Демократия в России

25

35

55

Мешают работе

65

60

30

Как видим, "признание" клиентарных связей совершилось в последние годы: за норму их признает большинство именно "новых чиновников". Подчеркну: речь не идет о том, когда в аппарате набрали силу клиентарные связи. Ведь мы уже видели, что о распространенности и "весе" этих связей лучше осведомлены как раз самые опытные работники. Здесь нас интересует именно субъективное отношение, ментально-психологическая установка восприятия. Вот эта-то установка и поменялась: большинство "старых" аппаратчиков относится к клиентарным связям как к чему-то "плохому", а большинство "новых" - как к чему-то естественному.

Итак, важнейшей составляющей сегодняшнего административного процесса в России являются клиентарные связи (отношения личной преданности и покровительства), которые 1) пронизывают практически весь аппарат,

2) оказывают решающее влияние на карьеру чиновника,

3) определяют путь разрешения конфликтов,

4) воспринимаются большинством управленцев как нормальные, естественные условия аппаратной деятельности.

Особенности бытия/сознания отечественного чиновничества явно отличают его от рациональной бюрократии, но заставляют вспомнить о другой категории веберовской типологии политического господства, а именно - о "патримониальной бюрократии". У М. Вебера последнее понятие сочетало элементы двух основных типов - "традиционного господства" и "легального господства" - и обозначало наличие специального аппарата ("штаба") господства, который руководствуется правом, полностью устанавливаемым господином. Патримониальные бюрократии - это штабы с более или менее далеко зашедшим процессом рационализации (бюрократизации) деятельности. Образования такого типа описаны в литературе по социологии переходных, модернизирующихся обществ. Аналогии с нашей политико-административной действительностью очевидны: широкие "государственные" раздачи льгот и привилегий; отсутствие ясных и обязательных процедур: назначения на должность (например, на должности глав региональных и местных администраций), подготовки указов, распоряжений; фаворитизм, создание управленческих структур "под лицо"; дополнительное денежное жалование и казенное довольствие, зависящие всецело от расположения начальника. Следует, однако, оговориться: понятие "патримониальная бюрократия" указывает на первоначальную связь с традицией (хотя бы и ослабшую со временем, хотя бы и нарушаемую произволом деспота), которая в нашем случае разорвана тоталитарной контрмодернизацией. Учитывая эту особенность генезиса: не преодоление традиции, а распад номенклатуры, - я бы предложил говорить не о патримониальных, но о клиентарных бюрократиях (то есть использовать термин менее исторически нагруженный, акцентированный скорее социологически). Множественное число имеет в виду сильно выраженную тенденцию к "приватизации" государства различного рода аппаратными "партиями" как в центре, так и в регионах.

Задачи административной реформы

Сделанные выводы позволяют и требуют несколько иначе взглянуть на тот факт, что модернизаторские проекты - введение экзаменов на чин, организация административной юстиции - совсем непопулярны в чиновных массах (лишь около 1/4 участников опроса назвали в числе главных условий повышения эффективности госслужбы введение квалификационных экзаменов и меньше 10% - организацию административной юстиции). Это обстоятельство, конечно, огорчает, но задумаемся о его причинах. М. Крозье отметил следующее "нечаянное" последствие административной рационализации: "одни люди обладают властью над другими в той степени, в которой поведение последних ограничено узкими рамками правил, тогда как их собственное - нет. <... > В этом контексте власть А над В основывается на способности А прогнозировать поведение В и на неуверенности В относительно поведения А". Crozier M. The Bureaucratic Phenomenon. Chicago, 1964. P.158. То, что Крозье объяснял теоретически, наши аппаратчики хорошо знают из практики. Их незаинтересованность во введении административных судов и должностных экзаменов обусловлена не "низкой сознательностью" или плохой информированностью. О первой не берусь судить, последняя же, конечно, имеет место, - но не это главное. Главное в том, что чиновники примеряют институциональные новшества к аппаратным реалиям: они вполне обоснованно опасаются, что прогрессивные нововведения обернутся не только законными профессиональными требованиями, но прежде всего усилением их личной зависимости от начальства. Русским людям не нужно объяснять, - если в новых правилах не заинтересованы те, кому по ним жить, проку не будет: правила будут сами по себе, а жизнь - сама по себе. Вся история российского чиновничества показывает, что никакие табели о рангах не решают сами по себе проблемы рационализации. Нам бы освоить иной путь: не жизнь от правил (а на самом деле против правил), но правила от жизни.

Чем больше всего озабочены управленцы? Неустойчивостью своего служебного положения и правовой незащищенностью. Один из самых популярных ответов (см. приложение 1) на вопрос о главных условиях повышения эффективности госслужбы таков: "четкое определение прав работников аппарата и процедуры защиты этих прав". Что же касается самого популярного - "развитие законодательной и нормативной базы госслужбы" - то и этот ответ имеет в виду прежде всего необходимость определения статуса и прав государственных служащих. Среди участников опроса неуверенных в устойчивости своего положения (60%) оказалось в полтора раза больше, чем уверенных (40%). А ведь наши респонденты - слушатели РАГС, надо думать, не самые последние и случайные люди на госслужбе. Неуверенностью в завтрашнем дне в России никого не удивишь. Но согласимся, что для чиновничества абсолютное преобладание статусной неустойчивости (60%, повторюсь, - показатель, скорее всего, минимальный) - это состояние противоестественное. Примечательно, к тому же, что чиновники, занимающие руководящие должности (начальник отдела, управления и выше), заметно чаще испытывают неуверенность в устойчивости служебного положения, чем чиновники-исполнители. Неуверенность управленцев в завтрашнем дне является одной из причин коррупции и административного произвола, снижает эффективность управленческой деятельности. Показательна в этой связи зависимость ответов на вопрос: "Чем обычно руководствуются ваши коллеги, решая порученный вопрос?" (см. приложение 2) - от того, уверен или не уверен чиновник в своем положении на службе. Среди "уверенных" 65% называют "собственный анализ ситуации" и 40% указывают на "мнение руководства"; среди "неуверенных" соотношение совсем другое: руководствуются "собственным анализом" 50%, "мнением руководства" - 60%. Служебная неустойчивость, следовательно, усугубляет "порочные круги" бюрократической иерархии: картина действительности искажается тем большее, чем "выше" идет информация, утрачивается способность видеть и вовремя исправлять управленческие ошибки. Понятно, что статусная неустойчивость, помимо прочего, выступает питательной почвой для воспроизводства клиентарных отношений внутри аппарата. Характерно, что, оказавшись в конфликтной ситуации, "неуверенные" и "уверенные" обнаруживают разные стратегии поведения: "неуверенные" в два раза реже считают нужным обращаться в суд, зато гораздо чаще склонны договариваться с руководителем в индивидуальном порядке.

Из сказанного следует, что главным направлением, ключевой задачей административной реформы должно стать обеспечение устойчивости служебного положения и правовой защищенности сотрудников госаппарата. Во-первых, для того чтобы госслужба выполнила отведенную ей роль в модернизации страны, она сама должна стать носителем и образцом цивилизованных отношений найма и труда. Во-вторых, от решения указанной задачи во многом зависит, заработают ли различного рода законодательные и организационные новшества в аппарате управления.

Теперь посмотрим, далеко ли мы продвинулись в этом направлении с принятием закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". Закон закрепляет важные права и гарантии для служащих, а в числе принципов госслужбы называет "стабильность кадров государственных служащих в государственных органах". Лучшим способом обеспечить искомую стабильность был бы переход к карьерной системе - по примеру европейских стран, где чиновники работают на основе пожизненного найма. Но этого не сделано - закон предусматривает трудовой договор, заключаемый на неопределенный срок или на срок не более пяти лет, при этом чиновник может быть уволен в связи с ликвидацией государственного органа или сокращением штата. Всякий, кто знаком с нашей административной действительностью, знает, что "сокращение аппарата" сродни пресловутой "перманентной революции": одна кампания переходит в другую; ликвидация государственного органа - дело тоже вполне обычное, когда, например, при замене руководителя, "старое" учреждение упраздняется и тут же образуется "новое", - каждый раз служащие проходят ритуальное "очищение": выведение за штат в связи с ликвидацией должности, собеседование с руководителем, новое назначение. Согласно принятому закону, в такой ситуации служащему должно быть предложено другое место "с учетом его профессии, квалификации и занимаемой ранее должности", но тут же предусмотрен и случай "непредоставления государственному служащему работы в соответствии с его профессией и квалификацией" (тогда еще в течение года он числится в резерве). Формулировка "с учетом" слишком расплывчатая и необязательная; к тому же не ясно, кто и как будет учитывать квалификацию служащего и предлагать ему новую работу, каковы гарантии справедливого и непредвзятого рассмотрения дела? В странах с цивилизованной государственной службой дисциплинарные и кадровые вопросы обязательно рассматриваются в согласительных органах, формируемых из представителей администрации и персонала. Так, в ФРГ с 1974 г. действует закон о представительстве персонала федеральных органов; в федеральных землях имеются собственные законодательства о представительстве аппарата. В Великобритании на гражданскую службу распространяется действие системы паритетных постоянных советов (советов Уитли). Во Франции система представительства и самоуправления работников госаппарата включает Генеральный и территориальные советы государственной службы, паритетные административные комитеты при каждом органе государственного управления, - паритетный комитет обязан выразить свое мнение руководителям при решении вопросов назначения, аттестации, продвижения по службе, дисциплинарных наказаний, перевода на другое место работы и увольнения сотрудников, причем невостребованность такого мнения делает решение руководителя недействительным, - Генеральный совет, состоящий из представителей государственного руководства и представителей трех, наиболее влиятельных среди госслужащих, профсоюзов, служит (помимо других его задач) форумом апелляции. В российском законе ни о каких формах консультации и (или) участия сотрудников в принятии кадровых решений нет речи.

Также ничего не говорится в законе и о согласительных процедурах для решения трудовых (коллективных) споров. Между тем, без разнообразных форм коллективных переговоров, арбитража и посредничества (государственного или частного) трудно себе представить развитую, правовую госслужбу. В США, например, любой договор, заключенный между администрацией и организацией служащих, должен включать систему рассмотрения жалоб и решения споров в связи с его интерпретацией; многочисленные договоры устанавливают трех - или четырехуровневую процедуру разрешения трудовых споров с принятием третьей стороной окончательного решения (при этом трудовые споры, в которые вовлечены федеральные служащие, находятся в юрисдикции Федеральной службы посредничества и примирения). В Швеции действует Управление мировых посредников и расположенные по всей стране согласительные конторы; если же стороны не могут договориться, мировой посредник может посоветовать им обратиться в арбитраж. Конвенция по трудовым отношениям (Государственная служба), которой должно соответствовать отечественное законодательство, предусматривает (Ст.8), что споры при определении условий найма нужно решать "путем переговоров между сторонами или путем обращения к такому независимому и беспристрастному механизму, как посредничество, согласительная процедура и арбитраж".

Наконец, довольно странное впечатление производят положения закона, касающиеся такого важного института как федеральный орган по вопросам государственной службы. Похоже, что законодателей больше волновало как распределить политический контроль за координационно-методическим кадровым центром, а не его профессиональная годность и защищенность от политического вмешательства. Во всяком случае, законом определено, что Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ состоит из равного числа "представителей" (!) Президента, палат Федерального Собрания, Правительства и "высших органов судебной власти". Если речь идет об органе управления, - а перечень функций говорит за то, что это правительственный орган, - то не понятно, почему он формируется из "представителей" Правительства (а не правительственных чиновников) депутатов и даже судей - или имеются в виду чиновники-профессионалы, которые при этом (неужели?!) будут представлять интересы различных органов власти, таковыми назначаться и отзываться? Если же речь идет именно об институте представительства, то возникают другие вопросы. Во-первых, как данная коллегия будет выполнять весьма большую профессиональную работу? Во-вторых, почему в представительском Совете по вопросам государственной службы должны быть представлены палаты Парламента и Суды, а не сами госслужащие, их профессиональные ассоциации?

Таким образом, новый закон об основах госслужбы не дает удовлетворительного ответа на ряд важнейших вопросов. Между тем, становление цивилизованной гражданской службы в России настоятельно требует решения следующих организационно-правовых задач:

гарантии для госслужащих непрерывности и возможности планирования своей карьеры;

формирование многоуровневой (центр, регионы, ведомства, учреждения) системы паритетных органов для консультаций и участия персонала в определении кадровой политики;

законодательное закрепление процедуры коллективных договоров на госслужбе, порядка разрешения трудовых споров через переговорный (согласительный) процесс, в том числе с участием посредника и арбитра;

обеспечение необходимой самостоятельности и защищенности от политического вмешательства федерального органа по вопросам государственной службы, руководитель которого должен быть авторитетным профессионалом и назначаться Президентом по согласованию с Советом Федерации на длительный срок.

В заключение следует подчеркнуть, что реформирование аппарата не только нужно, но и возможно. Чиновничество больно теми же недугами, что и все общество. При этом, однако, мужчины и женщины, работающие на госслужбе, обладают неплохим образованием, их отличает не меньшая, а пожалуй что и большая, чем в других общественных группах, социализация сознания, тяга к правовому порядку, уважение к профессионализму и дисциплине труда. Последнее нужно отметить особо. Вполне согласен с тезисом Б.Г. Капустина и И.М. Клямкина о том, что "зародыши либерального будущего России можно будет найти в тех жизненных укладах прошлого, которые при коммунистическом режиме находились от либерализма дальше всего, или же их вообще не удастся найти. Уважение к профессионализму в некоторых старых элитных слоях - это и есть то немногое, за что можно зацепиться"Капустин Б.Г., Клямкин И.М. Либеральные ценности в сознании россиян // Полис. 1994. №1. С.85-86.. Материалы проведенного опроса дают основания утверждать, что в постноменклатурном аппарате идет процесс формирования профессионального бюрократического этоса. Об этом свидетельствует то обстоятельство, что большинство управленцев связывают развитие госслужбы (см. приложение 1) прежде всего с законодательным регулированием административного процесса, постоянным профессиональным обучением, определением прав госслужащих и процедур защиты этих прав. Эти приоритеты куда более популярны, чем патерналистско-дисциплинарные установки. Большинство участников опроса полагает, что при решении управленческих задач их коллеги исходят прежде всего из собственного анализа ситуации, - причем эта мотивация имеет преимущество даже перед мнением руководства (см. приложение 2). Возможно, тут есть некоторое приукрашивание действительности, но важно то, что интеллектуальная самостоятельность специалиста воспринимается большинством управленцев как норматив, как идеальный тип профессионала, которому нужно соответствовать. Значительная, хотя и меньшая часть госслужащих полагает, что, работая в аппарате управления, можно и нужно соблюдать все установленные нормы и правила - это и есть собственно бюрократический (в смысле рациональной и законопослушной бюрократии) подход к делу. Характерно, что среди "бюрократов" заметно больше несогласных с утверждением, что стране нужны не законы, а опытные и сильные руководители, - кроме того, для них характерно более критическое отношение к связям личной преданности и покровительства (и большая расположенность к связям однокашников). Это законническое бюрократическое сознание, кажется, формирует вокруг себя иную действительность. "Бюрократы", например, чаще указывают, что их обязанности четко определены. Не имея особых иллюзий по поводу возможности в наших условиях защитить свои права при конфликте с начальством, они более склонны решать спор в суде. Наконец, что следует подчеркнуть особо, "бюрократы" гораздо чаще при решении порученных вопросов исходят из собственного анализа ситуации. Важно, чтобы этот профессиональный реформаторский потенциал был задействован, а не пропал зря. Останется ли постноменклатурный чиновный мир совокупностью враждующих "команд", приватизирующих государство, или из его среды выйдет цивилизованная гражданская служба? - ответ на этот вопрос не предопределен и во многом зависит от самих госслужащих. Правовой государственный порядок не может возникнуть помимо усилий российского чиновничества, выстраивающего этот порядок вокруг и внутри себя.

Приложение 1