Роль фракций в структуре и законотворческой деятельности Государственной Думы третьего созыва (2000-2003 гг.)

Федеральное агентство по образованию РФ

Государственное учреждение высшего профессионального образования

ВЛАДИМИРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ГУМАНИТАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ (ВГГУ)

Кафедра истории России

КУРСОВАЯ РАБОТА

НА ТЕМУ:

«Роль фракций в структуре и законотворческой деятельности Государственной Думы третьего созыва (2000-2003 гг.)»

Выполнил: студент группы И-31

очной формы обучения

Исторического факультета

Николенко Кирилл Дмитриевич

Проверил: к.и.н., доцент

Будников Виктор Алексеевич

Владимир 2009

Введение

Актуальность исследования

Вопросы становления и развития российского парламентаризма в 90-е гг. XX - начале XXI вв. привлекают внимание широких научных и общественных кругов в связи с кардинальными по своему характеру изменениями в данной сфере.

Уровень развития парламентаризма и его характерные особенности в нашей стране напрямую связаны с трансформациями, которые имели место в партийной системе.

В прежние годы интерес исследователей был обусловлен крахом монополии КПСС и формированием многопартийной системы, которая получила дополнительные стимулы с переходом в 1993 году к смешанной мажоритарно-пропорциональной системе выборов в нижнюю палату Федерального Собрания Российской Федерации - Государственную Думу.

В настоящее время ученых волнует проблема отхода от основополагающих принципов парламентаризма, который ярко обозначился после парламентских выборов 2003 года, по итогам которых в Государственной Думе было образовано зависимое от Президента Российской Федерации конституционное (квалифицированное) большинство.

Фракции в законодательном (представительном) органе государства являются неотъемлемым атрибутом парламентских партий. Используя такой инструмент, как фракция в Государственной Думе, политическая партия пытается реализовать положения своей программы. С этой целью депутаты фракции участвуют в законодательном процессе и принятии решений по вопросам структуры.

Парламент не может эффективно функционировать без взаимодействия между фракциями. Каждая политическая партия определяет для своей фракции стратегию и тактику поведения в стенах Государственной Думы, что обуславливает уровень координации действий различных депутатских объединений. Наличие или отсутствие стремления фракций к нахождению компромиссного решения формирует соответствующий образ парламента, что, в свою очередь, неизбежно отражается на качественных показателях деятельности Думы.

Произошедшая в 2003 году очередная трансформация партийной системы Российской Федерации являлась логическим результатом тенденций, заложенных в предшествующий период. Для того чтобы наиболее объективно ответить на вопрос о причинах и предпосылках данной трансформации, необходимо проведение серьезного анализа роли фракций и особенностей их работы и взаимодействия в Государственной Думе третьего созыва (2000-2003 гг.).

Научная актуальность исследования объясняется достаточно низкой степенью разработки данной проблемы в исторической науке.

Степень изученности вопроса

Тема данного исследования относится к периоду современной истории, поэтому значительное число работ, посвященных вопросам развития парламентаризма в новой России, носят скорее публицистический, нежели научный характер.

При этом необходимо отметить, что в целом ряде трудов по другим гуманитарным дисциплинам затрагиваются различные аспекты исследуемой проблемы.

Так в работах Лапаевой В.В. «Право и многопартийность в современной России» и Юдина Ю.А. «Политические партии и право в современном государстве» получил освещение вопрос о подходах к определению феномена «фракция» и его места в парламентских структурах и политической системе государства.

В трудах Перегудова С.П. «Корпоративный капитал в борьбе за избирателя» и «Корпорации, общество, государство: эволюция отношений» особое внимание уделяется взаимодействию фракций и депутатских групп с финансово-промышленными группами с целью лоббирования их интересов в российском парламенте.

Публикации Косопкина А.С. и Нефедовой Т.Н. посвящены субъективным и объективным факторам формирования структуры Госдумы и психологическим особенностям парламентской деятельности как таковой.

В «Информационно-аналитическом бюллетене Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», подготовленном соответствующими подразделениями Госдумы, представлены основные данные о законодательной компоненте деятельности Госдумы в целом и её фракций в частности.

Вопросы распределения влияния между парламентскими фракциями и группами, а также их сотрудничества между собой были исследованы в работе Алескерова Ф.Т., Благовещенского Н.Ю., Сатарова Г.А., Соколовой А.В., Якуба В.И. «Оценка влияния групп и фракций в российском парламенте (1994-2003 гг.)».

Цели и задачи исследования

Цель: выяснить роль парламентских фракций в структуре и законотворческой деятельности Государственной Думы третьего созыва (2000-2003 гг.).

Для реализации данной цели были поставлены следующие задачи:

1. Обозначить статус политических партий в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, определяемый основами государственного строя Российской Федерации, федеральным законодательством и нормами Регламента Думы.

2. Выявить основные тенденции развития парламентской деятельности политических партии в Государственных Думах первого-второго созывов.

3. Показать на примере Государственной Думы третьего созыва особенности деятельности парламентских фракций, осветить вопросы их влияния, взаимодействия в области законотворчества и при решении вопросов по организации структуры парламента.

Проблема исследования - является ли более эффективной деятельность парламента, имеющего в своем составе сильные фракции при отсутствии постоянного большинства, необходимого для принятия решений, либо парламент, в котором существует устоявшееся большинство (более 50% или квалифицированное)?

Объект исследования - Государственная Дума третьего созыва (2000-2003 гг.).

Предмет исследования - деятельность фракций в Государственной Думе третьего созыва (2000-2003 гг.).

Обзор источников

В ходе исследования были использованы следующие источники:

I. Юридические:

1) Законодательные акты:

а) Конституция Российской Федерации,

б) Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»,

в) Федеральный закон «О политических партиях»,

г) Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

2) Нормативные источники:

а) Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации,

б) программы политических партий,

в) уставы политических партий.

II. Делопроизводственные:

1) Стенограммы:

а) Стенограммы пленарных заседаний Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва.

III. Нарративные:

1) Публицистика.

Конституция Российской Федерации создает основу законодательной базы в области регулирования деятельности политических партий, а также их представителей в органах законодательной власти.

Конституция устанавливает принципы идеологического многообразия и многопартийности (ст.13), предоставляет право на объединение граждан (ст.30), участие в управлении государством непосредственно и через своих представителей (ст.32). Ст.94-110 посвящены вопросам формирования и функционирования Федерального Собрания - парламента Российской Федерации.

Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» определяет механизм формирования Государственной Думы. В редакции, действовавшей в 1999 году, данный нормативно-правовой акт устанавливал проведение выборов по мажоритарно-пропорциональной системе (50% депутатов - по одномандатным округам, 50% депутатов - по спискам политических партий и блоков), таким образом, закладывая основы для формирования политическими партиями депутатских объединений в Госдуме.

Федеральным законом «О политических партиях» был урегулирован статус данного типа политических организаций и созданы предпосылки для расширения возможностей партий, представленных в Государственной Думе.

В Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» существует упоминание о фракциях и депутатских группах как депутатских объединениях, создаваемых в российском парламенте.

Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации определяет статус фракций и депутатских групп, порядок создания данных депутатских объединений, их права и особенности деятельности.

Программы политических партий, представленных в Государственной Думе, являются необходимым источниками для проведения анализа соответствия программных требований партий и практической деятельности их фракций в парламенте.

Уставы политических партий, представленных в Государственной Думе, были привлечены в качестве источников для того, чтобы показать каким образом в данных документах регулировались вопросы образования фракций в законодательных (представительных) органах власти и поддержания партийной дисциплины у депутатов, представляющих партию.

Стенограммы заседаний Государственной Думы ФС РФ являются важнейшим источником при изучении вопроса о роли фракций в структуре и законотворческой деятельности парламента. Изучая стенограммы заседаний, мы имеем возможность получить информацию о позиции депутатских объединений по различным вопросам повесток дня пленарных заседаний, а также о поименных итогах голосования.

Публицистика не является достаточно надежным и достоверным источником, но её использование предоставляет нам возможность получить сведения, отсутствующие в официальных документах и делать выводы о подоплеке событий, относящихся к деятельности фракций в Госдуме. Также следует отметить, что некоторые издания на своих страницах публиковали итоги голосований депутатов Госдумы (в т.ч. поименно) идентичные тем, которые содержались в стенограммах заседаний.

Методологический подход

Для всестороннего объективного рассмотрения проблемы используется комплексный (интегрированный) подход, который основан на сочетании исторического анализа, синтеза, обобщения. Исследование опирается на принципы историзма, объективности, системного подхода к изучаемой проблеме, а также всеобщей взаимосвязи и закономерности.

Методы исследования

В данной работе использовались следующие методы, связанные с анализом источников и методы, связанные с синтезом информации, содержащейся в них:

1) традиционный (неформализованный) анализ,

2) контент-анализ,

3) общенаучные методы (исторический и логический методы, дедукция, индукция, диахрония, системный анализ),

4) статистические методы,

5) специальные исторические методы (историко-сравнительный и историко-типологический).

Традиционный (неформализованный) анализ нашел своё применение, прежде всего, при работе с нарративными источниками, т.к. их подлинность, надежность и пригодность для использования вызывала определенные сомнения, чего практически не наблюдалось при исследовании источников, относящихся к другим классам и видам.

Контент-анализ использовался при изучении делопроизводственных документов (стенограмм заседаний Государственной Думы ФС РФ), являющихся массивами информации, которые на внешнем уровне сложно структурируются и требуют дополнительной систематизации.

Исторический и логический методы нашли своё применение при раскрытии вопроса о внешнем (временном) и внутреннем развитии таких явлений, как парламентаризм и вытекающей из него парламентской деятельности современных российских партий

Методы дедукции и индукции имеют противоположные направления логического движения и, таким образом, являются необходимым инструментом для соотнесения общего и частного, тенденций и конкретных случаев. В данном исследовании эти методы широко применялись при исследовании, например, следующих вопросов: о степени соответствия программ политических партий, представленных в Думе, и их практической законотворческой и иной парламентской деятельностью; о степени самостоятельности центристского большинства в Госдуме третьего созыва; о природе конфликтов по вопросам распределения руководящих постов и др.

Диахрония подразумевает изучение одного и того же явления в разных временных точках. Данный метод использовался при определении особенностей деятельности фракций в российском парламенте на основных этапах его развития (по созывам).

Системный анализ исходит из взаимосвязанности и взаимозависимости различных элементов общественной системы и, соответственно, изучает их в совокупности. В этой работе системный анализ применялся для отражения тенденций в деятельности парламентских фракций, т.к. эти тенденции были детерминированы основами конституционного строя, принципами организации государственной власти, местом парламента и партий в политической системе страны, а также закономерностями развития российского общества.

Статистические методы исследования использовались при изучении вопросов об уровне влияния фракций и депутатских групп и степени их взаимодействия между собой, а также для наглядного подтверждения трансформаций, происходящих в отношениях между депутатскими объединениями.

Историко-сравнительный и историко-типологический методы в данной работе служат целям выделения общего или различного, а также стадиально-однородного в процессе развития парламентских фракций в Государственной Думе, что, в свою очередь, приводит нас к целостному пониманию явления.

Статус политических партий в Государственной Думе

Для оценки роли фракций в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации в первую очередь необходимо осветить вопрос о статусе политических партий в нижней палате российского парламента. Рассмотрение институциональных основ парламентаризма в России и деятельности политических партий в парламенте позволяет провести подробный анализ итогов работы Думы в целом и депутатских объединений в частности, а также выделить особенности, которые детерминированы существующим политическим строем и соответствующим законодательством.

На сегодняшний день участие политических партий в работе законодательных (представительных) органов государственной власти является одним из важнейших направлений их деятельности.

Парламентская деятельность позволяет политическим партиям не только формировать общественное мнение, но и что самое важное, оказывать влияние на решения, принимаемые парламентом, реализуя, таким образом, программные положения, с которыми данные партии участвовали в предвыборной кампании.

Используя системный подход при изучении процессов, протекающих в обществе, можно сделать вывод о том, что основы конституционного строя, парламент и политические партии находятся в непосредственной и неразрывной связи.

Российская Федерация по форме правления является парламентарно-президентской республикой. При этом существует явный крен в сторону Президента Российской Федерации. Президент является главой государства, фактическим главой исполнительной ветви власти и наделен широкими полномочиями по вопросам формирования Правительства Российской Федерации, определения курса социально-экономического развития страны и др. важнейшим вопросам.

Влияние на исполнительную власть со стороны Федерального Собрания - парламента Российской Федерации в целом и его нижней палаты - Государственной Думы в частности и политических партий, представленных в ней, ограничено.

Тем не менее, полномочия парламента, предоставленные ему Конституцией Российской Федерации, создают стимулы для политических партий в Госдуме, т.к. именно Государственная Дума рассматривает и принимает на первоначальном этапе Федеральные и Федеральные конституционные законы, которые имеют высшую юридическую силу.

Принцип формирования Государственной Думы, при котором половина мест распределялась между списками кандидатов от партий и избирательных блоков, преодолевших пятипроцентный барьер, являлся определяющим фактором организации внутренней структуры данного органа государственной власти.

В современной науке существуют различные определения такого феномена как фракция. Наиболее лаконичным и в то же время ёмким является следующее: «Партийная фракция - важнейшая организационная форма парламентской деятельности политической партии, нацеленная на реализацию той программы, с которой она шла на выборы»¹.

После образования фракций в высшем законодательном (представительном) органе страны перед политическими партиями открываются возможности для претворения в жизнь своих программ. Активная парламентская деятельность позволяет более эффективно отстаивать интересы своего электората.

Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»² и Регламент Государственной Думы³ не содержат прямых указаний на связь между фракциями и политическими партиями. Федеральный закон «О политических партиях»⁴ не содержал упоминаний о праве партий на создание фракций в законодательных (представительных) органах. В противоположность этому в ряде западноевропейских конституций статус партийной фракции определяется достаточно подробно⁵.

На практике партийных характер фракций определяется тем, что подавляющее большинство членов фракции являются членами партии, по списку которой они были избраны в состав Государственной Думы, а также занимают посты в руководящих органах политической партии.

Уставы политических партий содержат нормы, предусматривающие создание фракций в Госдуме и в региональных парламентах.

Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ст.7)⁶ определяет участие в работе депутатских объединений - фракций и депутатских групп - как одну из форм деятельности депутата.

В Госдумах первого-третьего созывов создавались два типа депутатских объединений - фракции и депутатские группы.

В российском парламенте фракции образовываются автоматически из числа депутатов, избранных в составе списка кандидатов от избирательного объединения. Данный порядок закреплен положением Регламента Государственной Думы (гл.3 ст.16)⁷. Фактически фракции также пополнялись за счет выдвиженцев партии, одержавших победу в округах, а также примыкавших к ним народных избранников, имеющих сходные позиции по принципиальным вопросам.

Депутаты могли также объединяться в депутатские группы. Количество членов депутатской группы должно было быть не менее 35 человек. Костяком депутатских групп являлись депутаты, избранные в одномандатных округах.

До недавнего времени депутатские объединения играли решающую роль при решении вопросов функционировании парламента и реализации законотворческого процесса.

Депутатские объединения наделены полномочиями:

· по подготовке вопросов, определенных Конституцией Российской Федерации в качестве компетенции Государственной Думы;

· по подготовке и решению процедурных вопросов;

· в области планирования и регулирования законотворческого процесса;

· по формированию руководящих органов палаты (право выдвигать кандидатов на руководящие посты в структуре Государственной Думы).

Уровень влияния фракций определяется в первую очередь следующими факторами:

· количеством членов фракции;

· наличием устойчивой политической партии, стоящей за фракцией;

· наличием ярких и авторитетных парламентариев в составе фракции;

· уровнем солидарности членов фракции;

· числом руководящих должностей в структуре Госдумы, закрепленных за членами фракции;

· характером взаимодействия с другими депутатскими объединениями, участием в коалициях;

· степенью сотрудничества с исполнительными органами власти.

Для усиления своего влияния в парламенте фракции и создания соответствующего общественного мнения фракции используют следующие возможности:

· выступление депутатов фракции на пленарных заседаниях Госдумы и заседания профильных комитетов;

· голосование на пленарных заседаниях палаты;

· выступление с заявлениями и обращениями к депутатам парламента для выражения своего особого мнения по конкретному вопросу;

· проведение слушаний, конференций, семинаров, «круглых столов»;

· встречи руководителей фракций, а также всего состава депутатского объединения с Президентом РФ, Председателем Правительства РФ, федеральными министрами;

· расширенные заседания фракций с приглашением на них представителей федеральных органов государственной власти;

· поездки депутатов фракции по регионам с целью проведения встреч с избирателями и региональным и местным руководством;

· работа с обращениями граждан;

· взаимодействие со средствами массовой информации;

· международные контакты, участие в работе Парламентской ассамблеи Совета Европы и др.

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации является законодательным (представительным) органом власти. Поэтому деятельность депутатов Думы теоретически можно разделить на представительную и законотворческую. На практике такое деление является весьма условным. Депутат, реализуя законотворческую функцию, фактически одновременно осуществляет и представительную, т.к. предлагаемые им проекты законодательных актов направлены на отстаивание интересов своих избирателей.

Законотворческая деятельность политических партий определяется следующими факторами:

· видением места Госдумы в политической системе страны и в системе органов государственной власти;

· идеологией политической партии, её программными документами;

· приоритетными целями и задачами партии на данном этапе общественного развития.

Конституция Российской Федерации (ст.104 п.1)⁸ не наделяет фракции правом законодательной инициативы. В Думе такая возможность принадлежит персонально каждому депутату. Законодательная инициатива реализуется депутатами путем внесения:

· проектов Федеральных и Федеральных конституционных законов и поправок к ним;

· проектов Федеральных и Федеральных конституционных законов, вносящих изменения и дополнения в ранее принятые нормативно-правовые акты либо о признании их утратившими силу.

· проектов постановлений, заявлений, обращений Думы по актуальным вопросам внутренней и внешней политики.

Стратегической целью законотворческой деятельности фракции является достижение программных целей соответствующей политической партии или блока. Для осуществления стратегических замыслов необходимо адекватное позиционирование депутатского объединения, высокий уровень взаимодействия с другими фракциями и депутатскими группами, наличие команды профессионалов, способной создавать качественные проекты законодательных актов и продвигать их на всех стадиях рассмотрения.

Т.к. техническая стадия законотворческого процесса проходит в профильных комитетах Госдумы, то фракции стремятся оказывать влияние на принятие решений на данном этапе. Эта задача достигается путем борьбы за распределение руководящих постов в структуре нижней палаты российского парламента, а также с помощью вхождения авторитетных представителей фракции в состав комитетов, работу которых фракция считает приоритетной.

Думская структура находится под влиянием различных факторов. «На формирование и изменение структуры Государственной Думы оказывают влияние как объективные, так и субъективные факторы. К объективным факторам относятся законодательные основы создания фракций и депутатских групп, влияние политических обстоятельств, итоги парламентских выборов. К субъективным факторам относится психологическая мотивация депутатов, особенности их поведения. Однажды сформированная структура не является незыблемой и может меняться под влиянием многих факторов, в том числе и личностных»⁹.

Структура руководства Государственной Думы определена её Регламентом (раздел 1):

· руководители: Председатель Государственной Думы, Первый Заместитель Председателя, Заместители Председателя Государственной Думы;

· Совет Государственной Думы;

· депутатские объединения;

· комитеты и комиссии Государственной Думы¹⁰.

Большое количество комитетов приводит к тому, что структура нижней палаты российского парламента становится громоздкой и, соответственно, не вполне эффективной. Основной проблемой является пересечений сфер компетенций различных профильных комитетов. Такое положение неоднократно использовалось, например, в Думе третьего созыва в политических целях, когда первоначальное рассмотрение важнейших проектов доверялось тому комитету, руководство которого или состав был наиболее лоялен к авторам законодательного предложения. Между комитетами можно наблюдать противостояние за конкретные законопроекты. Если смотреть на структуру Госдумы с позиции выстраивания её взаимодействия с исполнительными органами государственной власти, то тогда станет очевидным, что несоответствие между номенклатурой комитетов Думы и структурных подразделений Правительства ведет к трудностям при координации совместных усилий.

В Думе первого созыва было образовано 23 комитета, в Думе второго созыва - 28, в Думе второго третьего созыва - 28, в Думе четвертого созыва - 29, в Думе пятого созыва - 32. Парламентарии неоднократно поднимали вопрос о повышении эффективности структуры путем объединения целого ряда комитетов. Но подобные предложения не получили широкой поддержки по соображениям целесообразности. Как указывалось выше, контроль над комитетами является одной из основных целей любого депутатского объединения. Руководители комитетов обладают серьезными преимуществами, поэтому каждая фракция стремиться иметь в своем составе как можно больше руководителей. Нередко комитеты создавались под конкретные личности.

Депутатские объединения также играют существенную роль в планировании законодательной деятельности Государственной Думы, т.к. имеют представительство в Совете Думы. Именно этот орган определяет дату рассмотрения на пленарных заседаниях проектов Федеральных, Федеральных конституционных законов и других документов. Обычной практикой является использование фракциями Совета нижней палаты парламента для недопущения в повестку дня или максимального отсрочивания рассмотрения вопросов, подготовленных оппонентами.

Особым направлением работы фракций является выстраивание отношений с исполнительной ветвью власти, особенно на федеральном уровне. Ограничение сферы компетенции Государственной Думы закреплено Конституцией РФ и выражается в отсутствии эффективных рычагов влияния со стороны парламентариев. Подобное положение вещей сводит к минимуму уровень влияния депутатских объединений на решения, принимаемые Президентом и Правительством Российской Федерации.

Воздействие думских фракций на исполнительные органы государственной власти заключается в позиции по вопросу об утверждении Председателя Правительства Российской Федерации и выражения вотума недоверия Правительству.

В законодательной и представительной работе депутатских объединений существуют аспекты, которые руководство фракций и депутатских групп старается не афишировать. Это лоббирование профессиональных, региональных, отраслевых и иных интересов.

Непрозрачность бюджетного процесса создает широкое поле деятельности для коммерческих структур и кланов, стремящихся перенаправить бюджетные потоки в необходимое для них русло. Серьезным фактором, определяющим масштаб данного явления, является также торговля местами в составе списков избирательных объединений и другие формы скрытого финансирования корпорациями политических партий. Как отмечает С.П. Перегудов, Государственная Дума практически с самых первых дней своего существования стала тем полем, где корпоративный капитал вел исключительно активную лоббистскую деятельность¹¹. Исследователь высказывает мнение о том, что есть все основания для того, чтобы утверждать, что в Думе корпорации выступают практически как непосредственные участники законотворческого процесса¹².

Региональные элиты и крупные корпорации в Думах первых трех созывов не делали ставку в своей борьбе за финансовые ресурсы на одно депутатское объединение. Такая тактика определялась отсутствием большинства у какой-либо из фракций. Представители местных кланов, криминальных и бизнес - структур были внедрены во все фракции и депутатские группы.

Ряд исследователей (например, В.В. Лапаева) при рассмотрении вопроса о роли фракций и статусе политических партий в парламенте выделяют проблемы, связанные с противоречиями внутри депутатских объединений.

По мнению В.В. Лапаепой, «фракция, как часть партии, продвинутая в сферу государственно-властных отношений, должна иметь такую меру самостоятельности, которая позволит вынести основной накал межпартийной борьбы за рамки парламента»¹³. Можно согласиться с исследователем в вопросе о необходимости наличия определенной степени самостоятельности у депутатского объединения. Но подобная самостоятельность может находить своё выражение лишь в тактических и непринципиальных вопросах деятельности партийной фракции. Иначе становится неизбежным размежевание между фракцией и политической партией.

Противоречия внутри фракций проявляются в столкновении интересов партийного руководства и депутатов, представляющих политическую партию в Госдуме. Во многом подобные противоречия порождены отсутствием конструктивного диалога внутри самих партий и, соответственно, фракций, а также несовершенством законодательной базы, регулирующей отношения депутатов с фракцией и политической партией.

Активное внутрифракционное противостояние, ведущее к дискредитации фракции и расколу, было характерно, прежде всего, для депутатских объединений, образованных на основе избирательных блоков, либо для фракций, созданных партиями, не имеющими устоявшейся внутренней структуры, дисциплины и ответственности своих членов. Отдельно можно также выделить конфликты, возникающие на почве противопоставления депутатов, занимающих руководящие посты в структуре Думы, большинству своих коллег по депутатскому объединению.

Вплоть до отказа от смешанной системы на выборах депутатов Госдумы и перехода к исключительно пропорциональной системе депутатские объединения состояли из следующих категорий депутатов:

1) избранных в составе списка избирательного объединения (партии или блока), образовавшего данное депутатское объединение;

2) выдвинутых либо поддержанных избирательным объединением и избранных в одномандатных избирательных округах;

3) избранных в составе списков других избирательных объединений (партии или блока);

4) выдвинутых либо поддержанных другим избирательным объединением и избранных в одномандатных избирательных округах;

5) независимых депутаты, избранных в одномандатных избирательных округах.

При этом законодательные акты не содержали указаний на различия в статусе данных категорий парламентариев, что порождало неоднозначность в отношениях депутатов с фракцией, в которую они входили.

Если вхождение двух первых категорий во фракции было вполне закономерно, то по поводу трёх последних категорий существуют сомнения. Не нужно забывать о том, что кандидат, выдвинутый партией в округе, получает от своей политической партии определенные ресурсы для проведения предвыборной кампании и победы на определенной территории, и поэтому обязан отстаивать её позиции в случае избрания в нижнюю палату парламента. Депутат - «списочник» обязан своим появлением в депутатском кресле только партии, выдвинувшей его. Весьма сомнительно выглядит ситуация, при которой депутат, избранный по списку партии, будет отстаивать её интересы, находясь в другой партийной фракции.

Таким образом, с точки зрения здравого смысла и нравственности переход данных категорий депутатов в другие депутатские объединения или их независимый статус в Думе недопустим. Что же касаемо независимых кандидатов, избранных в округах, то своим вхождением в партийную фракцию они фактически расписываются в том, что в период предвыборной кампании вводили в заблуждение избирателей, декларируя, что будут сохранять самостоятельности в случае избрания в Государственную Думу.

Проблема смены депутатами фракций, в которых они состоят, порождена характером депутатского мандата. Фактически до Думы пятого созыва для всех категорий депутатов существовал т.н. свободный мандат. Свободный мандат выражался в невозможности отзыва депутата избирателями и в праве состоять в любом депутатском объединении или не состоять ни в каком. Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и др. нормативно-правовые акты вплоть до 2006 года не содержали норм, ограничивающих сложившуюся порочную практику.

Так как депутатские объединения на протяжении достаточно продолжительного периода времени являлись основными центрами принятия решений в Государственной Думе, то представляется необходимым рассмотрение общих закономерностей и принципов выработки решений фракциями и депутатскими группами.

На первом этапе проект решения рассматривается руководителем депутатского объединения совместно с наиболее авторитетными членами фракции или руководства соответствующей политической партии. В это же время обычно проходят и консультации с представителями других депутатских объединений, а также Правительством и Администрацией Президента РФ. На данном этапе особую роль имеет либо харизма лидера депутатского объединения, либо его умение убеждать соратников. При этом руководитель фракции обладает более широким набором средств для достижения своей цели, т.к. с его стороны возможно осуществление давления по партийной линии. Руководитель же депутатской группы не обладает таким ресурсом, т.к. члены депутатского объединений данного типа обычно не связаны обязанностями по отношению к партии. Это во многом объясняет более низкую степень солидарности при голосованиях по вопросам повестки дня пленарных заседаний нижней палаты российского парламента.

На втором этапе проводится заседание фракции, на которое выносится проект решения, обсужденный руководством. К этому времени уже вырабатывается определенная концепция решения, аргументы «за» и «против». В случае если с депутатами не проводилась предварительная работа, то и на этом этапе возможно появление серьезных расхождений в позициях коллег по фракции. В этом случае исход борьбы зависит от линии поведения лидера депутатского объединения и инициаторов принятия соответствующего решения. Для фракции, занимающей пропрезидентскую и проправительственную позицию, важнейшим критерием для определения целесообразности решения является позиция руководства страны. Для фракции, образованной оппозиционной партией, существенное значение будет иметь общественный резонанс, а также мнение руководящих органов партии.

Парламентская практика предполагает, что решение по принципиальным вопросам, которое принимается фракцией, подлежит исполнению всеми её членами. Т.е. действует принцип демократического централизма. За неисполнение воли большинства к депутату, который совершил такое действие, применяются различные санкции вплоть до исключения из состава фракции и политической партии.

Особенности деятельности фракций в Государственных Думах первого и второго созывов

Прежде чем перейти к рассмотрению особенностей деятельности фракций в Государственной Думе третьего созыва необходимо сделать экскурс в историю развития депутатских объединений в период 1993 - 1999 гг.

Выборы в Государственную Думу первого созыва проходили в обстановке острой политической конфронтации после роспуска Верховного Совета России и кровавых событий октября 1993 года. Изменение формата законодательной ветви власти и избрание депутатов Думы на срок 2 года стали факторами, предопределившими промежуточный характер данного парламента. Кампания по выборам депутатов проводилась столь стремительно, что ни одна из сторон конфликта не располагала необходимым временем для привлечения на свою сторону большинства избирателей.

По итогам выборов в Государственную Думу первого созыва 12 декабря 1993 г. в парламенте были сформированы следующие депутатские объединения.

Таблица 1 - Депутатские объединения в Государственной Думе первого созыва¹⁴

	Число депутатов
Фракция Либерально-демократической партии России (ЛДПР)	59
Фракция «Выбор России»	73
Фракция КПРФ	45
Фракция «Женщины России»	23
Фракция Аграрной партии России (АПР)	55
Фракция «ЯБЛОКО»	28
Фракция Партии российского единства и согласия (ПРЕС)	30
Фракция Демократической партии России (ДПР)	15
Депутатская группа «Новая региональная политика»	66
Депутатская группа «Либерально-демократический союз 12 декабря»	35
Депутаты, не состоявшие в депутатских объединениях	15

Главным итогом выборов стало поражение флагмана пропрезидентских сил - блока «Выбор России», хотя это фиаско было компенсировано за счет прохождения в парламент других демократических партий.

Избрание высшего законодательного органа по партийным спискам предопределило структурирование парламента по партийному признаку. На первом же заседании депутатские объединения получили официальный статус.

Состав Думы первого созыва, с одной стороны, был пестрым (на внешнем уровне), но, с другой стороны, разделение депутатских объединений на проправительственные и оппозиционные было достаточно четким. В то же время идеологическая идентификация депутатских объединений, созданных в тот период времени, представляет определенные затруднения. Невыразительность ряда фракций и депутатских групп (например, таких как «Новая региональная политика», «Либерально-демократический союз 12 декабря», «Женщины России») объяснялась, прежде всего, отсутствием ярких лидеров.

Фракции и группы «Выбор России», ПРЕС, «Новая региональная политика», «Либерально-демократический союз 12 декабря» были пропрезидентскими депутатскими объединениями. Не обладая развитой, разветвленной структурой в регионах, взамен на свою лояльность Борису Ельцину они стремились обрести административные рычаги на местах для усиления своего представительства в Думе второго созыва.

Противовесом им стали фракции КПРФ, ЛДПР и аграриев, занявшие радикальные позиции по большинству вопросов.

Подходя к вопросу об оценке деятельности фракций в Госдуме первого созыва, необходимо заметить, что переходный, усеченный по сроку полномочий парламент не создавал необходимых условий для формирования устойчивых выигрывающих коалиций. Закончив одну предвыборную кампанию, политические партии и блоки фактически начали кампанию по выборам в Думу следующего созыва.

Дума балансировала на грани радикализма и конформизма. Большинство решений носило компромиссный по своей сути характер. Поведение значительного числа депутатов, особенно избранных в округах, было сложно прогнозировать. Невозможность решения принципиальных вопросов в социально-экономической и политической сферах привело к тому, что депутаты сосредоточились на дальнейшем институировании нижней палаты, законодательном обеспечении новых экономических реалий и уточнении статуса органов государственной власти.

Вклад Думы первого созыва в целом и её депутатских объединений в частности можно оценить следующим образом.

Во-первых, мажоритарно-пропорциональная система выборов позволила усилить роль политических партий в парламенте.

Во-вторых, был получен опыт взаимодействия депутатских объединений в условиях усиления структурирования Госдумы.

В-третьих, в определенной степени была снята напряженность между основными политическими игроками путем проведения амнистии участникам событий 1991 и 1993 гг.

В-четвертых, был уточнен статус депутатов Государственной Думы и политических партий, представленных в ней.

В-пятых, был дан старт формированию нового избирательного законодательства (Федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О референдуме Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»).

В-шестых, были приняты законодательные акты, определяющие особенности деятельности ряда государственных органов и судов, а также переход к рыночной модели экономики (Федеральные законы «О Конституционном суде Российской Федерации», «О Правительстве Российской Федерации», первая часть Гражданского кодекса Российской Федерации).

В кампании по выборам депутатов Государственной Думы второго созыва принимали участие 43 избирательных объединения. Только 4 из них смогли преодолеть пятипроцентный барьер. Структура нижней палаты парламента стала более укрупненной.

По итогам выборов в Государственную Думу первого созыва 17 декабря 1995 г. в парламенте были сформированы следующие депутатские объединения:

Таблица 2 - Депутатские объединения в Государственной Думе второго созыва¹⁵

Депутатские объединения	Число депутатов
Фракция КПРФ	146
Фракция «Наш дом - Россия»	66
Фракция ЛДПР	51
Фракция «ЯБЛОКО»	46
Депутатская группа «Российские регионы»	43
Депутатская группа «Народовластие»	38
Аграрная депутатская группа	36
Депутаты, не состоящие в депутатских объединениях	22

Как и в Государственной Думе первого созыва, во второй Думе характер парламентской деятельности фракции в значительной степени определялся тем, поддерживала ли представляемая ею партия Президента и Правительство или находилась в оппозиции.

В Думе второго созыва твердую проправительственную позицию занимала фракция «Наш дом - Россия», а коммунисты являлись центром притяжения оппозиционных сил. КПРФ имела двух постоянных союзников - аграриев и депутатскую группу «Народовластие». В то же время удавалось формировать временные коалиции с ЛДПР и депутатской группой «Российские регионы».

Основной отличительной чертой Думы второго созыва стало усиление конфронтации с Правительством. В данном конфликте не могло быть найдено компромиссное решение по причине ограниченности возможностей законодательной ветви власти.

Наличие относительного большинства (220 голосов) у левой оппозиции предопределяло напряженность в отношениях с исполнительной ветвью власти, что соответствующим образом отражалось на законодательстве. Не имея возможности принять радикальные изменения в действовавшие в тот период времени нормативно-правовые акты, КПРФ выбрала тактику торможения рассмотрения документов, вносимых на рассмотрение нижней палаты российского парламента Правительством РФ.

Глава 1. Формирование структуры Государственной Думы третьего созыва

1.1 Участие фракций и депутатских групп в формировании структуры Государственной Думы третьего созыва

Выборы в Государственную Думу третьего созыва значительно отличались от кампаний 1993 и 1995 гг. участием большого числа избирательных объединений.

Выборы состоялись 19 декабря 1999 года и в них приняли участие 66 840 638 граждан Российской Федерации (61,85 % от общего числа избирателей).

В бюллетень для голосования по федеральному избирательному округу было включено 26 избирательных объединений (блоков). В одномандатных избирательных округах на 225 мест в Государственной Думе претендовали 2216 кандидатов.

Таблица 3 - Распределение депутатских мандатов по итогам выборов депутатов Государственной Думы третьего созыва¹⁶

Наименование избирательных объединений (блоков)	Число депутатских мандатов,
	полученных по итогам голосования за федеральные списки кандидатов	полученных по итогам выборов в одномандатных округах	Всего
«Коммунистическая партия Российской Федерации»	67	46	113
«Межрегиональное движение «Единство» («МЕДВЕДЬ»)	64	9	73
«ОТЕЧЕСТВО - ВСЯ РОССИЯ»	37	31	68
«Союз Правых Сил»	24	5	29
«БЛОК ЖИРИНОВСКОГО»	17	-	17
«Объединение «ЯБЛОКО»	16	4	20
Другие избирательные объединения (блоки)	-	16	16
Депутаты из числа кандидатов, выдвинутых группами избирателей и в порядке самовыдвижения	-	114	114
ВСЕГО:	225	225	450

В Государственной Думе третьего созыва было сформировано 6 фракций и 3 депутатские группы.

Таблица 4 - Депутатские объединения в Государственной Думе третьего созыва¹⁷

Депутатские объединения	Число депутатов
Фракция КПРФ	86
Фракция «Единство»	84
Фракция «Отечество - Вся Россия»	44
Фракция «Союз Правых Сил»	32
Фракция «ЯБЛОКО»	19
Фракция ЛДПР	16
Депутатская группа «Народный депутат»	62
Депутатская группа «Регионы России» (Союз независимых депутатов)	44
Агропромышленная депутатская группа	42
Депутаты, не состоявшие в депутатских объединениях	15

Изменения в расстановке политических сил в новом парламенте по сравнению с Госдумой второго созыва нашли своё выражение в пути решения кадровых вопросов.

На первой встрече руководителей фракций под председательством Г.Н. Селезнева 11 января 2000 г. фракции договорились о согласовании пакета должностей заместителей Председателя Думы, председателей и заместителей председателей комитетов.

Было решено сократить число комитетов с 28, существовавших в прежней Думе, до 24: слить Комитет по приватизации с Комитетом по экономической политике, Комитет по делам ветеранов - с Комитетом по труду и социальной политике, Комитет по конверсии - с Комитетом по промышленности, Комитет по геополитике - с Комитетом по международным делам. Правда, при этом обсуждалась возможность раздела надвое комитетов по законодательству и по бюджету.

Согласно предварительной договоренности малые фракции получали число председательских постов в комитетах, пропорциональное их численности: «Яблоко» - Комитет по международным делам, ЛДПР - Комитет по информационной политике, «Отечество - Вся Россия» (ОВР), СПС, Агропромышленная группа (АПГ) и «Регионы России» (РР) - по два комитета.

В первый день заседаний Думы 18 января КПРФ и «Единство» вступили в переговоры о переделе «пакета», к участию в которых были приглашены сателлиты (АПГ, «Народный депутат» (НД) и фракция ЛДПР). В результате сепаратной договоренности квоты фракций и групп, отстраненных от участия в договоренностях, были снижены.

Ряд средств массовой информации выдвинули предположение о том, что договоренность двух крупнейших парламентских фракций (КПРФ и «Единство») и их сателлитов была инспирирована Администрацией Президента РФ. По информации одного из сотрудников журнала «КоммерсантЪ.Власть» в переговорах лидеров данных депутатских объединений принимал непосредственное участие заместитель Руководителя Администрации Президента Владислав Сурков. От Кремля были получены и гарантии поддержки коммуниста Геннадия Селезнева при выдвижении его на пост Председателя Госдумы¹⁸.

Во время выдвижения кандидатов на пост Председателя Думы трое претендентов - Е.М.Примаков (ОВР), В.В.Похмелкин (СПС) и С.В.Степашин («Яблоко»), а также председатель группы РР О.В.Морозов выразили свое возмущение «сговором». 3 фракции объявили об отказе от дальнейшего участия в работе заседания Думы.

Председателем Госдумы был избран Г.Н. Селезнев, занимавший этот пост и в парламенте второго созыва. Его заместителями были утверждены:

Л. Слиска («Единство»), П. Романов (КПРФ), В. Жириновский (ЛДПР), Г. Семигин (АПГ), В. Аверченко (НД).

Парламент принял 279 голосами при 1 «против» и 1 воздержавшемся постановление о комитетах, предусматривающее создание 27 комитетов и Мандатной комиссии.

Из 28 комитетов, существовавших в Думе второго созыва, 11 подверглись реорганизации и изменили свои названия, 17 комитетов сохранили прежние названия.

В зависимости от популярности комитетов, в них пожелали войти от 6 (Комитеты по делам женщин, семьи и молодежи; по делам общественных объединений и религиозных организаций; по проблемам Севера и Дальнего Востока) до 51 (Комитет по бюджету и налогам) депутата.

20 января Г. Селезнев сделал заявление о том, что если до следующего пленарного заседания меньшинство не предложит своих кандидатов на выделенные ему квоты, то на эти посты могут быть назначены представители большинства. Были предложены также компромиссные варианты по образованию комитетов под конкретных представителей малых фракций.

В январе были утверждены все председатели комитетов, а избрание заместителей председателей растянулось вплоть до середины февраля. В марте был восстановлен комитет по делам ветеранов. Удалось достичь компромисса с малыми фракциями по вопросу их представительства в Совете Думы. На посты вице-спикеров были доизбраны Б. Немцов (СПС) и В. Лукин («Яблоко»).

1 июня 2000 Комитет по Регламенту принял решение «О некоторых нарушениях пакетного соглашения между депутатскими объединениями в Государственной Думе и проблемах, связанных с созданием комиссий Государственной Думы». В Решении констатировалось, что была нарушена договоренность о том, что не более 50% членов депутатского объединения могут занимать руководящие посты. Нарушили данную норму 7 фракций и групп: «Яблоко» - 75%, АПГ - 66,67%, РР - 58,14%, СПС - 58,06%, ОВР - 57,45%, ЛДПР - 56,25%, «Народный депутат» - 56,45% руководителей. В решении комитета также отмечалось, что многочисленные комиссии, создаваемые в Госдуме, фактически дублировали деятельность профильных комитетов и требовали дополнительного финансирования. Комитет решил просить депутатов не поддерживать предложений об избрании на руководящие должности депутатов от объединений-нарушителей и предложений о создании новых комиссий Думы.

Новое пакетное соглашение выявило тенденцию к снижению влияния коммунистической фракции. В Госдуме второго созыва фракция КПРФ контролировала 9 комитетов и Мандатную комиссию, их союзникам по Аграрной группе и депутатской группе «Народовластие» принадлежало еще 5 комитетов. В Госдуме третьего созыва коммунистам удалось закрепить за собой посты председателей 9 комитетов и Мандатной комиссии, но союзникам в лице Агропромышленной депутатской группы досталось только 2 комитета. Был утерян контроль над 3 комитетами.