традиционно пребывают в состоянии противостояния - законодательной и исполнительной Ткаченко В.А. Чимшит С.И. Парламентская республика или президентско-парламентская? Украина: необходимость и проблемы выбора. - режим доступа: http://bizpress.ws/2004/08/06/80627/.

Последовательное проведение принципа разделения властей, что в свою очередь требует преодоления конституционной неопределенности положения Президента Украины в системе разделения властей и ликвидации двойственности системы управления исполнительной властью. Следует отметить, что предложенная и проводимая сегодня Конституционная реформа не решает указанных проблем. По мнению автора более предпочтительным вариантом выравнивание дисбаланса между ветвями может стать «усиление» законодательной ветви власти, и усиление политической ответственности перед парламентом для чего предлагаются механизмы известные в мировой практике такие как:

- усложнение процедуры роспуска нижней палаты парламента;

- помимо права выражать недоверие правительству в целом, создание системы ответственности отдельных министров;

- усложнение процедуры вотума недоверия через референдум.

Также необходимо рассмотреть проблему политической реформы через призму системы государственного управления. По сути, само государство или правительство является некоторой крупной организацией, эффективность работы которой целиком зависит от действенности системы управления этой организацией. Такой подход позволяет дать ответ на 2 принципиальных вопроса:

1.Станет ли государственная машина от изменения системы управления более эффективной?

2. Какие дополнительные выгоды и потери принесет смена одной формы правления на другую? Именно дополнительные выгоды и потери имеют приоритетное значение, стоит ли приносить в жертву некоторую стабильность во имя виртуальной дополнительной выгоды?

Та или иная модель государственного управления не должна быть самоцелью для тех или иных политических сил. На самом деле это всего лишь средство достижения определенных целей через решения определенной совокупности задач. По сути, парламентская форма правления как одна из форм организации государственного устройства не предусматривает радикальных изменений, она лишь создает иную систему взаимоотношений между существующими переменными системы. Для того, чтобы новая модель была действенной, необходима принципиально иная платформа и качественно новые элементы государственного управления. В противном случае перераспределение полномочий, прав и ответственности ничего не изменит. Целесообразность и действенность той или иной модели государственного управления обусловлены не состоянием внутренних переменных (существующие органы государственной власти, их права и обязанности, политические партии), а внешними переменными, такими как история нации, ее политико-культурная традиция, экономический уклад, международные отношения и т.д. Фактически же общество, субъекты экономической деятельности, международные организации к данной проблематике равнодушны Ткаченко В.А., Чимшит С.И. Парламентская республика или президентско-парламентская? Украина: необходимость и проблемы выбора. - режим доступа: http://bizpress.ws/2004/08/06/80627/ .

Президент пытался в рамках действующей модели государственного управления изменить отдельные взаимосвязи между субъектами и объектами государственного управления, ввести новые элементы системы, т.е. фактически перестроить механизм государственного управления.

Сложно говорить о неэффективности той или иной модели государственного управления, пока не исчерпан потенциал действующей. Если бы в Украине был использован весь потенциал президентско-парламентской формы правления, который не давал бы необходимого результата, тогда можно было бы говорить о неэффективности той или иной модели, о возможных вариантах ее замены. Пока же на данном этапе развития государственности нельзя об этом утверждать.

Проблема скрыта в другой плоскости. Украина имеет определенную устоявшуюся модель организации государства, но не имеет отлаженного действенно механизма управления. Здесь нельзя путать понятия и когда многие политики склонны обвинять в неэффективности президентскую форму правления и ее производные на лицо как раз подмена понятий. Не работает сам механизм власти и при нынешних условиях он не заработает ни при каких организационных формах Парламентская модель сегодня используется политическими силами как средство реализации собственных политических и экономических интересов, действенность же государственного механизма отходит на третий план.

Кроме того, если формально подойти к механизму парламентской формы правления, то парламентская республика и ее производные в определенной степени абсурдны и не соответствуют требованиям демократии См. Кынев А. Эффекты «майдана»: политическая система Украины после кризиса 2004 года.// Полис, 2005, № 1.. Согласно канонам государственного управления, должно существовать три абсолютно независимые ветви власти: законодательная, исполнительная и судебная, которые должны формироваться независимо друг от друга. Все три ветви подконтрольны народу, должны иметь систему сдержек и противовесов. В парламентской форме правления законодательная и исполнительная власть проистекают друг из друга и фактически сконцентрированы в одном месте, что дает весьма существенные сбои в системе управления. Поэтому парламентская модель никак не является наиболее демократичной по отношению ко всем остальным.

Нельзя говорить о том, что для Украины более эффективна парламентская форма правления еще и потому, что за 1,5 тысячи лет сознательной истории Украина не знала модели государственного устройства, сколь ни будь похожей на парламентскую.

Приведем еще один исторический довод в противовес парламентской республики в Украине, это опыт, пусть не совсем удачный и столь обширный. Президентско-парламентская республика существует в Украине более 15 лет. Страна допускала незначительные ошибки, но избежала роковых. В отношении парламентской республики мы этого сказать не можем Ткаченко В.А., Чимшит С.И. Парламентская республика или президентско-парламентская? Украина: необходимость и проблемы выбора. - режим доступа: http://bizpress.ws/2004/08/06/80627/.

Часто в качестве аргументов «за» парламентскую форму правления приводится опыт Германии, Италии и других стран, которые имею схожие модели государственного управления. Но мало кто говорит о том, что эти страны с другим культурным и историческим развитием, делали свой выбор самостоятельно, а не копировали чужой опыт, каждая из них находилась в особых уникальных условиях, которые существенно отличались от нынешних украинских.

Абсолютное большинство аргументов в пользу проведения политической реформы в Украине, на наш взгляд, можно объединить в 2 группы:

1. Парламентская модель является общепринятой в Европе, а значит более демократична;

2. Необходимость перераспределения прав и полномочий между различными ветвями власти с целью сдерживания и усиления контроля над исполнительной властью.

Во-первых: ни в коем случае нельзя утверждать, что парламентская республика более демократическая модель государственного управления, чем другие. Та или иная форма политического устройства не является критерием демократичности, между этими понятиями не существует никакой зависимости. Парламентская республика - это просто другая, отличная от всех остальных, модель организации государственного управления. По совокупности свойств ничем не лучше и ничем не хуже чем, например, президентская. Парламентская республика более рискованная модель и менее стабильная.