Критерии и показатели (подходы) оценивания эффективной деятельности школы в контексте ее развития

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

• Введение
• 1. Теоретические подходы и нормативно-методические основы определения эффективной школы
• 1.1 Подходы к определению понятия «эффективности организации», спецификация понятия на организацию типа «школа»
• 1.2 Нормативно-методическая база, формирующая подходы к оценке эффективности школы
• 1.3 Выделение групп влияния на развитие школы и оценку ее эффективности
• 2. Проблемы оценивания эффективности школы на разных уровнях (регион, район, организация)
• 2.1 Атрибуты эффективной школы в контексте стратегии развития системы образования Санкт-Петербурга
• 2.2 Атрибуты «эндогенной эффективности» в рамках «Мониторинга удовлетворенности населения Санкт-Петербурга дошкольным, общим, начальным и средним профессиональным образованием»
• 2.3 Атрибуты эндогенной и экзогенной эффективности школы
• 2.4 Диагностика эффективности школы
• 2.4.1 Характеристика выборки для диагностики
• 2.4.2 Выявление критериев эндогенной эффективности
• 3. Формирование матрицы системы оценивания образовательной организации в контексте эндогенной и экзогенной эффективности
• 3.1 Способы формирования матрицы критериев оценивания
• 3.2 Порядок подготовки материалов для принятия управленческих решений
• Заключение
• Список использованных источников
• Приложения
• Введение

Международная исследовательская практика обращалась к проблемам эффективности образования и разработке современных моделей управления в контексте эффективности образования еще в начале 70-х годов. Это способствовало созданию научно-исследовательских центров, в работу которых входили вопросы планирования и финансирования, разработки новых форм учебного процесса, модернизации содержания с учетом отвечающих времени моделей управления школой. Вопросам эффективности посвящались международные конференции и дискуссии, по решениям которых предпринимались попытки выработки новых оценок деятельности учебных заведений, создавалась скоординированная политика в области образования на уровне государств.

В России проблемы эффективности образования стали подыматься в связи с необходимостью своевременной и динамической адаптации системы образования требованиям экономики.

Однако, тема эффективности в образовании, как правило, связывается с образовательным процессом и результатами обучения и в меньшей степени с оценкой эффективности собственно школы, как образовательной организации.

Так, в области оценки достижений учащихся существует ряд крупномасштабных международных исследований (PISA PISA- международная программа оценки учебных достижений [электронный ресурс]: URL:http://www.oecd.org/pisa/ (дата обращения 16.09.2013), ТIMSS ТIMSS-международное исследование тенденций математического и естественнонауного образования [электронный ресурс]: URL:http://nces.ed.gov/timss/ (дата обращения 16.09.2013),PIRLS PIRLS- международное исследование достижений в чтении [электронный ресурс]: URL:http://www.iea.nl/studies.html (дата обращения 16.09.2013) и др.), оснащенных определенными методиками, в том числе по результатам отчетности для соответствующего адресата (население, органы управления, учителя), т.е. для тех кто желает, может или должен использовать данные сведения о результатах исследований в собственных целях. Широко используются в отечественной практике оценивания школы результаты единых государственных экзаменов для выпускников средней школы и государственной итоговой аттестации для выпускников основной школы.

В управленческой практике на сегодняшний день представлено достаточное количество подходов к оценке эффективности деятельности организации: в большей степени в контексте организационно-правовой формы, в меньшей степени в связи с отраслевой принадлежностью организации. Критерии оценки эффективности государственных организаций разрабатывают исполнительные органы власти. Руководители школ пытаются найти собственные ответы на вопрос: насколько эффективно функционирует школа как организация и можно ли оценить эффективность ее деятельности? Положительный ответ на вопрос о возможности оценивания эффективности деятельности школы расширяет границы самоанализа для педагогических коллективов и для образовательного менеджмента в целях достижения результатов эффективности, корректировки маршрутов или их радикального изменения для достижения результата. Адекватное оценивание эффективной деятельности образовательной организации должно служить, по крайней мере, вектором для выработки стратегии развития организации.

В литературе предложены способы оценивания эффективности организации по миссии, целям, задачам и критериям, на основе которых производится оценка, что и является сигналом выполнения определенных организациями миссией, целями, задачами.

Разработаны интегрированные подходы с выделением определенных областей или жизненных циклов организации, по которым осуществляется оценка ее деятельности: результативность, эффективностьё производительность, выживание. Важно понимание того, что составляет «сущность» этих показателей, так как чаще всего, под одним и тем же термином понимается разное содержание. И эта проблема «языка понимания» феномена эффективности присуща как для процедуры оценивания результатов деятельности коммерческих организаций, так и для оценки некоммерческих, к которым мы относим школу.

Проблемам эффективного взаимодействия стейкхолдеров и государственного регулирования для достижения соответствующего результата посвящено достаточное количество работ (Г.Л. Багиев, Э. Делбанко, Джон Катценбах, Дуглас Смит, М. Фуллан и др.).

Представлены критерии оценки эффективности и важность их для развития организации (М.Л. Агранович, Л. Гохберг, О.Г. Грохольская, Н. Ковалева, Б.И. Мишин, Ю. Шорохов и др.) в России и на международном уровне (Д. Вилиам, М.Фуллан).

Известны подходы по ключевым показателям эффективности или результатов деятельности в достижении стратегических целей организации (англ. KPI [43]) и разделением их по факторам результативности и эффективности, где под результативностью понимается степень достижения запланированных результатов, а под эффективностью соотношение между достигнутыми результатами и издержками на их достижение (М.А. Жемчугов, А.К. Клочков, М.М. Панов, Т.В. Постникова и др.).

Критерии эффективности - это всегда связка с целями развития и ресурсными возможностями для достижения этих целей. Проблемы развития организации, в том числе в контексте устойчивого развития стали приобретать особое значение в современном мире в связи с преодолением экономического и управленческого кризиса. Междисциплинарные исследования этих проблем вновь стали актуальными. В трудах С.В. Кабанова [25] указано на трудности оценки развития, так как для каждого направления используются разные показатели и критерии, измеряющие феномен «развития». Сравнение уровней и степени развития, по мнению автора, вообще невозможно.

О противоречиях в применении устаревших и неэффективных приемов руководства образовательным процессом и необходимостью повышения качества образования с помощью различных инновационных технологий, в том числе управленческих, посвящены статьи И.Н. Казеичевой, Т.В. Скляровой, И.А. Фастовский и др.

Несмотря на то, что теоретические подходы к выявлению и оценке эффективности образования достаточно изучены, универсальный критериальный и методический аппарат, позволяющий оценить эффективность отдельной образовательной организации (школы) отсутствует.

Следовательно, проблема совершенствования методов оценки эффективности образования, в частности выбора адекватных критериев, устанавливающих «формат» эффективной школы нуждается в дальнейшем исследовании. Актуальность решения задачи выделения критериев эффективности деятельности школы, как самостоятельной организации, а не только части системы образования определенного уровня (района, муниципалитета, микрорайона), подтверждается, с одной стороны изменениями в подходах к финансированию образовательной организации посредством субсидий, через систему государственного задания, с другой - возможностью увеличения объема субсидии через «эффективный контракт», в который должны быть включены критерии эффективности деятельности школы. Измерить степень достижения целей по соответствующим направлениям развития образовательной организации возможно только при адекватной фиксации показателей на старте. Проблема выявления и/или выделения системы таких показателей, оценивающих степень развития организации является актуальной для современной школы, что послужило основанием для выбора темы исследования.

Цель исследования состоит в разработке системы оценивания эффективной деятельности образовательной организации в виде матрицы с набором критериев, показателей и индикаторов развития.

Достижение этой цели обусловило постановку следующих задач:

1. выявить базовые теоретические, нормативно - правовые и методические основания, формирующие подходы к оценке эффективности школы;

2. сформулировать дефиниции в целях исследования для различения в оценке эффективности, как экзогенной (внешне заданной) и эндогенной (внутренней) эффективности школы в контексте развития;

3. выявить соответствие показателей эффективной школы запросам различных стейкхолдеров образовательной организации;

4. сформировать и обосновать системы показателей, оценивающих экзогенную и эндогенную эффективность школы соответственно через «универсальные» и «уникальные» показатели, специфицированные на Программу развития конкретной школы;

5. разработать условную матрицу набора показателей для оценивания эффективности школы (специфицированную на Программу развития конкретной образовательной организации).

Объектом исследования являются системы оценивания эффективной деятельности школы на макро (федеральный уровень), мезо (региональный уровень) и микро (районный) уровнях.

Предметом исследования являются критерии и показатели (подходы) оценивания эффективной деятельности школы в контексте ее развития.

Гипотеза магистерского исследования: если иметь адекватный диагностический материал для оценки экзогенной и эндогенной эффективности школы, то можно управлять изменениями в целях развития школы, выявлять «западающие» и корректировать реализуемые направления развития школы.

Под «западающими» направлениями мы понимаем направления развития школы, которые требуют конструктивных мер для их решения. «Западающие» направления развития выявляются образовательными организациями на стадии разработки Программы развития школы. При определении набора показателей, характеризующих выполнения поставленных задач, возможна их корректировка в зависимости от степени достижения (или отставания) в намеченных показателях на отчетный период.

Новизна работы состоит в том, что:

- сформулированы рабочие понятия «эндогенная эффективность школы» и «экзогенная эффективность школы» и дано различение этих понятий в контексте данного исследования;

- выявлены и сформулированы атрибуты эндогенной эффективности школы;

- проведен сравнительный анализ атрибутов экзогенной эффективности школы на макро-мезо-микро уровнях управления образованием;

- сделана попытка выделения общих (универсальных) и специфицированных (уникальных) показателей эффективности в контексте развития образовательной организации.

Выделение и конкретизация атрибутов эффективности помогут образовательной организации (школе):

- проводить систематический внутренний мониторинг (самооценку) и определять степень собственной конкурентоспособности на рынке образовательных услуг;

- отслеживать динамику изменений (достижений и отставания) собственной деятельности по отношению к себе и к себе подобным для принятия адекватных управленческих решений.

Информационно-эмпирическая база исследования включает в себя:

- официальные статистические материалы по вопросам оценки эффективности работы образовательной отрасли;

- данные, опубликованные в отечественных и зарубежных научных журналах и представленные на сайтах авторитетных учреждений и организаций;

- федеральные законы, законодательные акты Российской Федерации, Указы Президентов, постановления Правительства Российской Федерации по проблемам оценки эффективной деятельности и развития системы образования;

- первичные материалы учреждений и организаций образовательной сферы, включая программы развития и другие документы;

- результаты опроса основных групп стейкхолдеров образовательных организаций на уровне района и города.

Эмпирическая база исследования включает:

- анализ мониторингов: три мониторинга [1, 2, 4, 5, 9] эффективности деятельности систем образования федерального уровня; пять мониторингов [3, 6, 7, 37] регионального уровня;

- анализ программ развития - семь программ развития районных образовательных систем Санкт-Петербурга (Адмиралтейский, Выборгский, Кировский, Московский, Невский, Фрунзенский, Приморский районы);

- анализ показателей, включенных в системы оценивания на федеральном уровне (322 показателя); региональном уровне (87 показателей); локальном уровне (121 показатель);

- анализ анкет 760 респондентов и 6545 ответов на вопросы анкет; характеристика выборки: два региона - Санкт-Петербург (667 анкет) и Ижевск (93 анкеты) в т.ч. 6 общеобразовательных школ - 361 чел. (77 администраторов, 61 педагог, 117 родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся (далее - родителей обучающихся), 106 обучающихся), 2 лицея - 123 чел., (16 администраторов, 18 педагогов, 40 родителей обучающихся, 49 обучающихся), 2 гимназии - 123 чел., (9 администраторов, 26 педагогов, 43 родителя обучающихся, 45 обучающихся), 3 школы с углубленным изучением отдельных предметов - 153 чел., (98 администраторов, 20 педагогов, 20 родителей обучающихся, 15 обучающихся).

При изучении данной темы использованы методы: группового анкетирования, экспертных оценок, кабинетного социологического исследований.

Логическая структура работы следующая: диссертация состоит из введения, где определены цель, объект и задачи изучения, и трех глав, где более детально рассматриваются теоретические подходы и нормативно-правовые и методические основы эффективной школы, анализируются используемые на федеральном, региональном, городском, школьном уровнях критерии и показатели эффективности и формулируются предложения по оптимизации показателей. В первой главе подробно рассматриваются теоретические, нормативно - правовые и методические основы понятия «эффективности», представлены теоретические подходы к определению эндогенной и экзогенной эффективности школы, рассмотрены влияние оценки эффективности на развитие организации, дано рабочее определение эндогенной и экзогенной эффективности школы.

Во второй главе представлен эмпирический анализ существующих практик оценивания эффективности школы на региональном и локальном (район) уровнях, проведен анализ нормативных документов, выявлены возможности проводимых мониторингов на предмет выявления показателей, характеризующих эндогенную и экзогенную эффективность, представлены результаты анкетирования стейкхолдеров образовательной организации о критериях и показателях эндогенной эффективности.

В третьей главе представлены способы формирования матрицы критериев и показателей эндогенной эффективности школы, приведены примеры показателей и индикаторов эффективности по критериям; описаны основные группы влияния на изменения, происходящие в школе; представлен алгоритм принятия управленческих решений в направлении развития. В заключении сделаны выводы по проделанной работе и обобщена вся информация. Магистерская диссертация изложена на 95 страницах, дополнена приложениями, основана на 43 источниках, среди которых нормативно-правовые акты, переводы зарубежных специалистов, научные статьи, электронные ресурсы и иные публикации российских авторов.

1. Теоретические подходы и нормативно-методические основы определения эффективной школы

1.1 Подходы к определению понятия «эффективности организации», спецификация понятия на организацию типа «школа»

Одной из ключевых приоритетных задач модернизации российского образования является «достижение нового современного его качества» [4]. Существующие противоречия между «требованиями общества и возможностями школы являются причиной серьезных проблем, главная из которых - качество образования» [13]. Проблемы оценки качества неразрывно связаны с не менее актуальной темой оценки эффективности деятельности школы. И в том и в другом случае (феномен «качества» и феномен «эффективности») имеют своей целью продолженный результат образовательной деятельности, который может быть измерен (оценен) более адекватно в долгосрочном периоде. Однако, формирующаяся конкурентная среда образовательных услуг требует разработки и совершенствования методов и способов, с помощью которых образовательные организации могут определять направления своего развития, опираясь как на собственные, аутентичные спросу внешней среды, результаты (эффекты), так и на результаты деятельности других образовательных организаций и понимания своего места в некотором условном рейтинге эффективных организаций. Для этого необходимо определить атрибуты эффективной образовательной организации.

Исследователи отмечают, что «в целом в России еще не приняты необходимые меры для создания регулярной системы оценки работы образовательных учреждений (организаций) и системы образования в целом» [41].

Как правило, качество образования связывается с феноменом результата и процесса.

В латинском языке «effectivus» означает «производительный, действенный, дающий нужные результаты» [43], «дающий эффект (во 2 знач.)», «приводящий к нужным результатам, действенный» [42]. В экономической деятельности критериями выступают действенность, экономичность, качество, прибыльность, внедрение новшеств. Данные показатели могут быть применены и в образовании.

Существующие подходы к определению эффективности с точки зрения экономики, социологии, психологии, медицины объединены понятием конечного результата и способов его достижения.

Следует отметить, что контекст понятия «эффективности» применяется авторами чрезвычайно широко, без уточнения предмета, так, иногда речь идет об «эффективности образования» как отрасли хозяйства, в других работах обсуждается «эффективность школы», как организации со своим укладом жизни, педагогические концепты, как правило, посвящаются эффективности обучения с акцентом на качество образования и учебные достижения.

Б.И. Мишин и О.Г. Гроховец [27] предлагают рассматривать в качестве индикаторов признаки эффективных школ, которые помогут определить степень эффективности системы, но не будут способствовать ее развитию. Базовым основанием эффективности авторы считают такие характеристики, как «…убеждения учителей, действия учителей, школьный климат, убеждения и поведение детей» [27]. В этом случае «…учебные достижения учащихся на выходе будут являться свидетельством эффективности школы, а ведущие индикаторы определять развитие школы» [27].

Показателем эффективности школы Э.Д. Новожилов предлагает считать «…решение проблемы противоречия между реальным уровнем образования и формальными показателями успеваемости» [19]. По словам автора «проблема повышения качества образования выступает одним из важнейших факторов сохранения и развития интеллектуального потенциала нации» [19].

С экономической точки зрения, Г.Л. Багиев [10] и соавторы предлагают следующие виды эффективности, зависящие от содержания:

- «эффективность действия, обмена;

- эффективность как соответствие плану, образцу;

- эффективность как оценка удовлетворенности поведением системы;

- эффективность как показатель уровня удовлетворенности выполнения функций социально-экономической системы» [10].

А.А. Аминов предлагает в качестве критериев эффективности школы рассматривать соответствия ее требованиям экономики, считая верным утверждение «большая часть прироста современного производства должна осуществляться за счет эффективного использования трудовых ресурсов, повышения их качественных характеристик (образования, квалификации, мастерства)» [23].

М.Л. Агранович утверждает, что при оценке качества образования не следует «требовать от образовательных систем одинаковых результатов, если они находятся в разных условиях и обладают разными ресурсами. К характеристикам качества предлагает относить показатели, отражающие уровень учебных достижений учащихся; уровень социализации выпускников; уровень соответствия результатов и условий нормативным требованиям и запросам потребителей. Для учета управления качеством предложены показатели, отражающие характеристики ресурсов (материально-техническая база, здания и оборудования, информатизация, учебные материалы и оборудование), кадры, финансовые средства» [22]. Автором введен показатель эффективности использования ресурсов и делается акцент на необходимости учета условий деятельности.

Предлагаемая М.Л. Аграновичем методика оценки эффективности образовательной деятельности позволяет оценить состояние системы, уровень качества образования, выявить сильные и слабые стороны, определить приоритетные направления развития, и в результате анализа принять адекватные управленческие решения. Эта же методика позволяет выявить «зависимость между ресурсами и условиями обучения, с одной стороны, и результатами обучения, с другой стороны» [22].

В своих работах авторы предлагают измерять разные компоненты эффективности: экономическую составляющую, образовательный эффект, воспитательное направление и др.

Предложенные Н.А. Янковской, Н.А. Аминовым две формы эффективности образования: «внешняя (в какой степени школа достигла поставленных целей) и внутренняя (степень удовлетворения достигнутого результата существующему рынку труда)» [41] не позволяет развивать кадровый капитал. Поэтому А.А. Аминов [23], Е.П. Никитина [18], предлагают «строить измерения эффективности и результативности образования на анализе бюджетных расходов» [23, 18].

Мероприятиям по контролю за расходованием бюджетных средств, доработке системы показателей придается значительное внимание в работах Л. Гохберга, Н. Ковалевой, С. Шашнова [24].

Некоторые авторы предлагают «на основе мониторингов накапливать информацию, которая позволит принимать управленческие решения, в частности, и для оценки эффективности школы (и труда каждого работника)» [14].

Приведенные тексты и ссылки на работы, относящиеся в теме исследования, дают возможность сформулировать некоторые проблемы методологического характера, которые необходимо решить в рамках нашего исследования:

1. В литературе, нормативных и методических текстах акцентируется внимание на оценивании эффективности системы образования или качества образования и в меньшей степени разработаны системы, оценивающие, эффективности образовательной организации (школы);

2. Разные системы и подходы к оцениванию эффективности деятельности школы имеют явно выраженные характеристики внешнего (исполнительными органами власти или общественными организациями) и внутреннего (опросы внутренних клиентов, учителей, родителей обучающихся, обучающихся) оценивания. В целях исследования мы предлагаем разделять эти подходы экзогенного характера, на которые образовательная организация повлиять не может и они задаются сверху и эндогенного характера - «внутренние показатели развития».

3. Существующие показатели и критерии эффективности настроены на типовую, среднестатистическую школу. Для конструктивного последействия подобных оцениваний необходимо формирование показателей эффективности, которые могли бы служить рабочим инструментом для управленца в конкретной образовательной организации, в целях формирования маршрута развития организации и формирования стратегических документов (например, Программы развития). Необходимо выделить среди перечня используемых показателей общие, т.е. универсальные показатели и частные, т.е. специфицированные (уникальные) для конкретной школы.

В целях исследования мы предлагаем рабочие понятия «универсальных» - общих и «специфицированных» показателей оценивания эффективности школы:

- «универсальные» - общие (или ключевые, единые) показатели эффективности, оценивающие разные образовательные организации, сформированные нормативными документами «сверху». Достижение «универсальных» показателей эффективности необходимо для рутинного функционирования образовательной организации;

- «уникальные или специфицированные» - это набор показателей внутренней (эндогенной) оценки эффективности школы, специфицированный на Программу развития школы, который планируется (формируется самостоятельно) в отдельно взятой школе. «Специфицированный» набор показателей формируется с учетом социально-экономических характеристик обучающихся, в т. ч. специфики географического положения, состава семей, квалификации педагогического состава, статуса организации и позволяет образовательной организации развиваться по собственному сценарию, не противореча внешним и внутренним запросам.

4. В отечественной практике существует множество различных мониторингов, направленных на оценивание деятельности школы с точки зрения ее эффективности. Однако, «ключевые стейкхолдеры» имеют разное представление о том, что такое эффективная школа. Следует выделить показатели (или критерии), которые являются общими и уникальными для всех субъектов. В рамках исследования мы предлагаем условно разделять эти эффективности как экзогенную и эндогенную эффективность.

Предварительные выводы, которые мы можем сделать в целях разделения понятий «экзогенная эффективность школы» и «эндогенная эффективность школы (образовательной организации)» состоят в следующем:

- выражая характеристику эффективности школы через понятие «эндогенной эффективности» мы вкладываем в данное определение эффективности социальный смысл деятельности организации, включающий в себя школьную культуру, специфическую для каждого школьного сообщества, ориентированную с одной стороны на главного заказчика образовательной услуги - детей и родителей, с другой - на главного исполнителя - трудовой (не только педагогический) коллектив образовательной организации, и в этом случае главным измерителем является показатель удовлетворенности субъектов образовательными услугами, условиями жизнедеятельности организации;

- в понятие «экзогенной эффективности образовательной организации (школы)» мы вкладываем «мониторинговый смысл», при котором по формальным, измеряемым показателям, предлагаемым либо независимыми агентами, либо государством (его полномочными представителями в виде исполнительных органов власти), школа будет удовлетворять условиям «эффективности деятельности».

В атрибуты «экзогенной эффективности» мы включаем следующие показатели:

- выполняет в полном объеме государственное задание;

- отвечает требованиям эффективности, предъявляемым со стороны исполнительных органов власти;

- экономически устойчивая и развивается, в том числе, за счет спроса на дополнительные образовательные услуги, которые, в свою очередь, производятся благодаря сформированным инновационным практикам.

В понятие «эндогенной эффективности» мы вкладываем следующий смысл - это образовательная организация, в которой развитие в направлении достижения экономической эффективности не противоречит направлению развития для достижения социального эффекта от образовательной деятельности.

Модель эффективной деятельности школы рассматривается в противоречивой ситуации: сегодня и социальный эффект и экономическая эффективность образовательной организации в контексте оценивания ее деятельности одинаковы значимы. Однако, если акцент деятельности переносится в сторону достижения экономической эффективности, то, как следствие падает социальная эффективность образовательной деятельности. Главная проблема заключается в нахождении оптимального соотношения между экономической эффективностью функционирования школы и социальной отдачей от образовательной деятельности. Следует иметь в виду, что развитие в сторону «эндогенной эффективности» - это всегда инвестиции в будущее, связанные с дополнительными расходами в настоящем. И, с большой долей вероятности, в краткосрочном периоде можно будет наблюдать парадокс «эндогенной неэффективности экзогенной эффективности», т.е. мониторинговые показатели будут давать заключение о том, что, например, не соблюдается пропорция эффективности по показателю «количество учащихся на одного учителя» или «соотношение педагогического состава к общему количеству работников», но при этом школа в данном периоде будет являться победителем конкурсов инновационных образовательных продуктов, конкурсов Приоритетного национального проекта «Образование» (ПНПО) и занимать места в первой десятке в рейтингах школ региона или города.

1.2 Нормативно-методическая база, формирующая подходы к оценке эффективности школы

Сформулировав рабочее понятие «экзогенной эффективности» мы переходим к анализу правовой и методической базы, формирующей подходы к оцениванию эффективной школы.

В целях анализа мы используем источники информации, находящиеся в открытом доступе (Internet), что является принципиальным, так как феномен экзогенной эффективности школы должен играть прикладную роль в процессе выбора такой школы как со стороны родителей и обучающихся с целью выбора школы «для себя», так и со стороны генерального стейкхолдера - государства, с целью поощрения и выделения лучших и мониторинга «догоняющих» школ для принятия специальных мер по оптимизации их деятельности.

Подходы к оценке эффективности связаны с проблемой количества и структурой набора показателей, по которым оценивается образовательная организация (далее - ОО) или система. Излишнее их количество делает и процедуру оценивания неоправданно затратной, результат оказывается размытым, что не оставляет школам возможность проводить оценку по тем показателям, которые особенно значимы для данного региона, района, местности. С другой стороны, случайный выбор показателей и их количественная недостаточность снижает эвристическую ценность информации.

Вероятно, принципом составления таких «наборов» показателей, в качестве унифицированных для всех образовательных организаций должна быть «разумная необходимость», а в случае сборки уникальных показателей, специфицированных на конкретную образовательную организацию возможен принцип «разумной достаточности».

Важной составной частью при оценивании эффективности образовательной организации является информированность и возможность обсуждения в обществе результатов этой оценки. Однако в России пока не существуют общественные и профессиональные структуры информирования, обратной связи и всеобщего обсуждения. Нет опыта выработки и (или) коррекции образовательной политики на основе подобных данных.

Мы задаем три уровня, на которых проводится или может проводиться оценивание эффективной школы: федеральный, региональный, местный (районный, муниципальный и пр.).

Анализ открытых источников позволяет выделить три нормативно- методических подхода, которые могут использоваться для оформления «портрета эффективности» образовательной систем на федеральном уровне:

1. «Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» [1];

2. Комплексный проект модернизации образования, в т. ч. модуль национальной инициативы «Наша новая школа» [4, 5];

3. «Федеральная целевая программа развития образования на 2011-2015 годы» [9].

Полный перечень используемых показателей, критериев оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти (далее - ОИВ) субъектов Российской Федерации (далее - РФ) по направлению «Образование» представлен в Приложении 1.

Основные целевые установки в части «оценка эффективности деятельности ОИВ субъектов РФ» [1], сосредоточены на оценке эффективности деятельности системы образования в целом, на уровне субъекта РФ, отдельного региона. По его итогам формируется рейтинг самых успешных субъектов, выделяются гранты на дальнейшее развитие, выявляются причины неэффективных расходов. Оценка строится на достижениях показателей: экономического развития, общего образования, организации государственного и муниципального управления, общей оценки эффективности расходования бюджетных средств (по достигнутому за отчетный период уровню) и динамике (за период нескольких лет предшествующих отчетному году).

Оценка эффективности деятельности ОИВ субъекта РФ проводится на основе анализа и сопоставления показателей, которые характеризуют:

1) «Конечные результаты деятельности в сфере образования, а именно уровень реализации основных целей деятельности региональных властей, удовлетворенность населения качеством предоставляемых государственных услуг и деятельностью ОИВ.

2) Эффективность использования бюджетных ресурсов в сфере образования, где также оценивается объем неэффективных расходов в образовании, под которым понимаются неэффективные расходы на управление кадровыми ресурсами (педагогического и прочего персонала) и расходов, связанных с низкой наполняемостью классов.

3) Ход реализации институциональных реформ по сферам, а именно внедрение новых механизмов управления в сфере образования и ее эффективность. Уровень результативности в сфере образования определяется по: уровню сдачи единого государственного экзамена, численности выпускников, не получивших аттестат о среднем (полном) образовании, тенденциях изменения заработной платы работников в данной сфере, уровню подростковой преступности, состоянию материально-технической базы учреждений образования, эффективности хода внедрения новых механизмов управления в сфере образования. Расчеты производятся по формуле, позволяющей определить рейтинг и уровень эффективности»[1].

Большое количество показателей приводит к сложностям в сборе информации, ее обработке. К настоящему времени разработан проект постановления правительства Российской Федерации «Об утверждении дополнительных показателей для формирования отраслевых рейтингов эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и правил формирования отраслевых систем мониторинга и рейтингов эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» [2].В новом проекте количество показателей снижено до 7. Проект предполагает проводить оценку деятельности ОИВ всего по двум направлениям: уровень результативности и уровень оценки населением результатов деятельности. Сокращение количества показателей должно привести к более качественному анализу деятельности ОИВ субъектов РФ, а, следовательно, к более объективному анализу эффективности деятельности на всех ступенях в сфере образования. школа стейкхолдер образовательный

Динамика результативности государственного управления и повышения инвестиционной привлекательности субъекта РФ в сфере образования определяется по сумме значений: динамика уровня результативности; динамика уровня эффективности расходования бюджетных средств.

Комплексный проект модернизации образования (далее - КПМО) [4] и включенный в данный ресурс оценивания модуль «Наша новая школа» [5] предполагают возможность оценивания эффективности использования субсидий, исходя из достижения показателей результативности. За каждое недостигнутое значение показателей результативности предусматривается сокращение размера субсидии в размере 2% от объёма на текущий финансовый год. Одним из показателей КПМО, например, является соотношение «среднемесячной заработной платы учителей в регионе и среднемесячной заработной платы работников в целом по экономике субъекта РФ» [4].

Оценка эффективности использования субсидий, выделяемых на образование, по программе модернизации региональных систем образования осуществляется на основе достижения значений показателей:

- «динамика роста средней заработной платы учителей в субъекте РФ, ее соотношение со средней заработной платой по экономике субъекта РФ;

- доля школьников (по ступеням), обучающихся в условиях, соответствующих федеральным государственным образовательным стандартам;

- соотношение количества школьных учителей, получивших в установленном порядке первую, высшую квалификационную категорию и подтверждение соответствия занимаемой должности, и общей численности школьных учителей;

- доля школьных учителей в возрасте до 29 лет от общей численности школьных учителей;

- доля учителей, привлеченных к участию в государственной программе софинансирования накопительной части трудовой пенсии в условиях реализации соглашения между органами управления образованием и Общероссийским Профсоюзом образования от общей численности учителей» [4].

Реализация «метода КПМО» осуществляется по 6 основным направлениям:

1) «Введение новой системы оплаты труда работников общего образования;

2) Переход на нормативное подушевое финансирование;

3) Развитие региональной системы оценки качества образования;

4) Развитие сети образовательных учреждений региона;

5) Расширение общественного участия в управлении образованием;

6) Организационное обеспечение реализации КПМО» [5].

Параллельно с «методом КПМО» реализуется система оценивания по показателям проекта «Наша новая школа», назовем его «метод ННШ».

Проводимая Министерством образования и науки Российской Федерации оценка эффективности в рамках национальной образовательной инициативы «Наша новая школа» [5], т.е. «метода ННШ», на 2012 год имеет 231 показатель и включает также, как «метод КПМО» 6 направлений:

1) «Переход на новые образовательные стандарты;

2) Развитие системы поддержки талантливых детей;

3) Совершенствование учительского корпуса;

4) Изменение школьной инфраструктуры;

5) Сохранение и укрепление здоровья школьников;

6) Расширение самостоятельности школ» [5].

Третий - «метод ФЦПРО» выделяет собственные 42 показателя (индикатора развития системы) и включает четыре обобщенных направления[9]:

1) «Обеспечение инновационного характера базового образования;

2) Модернизация образования как института социального развития;

3) Создание современной системы непрерывного образования, подготовки и переподготовки профессиональных кадров;

4) Формирование механизмов оценки качества и востребованности образовательных услуг с участием потребителей, участие в международных сопоставительных исследованиях» [9].

Сравнительный анализ по трем выделенным подходам оценивания эффективности деятельности школы дает следующий предварительный результат:

- Общее количество показателей по трем подходам к оцениванию деятельности образовательной организации исключительно на федеральном уровне составляет более 300 единиц;

- Количество совпадающих показателей составляет не более 3%, т.е. около 9 «единиц оценивания», куда попадают такие показатели, «Доля учителей государственных (муниципальных) ОУ, имеющих стаж педагогической работы до 5 лет, в общей численности учителей государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений» и «Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений: учителей» и пр.;

- Общие показатели по методам «ННШ» и «КПМО» совпадают по одной позиции «Доля школьников (по ступеням), обучающихся в условиях, соответствующих федеральным государственным образовательным стандартам»;

- Общие показатели методов «ННШ» и «Оценка эффективности деятельности ОИВ субъектов РФ» совпадают по трем позициям, все из которых связаны с показателями результативности сдачи ЕГЭ;

- Можно констатировать совпадение показателей по «методу ФЦПРО» по 10 пунктам с «Оценкой эффективности деятельности ОИВ субъектов РФ» и это составляет одну треть от общего объема показателей. При этом «метод ФЦПРО» не имеет совпадений ни по одному из целевых показателей «метода КПМО», но наблюдается 11 совпадений с показателями по «методу ННШ».

Предварительный вывод по проведенному анализу для выбора критериев эффективности образования на федеральном уровне может быть следующим: набор критериев федерального уровня для оценки эффективности системы образования избыточен, критерии не согласуются между собой (процент совпадений позиций составляет не более 3%).

Проводимая оценка эффективности образования учитывает, как правило, интересы (запросы) только одного стейкхолдера - власти.

В качестве негативной тенденции следует отметить увеличение показателей по «методу ННШ» на 262,5% за 2 года: с 8 показателей в 2010 году до 21показателя в 2012г. Количество показателей в «Оценке эффективности деятельности ОИВ субъектов РФ» планируется снизить с 12 показателей (по отрасли образование) в 2012 до 7 в 2013г. [2]. Количество показателей по «методу КПМО» остается неизменным.

На региональном уровне к вышеперечисленным федеральным «методам оценивания» эффективности добавляются мониторинги, проводимые на уровне регионов. Рассмотрим перечень мероприятий в данном контексте на примере Санкт-Петербурга.

В Санкт-Петербурге эффективность системы образования оценивает Комитет экономического развития промышленной политики и торговли (далее - КЭРППиТ), а направления развития задаются Комитетом по образованию.

Для анализа мы используем документы:

- «Концепцию социально-экономического развития Санкт-Петербурга 2020» [3];

- «Мониторинг социально-экономического развития районов Санкт-Петербурга и оценке эффективности деятельности администраций районов Санкт-Петербурга на 2008-2011 годы (с изменениями на 9 февраля 2012 года)», проводимую КЭРППиТ [6];

- «Стратегию развития системы образования Санкт-Петербурга 2011-2020гг. «Петербургская школа 2020» (далее - Петербургская школа 2020) [7].

Сравнительный анализ показателей, используемых на федеральном и региональном (Санкт-Петербург) уровнях позволяет сделать некоторые выводы:

- отмечаются совпадения показателей «Петербургской школы 2020» с показателями экзогенной эффективности федерального уровня (таблица 1): на 4,76% (по 2 показателям) с «методом оценки ОИВ», на 26,2% с «методом КПМО» (по11 показателям), на 21,43% с «методом ФЦПРО» (по 9 показателям).

Таблица 1 Доля совпадений показателей эффективности по разным методам оценивания эффективной школы

Федеральный уровень	«метод оценки ИОВ» (42 показателя)	«метод КПМО», в т.ч. «ННШ» (231 показатель)	«метод ФЦПРО» (42 показателя)
Региональный уровень «Петербургская школа 2020»	4,76% (по 2 показателям)	26,2 (по 11 показателям)	21,43% (по 9 показателям)

Количество целевых ориентиров в части развития отрасли образования «Концепции социально-экономического развития СПб -2020» насчитывает 8 единиц. По сравнению с федеральными показателями наблюдается совпадение по 4 позициям с «Оценкой эффективности деятельности ОИВ субъектов РФ», с «методом КПРМО» по 1 позиции и «методом ННШ» по 1 показателю; с «методом ФЦПРО» по 1 показателю.

Мониторинг социально-экономического развития районов Санкт-Петербурга и оценка эффективности деятельности администраций районов Санкт-Петербурга на 2008-2011 годы (с изменениями на 9 февраля 2012 года), проводимый КЭРППиТ, строится на основе «Оценки эффективности деятельности ОИВ субъектов РФ», поэтому совпадает по всем показателям.

К показателям эффективности развития системы образования СПб в части эффективности деятельности ОИВ и стандартов проживания в Санкт-Петербурге относятся 9 показателей:

- «отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников государственных образовательных учреждений (далее ГОУ) к среднемесячной заработной плате работников, занятых в экономике Санкт-Петербурга;

- количество мест в дошкольных ОУ на 100 детей дошкольного возраста.

- удовлетворенность населения качеством общего образования.

- удельный вес лиц, сдавших государственный экзамен по русскому языку, от числа выпускников, участвующих в ЕГЭ.

- удельный вес лиц, сдавших государственный экзамен по математике, от числа выпускников, участвующих в ЕГЭ.

- доля ГОУ, оборудованных для посещения лицами с ограниченными возможностями здоровья.

- доля ГОУ с постоянным пребыванием детей, здания которых находятся в аварийном состоянии или требуют капитального ремонта, в общем количестве ГОУ с постоянным пребыванием детей.

- удельный вес детей первой и второй групп здоровья в общей численности обучающихся в ГОУ.

- доля учителей ГОУ, имеющих стаж педагогической работы до 5 лет, в общей численности учителей ГОУ» [37].

Следует отметить и другие, независимые мониторинги и статистические отчеты, например, проводимые Высшей школой экономики (далее - НИУ ВШЭ), которые позволяют «определить динамику развития отрасли в региональном разрезе» [20]. Данный мониторинг дает всестороннюю статистическую характеристику системы образования, позволяет проследить динамику, и сигнализирует об уровне развития системы. Отличительными показателями данного мониторинга являются показатели:

- «валовой добавленной стоимости, созданной в образовании,

- ввода в действие основных фондов,

- объема платных услуг населению,

- величины инвестиций в основной капитал, направленных на развитие образования,

- динамики расходов на образование из средств консолидированного бюджета РФ,

- потребности в работниках для замещения вакантных мест в образовании и в организациях других видов деятельности;

- расходов домашних хозяйств, связанных с получением образования в образовательных учреждениях различных типов по видам расходов и пр.» [20].

В этот же «независимый класс оценивания» можно добавить деятельность агентства РИА Новости, которое, при поддержке Межрегиональной Ассоциации Мониторинга и Статистики Образования (МАМСО) в рамках проекта «Социальный навигатор» подготовило Рейтинг школ повышенного уровня восьми регионов России. Для формирования рейтинга «продвинутых» школ, с учетом российского и международного опыта, были выбраны четыре направления, оцениваемые по 21 показателю:

1) «возможность индивидуального развития для учащихся;

2) результаты обучения;

3) условия обучения, в том числе безопасность;

4) доступность обучения в данном учебном заведении» [38].

Таким образом, используемые на разных уровнях методы (способы) оценивания эффективности деятельности образования в целом и образовательной организации в частности, на 3-5% дублируют друг друга и дополняются новыми показателями на уровне местных органов исполнительной власти или независимыми экспертными организациями. Показатели, перечень которых насчитывает около 300 единиц, включен в систему оценивания деятельности образовательной организации, при этом только на федеральном уровне по разным приемам и методам, система и организация оценивается по 17 направлениям.

В результате анализа нормативно-методической базы можно сделать предварительные выводы:

1. Совокупное количество показателей, которые могут быть отнесены к показателям, оценивающим эффективность деятельности системы образования и образовательной организации, составляет около 300 единиц, что объективно превышает значимость каждого из них, если все использовать в качестве единой базы для определения и выделения эффективной школы.

2. Отсутствует единый подход с обозначенными атрибутами эффективности для выявления эндогенной эффективности.

3. Можно предполагать, что большое количество показателей эффективности делает процедуру оценивания чрезвычайно затратной, результат оказывается размытым, что не оставляет образовательным учреждениям возможности проводить оценку по тем показателям, которые особенно значимы для данного региона, района, местности либо культуры.

4. Случайный выбор показателей снижает эвристическую ценность информации, следовательно необходимо определить перечень необходимых и достаточных показателей, в целях их разделения соответственно на унифицированные - общие для определения среднестатистической эффективной школы и уникальные - для определения эффективной школы, развивающейся в конкретных условиях и конкретной среде. Для адекватной оценки эффективности необходим учет условий и ресурсов, в которых функционирует образовательная система (школа).

В таблице 2 представлены в количественном и процентном соотношении показатели, которые оценивают эффективную школу на федеральном и региональном уровнях (внешняя оценка) и представляют интерес для внутренних стейкхолдеров (внутренняя оценка). Подробный перечень показателей оценки экзогенной эффективности, представляющий интерес для внутренних стейкхолдеров представлен в Приложении 2.

Таблица 2 Проектная матрица учета запросов стейкхолдеров (по количеству показателей /в %)

Федеральный и региональный «методы оценки эффективности»	Доля показателей оценки «эффективной деятельности»	Количество и доля показателей оценки «эффективной школы», учитывающих запросы разных групп стейкхолдеров
		педагогический и непедагогический кадровый состав школы	обучающиеся и их родители\ полномочные представители)	Общественные организации	СМИ	Население микрорайона
«Оценка эффективности деятельности ОИВ субъектов РФ»	29 показателей/ 69%	2 показателя/ 4,67%	4 показателя/ 9,52%	4 показателя/ 9,52%	1 показатель/ 2,53%	2 показателя/ 4,76%
«метод КПМО»	17 показателей/ 70,83%	3 показателя/ 12,5%	3 показателя/ 12,5%	1 показатель/ 4,17%	0 показателей/ 0%	0 показателей/ 0%
«метод ННШ»	205 показателей/ 88,74%	1 показатель/ 0,43%	17 показателей/ 7,36%	4 показателя/ 1,73%	1 показатель/ 0,43%	3 показателя/ 1,30%
«ФЦПРО 2011-2015гг.»	38 показателей/ 90,47%	0 показателей/ 0%	1 показатель/ 2,53%	2 показателя/ 4,67%	1 показатель/ 2,53%	0 показателей/ 0%
«Петербургская школа 2020»	14 показателей/ 33,33%	11 показателей/ 26,19%	13 показателей/ 30,95%	0 показателей/ 0%	2 показателя/ 4,76%	2 показателя/ 4,76%

Представления заинтересованных стейкхолдеров в развитии эффективных школ ставит проблему выбора и учета критериев оценки эффективности школы, которая будет рассмотрена во второй главе.

1.3 Выделение групп влияния на развитие школы и оценку ее эффективности

Способность организации (школы) приспосабливаться к современным изменяющимся условиям действительности - важный фактор ее выживания. Каждая организация пытается «сохранить или повысить текущий уровень эффективности и упрочить свои конкурентные позиции» [40].Конкурентная среда, формирующаяся на рынке образовательных услуг, должна обеспечиваться открытой информацией о каждом агенте (организации), который на этом рынке присутствует, для возможности выбора со стороны потребителей образовательных услуг. Эффективная организация (школа) оценивает свою деятельность, сравнивает динамику собственного развития в разные периоды и сравнивает себя с конкурентами. Для сравнения себя с другими и необходимы единые (унифицированные) показатели эффективности.

Развитие организации трактуется в литературе по-разному. И связывается понятие развития с приобретением новых свойств. Мы под развитием организации будем понимать такой процесс принятия решений, при котором достигается эффективность деятельности, учитываются потребности всех заинтересованных стейкхолдеров, используются внутренние возможности и внешние факторы (условия).