Демократия в России

Из всего многообразия сюжетов, связанных с трансформацией постноменклатурной власти в российских регионах, в настоящей главе выделены четыре важнейшие проблемы, которые во многом определяют формы властвования и воспроизводства региональных правящих групп:

1) отношения с Федеральным центром;

2) регулирование экономики, переходящее в административное предпринимательство;

3) разделение властей;

4) местное самоуправление.

Отношения с Федеральным центром

Нормальный процесс правового разделения вопросов ведения и полномочий между органами федеральной власти и органами власти российских регионов был изначально осложнен "асимметричностью" РСФСР: "государственный" статус республик формально отличал их от краев и областей. Идеологическим обоснованием данного различия служил титульно-этнический фактор, в большинстве случаев утративший реальное содержание. "В таких условиях лидеры этнических республик вместо того, чтобы опираться на этнические и националистические движения, сконцентрировали свои усилия на сохранении республик как привилегированного класса субнациональных акторов. <... > Иными словами, этнические требования стали тем координационным механизмом, который объединил различные этнические республики, отграничив их от русских регионов. Любое предложение, направленное на ликвидацию отличий между регионами и республиками, немедленно расценивалось каждой из республик как прямая угроза ее собственным интересам". Солник Ст. «Торг» между Москвой и субъектами Федерации о структуре нового Российского государства: 1990-1995 // Полис. 1995. №6. С.105. Вспомним, что еще летом 1991 г. в Ново-Огарево в проводимых М. Горбачевым переговорах о заключении союзного договора Б. Ельцин участвовал практически на равных с руководителями Татарии, Башкирии, Якутии и других автономных республик, заявлявших о своем суверенитете и намеревавшихся подписать союзный договор не в составе РСФСР, а в качестве самостоятельных субъектов. После августа 1991 г. Президент России назначил глав администраций и своих представителей в краях и областях, но не в республиках. Впрочем, позже представители Президента были назначены и в некоторые республики: Адыгею, Дагестан, Кабардино-Балкарию, Калмыкию, Карачаево-Черкесскую республику, Мордовию, Чувашию. Такая конфигурация президентского представительства, не имеющая никаких рациональных оснований (кроме вполне житейского: представители сидят там, куда их пускают), свидетельствует о сложной неформальной градации самостоятельности субъектов Федерации.

Дабы завершить "парад суверенитетов", было инициировано подписание Федеративного договора, который отчасти снял остроту вопроса. Однако Договор не подписали Татария и Чечня. Многие субъекты Федерации подписали Договор со специальными приложениями и особыми протоколами. К тому же фактически подписан был не один Договор, а три - отдельно тремя группами субъектов Федерации, обладавшими различным статусом. Ослабив угрозу суверенизации, Кремль вскоре столкнулся с настойчивым требованием равноправия со стороны "русских" регионов. Весьма характерна та форма, в которой представляли свои интересы две группы субъектов Федерации, точнее две группы государственных руководителей: Совет глав республик под председательством Президента РФ (его работу организационно обеспечивал аппарат Совета безопасности, возглавляемый Ю. Скоковым) и Совет губернаторов при Президенте.

В этих условиях в разных субъектах Федерации были весьма различны не только темпы экономических преобразований, но и реальные возможности правящих элит контролировать экономические ресурсы. По-разному шло разделение собственности Федерации и субъектов Федерации, по-разному проходила приватизация, по-разному распределялись собранные налоги. Следует подчеркнуть, что региональные власти активно использовали в своих интересах противостояние президентской и законодательной ветвей федеральной власти. В результате политического торга, официальных и неофициальных договоров раздавались различного рода налоговые льготы и прямые субсидии, причем раздачей занимались одновременно и Президент с Правительством, и Верховный Совет. Нередко Москва просто молча соглашалась с самовольными решениями регионов о перераспределении доходов. "Лидеры "парада суверенитетов" успешно осваивали опыт бывших союзных республик по остановке платежей в федеральный бюджет, внедрению "одноканальной" модели межбюджетных отношений и т.п. Более законопослушные регионы по-прежнему полагались на "выбивание" у федерального центра льготных нормативов, дотаций и субвенций". Лавров А. Российский бюджетный федерализм: первые шаги, первые итоги // Сегодня. 1995, 7 июня. С.5. Конвертирование республиканскими правящими группами своей "национальной государственности" в экономические привилегии (за счет остальных российских налогоплательщиков, естественно) вызвало растущее раздражение руководителей краев и областей - реальной стала перспектива объединения "русских" регионов для политического давления на федеральную власть. Жесткое противостояние республиканских и областных лидеров блокировало все попытки - как Верховного Совета, так и президентского конституционного совещания - подготовить согласованный проект Конституции.

Конституция, принятая на референдуме в декабре 1993 г., закрепила принцип равноправия субъектов Федерации; при этом в п.4 статьи 5 специально подчеркивается: "Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равны". Данное уточнение весьма характерно и очень важно: являясь отражением наболевшей проблемы, оно утверждает общий подход к ее разрешению. Однако действительность пока далека от конституционного принципа. В феврале 1994 г. был заключен двусторонний договор о разграничении полномочий с Татарией, за ним последовал договор с Башкирией - договоры предусматривают особый статус и особые права этих республик. Далее договоры пошли волной: сначала только с республиками (но не со всеми), а потом и с некоторыми областями. Подписание подобных договоров объясняется не столько стремлением субъектов Федерации утвердить особый политический статус в составе России - такой курс характерен лишь для Татарии и отчасти Башкирии - сколько отсутствием ясного правового механизма регулирования предметов совместного ведения Федерации и субъектов Федерации. Как отмечает Л.Ф.Болтенкова, избежать тотального договорного процесса можно, приняв закон о механизме реализации положений статьи 72 Конституции РФ и Федеративного договора, - однако этот важнейший закон до сих пор не принят. «Зато крен взят на изменение статей 71, 72, 73 Конституции РФ путем заключения отдельных договоров с субъектами Федерации. Нравится это субъектам Федерации? Еще бы, если они (те, кто) добились согласия Федерации на подписание Договора. Субъект РФ, подписавший с Федерацией Договор, как бы уже изъят из-под «опеки» Конституции во многих вопросах. Нравится это Федерации? Смотря кому в ней. Органам и лицам, подписывающим и разрабатывающим договоры, безусловно, нравится. Это лишняя возможность проявить свое верховное «Я» по отношению к «нижестоящему» звену и поставить его в зависимость от себя» (Болтенкова Л. Соотношение законодательства Российской Федерации и ее субъектов: основные противоречия // Федерализм. 1996. №1. С.76). Между тем практика двусторонних договоров порождает новые противоречия и запутывает ситуацию. В некоторых договорах ряд вопросов, отнесенных Конституцией к ведению Федерации, закрепляется в качестве предметов совместного ведения или даже ведения субъекта Федерации. Следовательно, как отмечает начальник отдела по правовым вопросам федерализма аппарата Совета Федерации Л.Ф. Болтенкова, "по какому-то вопросу для какой-то республики после подписания договора федеральный закон - не закон"Там же. С.82.. По отношению к другим российским регионам "договорные" субъекты Федерации оказываются в привилегированном положении. По оценке консультанта аналитического управления президентской администрации А.М. Лаврова, множащиеся договоры о распределении полномочий зачастую служат лишь юридическим оформлением конкретных соглашений и протоколов - последние фигурируют в качестве приложений к декларативным договорам, но находятся отнюдь не в открытом доступе. Неудивительно поэтому, что, несмотря на серьезные шаги, предпринятые Правительством в 1994 г. по реформированию межбюджетных отношений, до сих пор не удалось добиться реального уравнивания положения субъектов Федерации в бюджетной системе. См. об этом: Лавров А.М. Межбюджетные отношения и финансовая стабилизация // ЭКО. 1995. №9. Остался особый налогово-бюджетный режим для Башкирии, Татарии, Якутии (до 1995 г. он действовал и для Карелии); отдельной строкой в федеральном бюджете 1994 г. выделялось финансирование программы развития республики Коми, норма о специальном федеральном финансировании включена и в договор о распределении полномочий, подписанный Президентом РФ и Главой республики Коми; появилась так называемая "зона экономического благоприятствования Ингушетия". Кроме официальных соглашений между центральными и региональными органами власти, действуют "неформальные" каналы распределения федеральных ассигнований и налоговых льгот. Привилегии, границы власти и действительные возможности тех или иных региональных лидеров зачастую не имеют вообще никаких юридических обоснований, являясь выражением их индивидуальной политической влиятельности, особых личных - "межпрезидентских" или губернатора с Президентом - отношений.

Административное предпринимательство

Шок от свободы ценообразования испытали не только производители и потребители, но и региональные власти. Автономизация хозяйствующих субъектов (еще до и помимо акционирования), с одной стороны, и ответственность за общественную жизнь в регионе - с другой, поставили региональных руководителей в весьма жесткие условия. Они не могли ждать, покуда "войдут в рынок" государственные предприятия, изменится под воздействием монетаристского импульса экономическое поведение, вырастут цивилизованные частные предприниматели - отвечать перед населением им нужно было здесь и сейчас. Для большинства руководителей "на местах", по российскому обыкновению, реформы оказались не столько сознательным выбором, сколько стихийным бедствием. Помимо прочего, такая шаткость положения, смутность социальных и личных перспектив, естественно, усиливали стремление "обеспечить тылы", капитализировать нынешнюю административную ренту.

Неудивительно, что местные власти всеми силами старались удержать контроль над экономикой, то есть над хозяйствующими (производящими, торгующими и т.п.) субъектами. Несмотря на все нарекания и причитания региональных руководителей, в их руках имеется более чем широкий набор рычагов формального и - подчеркнем особо - неформального административного регулирования: право регулировать цены на ряд товаров и услуг, ограничивать уровень рентабельности предприятий; в их распоряжении - налоговая полиция, санитарный и экологический контроль, шестое управление УВД, а как правило, и прокуратура, таможня, управление ФСК; к этому нужно прибавить зависимость нищенствующих народных и арбитражных судов, и, наконец, - "старую школу", старые и новые личные зависимости в местных верхах. Довольно быстро были освоены монетарные и квази-рыночные средства воздействия: лицензии, квоты, ставки налогов, кредиты и дотации, право аренды и арендная плата, организация приватизационных конкурсов и аукционов, участие в акционировании (определение условий и контроль за приватизацией - предмет острейшего противоборства целого ряда органов власти и групп интересов). Впрочем, и на новых инструментах можно с успехом играть старую музыку: все, как справедливо заметил К. Маркс, зависит от ансамбля отношений, в данном случае - отношений административного монополизма. Сами по себе монетарные способы регулирования (да еще и в комбинации с административным принуждением) вовсе не обеспечивают переход от административного торга к конкурентному и правовому рынку.

Пожалуй, наиболее ярким феноменом нашего бюрократического капитализма стало административное предпринимательство. Практически во всех регионах и крупных городах администрации создали внебюджетные финансовые и товарные фонды, для управления которыми обычно учреждались специальные конторы, называемые региональными корпорациями, торговыми домами и т.д. В фонды по цене ниже рыночной поступает определенный процент продукции предприятий, расположенных на подведомственной территории, формально - в обмен на услуги. Эта практика была узаконена специальным постановлением Верховного Совета - была такая советская разновидность законодательства. Реальное содержание подобного регионального госзаказа может быть весьма различным: от взаимовыгодного контракта до традиционного оброка. Например, по оценке члена президентского совета Л. Смирнягина, в Ульяновске глава областной администрации Ю. Горячев берет с УАЗа более пяти тысяч автомобилей - больше чем тогда, когда тот же Ю. Горячев возглавлял обком КПСС. Цит. по: Разбойников В. Талонный рай // Известия. 1994, 3 декабря. Администрации активно включились в коммерцию, освоили бартер, искали поставщиков и потребителей, торговались друг с другом, формировали межрегиональные пулы, заключали сделки с иностранными фирмами. Продавали казенную "незавершенку", занимались и капитальными вложениями из бюджета, однако с малым успехом: и средств не хватает, и эффективность низка.

Нужно признать, что предпринимательство местных администраций сыграло значительную роль в переходе России к рынку; оценить эту роль еще предстоит историкам Второй российской реформы. В условиях развала системы централизованного снабжения, разлада между бывшими смежниками, галопа цен и кризиса неплатежей администрации и их коммерческие агенты взяли на себя труд по налаживанию новых цепей обменов. Тем более важны были усилия местных властей сохранить и наладить кооперационные связи с новым, "ближним" зарубежьем, так как в этом случае особенно высок экономический риск, связанный с расползанием и деградацией правового пространства. К примеру, в работе Союза городов Юга России с самого начала приняли участие мэры ряда городов восточной Украины и северного Казахстана; администрация Оренбургской области активно сотрудничает с властями соседних казахстанских областей: договариваются о поставках, о перспективной кооперации, о взаимной помощи техникой в уборочную страду.

В ситуации, когда не было ни частно-торговой сети, ни специализированных товарных бирж, ни развитого рынка информационных услуг, администрации, осваивая оптовую торговлю, старались создать какой ни на есть товарный щит для подопечного населения; при этом они, в отличие от прочих коммерсантов, должны были озаботиться не только торговой прибылью, но и товарным обеспечением жителей с невысокими доходами.

Для поиска зарубежных инвесторов, формирования пакета предложений по перспективным капиталовложениям, доведения этих предложений до уровня пригодных для серьезных переговоров бизнес-планов, для проведения самих переговоров во многих региональных администрациях созданы управления по внешнеэкономическим связям. Следующим шагом было объединение усилий и координация местных властей в рамках межрегиональных ассоциаций, которые представляют собой реальную интеграцию "снизу" - и в плане горизонтальных связей, и как поиск альтернативы традиционным автономно-вертикальным отношениям центра с каждым регионом по отдельности. С формированием межрегиональных пулов возникают интересные кооперационные возможности использования региональных экспортных квот, объединения капитальных вложений и т.д.

Нельзя не заметить и того, что административное предпринимательство способствовало научению регионального корпуса государственной службы действовать в быстро меняющихся социально-политических условиях, усвоению чиновниками языка рынка, изменению управленческого стиля и ритуалов. См., напр.: Магомедов А.К. Политические элиты российской провинции // МЭиМО. 1994. №4. Региональные руководители осваивали новые роли: публичных политиков, менеджеров. Некоторым администрациям удалось стать настоящими очагами модернизации - эта задача стоит сегодня перед всей российской бюрократией. Обновленческая мимикрия и более содержательная эволюция местного чиновничества способствовали трансформации региональной элиты в целом, сближению между ее традиционными и новыми фракциями.

Коли речь зашла о духе капитализма, нельзя не вспомнить В. Зомбарта, который в своих исследованиях истории духовного развития современного экономического человека особо подчеркивал роль, сыгранную государством. Европейское государство было одним из первых капиталистических предпринимателей и всегда оставалось одним из крупнейших. "Но еще большее влияние на развитие капиталистического духа государство приобретает, естественно, обходными путями: строением своей хозяйственной политики". Зомбарт В. Буржуа: Этюды по истории духовного развития современного экономического человека. М., 1994. С.216. Однако, как предупреждает Зомбарт, государство может и погубить ростки капитализма преувеличенным фискализмом, неправильной экономической и непомерной социальной политикой. Там же. С.214, 215.

Государство - лишь один из участников "игр обмена", но этот участник обладает самыми широкими возможностями переиначивать правила и играть краплеными картами, если его ничто не ограничивает. Поэтому очень опасно, когда государства становится (или остается) слишком много: его тень может стать не защитным зонтиком, а пагубой для частного предпринимательства и общественной инициативы. Кроме того, монополизированный бюрократический капитализм предрасположен к коррупции и формирует систему отношений, которую итальянский социолог М. Ченторино очень точно назвал "порочной экономикой"Цит. по: Васильков Н. Метаморфозы итальянской мафии // МЭиМО. 1992. №7. С.114.. Именно эти соображения заставляют настороженно отнестись к модернизаторскому проекту президента Калмыкии К. Илюмжинова, который доводит административное предпринимательство до логического завершения - до тождества, выражаясь философически. Это тождество воплощено в корпорации "Калмыкия", которая призвана охватить всю республику и превратить всех граждан в своих акционеров.

Власти российских регионов сегодня стоят перед сложной (и объективно, и субъективно) проблемой: как совместить противоречивые функции попечительства, контроля и в то же время расширения возможностей частной хозяйственной инициативы. Ведь развитие частного сектора влечет сужение сферы влияния самой администрации - в экономике, в обществе, в региональных элитах. Для того, чтобы государственная власть смогла выполнить свою модернизаторскую миссию и выработать цивилизованные формы взаимодействия со всеми хозяйствующими субъектами, сама государственная власть должна быть организована в соответствии с известными правилами и демократическими нормами.

Разделение властей

Конституция устанавливает, что субъекты Российской Федерации определяют систему своих государственных органов самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. После роспуска Верховного и большинства региональных советов общие нормы организации государственной власти в регионах были закреплены указами Президента. На одну из этих норм, перекочевавшую затем из президентского указа в нормативные акты глав региональных администраций, следует обратить особое внимание. Речь идет об ограничении количества депутатов региональных законодательных собраний, работающих на штатной оплачиваемой основе, - это количество не должно было превышать двух пятых от общего числа избранных депутатов. Таким образом руководители предприятий и чиновники получили возможность без отрыва от своих должностных кресел по совместительству и законодательствовать. Поэтому и запрет на совмещение депутатского статуса с государственной должностью и предпринимательской деятельностью во всех региональных нормативных актах был распространен только на представителей, работающих на штатной основе. Как будто проблема не в монополизации власти и неограниченном лоббизме, а лишь в том, чтобы кто-то не получал две зарплаты!

Нужно иметь в виду и то, что ограничение количества представителей, профессионально занимающихся законодательной работой, проводилось именно тогда, когда новым представительным органам предстояло впервые в российской истории создавать законодательство краев и областей, реформировать их систему государственной власти и местного самоуправления. Такую работу невозможно выполнить на общественных началах, наездами. Следовательно, предполагалось, что реально работу эту возьмет на себя администрация, а законодатели-совместители, вместо профессионального законотворчества, сосредоточатся на решении своих производственных, корпоративных и личных проблем. При таком положении можно быть уверенным, что самый правильный закон, регламентирующий лоббистскую деятельность - даже если его все-таки напишут - станет фиговым листом на мощном организме государственно организованного лоббизма. Система номенклатурной власти, функционирующая через ведомственный торг, благополучно пережила десоветизацию и была узаконена уже под новой "реформированной" вывеской.

Воспользовавшись временным отсутствием или ослаблением политических конкурентов, главы региональных администраций поспешили закрепить свою властную монополию. Изданные ими положения о государственных органах зачастую явно противоречили принципам разделения и самостоятельности ветвей власти. Чтобы превратить установления "переходного периода" в постоянные, их стали включать в проекты Уставов, которые региональные администрации наскоро составили, чтобы успеть вынести на референдум еще до того, как сформируются и соберутся новые легислатуры. Так в проектах Уставов Вологодской, Волгоградской, Саратовской областей прямо указывалось, что все полномочия областного собственника принадлежат администрации. (Особенно замечателен был проект Устава, рожденный в недрах Саратовской областной администрации, - по содержанию и по стилю этот памятник бюрократической мысли заслуживал того, чтобы издать его в качестве приложения к щедринской "Истории одного города") Однако референдумы были отменены Президентом в силу несоответствия их федеральной Конституции, которая устанавливает, что Конституции (Уставы) субъектов РФ принимаются законодательными собраниями.

Наиболее радикально и последовательно монополизация власти была проведена в Калмыкии, где в обход действующего Парламента на Конституционном Собрании 5.04.94 принято Степное Уложение (Основной Закон) Республики Калмыкия. Степное Уложение устанавливает, что институт президентства незыблем; Президент назначает и освобождает не только руководителей органов государственного управления, но всех руководителей государственных предприятий, организаций и учреждений, - Президент самостоятельно, без вмешательства парламента, образует и упраздняет министерства, департаменты, государственные и другие ведомства, а парламенту он "вправе представить кандидатуру" его председателя. В случае, если Народный Хурал трижды отклонит президентский законопроект, Президент может распустить парламент и сам издавать указы нормативного характера, а новые парламентские выборы назначит по своему усмотрению.

Отрадно, что есть в России примеры иного подхода к становлению новой государственности на региональном уровне. В ряде региональных нормативных актов был предложен сбалансированный механизм взаимодействия исполнительной и законодательной власти. Помимо права главы администрации на отлагательное вето, такой механизм может предусматривать: взаимное право законодательного органа и правительства на запросы, официальные пожелания, представления об изменении или отмене правовых актов; предоставление законопроектов главе администрации, чье заключение рассматривается законодательным собранием в обязательном порядке; первоочередность рассмотрения законопроектов, внесенных главой администрации; решение споров через согласительные комиссии, а в случае недостижения согласия - в суде. В некоторых проектах для выхода из возможного политического кризиса (и в качестве противовеса безответственному обострению такого кризиса) предполагалось установить право губернатора вынести на референдум вопрос о досрочном прекращении полномочий законодательного собрания и право законодательного собрания вынести на референдум вопрос о досрочном прекращении полномочий губернатора, причем, если предложение на референдуме не принимается, то выдвинувшая его сторона складывает полномочия.

Чрезвычайно важно сегодня заложить правовые основы для эффективного выполнения новыми представительными органами своей контрольной функции. Весьма обстоятельно контрольная деятельность представительного органа рассмотрена в законопроекте "Об основах непосредственного народовластия и организации государственной власти в Красноярском крае", который предусматривал обязательность представления информации, процедуру внеочередного отчета Губернатора и других должностных лиц администрации, депутатского запроса и интерпелляции, депутатского расследования. Наиболее полным выражением контрольной и правозащитной функции законодательного собрания является право отрешить от должности или выразить недоверие главе исполнительной власти, нарушающему конституционный порядок. Так Закон "О Государственном Совете Чувашской Республики" устанавливает, что Государственный Совет отрешает от должности Президента в связи с нарушением Президентом Конституции и законов Чувашской Республики, Конституции и законов Российской Федерации на основании заключения Комитета конституционного надзора. Не меньшее значение имеет распространение процедуры "импичмента" и на других руководящих должностных лиц исполнительной власти. Важной формой контроля является согласование с законодательным собранием определенных правительственных назначений, между тем такая практика, обычная для республик в составе РФ, пока не применяется в краях и областях.

Бросается в глаза различное решение вопроса о полномочиях председателя законодательного собрания, которое зависит от расклада сил и интересов в региональных властных верхах. В некоторых региональных нормативных документах содержится обширный список весьма значительных прерогатив председателя. Характерен (но совсем не уникален) в этом отношении проект Устава Волгоградской области, предусматривающий, что Председатель Думы руководит аппаратом, назначая и увольняя его сотрудников, дает поручения "постоянным депутатам" во исполнение решений Думы, обеспечивает депутатов необходимой информацией, обеспечивает организацию референдумов, организует прием граждан и рассмотрение их обращений, открывает и закрывает расчетные и текущие счета Думы в банках и является распорядителем по этим счетам. Перенесение в новые представительные органы "председательского" опыта из советов при сохранении советского же разделения на "постоянных" и "непостоянных" депутатов не может не настораживать.

Сформированные законодательные собрания, естественно, постарались (в разных регионах - с разной активностью) перехватить инициативу уставного творчества. К сожалению, нередко уставы вновь превратились в юридическую форму политической войны ветвей власти, только теперь уже "тянуть одеяло на себя" стали представительные собрания. Наконец, в начале 1996 г. дело дошло до Конституционного Суда: один за другим были рассмотрены запросы глав администрации Алтайского края и Читинской области. Суд принял чрезвычайно важные решения, исходящие из буквы и духа Конституции и направленные на реализацию принципа разделения властей.

Местное самоуправление

Характерной чертой очередного "переходного периода", объявленного в октябре 1993 г., стала ребюрократизация местного самоуправления. Из Указов Президента от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" и от 22 декабря 1993 г. "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" следовало, что действующие главы администраций становятся главами местного самоуправления - они созывают и руководят работой представительного органа, подписывают его решения и даже единолично дают согласие на увольнение депутата с работы. Кроме того, предусматривалось, что не только глава, но и другие должностные лица местной администрации могут быть членами соответствующего представительного органа. Самому представительному органу оставлен минимум полномочий: принять местный устав (но глава администрации вправе, минуя собрание, вынести проект устава на местный референдум); утвердить программу развития; по представлению главы установить местные налоги, утвердить бюджет, а потом отчет о его исполнении. Таким образом, представительный орган собирается главой администрации для оформления своих решений и состоит из зависимых от него, а то и прямо подчиненных ему лиц. Ни о каком реальном контроле за администрацией в таком случае не может быть и речи - главы местных администраций, сосредоточившие всю местную власть, не отвечают ни перед населением, ни перед его представителями.

Не удивительно, что заложенная в президентских Указах возможность не избирать, а назначать глав администраций превратилась в большинстве региональных нормативных актов в однозначную норму о назначении местных глав вышестоящим главой местного самоуправления, а в районах и городах - главой государственной власти субъекта РФ. Ульяновский и Саратовский губернаторы пожелали сами назначать даже глав администраций в районах городов. Восстановление административной вертикали в условиях конфликтного раздела собственности и налогов вело к блокированию едва начавшегося вычленения местного самоуправления из региональных административных систем и наказыванию излишне самостоятельных местных руководителей - чаще всего мэров городов. Кризисы власти во Владивостоке и Нижнем Новгороде были лишь самыми громкими из длинной череды подобных конфликтов.

Во многих регионах стали формировать представительные собрания в районе и сельсовете из назначенных сельских и поселковых глав местного самоуправления - это уже не представительный орган, а административная коллегия при главе администрации. В Ульяновской области этим не удовлетворились и установили, что, кроме того, во все собрания представителей входят без всяких выборов, по должности не только глава соответствующей администрации, но и его заместители. В Вологодской же области вообще оставались лишь два выборных органа местного самоуправления на всю область - городские Думы в Вологде и Череповце, местное представительство было упразднено в старинных русских городах Тотьма, Белозерск, Великий Устюг, Кириллов, Устюжна, где оно существовало испокон веку. В миллионном Волгограде два года не было представительной власти; только осенью 1995 г., вопреки противодействию областной администрации и благодаря настойчивости мэра, прошли здесь городские выборы.

Подготовка федерального закона об общих принципах местного самоуправления и его принятие вызывала явное и скрытое противодействие со стороны региональных властей и их представителей в Совете Федерации. При этом выдвигался серьезный юридический аргумент: федеральная власть не должна вмешиваться в дела субъектов ФедерацииАргументацию такой позиции см.: Мачульская И. «Слуга двух господ» // Федерализм. 1996. №1.. Можно было бы признать правоту и искренность защитников конституционных прав регионов (т.е., надо полагать, прав не только региональных органов власти, но самих граждан субъектов РФ, объединенных в местные сообщества), если бы они сами споро (а федеральный закон готовился-принимался в Государственной Думе 2 года) взялись за организацию и правовое обеспечение местного самоуправления. Другим негативным фактором, сказавшемся и на качестве Закона, стала традиционная борьба проектов: "депутатского" и исполнительной власти. Самым, пожалуй, спорным остается вопрос о статусе органов власти в районах: должны ли они остаться территориальными органами государственной власти (делящими вопросы ведения и полномочия с самоуправлением населенных пунктов) или иметь статус органов местного самоуправления? Как бы то ни было Закон, закрепивший общие принципы местного самоуправления, принят. Тем самым сделан важный шаг на пути решения насущной задачи: местные общества сами оценят деятельность местных руководителей, которые будут отвечать теперь в первую очередь именно перед населением.

Подведем некоторые итоги. Процессы последних лет - развал партийно-государственной системы, приватизация госпредприятий, известное кадровое обновление представительных и исполнительных органов власти, институционализация местного самоуправления - привели к глубоким расколам и конфликтам внутри региональной номенклатуры. Некогда целостная (но не монолитная), она стала разделяться на конкурирующие, а порой и открыто конфликтующие центры власти: советы и администрации; региональные органы власти и муниципалитеты крупных городов; бюрократия и директорат промышленных предприятий, банкиры, руководители структур АПК. К этим расходящимся ветвям постноменклатурной региональной власти нужно добавить выросший предпринимательский слой, а также организованную преступность, являющуюся, впрочем, не отдельным локализованным центром, а разветвленным паразитарным образованием, пронизывающим управленческие и экономические структуры.

Однако, несмотря на означенный "развод" различных фракций бывшей региональной номенклатуры, они остаются корпоративно связанными: а) общим происхождением и личными связями; б) институционально - через организационную форму представительства. Очередной властный передел под флагом десоветизации, прошедший после октября 1993 года, не изменил главного - нормативная, административная и экономическая власть концентрируется в одном корпоративно связанном слое, то есть по-прежнему речь идет о гипермонополии социальной мощи. Более того, период конфликтного номенклатурного плюрализма во многих регионах сменился собиранием городов и весей, "предметов ведения" и ведающих их контор под руку главы региональной государственной власти (а в некоторых регионах они из-под этой руки никуда и не уходили). В 1993-1995 годах наблюдалась ребюрократизация местного самоуправления - принятие закона о местном самоуправлении положило предел свертыванию его самостоятельности, но пока не изменило положения дел кардинально.

Конфликты между различными фракциями и группировками региональных "верхов" за немногочисленными исключениями имели и имеют отнюдь не идейно-политический характер: все борются за власть и привилегии для себя, но почти никто - за демонополизацию и институциональное ограничение власти. Та или иная монополия и связанная с ней рента остаются традиционным содержанием социально-групповых интересов. Широкое административное регулирование экономических процессов и административное предпринимательство обусловили "рыночную" эволюцию местного чиновничества и способствовали сближению между традиционными и новыми господствующими группами.

Особо следует подчеркнуть по преимуществу неформально-личный характер рекрутирования и функционирования региональных правящих групп, а также их взаимоотношений с федеральной властью. Именно в этом контексте нужно рассматривать так называемую суверенизацию регионов, реальным содержанием которой является, если и не превращение в суверенов, то рост независимости высших региональных олигархов. Формула нашей "несимметричной" федеративности, кроме сепаратных торгов центра с регионами вокруг ресурсов, налогов и бюджета, имеет еще одно важное слагаемое - неформальный (не оформленный ни конституционно, ни договорами о разделении полномочий, но признаваемый на практике) иммунитет региональных правящих групп. На этот "сеньориальный" (в отличие от федеративного) аспект следует обратить особое внимание. Полученное в обмен на политическую лояльность в октябре 1993 г. право на властный передел и внутреннее обустройство региональные руководители использовали сполна: политические режимы в субъектах РФ приобрели сильный авторитарный оттенок. В условиях, когда общественного контроля "снизу" практически нет, а федеральный - в отсутствие системы госконтроля - "включается" лишь в случаях явной нелояльности регионального руководства, коррупция аппарата приобрела угрожающий размах, а чиновный произвол и нарушения прав граждан входят в обычай.

Глава 3. Выборы: анализ электорального поведения