Роль фракций в структуре и законотворческой деятельности Государственной Думы третьего созыва (2000-2003 гг.)

При этом не следует забывать, что пакетное соглашение фракций, на основе которого происходит распределение руководящих постов в российской Думе, учитывает значимость каждого комитета. Если рассмотреть соглашение с этой позиции, то можно увидеть, что Компартии пришлось пойти на достаточно серьезные уступки. Был разделен комитет по законодательству, часть которого была передана П. Крашенинникову. Комитет по делам ветеранов возглавил представитель блока «Отечество - Вся Россия». Ключевые профильные комитеты по безопасности, по энергетике, транспорту и связи, по Регламенту были отданы членам фракции «Единство». Таким образом, произошли изменения, как количественного, так и качественного характера.

Таблица 5 - Распределение руководящих постов в Государственных Думах второго и третьего созывов¹⁹

Второй созыв	Третий созыв
комитет	руководитель	комитет	руководитель
Комитет по законодательству и судебно-правовой реформе	А. Лукьянов (КПРФ)	Комитет по законодательству	П. Крашенинников (СПС)
		Комитет по государственному строительству	А. Лукьянов (КПРФ)
Комитет по труду и социальной политике	В. Лисичкин (ЛДПР)	Комитет по труду и социальной политике	В. Сайкин (КПРФ)
Комитет по делам ветеранов	В. Варенников (КПРФ)	Комитет по делам ветеранов	В. Куликов (ОВР)
Комитет по охране здоровья и спорту	Н. Герасименко («Росрегионы»)	Комитет по охране здоровья и спорту	Н. Герасименко («Нардеп»)
Комитет по образованию и науке	И. Мельников (КПРФ)	Комитет по образованию и науке	И. Мельников (КПРФ)
Комитет по делам женщин, семьи и молодежи	А. Апарина (КПРФ)	Комитет по делам женщин, семьи и молодежи	С. Горячева (КПРФ)
Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам	А. Жуков («Росрегионы»)	Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам	А. Жуков («Регионы России»)
Комитет по кредитным организациям и финансовым рынкам	А. Шохин (НДР)	Комитет по кредитным организациям и финансовым рынкам	А. Шохин («Нардеп»)
Комитет по экономической политике	В. Тихонов (КПРФ)	Комитет по экономической политике и предпринимательству	С. Глазьев (КПРФ)
Комитет по собственности, приватизации	П. Бунич (НДР)	Комитет по собственности и хозяйственной деятельности	В. Пехтин («Единство»)
Комитет по промышленности, строительству, транспорту и энергетике	В. Гусев (ЛДПР)	Комитет по промышленности, строительству и наукоемким технологиям	Ю. Маслюков (КПРФ)
Комитет по конверсии и наукоемким технологиям	Г. Костин («Народовластие»)	Комитет по энергетике, транспорту и связи	В. Катренко («Единство»)
Комитет по информационной политике и связи	О. Финько (ЛДПР)	Комитет по информационной политике	К. Ветров (ЛДПР)
Комитет по безопасности	В. Илюхин (КПРФ)	Комитет по безопасности	А. Гуров («Единство»)
Комитет по аграрным вопросам	А. Чернышев (Аграрная группа)	Комитет по аграрным вопросам	В. Плотников (АПГ)
Комитет по природным ресурсам и природопользованию	М. Глубоковский («Яблоко»)	Комитет по природным ресурсам и природопользованию	А. Беляков («Единство»)
Комитет по экологии	Т. Злотникова («Яблоко»)	Комитет по экологии	В. Грачев («Единство»)
Комитет по обороне	Р. Попкович (НДР)	Комитет по обороне	А. Николаев («Нардеп»)
Комитет по международным делам	В. Лукин («Яблоко»)	Комитет по международным делам	Д. Рогозин («Нардеп»)
Комитет по вопросам геополитики	А. Митрофанов (ЛДПР)
Комитет по делам СНГ и связям с соотечественниками	Г. Тихонов («Народовластие»)	Комитет по делам СНГ и связям с соотечественниками	Б. Пастухов (ОВР)
Комитет по вопросам местного самоуправления	А. Поляков (НДР)	Комитет по вопросам местного самоуправления	В. Мокрый («Единство»)
Комитет по делам общественных объединений и религиозных организаций	В. Зоркальцев (КПРФ)	Комитет по делам общественных объединений и религиозных организаций	В. Зоркальцев (КПРФ)
Комитет по регламенту и организации работы Думы	Д. Красников (Аграрная группа)	Комитет по регламенту и организации работы Думы	Н. Локтионов («Единство»)
Комитет по культуре	С. Говорухин («Народовластие»)	Комитет по культуре и туризму	Н. Губенко (КПРФ)
Комитет по туризму и спорту	А. Соколов (КПРФ)
Комитет по проблемам Севера	Б. Мисник («Яблоко»)	Комитет по проблемам Севера и Дальнего Востока	В. Пивненко («Нардеп»)
Комитет по делам национальностей	В. Зорин (НДР)	Комитет по делам национальностей	А. Ткачев (АПГ)
Комитет по делам Федерации и региональной политике	Л. Иванченко (КПРФ)	Комитет по делам Федерации и региональной политике	Л. Иванченко (КПРФ)
Мандатная комиссия	В. Севастьянов (КПРФ)	Мандатная комиссия	В. Севастьянов (КПРФ)

В 2001 году свои посты покинули председатели двух комитетов - по регламенту и организации работы Думы и по делам национальностей. Новыми руководителями комитетов были избраны О.И. Ковалев («Отечество-Вся Россия») и В.И. Никитин (АПГ).

Следующее обострение отношений между фракциями по поводу распределения руководящих постов в российском парламенте пришлось на весну 2002 года.

К этому времени позиция депутатов фракции КПРФ и аграриев по отношению к социально-экономическому и политическому курсу Президента и Правительства РФ претерпела серьезные изменения, что привело к фактическому расколу коалиции КПРФ и «Единства». Это, в свою очередь, породило новые разногласия по кадровым вопросам.

Перед началом работы Госдумы члены фракции КПРФ высказывались за необходимость решения всех вопросов - от организационных до законотворческих - «в согласованном режиме, путем консультаций и переговоров». Депутат-коммунист Иван Мельников подчеркнул, что «альтернативой такой позиции могут стать попытки сколотить большинство в 226 голосов. С чьей бы стороны эти попытки ни предпринимались - с левой или с какой-то иной, - следует заранее предвидеть их контрпродуктивность»²⁰.

Несмотря на выдвижение кандидатуры Геннадия Зюганова на пост Президента России, лидер АПГ Николай Харитонов после встречи с и.о. Президента Владимиром Путиным заявил, что «мы договорились работать так, чтобы с первых дней деятельности Думы нового созыва не было конфронтации между депутатами и правительством»²¹. Также стороны согласились с тем, что необходимо, чтобы «итоги президентских выборов служили консолидации России»²².

Но в дальнейшем коммунисты и аграрии не смогли достичь компромисса в отношениях с Правительством. Расхождение позиций КПРФ и Кремля по основным вопросам внутренней и внешней политики привело к радикализации деятельности коммунистов в Думе третьего созыва.

К данному периоду относятся и первые попытки пересмотра пакетного соглашения, которые, правда, успеха не имели. В декабре 2000 года представители демократических фракций (СПС и «Яблоко») добивались передачи им комитетов по экономической политике, по образованию и по государственному строительству, которые возглавляли члены фракции КПРФ.

В феврале 2001 года коммунисты собрали подписи депутатов в поддержку вотума недоверия Правительству Михаила Касьянова. Группа «Народный депутат» внесла предложения по лишению КПРФ ряда руководящих постов.

В июне того же года КПРФ резко выступила против проекта Земельного кодекса, который открывал путь к распродаже значительной части земель в стране.

Тогда центристские депутатские объединения впервые поставили вопрос об отстранении от должности лояльного коммунистам Руководителя Аппарата Госдумы Николая Трошкина. Данное требование было повторено в декабре 2001 года, когда его обвинили в сознательном торможении рассмотрения проекта нового Трудового кодекса. В феврале 2002 года группа депутатов обратилась с запросом в Счетную палату Российской Федерации о необходимости проверки финансовой деятельности Аппарата Думы.

К 2002 году КПРФ отказалась от поддержки большинства законодательных инициатив Правительства РФ. Негативное отношение СМИ к союзу левых и центристов также сыграло существенную роль в охлаждении отношений между КПРФ и «Единством».

В марте 2002 года центристы добились лишения Геннадия Селезнева права голоса на заседаниях Совета Госдумы. Высказывались также предложения о снятии его с поста спикера нижней палаты российского парламента.

3 апреля 2002 правые и центристы проголосовали за перераспределение руководящих постов в Государственной думе третьего созыва.

В соответствии с проектом постановления Госдумы фракции КПРФ оставляли 2 комитета (по культуре и туризму и по делам общественных объединений и религиозных организаций), а аграриям - 1 (по делам национальностей).

От своих должностей были освобождены члены фракции КПРФ - председатели комитетов:

1) по государственному строительству (А. Лукьянов),

2) по образованию и науке (И. Мельников),

3) по промышленности, строительству и наукоемким технологиям (Ю. Маслюков),

4) по труду и социальной политике (В. Сайкин),

5) по экономической политике и предпринимательству (С. Глазьев),

6) по делам Федерации и региональной политике (Л. Иванченко).

Были отстранены также председатель аграрного комитета В. Плотников (АПГ) и председатель Мандатной комиссии В. Севастьянов. Руководитель Аппарата Николай Трошкин был заменен депутатом-центристом Александром Лоторевым.

Руководство комитетами было передано:

1) по государственному строительству - В. Гребенникову (ОВР),

2) по образованию и науке - А. Шишлову («Яблоко»),

3) по промышленности, строительству и наукоемким технологиям -

М. Шаккуму («Регионы России»),

4) по труду и социальной политике - А. Селиванову (СПС),

5) по экономической политике и предпринимательству - Г. Томчину (СПС),

6) по делам Федерации и региональной политике - В. Гришину (ОВР),

7) по аграрным вопросам - Г. Кулику (ОВР).

При голосовании по постановлению «за» высказался 251 депутат, «против» - 136, воздержались - 7.

Заседание парламента, на котором рассматривался данный вопрос, проходило в очень напряженной обстановке. Лидеры центристских и демократических фракций утверждали, что, освобождая представителей фракции КПРФ от руководства ряда думских комитетов, они стремятся не наказать коммунистов, а восстановить справедливость, нарушенную при заключении пакетного соглашения в начале 2000 г. Лидер депутатской группы «Регионы России» Олег Морозов заявил: ««Медведи», ОВР, «Народный депутат» и мы выступаем общим фронтом. Семь объединений из девяти зачастую имеют схожие позиции. Вместе мы способны набрать триста голосов из 450. И в то же время очевидное меньшинство: КПРФ, Агропромышленная группа занимают ключевые позиции. У них ведущие комитеты, от них - Председатель палаты и один из его заместителей»²³. Первый вице-спикер Любовь Слиска выразила свою позицию следующим образом: «Надо ускорять, активизировать законотворчество, а левые зачастую этому мешают»²⁴.

Представители КПРФ и аграрии подчеркивали, что пересмотр условий пакетного соглашения нужен режиму для «протаскивания через Думу новых антинародных законов»²⁵. По мнению Зюганова, Дума «продемонстрировала пример нежелания вести диалог с крупнейшими фракциями»²⁶. Лидер аграриев Николай Харитонов сказал, что в последнее время в Госдуме воцарилась атмосфера «морального и политического террора, когда, пользуясь покровительством Кремля, четверка центристских объединений перекроила палату. Теперь вся ответственность за принятие законов лежит на послушно агрессивном думском большинстве»²⁷.

В сложившейся ситуации коммунисты и аграрии заявили об отказе от оставленных им комитетов. По поводу Председателя Госдумы Геннадий Зюганов заявил: «Не может коммунист возглавлять Государственную Думу, которая проводит оголтелый антинародный курс. Это для него политическая смерть. Я уверен, что Геннадий Селезнев, как человек принципиальный, ответственный, примет мужественное решение»²⁸.

Отказавшись подчиниться решению Пленума ЦК КПРФ, Геннадий Селезнев, Светлана Горячева и Николай Губенко 25 мая 2002 г. были исключены из партии. Виктор Зоркальцев (председатель комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций) избежал их участи, оставив за собой руководящий пост. Думское большинство не потребовало ухода уже беспартийных Н. Губенко и С. Горячевой с занимаемых должностей.

Ситуация активно обсуждалась в партийной печати. Основной настрой рядовых членов партии выражался в том, что «отказники» уже давно в своей деятельности дрейфовали по направлению к режиму и то, что произошло в апреле 2002 года, является вполне закономерным итогом их «ренегатства».

В период с апреля 2002 г. по декабрь 2003 гг. не произошло других существенных изменений, связанных с думской структурой. На пленарном заседании, посвященном пересмотру распределения руководящих постов в палате, также была принята отставка А. Шохина (председатель комитета по кредитным организациям и финансовым рынкам) в связи со сложением им депутатских полномочий. На этот пост был назначен В. Зубов («Народный депутат»).

Рассмотрев вопрос об участии фракций в формировании структуры Госдумы третьего созыва можно сделать вывод о том, что вопросы о распределении руководящих должностей в Государственной Думе третьего созыва решались в достаточно непростой обстановке.

Немаловажной проблемой явилось отсутствие стремления к достижению компромисса по кадровым вопросам. Вместо этого имел место откровенный сговор ряда фракций. Трансформации думской структуры определялись соображениями политической целесообразности, а не стремлением к организации цивилизованного диалога в нижней палате парламента с целью разработки качественного законодательства.

1.2 Влияние фракций и депутатских групп в Государственной Думе третьего созыва

На сегодняшний день для оценки влияния депутатских объединений достаточно широко используются методы статистики и теории вероятностей. Анализ распределения влияния может осуществляться на основе оценок индексов влияния (например, индекс Банцафа), при различных предположениях о возможности образования коалиций с учетом оценок отношений между группами на базе индекса согласованности²⁹.

В выборных органах, где у одной из политических партий отсутствует большинство голосов, серьезную роль при принятии решений играют коалиции. Участие депутатского объединения в выигрывающей коалиции позволяет ему значительно повысить уровень своего влияния в парламенте.

В третьей Думе были представлены две относительно сильные фракции - КПРФ и «Единство». В начале созыва фракция КПРФ самый высокий индекс Банцафа. К весне 2003 г. влияние «Единства» и КПРФ стало примерно одинаковым (0,2). Другими влиятельными депутатскими объединениями были «Народный Депутат» и «Отечество - Вся Россия» (= 0,118).

Динамика согласованности позиций депутатских объединений приведена в разделе «Приложение». Данные, представленные в таблице, достаточно четко характеризуют отношения между фракциями и группами в российском парламенте.

КПРФ и АПГ являлись ближайшими союзниками, причем АПГ частично была сформирована из депутатов, представляющих КПРФ. Их индекс согласованности находился на уровне не ниже 0,85. КПРФ занимала радикальную позицию и по мере укрепления «вертикали власти» могла рассчитывать на поддержку только со стороны аграриев.

Если рассмотреть динамику индекса для КПРФ и «Единства», то можно отметить, что к 2002 году сходность их позиций резко снизилась.

Повышение значения индекса «Единства» и ОВР (до 0,8 и выше) было связано с объединительными процессами и формированием партии «Единая Россия», который завершился в декабре 2001 года.

Группа «Народный Депутат» и фракция «Единство» имели показатели согласованности позиций 0,55-0,75, т.е. являлись попутчиками.

Сложно протекало взаимодействие «Единства» и СПС, в отношениях которых были серьезные колебания, хотя данные фракции можно назвать попутчиками.

Не смогли стать надежными союзниками демократические фракции - СПС и «Яблоко».

Позиции ЛДПР колебались, но по ключевым вопросам депутаты этой фракции поддерживали «Единство».

Следует отметить, что в Государственной Думе третьего созыва уровень влияния отдельных фракций определялся не только их численностью, дисциплинированностью членов, а, прежде всего, участием в выигрывающих коалициях.

При рассмотрении различных законопроектов в Думе третьего созыва складывались следующие коалиции:

1) «большинство реформаторов» (за законы, коренным образом меняющие принципы и методы регулирования в сфере труда, земельных отношений, электроэнергетики и железнодорожного транспорта) - «Единство», «Отечество-Вся Россия», СПС, «Яблоко», «Народный депутат», «Регионы России»;

2) «большинство государственников» (за законы по государственной символике) - «Единство», КПРФ, АПГ, «Народный депутат»;

3) «социальное большинство» (за законы, усиливающие социальную защиту населения) - КПРФ, АПГ, «Отечество-Вся Россия», «Регионы России»;

4) «федеральное большинство» (за законы, усиливающие роль федерального центра) - КПРФ, АПГ, «Единство», «Народный депутат».

Глава 2. Роль фракций в законодательной деятельности Государственной Думы третьего созыва

За период 2000-2003 гг. российский парламент рассмотрел большое количество проектов нормативно-правовых актов, принятие которые оказало существенное влияние на развитие законодательства.

Всего за период работы третьего созыва состоялось 265 очередных, внеочередных и дополнительных заседаний Думы, на которых в общей сложности было рассмотрено в разных чтениях около 2100 законопроектов³⁰.

№	Статистический показатель	За период работы Государственной Думы  третьего созыва
п/п		Всего	В том числе:
			Федеральные конституционные законы	Ратификация договоров
I	Количество законопроектов, рассмотренных ГД в I чтении	2059	46	156
II	Количество законопроектов,всего рассмотренных ГД(в I или во II или в III чтении)	2125	48	157
	Количество законопроектов,принятых ГД:
	только в I чтении	157	5	0
	только во II чтении	25	1	0
III	Кол-во законов, принятых (одобренных) ГД, из них:	781	18	156
	новых законов (впервыепринятых в данный период)	762	18	156
	повторно принятых законов	19	0	0
IV	Кол-во законов, отклоненныхили возвращенных в ГДбез рассмотренияиз принятых (одобренных) ГДв данный период, из них:	102	1	1
	только Советом Федерации	61	1	1
	только Президентом РФ	31	0	0
	и Советом Федерации,и Президентом РФ	10	0	0
V	Количество законов,подписанных Президентом РФ, из принятых (одобренных) ГД в данный период	730	18	155
	Количество законов,подписанных Президентом РФ	771	18	164

Депутатские объединения являлись активными участниками законотворческого процесса в Государственной Думе третьего созыва. От позиции фракций по вопросам, выносимым на рассмотрение нижней палаты российского парламента, от согласованности при голосовании по ним зависела судьба любого нормативно-правового акта, принятого Думой третьего созыва. Парламентарии, входившие в состав депутатских объединений, активно реализовывали законодательную и представительную функции, используя права, предоставленные им федеральным законодательством и Регламентом Госдумы.

Прежде чем перейти к рассмотрению вопроса о роли фракций при принятии или отклонении важнейших проектов Федеральных и Федеральных конституционных законов, необходимо осветить такие ключевые темы в деятельности нижней палаты российского парламента, как утверждение Председателя Правительства РФ и выражение вотума недоверия ему.

В соответствии с положением Конституции Российской Федерации (ст.111) 11 установлен порядок утверждения Председателя Правительства Российской Федерации, при котором его кандидатура вносится на рассмотрение Государственной Думы Президентом Российской Федерации. Трёхкратное отклонение предложенных (-ой) Президентом кандидатур (-ы) ведёт к роспуску Думы.

В соответствии с положением Конституции Российской Федерации (ст.117 п.3) 12 Госдума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Этим же пунктом предусмотрены два варианта действия для главы государства - отставка Правительства либо несогласие с постановлением Думы. Повторный вотум недоверия кабинету министров ведёт либо к отставке Правительства, либо к роспуску нижней палаты.

17 мая 2000 года Дума рассмотрела кандидатуру министра финансов Михаила Касьянова, внесенную Президентом РФ В. Путиным для назначения на пост премьер-министра. Центристские фракции высказались в поддержку претендента. Фракция «Яблоко» не нашла оснований, чтобы одобрить кандидатуру Касьянова. Лидер КПРФ Г. Зюганов предложил М. Касьянову в основу своей работы положить не программу Германа Грефа, а программу, разработанную Народно-патриотическим союзом России (руководителем НПСР являлся Г. Зюганов). Б. Немцов в целом одобрял предложенную кандидатуру, но с оговорками, касающимися ситуации в Чечне и со свободой слова в России. Лидер аграриев Н. Харитонов и глава депутатской группы «Регионы России» О. Морозов аргументировали свою позицию доверием к Президенту РФ. Подобные же мнения высказали руководители других депутатских объединений. С результатом «за» - 325, «против» - 55, воздержались - 15. М. Касьянов был утвержден Председателем Правительства.

Государственная Дума также дважды рассматривала вопрос о недоверии Правительству Михаила Касьянова.

Первый раз вопрос был поставлен в повестку дня 14 марта 2001 года. Велась прямая трансляция заседания по телеканалу «РТР». Инициаторами отставки кабинета министров выступили представители КПРФ и Агропромышленной группы. Следует подчеркнуть, что в период сбора подписей для внесения вопроса в повестку пленарного заседания Думы, пропрезидентская фракция «Единство» колебалась. Первоначально Б. Грызлов не исключал возможности поддержки инициативы коммунистов. Такое заявление привело к тому, что в прессе рассматривались различные сценарии развития ситуации. Высказывались мнения о том, что вопрос согласован с Президентом РФ В. Путиным и отставка Касьянова либо ключевых министров неизбежна³³. Но к 14 марта «Единство» отказалось от идеи отставки Правительства. Лидеры «Единства», СПС и «Яблока» заявили, что инициатива КПРФ - политический фарс для поднятия собственного рейтинга. Ряд депутатов от «Единства» и ЛДПР выступили с предложением об исключении из повестки дня данного вопроса. Оно не получило поддержки, т.к. противоречило Регламенту Госдумы.

Премьер не явился на рассмотрение вопроса о недоверии Правительству, несмотря на тот факт, что ему было направлено официальное приглашение. Такая линия поведения главы кабинета министров вызвала раздражение у депутатов большинства фракций, даже тех, кто не поддерживал идею отставки Правительства³⁴.

С основным докладом выступил лидер фракции КПРФ Г. Зюганов. Он обвинил Правительство в продолжении ельцинского курса, который привел страну к краху. Председатель КПРФ подчеркнул, что кабинет не способен вывести экономику из критического положения, поэтому с таким Правительством «у России нет будущего - оно должно освободить место для новой команды новых людей»³⁵. Руководитель фракции «Единство» Б. Грызлов парировал, что 2000 год был самым успешным и основная заслуга в этом принадлежит именно кабинету министров во главе с М. Касьяновым. Представители СПС высказали претензии к Правительству по поводу слишком низкого темпа реализации либеральных преобразований.

Вотум был провален «реформаторским большинством»: «за» - 125, «против» - 76, воздержались - 5, не голосовали - 244.

Второй раз вопрос об отставке Правительства рассматривался Думой 14 июня 2003 года по инициативе КПРФ и «Яблока». Данная коалиция сложилась исключительно по тактическим соображениям, т.к. у фракций не было близости в идеологии. Коммунисты и депутаты от «Яблока» сформулировали 6 пунктов обвинения кабинету Касьянова:

1) Правительство неспособно достичь качественного повышения темпов развития экономики.

2) Правительство проводит антисоциальную политику.

3) Кабинет защищает интересы олигархических структур и крупных монополий.

4) Правительство неспособно обеспечить насущные нужды российской армии.

5) Правительство неспособно обеспечить безопасность страны и ее граждан, неспособно обуздать преступность.

6) Правительство неспособно провести административную реформу³⁶.

Центристы подчеркнули, что в любом случае не проголосуют за вотум, при этом направив М. Касьянову обращение с критикой, касающейся экономического аспекта деятельности кабинета.

Председатель Правительства в очередной раз не прибыл на заседание Госдумы. Депутат А. Федулов внес предложение голосовать без заслушивания докладов, но данная идея не получила одобрения.

С докладами выступили лидеры КПРФ и «Яблока». Основные обвинения со стороны Г. Зюганова:

1) Правительство не способно развивать производство.

2) Не проводится обновление основных производственных фондов.

3) Кабинет министров формирует бюджет за счет налогов от экспорта сырья.

4) Не предпринимается мер по оживлению сельского хозяйства.

5) Жилищное хозяйство разваливается. Тарифы растут, а качество услуг неуклонно снижается.

6) Неэффективная внешняя политика: расширение НАТО, разгром Ирака.

7) Развал Вооруженных Сил РФ и военно-промышленного комплекса.

8) Усиление цензуры в СМИ.

9) Русофобия и американизация общества.

10) Вымирание нации³⁷.

Вывод был сформулирован лидером коммунистов следующим образом: «Политика правительства смертельна для России. Она ведет нацию и страну к полной утрате суверенитета и основ самостоятельного развития»³⁸. В качестве решения проблемы Зюганов предложил отставку кабинета Путина - Касьянова и формирование «правительства национальных интересов».

Г. Явлинский подчеркнул, что «в стране сцементировалась и сложилась мощная система торможения экономического развития»³⁹. Правительство не смогло реализовать реформы в области ЖКХ, энергетики, финансов и управления. Лидер «Яблока» заявил, что в стране обозначился отход от основных демократических принципов.

Результаты голосования были следующими: «за» - 172, «против» - 163, воздержались - 6, не голосовали - 109. Голосование проигнорировали члены фракции СПС, большинство независимых. Депутатская группа «Регионы России» не пришла к единому мнению.

Государственная Дума третьего созыва приняла нормативно-правовые акты, затрагивающие практически все сферы общественных отношений. По ряду направлений было произведено коренное реформирование законодательства.

Ниже мной приводятся данные о наиболее важных вопросах, прошедших стадию рассмотрения в каждом из комитетов Думы, внесенных в повестки дня пленарных заседаний и рассмотренных Государственной Думой третьего созыва.

Комитет по законодательству

В течение третьего созыва депутаты комитета по законодательству рассмотрели на своих заседаниях ряд базовых документов.

Наибольший резонанс произвело принятие Федерального конституционного закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» (27.09.02, № 5-ФКЗ).

В соответствии с его положениями в Российской Федерации ограничивалось право на проведение референдумов. Нормами закона был установлен запрет выступать с инициативой о проведении референдума в период избирательных кампаний по выборам депутатов Госдумы и Президента РФ, а также в последний год полномочий парламента и главы государства.

Причиной принятия закона являлось выступление КПРФ с инициативой о проведении всероссийского референдума. 14 сентября 2002 года в г. Краснодаре состоялось заседание инициативной группы граждан, организованное коммунистами, участники которого сформулировали вопросы предполагаемого референдума следующим образом:

1) Согласны ли вы с тем, чтобы в Российской Федерации законом была запрещена купля-продажа земли, за исключением земель личных подсобных хозяйств, приусадебных, дачных, садово-огородных и гаражных участков, участков под индивидуальными домами и хозяйственными строениями?

2) Согласны ли вы с тем, что размер оплаты жилья, электроэнергии и иных коммунальных платежей в сумме не должен превышать 10 процентов от совокупного дохода семьи?

3) Согласны ли вы с тем, что минимальная зарплата и минимальная пенсия в Российской Федерации начиная с 2004 года не должны быть ниже прожиточного минимума?

4) Согласны ли вы с тем, чтобы в Российской Федерации недра, леса, водоемы и другие природные ресурсы, а также предприятия железнодорожного транспорта, топливно-энергетического комплекса, оборонной промышленности, черной и цветной металлургии находились исключительно в государственной собственности как объекты, обеспечивающие национальную безопасность России и достойную жизнь каждому гражданину? ⁴⁰

18 сентября 2002 г. Дума приняла в первом чтении поправку, внесенную группой центристов и демократов, по фактическому дезавуированию акции КПРФ путем введения временного ограничения для инициирования референдума. 20 сентября ФКЗ был принят во втором и третьем чтении.

В ходе дебатов в парламенте правые и центристы, во-первых, обвинили представителей КПРФ в популизме и желании досрочно начать свою кампанию по выборам в Госдуму четвертого созыва. Во-вторых, во главу угла ставились соображения финансового характера, т.к. проведение референдума требует дополнительных ассигнований из федерального бюджета.

Результаты голосования: «за» - 302, «против» - 130, воздержались - 0, не голосовали - 18. Поправку поддержали фракции «Единство», ОВР, СПС, «Яблоко», ЛДПР, депутатские группы «Регионы России» и «Народный депутат».

В сфере избирательного права были также приняты Федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (12.06.02, № 67-ФЗ) и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (20.12.02, № 175-ФЗ), которые уточнили процесс выдвижения, регистрации кандидатов, предельные размеры избирательных фондов, установили смешанную систему на выборах в региональные парламенты, повысили избирательный порог на выборах в Госдуму с 5 до 7% (после выборов в Думу четвертого созыва), расширили центральную часть федеральных списков партий и блоков.

Парламентом был отклонен проект Федерального закона «Об отзыве депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», внесенный депутатами В. Паутовым (КПРФ) и О. Шеиным («Регионы России»). Данная инициатива распространялась только на депутатов, избранных в округах, и предполагала возможность отзыва депутата за ненадлежащее исполнение им своих обязанностей. Депутат считался отозванным, если за это проголосовало более 50% избирателей, участвовавших в процедуре. Законопроект поддержали коммунисты, аграрии, ряд депутатов других объединений. Большинство проигнорировало голосование («за» - 176, «против» - 5, воздержались - 0, не голосовали - 269).

Дума продолжила работу по совершенствованию судебной системы. Рассмотрение документов в комитете и на заседаниях Госдумы носило конструктивный характер, хотя выявились и концептуальные расхождения в подходе к реформированию судопроизводства. Наибольшие споры вызвали санкции, применяемые за различные преступления. Представители СПС и «Яблока» ратовали за либерализацию уголовного и гражданского законодательства. Левая оппозиция требовала ужесточения наказаний за наиболее опасные для общества преступления, а также усиления защиты прав потерпевшей стороны и упорядочения судебного и следственного процессов. При голосованиях складывалось т.н. «реформаторское большинство» в составе центристских и демократических фракций.

За период работы третьего созыва были приняты: Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (24.07.02, № 95-ФЗ); Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (18.12.01, № 174-ФЗ); часть третья Гражданского кодекса Российской Федерации (26.11.01, № 146-ФЗ); Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (14.11.02, № 138-ФЗ); Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (30.12.01, № 195-ФЗ).

Комитет по государственному строительству

В Госдуме третьего созыва велась большая работа, направленная на совершенствование законодательства в области государственного устройства. Ключевыми событиями на данном направлении стали: реформирование Совета Федерации, принятие Федерального закона о гарантиях бывшему Президенту РФ и внесение изменений в государственную символику Российской Федерации.

Принятию Федерального конституционного закона «О Государственном гимне Российской Федерации» (25.12.00, № 3-ФКЗ) предшествовали длительные дебаты. Если идея официального утверждения бело-сине-красного флага и двуглавого орла не встретила серьезного сопротивления, то по поводу нового гимна России ситуация складывалась сложнее. С 1991 года в России фактически не существовало официального (!) гимна. В соответствии с Указом Президента РФ Б. Ельцина в качестве гимна была установлена «Патриотическая песнь» М. Глинки, исполняемая исключительно инструментально. Парламент не поддержал данный указ. Левые силы в Думе второго созыва пытались добиться утверждения старых символов, и им удалось принять в первом чтении Федеральный закон, восстанавливающий мелодию гимна СССР.

Проект Президента РФ В. Путина также предполагал утверждение мелодии гимна Советского Союза. Новые стихи были написаны С. Михалковым.

Инициатива Президента не встретила понимания у демократически настроенных сил в обществе и парламенте. Фракции СПС и «Яблоко» требовали не допустить возрождения традиций «тоталитарного государства». Представители данных депутатских объединений подготовили альтернативные проекты, которые при всем желании не могли бы использоваться в качестве государственного символа по причине их ироничного содержания⁴¹. Позиция КПРФ была достаточно хорошо известна: полное неприятие «власовского» флага и «царского» герба и одобрение мелодии гимна СССР. Пропрезидентские фракции одобряли возвращение мелодии старого гимна, но с новыми словами, отражающими современную ситуацию в стране. Позиция лидера ЛДПР В. Жириновского претерпевала серьезные изменения. К моменту голосования его фракция была солидарна с КПРФ и центристами по вопросу о гимне.

Принятие Федеральных конституционных законов «О Государственном флаге Российской Федерации» (25.12.00, № 1-ФКЗ) и «О Государственном гербе Российской Федерации» (25.12.00, № 2-ФКЗ) прошло в спокойной обстановке. Летом 2000 года с принятием Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (05.08.00, № 113-ФЗ) был начат процесс реформирования верхней палаты Федерального Собрания.

Закон предусматривал новый порядок назначения членов Совета Федерации. В соответствии с Конституцией РФ в верхнюю палату парламента входят по два представителя от каждого региона. 12 декабря 1993 года были проведены первые и единственные выборы членов Совета Федерации. Победителями считались два кандидата, набравшие наибольшее количество голосов в субъекте Федерации. В 1995 году был установлен следующий порядок представительства регионов: в Совет Федерации по должности входили главы исполнительной и законодательной ветвей власти субъекта Федерации. Изменения, внесенные в 2000 году, предполагали назначение членов Совета Федерации по следующей схеме: одного представителя избирает законодательный (представительный) орган власти региона, другого назначает глава исполнительной ветви власти региона с согласия регионального парламента. Срок полномочий члена Совета Федерации равнялся сроку полномочий назначившего (избравшего) его лица (органа).

В ходе обсуждения депутатами В. Калягиным (КПРФ), Е. Мизулиной («Яблоко») и др. был подготовлен альтернативный проект, предусматривавший выдвижение кандидатур на посты членов Совета Федерации региональным парламентом и региональным правительством (не менее двух кандидатур от каждого) и последующее голосованием избирателей по данным кандидатурам. Проект получил одобрение со стороны лишь 100 депутатов.

Президентский проект был принят Думой: «за» - 362, «против» - 34, воздержались - 8. Однако новый порядок формирования Совета Федерации был провален верхней палатой российского парламента. Была создана согласительная комиссия, которая подготовила компромиссный вариант, дававший возможность досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации, проведения постепенной ротации до 1 января 2002 г. и др.

Принятие данного Федерального закона повлекло за собой, в конечном счете, ослабление позиций региональных элит на федеральном уровне. Отдельные попытки сопротивления со стороны губернаторов не увенчались успехом. Федеральный закон «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» (12.02.01, № 12-ФЗ) предоставлял следующие гарантии бывшему Президенту РФ: неприкосновенность, материальное обеспечение, постоянную государственную охрану, государственное страхование жизни и здоровья, а также право на бытовое обеспечение, медицинское и транспортное обслуживание, бесплатное пользование всеми видами связи, содержание аппарата помощников за счет федерального бюджета. Реализация закона в отношении Б.Н. Ельцина требовала свыше 40 млн. рублей ежегодно.

Коммунисты требовали недопущения введения привилегий для Ельцина и членов его семьи. В качестве аргументов они приводили неконституционность положения о неподсудности отдельно взятого лица, нарушение принципа равенства граждан, а также разрушительные для страны социально - экономические и политические последствия правления Бориса Ельцина. Представители центристских фракций противопоставили этому тезис о необходимости установления стабильности в стране, для чего, по их мнению, требовалось защитить бывшего Президента России от любых посягательств. Федеральный закон, предоставивший привилегии Б. Ельцину был принят («за» - 279, «против» - 130, воздержался - 1).

Еще 29 марта 2000 г. КПРФ и аграрии внесли проект постановления Думы, предусматривающего обращение в Конституционный суд по поводу Указа в отношении Б. Ельцина, однако данный вопрос не нашел широкой поддержки («за» - 136, «против» - 144, воздержались - 72).

Комитет по труду и социальной политике

Вопросы регулирования трудовых отношений, пенсионного обеспечения и социальной защиты граждан стали наиболее острыми в Госдуме третьего созыва. К периоду 2000-2003 гг. относится принятие базовых документов в данной сфере.

Трудовой кодекс Российской Федерации (30.12.01, № 197-ФЗ) вызвал бурные дебаты в парламенте. На голосование было вынесено несколько альтернативных проектов. Большинство голосов получил согласованный с Правительством РФ вариант («за» - 289, «против» - 131, воздержались - 0). По мнению коммунистов и аграриев, правительственный вариант Кодекса предполагал приоритет интересов работодателей по отношению к работникам. Положения кодекса позволяли задерживать зарплату, а также выплачивать её в натуральной форме. Роль профсоюзов, в основном, сводилась к рекомендациям. Был расширен перечень оснований для заключения срочных трудовых договоров. Стало возможным первоочередное сокращение женщин с детьми и пенсионеров. Представители «партии власти» настаивали на том, что трудовое законодательство не может быть однобоким и защищать исключительно права наемных работников. Попытки сделать Кодекс социально направленным они называли возвращением к принципам, существовавшим в советский период, что, в соответствии с их воззрениями, не отвечало рыночным приоритетам современности.

2001 год был ознаменован принятием пакета Федеральных законов по реформированию системы пенсионного обеспечения:

1) Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (15.12.01, № 167-ФЗ),

2) Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (17.12.01, № 173-ФЗ),

3) Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (15.12.01, № 166-ФЗ).

Данными нормативно-правовыми актами были заложены правовые основы новой модели пенсионной системы, предполагавшей введение обязательного пенсионного страхования.

Структура пенсионной системы в соответствии с нововведениями состояла из государственного пенсионного обеспечения, обязательного пенсионного страхования и дополнительного пенсионного страхования за счет добровольных взносов работодателей и застрахованных лиц.

Пакет законов по пенсионной реформе встретил сопротивление со стороны депутатов от КПРФ и аграриев. Их жесткой критике подвергся страховой принцип. Коммунисты полагали, что в условиях бесправия работник не сможет отслеживать суммы перечислений в Пенсионный фонд, которые осуществляются работодателем. Также ими были приведены данные подсчетов экономистов, которые доказывали, что установленные суммы взносов не смогут обеспечить выплату пенсий всем пенсионерам, что неизбежно приведет к дефициту бюджета Пенсионного фонда. Центристы отсылали своих оппонентов к опыту европейских стран, парируя, что только пенсионные системы, основанные на взносах работника, являются наиболее эффективными. Результаты голосования выглядели следующим образом: «за» - 268, «против» - 70, воздержались - 0, не голосовали - 112. Во втором чтении был принят Федеральный закон «О поэтапном повышении минимального размера оплаты труда в 2002-2003 годах», внесенный депутатами фракций КПРФ, ОВР и независимыми. Закон предполагал доведение МРОТа до размера прожиточного минимума к 2003 г., как это и предусматривалось Трудовым кодексом.

В то же время Думе не удалось преодолеть вето Совета Федерации на проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в ст.30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», которым восстанавливались «нестраховые периоды» (служба в армии, учеба в вузе, уход за ребенком) («за» - 255, «против» - 20, воздержался - 1, не голосовали - 164). Позиция депутатов от «Единства» не позволила добиться принятия закона.

Комитет по делам ветеранов

За период 2000-2003 гг. в этой сфере были приняты следующие документы:

1) Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О ветеранах» (04.05.00, № 57-ФЗ), который отнес лиц, работавших на предприятиях, в учреждениях и организациях города Ленинграда в период его блокады и награжденных медалью «За оборону Ленинграда» к категории участников Великой Отечественной войны ветеранов войны и предоставил им соответствующие социальные гарантии.

2) Федеральный закон «О внесении изменений и дополнения в статьи 22 и 23 Федерального закона «О ветеранах» (08.08.01, № 124-ФЗ), который предоставил ветеранам возможность сохранять социальные права, закрепленные за ними как за членами трудовых коллективов, где они ранее работали.

3) Федеральный закон «О внесении изменения и дополнений в Федеральный закон «О ветеранах» (27.11.02, № 158-ФЗ), который позволил отнести к категории ветеранов боевых действий участников российских военных, участвовавших в войне в Чечне.

4) Федеральный закон «О внесении изменения в статью 110 Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» (13.07.01, № 100-ФЗ), который установил повышение пенсий Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации и гражданам, награжденным орденом Славы трех степеней.

Президентом РФ был отклонен проект Федерального закона «О внесении изменений в ст.7 Федерального закона «О ветеранах», которым к числу ветеранов труда должны были быть отнесены граждане, имеющие продолжительный стаж (мужчины - 40 лет, женщины - 35 лет), но не имеющие государственных наград. Дума не смогла преодолеть вето Президента («за» - 223, «против» - 0, воздержалось - 0, не голосовали - 227) из-за игнорирования голосования депутатами фракций «Единство», ОВР, СПС и «Народным депутатом».

Комитет по охране здоровья и спорту

В нижней палате российского парламента данной группе вопросов традиционно уделялось серьезное внимание. Были приняты:

1) Федеральный закон «О внесении изменений и дополнения в Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» (02.12.00, № 139-ФЗ), которым была введена ответственность органов власти за обеспечение реализации гражданами их конституционного права на медицинскую помощь, финансируемую из бюджета;

2) Федеральный закон «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» (18.06.01, № 77-ФЗ), вводивший меры социальной поддержки для лиц, страдающих туберкулезом, и работников, участвующих в лечении туберкулеза;

3) Федеральный закон «О внесении дополнения в статью 4 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» в связи с принятием Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах» (20.06.00, № 90-ФЗ), предполагавший запрет на распространение информации в общедоступных сетях о способах разработки, изготовления, использования и местах приобретения наркотических средств и психотропных веществ;

4) Федеральный закон «Об ограничении курения табака» (10.07.01, № 87-ФЗ), которым были предусмотрены ограничения на курение и реализацию табачных изделий;

5) Федеральный закон «О внесении изменения в статью 11 Закона Российской Федерации «О донорстве крови и ее компонентов» (16.04.01, № 39-ФЗ), дававший право почетным донорам на бесплатный проезд на транспорте.

Комитет по образованию и науке

В 2000-2003 гг. дальнейшее развитие получило законодательство, регулирующее вопросы образования. В данный период была разработана и утверждена Федеральная программа развития образования (10.04.00, № 51-ФЗ), которая являлась организационной основой государственной политики в этой сфере, стратегией развития образования и мер ее осуществления. Были одобрены парламентариями и подписаны Президентом РФ:

1) Федеральный закон «О внесении изменений в статью 30 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (05.04.03, № 41-ФЗ), в соответствии с положениями которого, было произведено увеличение в 3 раза размера надбавок за ученые степени кандидатов и докторов наук в размере 900 и 1500 руб. соответственно;

2) Федеральный закон «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О минимальном размере оплаты труда» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (07.07.03, № 119-ФЗ), которым были установлены стипендии для студентов учреждений начального и среднего профессионального образования в размере 140 руб., высшего - 400 руб.

В сфере науки большое значение имело принятие следующих нормативно-правовых актов:

1) Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» (29.12.00, № 168-ФЗ), который установил ограничения для недопущения бесконтрольного присуждения ученых степеней, присвоения ученых званий и выдачи дипломов сомнительного происхождения;

2) Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Патентный закон Российской Федерации» (07.02.03, № 22-ФЗ), уточнивший порядок получения патентов, вопросы защиты прав патентообладателей.

Комитет по делам женщин, семьи и молодежи

Парламентарии активно работали в обозначенный период над проблемами защиты интересов несовершеннолетних. В данной области были разработаны и приняты:

1) Федеральный закон «О внесении изменения в часть первую статьи 16 Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (30.05.01, № 66-ФЗ), который предоставил право на детское пособие только семьям со среднедушевым доходом, не превышающим величины прожиточного минимума;

2) Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (28.12.01, № 181-ФЗ), который предполагал увеличение размеров пособий в связи с материнством;

3) Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и другие законодательные акты Российской Федерации» (07.07.03, № 111-Ф3), направленный на гуманизацию системы профилактики безнадзорности и правонарушений детей.

Позиция «реформаторского большинства» не позволила преодолеть вето Президента РФ на проект Федерального закона «О государственной поддержке многодетных семей», которым предлагалось установить дополнительные льготы: бесплатное обеспечение лекарствами, школьной и спортивной формой, питание учащихся, скидку 30% на отопление, воду, газ, электроэнергию («за» - 139, «против» - 0, воздержались - 0, не голосовали - 313).

Такая же участь постигла и проект Федерального закона «О внесении дополнений в Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», авторы которого предлагали установить ежемесячное пособие для неработающих матерей для ухода за ребенком до 1,5 лет в размере 500 руб. («за» - 212, «против» - 13, воздержалось - 0, не голосовало - 225). Обе законодательные инициативы отстаивались представителями левой оппозиции.

Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам

Принятие бюджета традиционно сопровождалось обострением политической обстановки в парламенте. При Президенте РФ Б. Ельцине бюджетный процесс был крайне осложнен как социально-экономическими условиями, так и отсутствием стремления парламентариев и Правительства к компромиссу. С формированием в Думе пропрезидентского большинства процесс рассмотрения бюджета упростился ввиду несамостоятельности позиции центристов.