Демократия в России

Российское демократическое движение противопоставило номенклатуре митингово-харизматический тип солидарности и политического лидерства. Массовая политизация, особенно в образованных слоях населения, участие в политическом движении многих интеллектуалов способствовали, помимо прочего, быстрому освоению демократами навыков электорального маркетинга. Вместе с тем демократический сектор обновляющейся политической системы изначально отличался аморфностью, отсутствием оформленных организационных отношений между демократами. На советских съездах СССР и РСФСР образовались группы демократически настроенных депутатов, которые лишь с оговорками могут быть названы фракциями: у них не было ни фракционной дисциплины, ни единой политической программы, ни теневого кабинета. Демократические лидеры Б. Ельцин, Г. Попов, А. Собчак, ставшие в 1990 г. председателями Верховного, Московского и Ленинградского Советов, не только не были представителями определенной политической организации, но и не стали формальными лидерами демократических депутатских блоков. Б. Ельцин, например, после избрания Председателем ВС ни разу не появился на собраниях блока "Демократическая Россия". Депутат В. Шейнис вспоминал, что кандидат на пост первого заместителя Председателя ВС подбирался на встрече только что избранного Б. Ельцина с несколькими активистами "Демократической России" (общий выбор тогда довольно случайно пал на Р. Хасбулатова, не имевшего к "Демократической России" никакого отношения), - при выдвижении вице-президента в 1991 г. ситуация была уже иной: демороссы проводили рейтинги своих выдвиженцев, но вопрос решился без них и притом в довольно пренебрежительной форме. Отцы русской демократии, выиграв выборы, предпочитали делать надпартийную политику, то есть политику аппаратную. Не демократическая партия, а "демократический аппарат", вернее, аппараты при Председателях-демократах стали главным поприщем не только выходцев из номенклатуры, но и политиков новой волны. Это относится и к профессиональным организаторам массовых действий, что подтвердил общероссийский форум движения «Демократическая Россия» в октябре 1990 г. Оргкомитет съезда, возглавлявшийся М.Шнейдером (помощник председателя Моссовета) и включавший таких известных массоргов, как В.Боксер (тоже помощник председателя Моссовета), А.Мура-шев, Л.Пономарев, Л.Шимаев, прилагал все усилия к тому, чтобы не допустить политической дискуссии и поскорее получить статус Координа-ционного совета. Политики, возглавлявшие орган инициирования и координации акций массовой поддержки или давления, могли рассчитывать на усиление своих позиций в демократических депутатских блоках и «демо-кратических» аппаратах.

Администрация Президента

После августа 1991 г. в России развернулось переустройство органов государственной власти и бурное административное строительство. При этом особенно острая борьба "в верхах" развернулась по вопросу, государственная важность которого для общественности была отнюдь не очевидной, - по вопросу об Администрации Президента. Ни в подготовленном проекте Конституции, ни в одной из публично обсуждавшихся политических программ этому институту не отводилось того места и значения, которые он приобрел в дальнейшем. Главные соперничающие партии возглавлялись Г. Бурбулисом - координатором избирательной кампании Б. Ельцина, назначенным на специально для него созданный пост государственного секретаря, и Ю. Петровым - руководителем президентской администрации. Эти партии принято было называть "политиками" и "аппаратчиками". Следует, однако, уточнить, что собственно партийно-политических форм взаимодействия и ответственности у демократов не сложилось - они действовали так же, как и аппаратчики, по каналам личных связей. Концепция, которую группа Г. Бурбулиса предлагала Президенту, была изложена в аналитических записках Центра "РФ-политика" и сводилась вкратце к следующему: а) Совет министров подчинить напрямую Президенту, сделав его органом хозяйственного управления; б) Политических министров объединить вне Совмина в рамках Государственного Совета, имеющего статус совещательного органа при Президенте; в) Аппарат Совмина расформировать, передав основную часть в непосредственное подчинение министрам, а службы общего назначения объединить в рамках администрации Президента. Авторы данного проекта, опасаясь противодействия со стороны советских депутатов, изначально и сознательно не ориентировались на его законодательное оформление, тем самым поставив себя в зависимость от расположения Президента и переоценив свои способности в аппаратной войне. Уже в конце сентября "политики" признали: "В результате того, что статус, полномочия и бюджет Госсовета не были определены законодательным путем, важнейшие государственно-политические функции, отведенные Госсовету в новой структуре власти, оказались не подкреплены организационно... Отсутствует установленный порядок, который обязывал бы руководителей и сотрудников всех рангов проводить через Госсовет проекты политических и важнейших хозяйственных решений". В то же время "Администрация Президента, изначально даже не рассматривавшаяся как самостоятельный субъект политики, становится не просто политической единицей, но своего рода гиперструктурой, на которую замыкаются и от которой зависят все государственно-политические органы"Реванш. Недоперевыворот: версия Центра «РФ-политика». М.,1994. С.11..

Кабинеты и коридоры Администрации стали тем "политическим пространством", в границах, точнее, в стенах которого осенью 1991 г. шел общероссийский властный передел: здесь обсуждались и проводились назначения глав государственной власти в регионах России. Никакой ясной процедуры этого важнейшего политического процесса не было. Провинциальные руководители и депутаты Верховного Совета, искавшие назначений главами региональных администраций или представителями Президента, стремились встретиться с тремя ключевыми фигурами: с Ю. Петровым или Г. Бурбулисом, а также с В. Махарадзе, возглавившим Контрольное управление Президента. Хотя Контрольное управление входило в структуру Администрации, его начальник - Главный государственный инспектор имел особый статус и, что особенно важно, право еженедельного доклада Президенту. Именно на Контрольное управление была возложена обязанность делать представление на назначение и снятие руководителей регионов. Для региональных руководителей - хозяйственников, привыкших работать с Совмином, такая ситуация была необычна и неприятна. Вот оценка главы администрации Хабаровского края В.Ишаева: «Меня это просто поражает, как не хозяйственный субъект, ладно увольняет, но подбирает главу администрации? Откуда контрольному управлению - органу сугубо политическому - знать деловые качества человека? И почему на практике не заведено, чтобы с кандидатом в главы администрации перед тем, как его утвердит президент, обязательно провел собеседование премьер-министр?» (Известия. 1993, 30 июня.) Впрочем, между представлением, сделанным начальником Контрольного управления, и кадровым решением Президента на практике всегда была того самого размера "дистанция", которую заполняли долгие аппаратные согласования и разные, часто противоположные, советы влиятельных людей. Например, В.Махарадзе так и не смог снять с должности главы админи-страции Волгоградской области И.Шабунина, с которым конфликтовал еще будучи председателем Волгоградского Облсовета.

Преемник Махарадзе на посту начальника Контрольного управления Ю. Болдырев в 1992 г. трижды делал представление на снятие главы администрации Краснодарского края за грубые нарушения законодательства. Однако снят был рекомендовавшийся "сподвижником Президента" В. Дьяконов, только когда губернаторство бывшего директора завода сантехники стало уже притчей во языцех.Ю. Болдырев, полагавший, что госконтроль не должен по-разному относиться к "своим" и "чужим"После отставки Болдырев заявил: «Из четырех глав администраций, которые были отстранены по нашему представлению, трое сами себя относили к демократическому лагерю и говорили, что являются соратниками Президента» (Московские новости. 1993, 21 февраля, С.8)., замахнулся даже на проверку работы московской мэрии, которую прекратил по указанию Президента. При этом он отказывался выполнять переданное ему устное распоряжение и потребовал письменного подтверждения. Такой "формализм" Болдырева вызвал неудовольствие "наверху" и, что особенно примечательно, непонимание в административной среде. После проведения проверки Западной группы войск, в феврале 1993 г., должность Главного государственного инспектора была упразднена. Контрольное управление утратило относительную самостоятельность и было однозначно подчинено руководителю Администрации. Происходило это уже при «демократе» С.Филатове, который возглавил Администрацию, сменив «аппаратчика» Ю.Петрова. Начальником управления был назначен А. Ильюшенко, которому предстояло заниматься "чемоданами Руцкого", побывать и. о. Генерального прокурора, так и не утвержденному Советом Федерации, и, наконец, попасть под следствие о коррупции.

Еще одним своеобразным учреждением в структуре президентской администрации стало образованное в 1991 г.С. Шахраем Государственно-правовое управление, призванное осуществлять экспертизу законов, передаваемых на подпись Президенту, а также проектов его собственных указов. Поскольку президентские указы в России выполняют роль замещающего или конкурирующего законодательства, сфера профессиональных интересов ГПУ оказалась весьма обширнойПомимо общего отдела в структуру ГПУ входят отделы: государственного, административного и международного права; правового обеспечения во-просов безопасности, обороны и правоохранительных органов; правовых проблем федерализма, местного самоуправления и взаимодействия с федеральными представительными органами; судебной реформы и судопроизводства; гражданского права и хозяйственного законодательства; систематизации законодательства и правовой информатизации.. Однако после ухода в 1992 г. Шахрая, конфликтовавшего с руководством Администрации и президентского секретариата, ГПУ утеряла ту самостоятельность, которую имела при своем создателе. Примечательно, что возглавивший управление А. Котенков занимался в том числе деятельностью, далекой от своих формальных обязанностей и напоминавшей скорее авантюрные похождения петровских "птенцов". Вместе с начальником контрольного управления А.Ильюшенко и адвокатом А.Макаровым А.Котенков участвовал в сборе компрометирующих материалов на А.Руцкого. На долю Котенкова выпали большие политические перегрузки. Достаточно вспомнить "телевизионный" указ Президента в марте 1993 г., Указ №1400, заменявший - в части устройства государственной власти - Конституцию РСФСР и имевшееся на тот момент законодательство, и, наконец, осенний 1993 года бум указного нормотворчестваОбозреватель «Сегодня» С.Пархоменко подсчитал, что за один только месяц после 21 сентября было выпущено 200 указов! «По признанию одного из советников президента по правовым вопросам, законодательный процесс в системе администрации давно стал «многоканальным». Право подготовки нормативных документов широко разошлось по кабинетам Кремля, Старой площади и их окрестностей. Без подписи президента, успокаивает он, ни один из указов света, конечно, не увидит. Что же до контроля - «Ну, ГПУ пытается успеть все проанализировать... Ну, постольку поскольку... Ну, более или менее...» (Пархоменко С. Теперь - свободен // Сегодня. 1993, 21 октября).. По утверждению аналитиков "Известий", Котенков не раз "приходил в ярость" от проектов указов, рождавшихся в президентском секретариате. См.: «Президентский клуб» между большим теннисом и большой политикой // Известия. 1994, 2 июля. Следует отметить также постоянные трения и даже открытую конфронтацию между ГПУ и Министерством юстиции, бывшие руководители которого Н. Федоров и Ю. Калмыков не раз ревниво говорили о привилегиях президентской структуры, ее амбициозности и конфликтности. Например, Ю.Калмыков возмущался тем, что «проект Гражданского кодекса, который тщательно и долго готовился признанными специа-листами по поручению президента и правительства, и в этом не было никакой тайны для ГПУ, застрял там «на согласовании» без всякого движения в течение месяцев. Это уже после одобрения правительством и обещания со стороны президента поддержать законодательную инициативу» (Известия. 1994, 21 апреля). Таким образом, важнейший государственный вопрос - о подготовке и правовом обеспечении указов и решений Президента - оставался не урегулированным ни законодательно, ни административно. Весьма показательно, что о неясности и запутанности процедуры разработки и "прохождения" проектов указов заявляли публично руководитель Администрации С. Филатов и первый помощник Президента В. Илюшин!

Особенностью функционирования Администрации Президента с самого начала ее работы являлось то, что формальный руководитель Администрации не был единственным ее действительным главой. До лета 1996 г. это учреждение представляло собой административный организм "о трех головах". При этом одна - формально главная - голова несколько раз менялась, а две другие оставались на местах. Речь идет о руководителе президентского секретариата и начальнике президентской охраны. Первый помощник Президента В. Илюшин возглавлял личную канцелярию Президента и расширявшуюся службу помощников (включая референтов и пресс-секретаря), определял распорядок дня Президента, состав и очередность его посетителей. По некоторым оценкам, особенно большое влияние В. Илюшин приобрел осенью 1993 года, когда в ситуации приближающегося решительного столкновения с Верховным Советом именно ему Ельцин доверил готовить указ №1400 (той же осенью проявивший колебания С. Филатов стал терять политический вес). См.: «Президентский клуб» между большим теннисом и большой политикой // Известия. 1994, 2 июля. Самым же неформальным, но и самым сильным было влияние начальника Службы безопасности Президента генерал-майора А. Коржакова. Влиятельность генерала, слухи о которой муссировались уже давно, после октября 1993 г стала явной. В критические октябрьские дни Коржаков "курировал" министра обороны, руководил арестом и препровождением в "Лефортово" главных мятежников. А. Казанник, недолго занимавший пост Генерального прокурора в конце 1993 г. - начале 1994 г., после отставки рассказывал, что в администрации ему советовали: "Если надо подписать какой-то указ без соответствующей разработки, то это сделает не первый помощник президента. Надо обратиться к начальнику его личной охраны Коржакову - он решит все проблемы"Независимая газета. 1994, 12 апреля. С.2.. В декабре 1994 г. разразились сразу два скандала, показавшие действительную сферу интересов и возможностей начальника президентской охраны: силовая акция президентской службы безопасности против ТОО "Группа МОСТ" и письмо Коржакова Председателю Правительства Черномырдину, в котором осуждались правительственные меры по либерализации экспорта нефти и предлагалось поручить О. Сосковцу провести ревизию этих решений, восстанавливающую режим спецэкспортеровСм.: Известия. 1994, 22 декабря.. В 1995 г. в СМИ обсуждалась тема об имеющемся в президентской службе безопасности аналитическом центре, материалы которого рассылаются по узкому кругу высокопоставленных лиц. В публикуемых СМИ рейтингах ведущих политических фигур начальник президентской охраны прочно занял место сразу после Президента и Председателя Правительства.

С деятельностью А. Коржакова и его протеже Н. Егорова связана самая мрачная страница шестилетней истории Российской Федерации - война в Чечне. Н. Егоров, назначенный в декабре 1992 г. губернатором Краснодарского края (где Президент обычно проводит свой отпуск), стал в 1994 г. министром по делам национальностей, а в начале 1996 г. - руководителем президентской администрации. Именно Егоров на каком-то этапе стал координатором политики в отношении Чечни. В 1994 г. эту роль оспаривали С.Филатов и вице-премьер С.Шахрай, каждый из которых контактировал с представителями различных чеченских сил. Параллельно ФСК интенсифицировала свою деятельность в Чечне (которую курировал Е.Савостьянов), направленную на активизацию антидудаевской оппозиции и ее военную поддержку. Операция ФСК закончилась провалом. В ноябре Шахрай встречался с представителями дудаевской администрации, - в том же ноябре он был в неофициальном порядке отстранен от работы по чеченской проблеме (такое кураторство никогда не было закреплено формально). Координировать «чеченскую» политику стал министр по делам национальностей Егоров. По свидетельству экспертов Аналитического управления президентской администрации Э. Паина и А. Попова, "большая часть аппарата президента была отсечена от какой-либо экспертизы "военно-чеченских" планов, последние не обсуждались даже внутри ведомств, представленных в Совете безопасности. В Министерстве обороны решения принимались без участия его коллегии и вопреки мнению ряда заместителей министра. Егоров, глава всей операции, не посвящал в секретные планы коллегию своего Миннаца... " ????????. 1995, 10 ???????. Летом 1995 г. по требованию Государственной Думы Президент принял отставку Егорова, однако через некоторое время назначил его помощником по национальным вопросам, а после - и руководителем администрации. Возглавив Администрацию, Егоров затеял ее реорганизацию "под себя", которая затянулась не на один месяц, - и это во время президентской избирательной кампании! Экспертами отмечалось большое влияние, которое приобрел Н. Егоров в тесном союзе с президентской службой безопасности. С отставкой А. Коржакова был предрешен и уход Н. Егорова.

Правительство

Российское Правительство под председательством В. Черномырдина быстро приобрело привычный по советским временам вид собрания высших отраслевых представителей. Возглавляющие административно-хозяйственные комплексы отраслевые министры и председатели госкомитетов, в свою очередь, имеют главных кураторов-представителей в лице соответствующих заместителей Председателя Правительства. Противостоящий "отраслевикам", так называемый "экономический блок", курируемый в разное время вице-премьерами Шохиным, Гайдаром, Чубайсом, Потаниным, в соответствии с логикой развития постсоветской рыночной экономики оказался тесно связанным с интересами нового сектора - финансового капитала. Были в Правительстве и "политические" назначения, но они, как правило, определялись отнюдь не перипетиями политической борьбы "демократов-реформаторов" и "противников реформ". Так, О. Лобов - член свердловской (обкомовской) команды Ельцина стал в 1993 г. министром экономики и вскоре развернул бурную деятельность по фактической реставрации Госплана. Не столько экономическое содержание, сколько крайняя амбициозность планов Лобова заставила Президента переместить его из Правительства на должность секретаря Совета безопасности, где он благополучно пережил грандиозный скандал, связанный с его содействием секте «аум сенрике», и чеченскую войну. В 1996 г. Лобов вновь был назначен заместителем Председателя Правительства с неопределенными функциональными обязанностями. Вице-премьером, ответственным за оперативное экономическое управление тогда же был назначен бывший министр металлургии СССР О. Сосковец. Наблюдатели сходились во мнении, что последнее назначение (по инициативе главы правительства, как отмечалось в указе) было сделано в качестве противовеса Лобову. Однако Сосковец стал противовесом не только для Лобова: он весьма удачно вписался в круг ближайшего президентского окружения - его имя все чаще стали связывать с А. Коржаковым и называть в качестве возможной замены премьеру. Политическое падение Сосковца произошло одновременно с падением генералов Коржакова и Барсукова.

При всех кадровых перестановках Правительство сохраняло и сохраняет свой принципиально неполитический характер, характер института административно-хозяйственного корпоративного представительства (при постепенной и относительной политизации функциональной роли самого В. Черномырдина). Внутренняя природа определяет особенности правительственной работы: колоссальную энергоемкость, энергозатратность его "внутренней жизни", противоречивость курса и решений, одновременно стабилизационные и стагнационные эффекты.

Еще одной - весьма характерной для постноменклатурной традиции - особенностью устройства и функционирования российского Правительства является особая роль аппарата. Именно это гипертрофированное значение правительственного аппарата объясняет остроту не раз поднимавшегося вопроса о его переподчинении руководителю Администрации Президента. Особенно острая борьба по этому вопросу велась между Черномырдиным и Филатовым. Противоборство было напряженным и переменчивым - некоторые СМИ успели сообщить, что указ о переподчинении подписан, однако В.Черномырдину все-таки удалось до подписания филатовского проекта, а может быть и после, подписать свой проект указа с независимым аппаратом Правительства. Возглавивший аппарат доверенный сотрудник Черномырдина В. Квасов выстроил жесткую административную вертикальКвасов отменил установленный А.Головковым (руководитель правительственного аппарата при Е.Гайдаре) порядок, согласно которому вице-премьеры курировали соответствующие отделы аппарата и принимали самостоятельные решения; даже секретариаты вице-премьеров были подчинены руководителю аппарата. и, контролируя весь документооборот, вполне мог блокировать одни решения и проводить другие даже без ведома тех министров (например, министра финансов!), согласование с которыми по данному решению было обязательным. Конфликт вице-премьеров с руководителем аппарата вызвал даже личное вмешательство Президента. Однако отставка Квасова состоялась позже, когда уже сам Черномырдин вынужден был опасаться настойчивых попыток со стороны влиятельных фигур из ближайшего окружения Президента сменить Председателя Правительства. Новый руководитель аппарата В. Бабичев, известный своими антиельцинскими выступлениями на Съезде народных депутатов РСФСР и не менее решительными пропрезидентскими заявлениями во время курируемой им избирательной кампании НДР, повысил ранг руководителя аппарата до вице-премьерского. Это, естественно, еще более усилило роль аппарата и, соответственно, бюрократизацию деятельности Правительства.

Реформа государственной службы

Следует подчеркнуть, что частые реорганизации в президентских, а также и в правительственных административных структурах проводились в отсутствие закона о государственной службе. Сама судьба этого закона и, шире, реформы госслужбы весьма показательна. Подготовка законопроекта, шедшая ни шатко ни валко, активизировалась в 1993 г., став предметом политической борьбы. Проекты, разрабатываемые в Верховном Совете, предусматривали руководство ВС государственной службой. В ответ Президент в июле 1993 г. издает указ, согласно которому образуется Совет по кадровой политике при Президенте, возглавляемый первым вице-премьером В. Шумейко и руководителем администрации Президента С. Филатовым. В ноябре распоряжением Президента в его администрации создается рабочая группа по разработке положения о федеральной госслужбе, а уже в декабре подписывается указ, который готовился не этой группой, а в аппарате Правительства. Данный указ, в отличие от проекта, готовившегося в президентской администрации, не предусматривал никакой системы управления госслужбой, но содержал поручение Правительству разработать соответствующие акты. Однако еще через полтора месяца указом от 12 февраля 1994 г. было образовано Управление федеральной государственной службы при Президенте. В 1995 г. Государственная Дума, наконец, приняла Закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" (о нем мы будем говорить подробно). В начале 1996 г. в ходе реорганизации президентской администрации начальником Главного управления по вопросам государственной службы и кадров назначен В. Антипов, работавший до этого в Службе безопасности Президента, но уже в середине 1996 г. Антипов ушел вслед за Коржаковым и Егоровым. Управление занимается текущей кадровой политикой, т.е. ведает назначениями и снятиями федеральных чиновников (исключая те, что подведомственны Правительству), - никакого подразделения, которое занималось бы анализом эффективности госслужбы, определением критериев такой эффективности, планированием административной реформы, в означенном Главном управлении нет.

Военная реформа

Не менее показательна судьба военной реформы. Последняя была отдана на откуп руководству Министерства обороны в обмен на столь нужную политическую лояльность генералитета. Не удивительно, что реформа была спущена на тормозах. В условиях конфронтации с Верховным Советом, а затем и с депутатским большинством Государственной Думы Б. Ельцин совсем не был заинтересован в действенном парламентском контроле за армией. Верховный Совет не смог поставить под контроль ни кадры, ни бюджет вооруженных сил. Но и президентский контроль за армией, по сути, ограничивался контролем за политической лояльностью ее командования. Демонстрируя личную преданность, Грачев получил возможность едва ли не бесконтрольно управлять армейскими делами, кадрами, имуществом и финансами. Финансирование вооруженных сил шло и идет не через федеральное казначейство, а через само министерство и уполномоченные им банки. Идея главного государственного инспектора Ю. Болдырева о создании военной инспекции в Контрольном управлении Президента была встречена в штыки генералами и отклонена Б. ЕльцинымВ настоящее время в Администрации Президента создано специальное подразделение для осуществления государственного контроля в Вооруженных Силах. - вместо этого была создана военная инспекция при Министерстве обороны. Контрольное управление совместно с Генеральной прокуратурой провело в 1992 г. проверку реализации имущества и экономической деятельности в Западной группе войск (командующий М. Бурлаков). Проверка вскрыла многочисленные финансовые нарушения, факты вхождения генералов в руководство совместных коммерческих предприятий и перевода на счета этих предприятий казенных денег, предоставления привилегий фирмам в обмен на личные услуги, монопольного распределения дефицитных товаров. О результатах проверки Ю. Болдырев докладывал Президенту, назвав имена высокопоставленных армейских начальников. В итоге наказаны были должностные лица не выше начальника Главного управления торговли Министерства обороны и... упразднена должность Главного государственного инспектора.М. Бурлаков по завершении вывода Западной группы был даже назначен заместителем министра и лишь чрезвычайное возмущение в СМИ заставило его уйти с должности.

Новым испытанием для армии и ее руководства стала неожиданная - и в политическом, и в военном отношении - чеченская война. Министр натолкнулся на открытое сопротивление ряда генералов, выступивших против войны на российской территории или против того, что солдат бросают в бой без всякой подготовки. "Флюгерная" позиция при принятии решения о вводе войск в Чечню, публичные шапкозакидательские заявления и бездарность чеченской кампании сделали П. Грачева самым непопулярным членом Правительства. После террористического захвата заложников в Буденовске Государственная Дума потребовала отправить в отставку силовых министров и министра по национальным проблемам. Президент сменил трех министров, но Грачева оставил. Низкий профессионализм, недалекость ума и все публичные скандалы не перевесили главного качества министра - личной преданности. Уйти его заставил только успех старого знакомого и антагониста - А. Лебедя.

Реформирование органов государственной безопасности

Если реформа в армии была заморожена, то органы государственной безопасности реформировались за последние годы неоднократно. С какими целями и каким образом это делалось?

Вскоре после того как органы госбезопасности из союзных стали российскимиПосле августа 1991 г. из КГБ были выделены Служба внешней разведки, Федеральное агентство правительственной связи и информации, Управление охраны, Пограничные войска., была сделана попытка объединить их в единое министерство с органами внутренних дел. Можно понять В. Баранникова, пожелавшего, оставаясь министром внутренних дел, стать и министром безопасности, однако трудно сказать, зачем это нужно было Б. Ельцину (официально он заявил о необходимости концентрации сил для борьбы с организованной преступностью). Этот президентский указ вызвал негативную реакцию в обществе и стал первым указом, который был признан Конституционным Судом несоответствующим Конституции. Кроме того, выяснилось, что проект указа Баранников подписал у Президента, минуя ГПУ (между тем именно С. Шахраю пришлось защищать этот указ в Конституционном Суде). Дело закончилось тем, что Баранников оставил МВД своему заместителю В. Ерину. Опасения же, что контрразведку возглавят милиционеры, не подтвердились: никакой чистки Баранников не проводил, испытанные чекистские кадры при нем получили хороший рост. В августе 1993 г. Президент вынужден был снять Баранникова: появились материалы о его коррупции, а кроме того, сомнения в его лояльности. В дни сентябрьско-октябрьского кризиса В.Баранников стал «министром» в команде Р.Хасбулатова и А.Руцкого.

Следующая реорганизация последовала в декабре 1993 г. Указ о реорганизации МБР в Федеральную службу контрразведки содержал весьма резкие политические формулировки: реорганизация должна была исключить воссоздание "системы политического сыска". Однако можно предположить, что реальные побудительные мотивы очередной перестройки спецслужб отличались от декларированных. Не было сделано даже попытки исправить принципиальные правовые изъяны в Законе о федеральных органах государственной безопасности, который был подготовлен МБР и принят в 1992 г. при поддержке комитета Верховного Совета по обороне и безопасности (председатель комитета С. Степашин получил незадолго до этого чин генерал-лейтенанта госбезопасности). От исполнительной власти не последовало никаких законодательных инициатив, действительно обеспечивающих правовые рамки и гражданский контроль деятельности органов безопасности. Зато последовало никак не связанное с нуждами государственной безопасности кадровое усечение ФСК и передел ресурсов. См. об этом интервью директора ФСК Н.Голушко: Рапорт об отставке // Известия. 1994, 2 марта. Как полагают некоторые эксперты, инициатором отстранения Баранникова и последующей реорганизации ФСК был А. Коржаков. При этом отмечается, что интересам начальника Службы безопасности Президента отвечало не воссоздание аналога КГБ на базе какой-либо из выделившихся из него структур, а сохранение нескольких разнопрофильных спецслужб, при том что сама СБП сохранила бы элитный и координирующий статус. См.: Селиванова В. Новый передел спецпространства // Сегодня. 1995, 29 апреля.

После провала чеченской операции ФСБ (к очевидной радости конкурентов-"силовиков") и отставки С. Степашина Президент назначил директором ФСБ известную, едва ли не знаменитую креатуру Коржакова - генерала М. БарсуковаБарсуков по протекции Коржакова в 1991 г. стал комендантом Кремля, а затем и начальником Главного управления охраны РФ (номинальным «шефом» Коржакова).. Только перейдя на новую должность, Барсуков сразу попал в кризисную ситуацию в связи захватом заложников в Кизляре. Спецоперация под руководством М. Барсукова вызвала страшные последствия и уничижительную критику специалистов. Однако его отставка в июле 1996 г., одновременно с А. Коржаковым, была вызвана не очевидной профнепригодностью, а совсем другими обстоятельствами - скандалом на финише президентской избирательной кампании. Полагаю, что главным была не сама акция генералов, предпринятая против конкурентов из избирательного штаба Б. Ельцина, а публичные оправдания и обоснования своих действий, действительно странные для ближайших, да еще специальных сотрудников Президента: они, кажется, забыли, что "топят" не только своих соперников, но и избирательную кампанию своего патрона.

Представители Президента

После августа 1991 г. для контроля за социально-политической ситуацией и за выполнением президентских указов в регионах были назначены представители Президента. В июле 1992 г. временное положение о ПП было заменено постоянным - менее политизированным, нацеленным на более четкое определение ПП в иерархии исполнительной власти и несколько расширяющим его права. В частности, на ПП возлагалась координация деятельности территориальных агентств федеральных исполнительных органов. Предполагалось, что механизмом такой координации станут контрольные коллегии - периодические совещания ПП с руководителями ключевых "реформаторских" служб: Комитета по управлению госимуществом, Комитета по земельной реформе, Антимонопольного комитета и др. Учитывая, что ПП не распоряжались ресурсами, не имели права что-либо приказывать, да и не были профессионалами-управленцами или экономистами, "координация" подразумевала общее наблюдение за интенсивностью реформ. После прозвучавших на VII Съезде народных депутатов требований ликвидировать "неконституционный институт" в президентской администрации началась подготовка нового указа. Мнения группировались вокруг трех вариантов:

1) развивая координаторскую функцию, сделать представителя Президента также и представителем Правительства;

2) развивая контрольную функцию, теснее связать ПП с Контрольным управлением Президента и в перспективе включить их в единую систему государственного контроля;

3) не превращаться ни в управленцев, ни в контролеров - заниматься политическим представительством, создав в президентской администрации специальное управление, глава которого будет выбран из представителей Президента (за этот вариант выступало большинство самих представителей, и он весьма активно лоббировался). Указ оказался ближе к третьему варианту, но при этом, вопреки своим ожиданиям, представители явно проиграли в статусе и близости Президенту: с созданием нового управления лишь увеличилось число посредников-начальников, сами же представители стали чиновниками администрации Президента. В новом положении был опущен ряд властных полномочий, в том числе такое определявшее их влиятельность полномочие, как согласование с ними назначения и освобождения от должности глав администраций. Свернута была и функция федерального контроля: уже не предусматривались ни организация проверок, ни внесение предложений Президенту об отмене актов региональных администраций, об ответственности региональных руководителей. Представители Президента окончательно превратились в свадебных генералов, да и главные свадьбы играли уже без них.

Между тем институт представителей мог сыграть совсем иную роль. Все представители Президента с первых же дней своей работы столкнулись с мощным потоком жалоб и жалобщиков. Население увидело в них заступников от бюрократического произвола, то есть то, что очень хотело увидеть. Многие посетители говорилиВ 1991 и 1992 гг. я работал помощником представителя Президента России в Астраханской области., что при коммунистах мелкие начальники хоть кого-то боялись, - теперь они никого не боятся, и жаловаться на них некому. Развал нормативно-контрольной системы оставил беззащитными людей, не обладающих какими-либо ресурсами власти. В этой ситуации правозащитная и контрольная функции должны были стать основной в деятельности ПП. К сожалению, реальных шагов в этом направлении сделано не было. Вместо этого должность ПП превратилась в синекуру, предоставляемую за некие "заслуги перед Президентом", - не то кадровый резерв, не то кадровый отстойник. Население же осталось равнодушным к политическим баталиям вокруг данного института: людям нужны не агитаторы за рынок и демократию, а действительные защитники их прав.

Конституция

В известном смысле, конфликтная политическая ситуация в России начала 90-х годов определялась юридической фикцией - фикцией советской власти. Многие из российских депутатов призыва 1990 г. шли на выборы под лозунгом: "Вся власть - Советам!". То было время игры ума и слова: таким образом, не без иронии фикцию "советской демократии" общественность оборачивала против номенклатурной организации, которую эта фикция прикрывала. Пожалуй, никто не предполагал, что данный лозунг может реализоваться буквально. С развалом КПСС и СССР советский мнимый конституционализм неожиданно стал действительностью, отнюдь не обретя от этого действительно правового содержания. В соответствии с советской Конституцией Съезд народных депутатов мог принимать к рассмотрению и законодательно регулировать любой вопрос, включая конституционные поправки. Такое положение противоречило сущностным принципам правового государства: разделения властей и ограничения их полномочий Законом. В 1991 г. в России был избран Президент, имеющий право формировать Правительство и издавать указы, не только в развитие уже принятых законов, но и регулирующие те вопросы, по которым закон еще не принят. Таким образом, сложилось враждебное двоевластие: режим ассамблеиСм.: Шабо Ж.-Л. Государственная власть: конституционные пределы и порядок осуществления // Полис. 1993. №3. С.162, 163., с одной стороны, и президентский режим - с другой, стремились не столько к выработке нормального разделения и взаимодействия властей, сколько к устранению противовесов и монополизации власти.

В то время как Президент поддержал либеральных реформаторов, Советы стали центрами притяжения и реализации политических интересов значительной части прежней номенклатуры. При этом в Верховном Совете, где фракция "коммунисты России" не обладала монопольным влиянием, сложился альянс представителей старой номенклатуры и новых политиков, придерживавшихся различных, но не либеральных взглядов, а главное - невостребованных исполнительной властью. Характерным феноменом этого своеобразного политического объединения было председательство Р. Хасбулатова с его ревнивыми претензиями, а затем противостоянием Б. Ельцину. Играя на межгрупповых противоречиях депутатов, распределяя между ними квартиры и загранкомандировки, контролируя аппарат ВС и лоббистскую активность, Хасбулатов успешно практиковал свой парламентский бонапартизм. Депутатское большинство, расходясь по многим вопросам, было объединено естественным корпоративным интересом - сосредоточить в своих руках контроль за исполнительной властью и перераспределением колоссальных экономических ресурсов. Логика борьбы за власть, уход части реформистски настроенных депутатов в исполнительные структуры вели к растущей консолидации депутатского большинства, а необходимое число голосов означало возможность принять любое решение. Как говорил Хасбулатов, закон - наше единственное оружие, а закон на нашей стороне.

Проект новой Конституции, позволяющий урегулировать проблему организации власти, был создан еще в 1990 г. Следует напомнить, что председателем Конституционной комиссии изначально был Б. Ельцин, оставаясь им и после того как стал Президентом. Ответственным секретарем комиссии был социал-демократ О. Румянцев, а в руководимую им рабочую группу входили видные представители реформистской части депутатского корпуса: Л. Волков, Б. Золотухин, С. Ковалев, П. Медведев, В. Шейнис, Ф. Шелов-Коведяев. С комиссией сотрудничали высококвалифицированные эксперты. В части организации федеральной государственной власти мнения разработчиков разделились, поэтому первоначальный конституционный проект содержал два варианта для обсуждения на съезде: вариант президентской республики, когда президент является и главой государства, и главой исполнительной власти (американская модель), и вариант полупрезидентской республики со смешанной формой правления (европейская модель). Особенно активно модель президентской республики пропагандировал и лоббировал в руководстве ВС В. Зорькин, возглавлявший группу экспертов Конституционной комиссии. За активностью В.Д. Зорькина я с сочувствием наблюдал, работая в 1990 г. в секретариате Конституционной комиссии.

В 1991 г. Зорькин стал председателем Конституционного Суда. В условиях нараставшего политического кризиса в 1993 г. председатель Суда занял позицию "строгого соблюдения действующей Конституции", как бы не замечая содержавшегося в ней отрицания принципа разделения властей и не вспоминая об общепринятых нормах международного права. За сентенциями, обильно оснащавшими публичные выступления Зорькина, все более проглядывали личные амбицииВесьма характерен стиль отношений В. Зорькина и Б. Ельцина, при поддержке которого Зорькин был избран в Конституционный суд: машина с правительственной связью, государственная дача, специальная охрана от ГУО РФ - всем этим был наделен Зорькин и все это у него было отобрано, когда его личные отношения с Ельциным испортились.. Впрочем, избранная Зорькиным позиция как раз не обеспечивала его ролью верховного арбитра: ведь если Съезд народных депутатов мог принять любое, в том числе конституционное, решение, то председатель Конституционного Суда должен был любое решение Съезда защищать. Это стало очевидным во время определения вопросов и условий подведения итогов референдума о доверии Президенту.

Когда выяснилось, что в условиях законодательного беспредела даже убедительная победа Президента на референдуме не дает разрешения политического кризиса, Б. Ельцин активизировал усилия, направленные на принятие Конституции. При этом, однако, его внимание оказалось сосредоточенным не на многократно отшлифованном проекте Конституционной комиссии, а на проекте, который быстро подготовили и предложили близкие к Президенту С. Алексеев и А. Собчак. Так появились проект "президентский", который заслужил отрицательные оценки специалистов по конституционному праву (каковыми не являлись, кстати, его авторы), и проект "парламентский", который не принимал и не собирался принимать Съезд народных депутатов. Для обсуждения президентского проекта и для придания импульса конституционному процессу в Кремле было собрано Конституционное совещание с участием представителей федеральных органов власти, органов власти субъектов РФ, общественных объединений, ассоциаций органов местного самоуправления, союзов предпринимателей и товаропроизводителей. Благодаря довольно широкому привлечению специалистов (в том числе некоторых членов и экспертов Конституционной комиссии) и обстоятельному обсуждению на секциях, проект удалось во многом переработать и улучшить. Содержательность и организация дискуссии, например, в относительно небольшой секции местного самоуправления могли бы составить честь любому парламенту. Но Конституционное совещание не было ни парламентом, ни предпарламентом: оно не имело законных полномочий и определенной процедуры; характер мандата и политический вес его участников сильно различались. Голосование в подобном собрании если и имело смысл, то только по куриям, представлявшим определенные организованные социальные интересы, при последующем согласовании позиций разных курий. Между тем никаких межсекционных встреч и переговоров не проводилось, а выработанные на секциях поправки и предложения отдавались на усмотрение рабочей группы, которую возглавлял руководитель администрации Президента (!) С. Филатов. Проект был формально одобрен большинством голосов, несмотря на резкие возражения представителей субъектов Федерации. Хотя представители республик и областей отстаивали прямо противоположные позиции, игнорирование их мнений вызвало крайне негативную реакцию и у тех и у других. В результате была сведена к минимуму возможность принятия одобренного Конституционным совещанием проекта, а тем более - сделать это в обход Съезда и Верховного Совета. Когда в августе администрация Президента предприняла попытку организовать обсуждение проекта на региональных конституционных совещаниях, большинство региональных руководителей и законодательной, и исполнительной ветвей власти, во-первых, не проявляли энтузиазма, а во-вторых, решили обсуждать и президентский, и парламентский проекты.

К тому времени проект Конституционной комиссии под воздействием приобретшего к нему политический интерес руководства ВС претерпел определенные изменения - прежде всего в части организации государственной власти. Так, была предусмотрена должность вице-президента с неясными обязанностями, единственной задачей которого, похоже, было бы ожидание тяжелой болезни Президента. К наиболее серьезным концептуальным недостаткам последнего проекта Конституционной комиссии следует отнести дублирование функций двух палат парламента, отказ от принципа кабинетной ответственности Правительства, и главное - отсутствие механизма преодоления правительственного кризиса в том случае, если не достигается согласие между Президентом и Парламентом. Предлагавшаяся процедура формирования Правительства и возможность персональных вотумов недоверия отдельным министрам превратила бы его в объект политиче-ского (и лоббистского) торга и вела к всеобщей безответственности. Но самое главное: к проекту были присоединены Переходные положения, сохранявшие Съезд, Президиум Верховного Совета и должность Председателя Верховного Совета! Вместе с тем, за исключением (которое легко можно было осуществить) переходных предложений, это был прежний либеральный правовой проект Конституционной комиссии, сохранявший целый ряд концептуальных и технико-юридических преимуществ. В проекте Конституционной комиссии были лучше проработаны разделы «Основы конституционного строя», «Основные права, свободы и обязанности человека и гражданина», «Гражданское общество». К преимуще-ствам данного проекта следует отнести перечень международных договоров, подлежащих обязательной ратификации, регулирование важных сторон бюджетного процесса и полномочий Государственной счетной палаты, закрепление основ организации государственной власти в субъектах федерации, основ местного самоуправления, судебной системы, а также определение правового режима чрезвычайного положения. И до, и (тем более) после роспуска ВС разработчики президентского проекта в принципе вполне могли бы использовать проект Конституционной комиссии. Вместо этого на октябрьском заседании общественной палаты Конституционного совещания А. Собчак и В. Шумейко заговорили о том, что в изменившейся ситуации не следует заботиться о кворуме и об учете всех рекомендаций, а С. Филатов, собрав рабочую группу, и вовсе предложил задуматься: так ли уж необходимо, в условиях победившей демократии (sic!), сохранять в Конституции принцип разделения властей и положение об импичменте президента. См.: Пархоменко С. Теперь - свободен // Сегодня. 1993, 21 октября. Следует отдать должное членам рабочей группы, которые не разделили демократического энтузиазма главы президентской администрации.

12 декабря 1993 г. на референдуме была принята Конституция Российской Федерации. Конституция вызывала и вызывает самые противоречивые суждения экспертов и оценки политических деятелей. В части организации государственной власти замечания конструктивные, т.е. исходящие из самих конституционных принципов, сводятся главным образом к следующим.

Наиболее уязвимым для критики положением является право Президента распускать Государственную Думу после третьего отказа назначить Председателя Правительства в соответствии с предложениями Президента, а также в случае подтвержденного вотума недоверия Правительству. Данное положение, представляя собой весьма своеобычное и не лучшее сочетание элементов президентской и парламентской систем правления, объективно ставит любой парламент в двусмысленное положение. Само право роспуска парламента превращается из способа преодоления правительственного кризиса в кризисогенный фактор. Ведь если в парламенте получит большинство одна партия, а президентом станет представитель другой партии или внепартийный лидер, то последний получает возможность "распустить" своих политических противников (или чересчур независимых соратников) и тем самым аннулировать результаты народного голосования. Следует, однако, отметить, что практика пока не подтвердила худших опасений по этому поводу.