Политико-правовой процесс в отечественном образовании 1801-1917 гг.

До утверждения основополагающих документов 1864-1872 гг. было принято несколько «подготовительных» актов: «О совершенствовании главного Правления училищ», «О соблюдении религиозных прав лиц нехристианского вероисповедания», «О женских училищах ведомства Министерства народного просвещения». В общем контексте подготовки школьной реформы вышли и другие постановления Министерства народного просвещения, касавшиеся улучшения учебного дела на местах. Было детально регламентировано содержание обучения в каждом из звеньев общего образования. Так, школы грамотности обучали чтению и элементарному письму, а также начальным арифметическим действиям; обязаны были воспитывать детей в православном духе. Этот тип учебных заведений должен был связать интересы государства и общества в деле образования. Согласно проекту Устава одногодичные школы грамотности и низшие народные училища являлись учреждениями общественными, а школы грамотности открывались без разрешения органов власти. Таким образом, Министерство давало возможность проявлению широкой общественной инициативы в деле начального народного просвещения.

Возможность существования начальных народных училищ была закреплена еще в 1828 г., когда этот тип учебных заведений стал подведомственен Министерству народного просвещения. Между тем на протяжении всей второй четверти ХIХ столетия учебное ведомство не имело возможности практически реализовать эту норму. Реально существовали только городские училища. Ряд училищ был создан представителями общественности, однако, государственный контроль над их деятельностью был недостаточен для того, чтобы говорить об общеимперской системе элементарного образования, полностью контролируемой государственной властью. Спустя почти сорок лет, социально-политические условия, учитывая которые разрабатывался Устав 1828 г., во многом изменились, в силу чего требовалось и изменение законодательства.

В § 2 «Принятие нового школьного законодательства в 1864 г.» дается историко-педагогическая интерпретация Положения о начальных народных училищах 14 июля 1864 г., основная цель которых состояла в том, чтобы «утверждать в народе религиозные и нравственные понятия и распространять первоначальные полезные знания». Положение о начальных народных училищах от 14 июля 1864 г. // Сборник Постановлений по Министерству народного просвещения. Т.3. - СПб., 1876. Стлб. 1421. При этом власть четко закрепляла приоритеты российского просвещения, основанные на отечественном опыте обучения и воспитания, согласуя их с достижениями мировой педагогики. Положение юридически зафиксировало основные направления организации начального образования в России. Были созданы уездные и губернские училищные советы, которые стали основными органами, способными, по мнению власти, сочетать на местном уровне интересы государства и общества в вопросах просвещения. Устав предоставил право всем сословиям принимать посильное участие в организации образовательных учреждений, оставляя за государственной властью контрольные функции.

19 ноября 1864 г. был принят Устав гимназий и прогимназий, определявший цель этих учебных заведений как общее образование воспитывающихся в них юношей и их подготовку в университет и иные высшие учебные заведения. Гимназии подразделялись на реальные и классические. Документ содержал нормы, позволявшие привлекать наиболее достойных и способных учителей к работе. Повышалось жалование преподавателям, отменялось деление учителей на старших и младших, введена практика почасовой оплаты, были сокращены учебные уроки с 1 часа 15 минут до 1 часа. Устав усилил влияние педагогических советов, директоров и инспекторов учебных заведений. Однако оставались и недоработанные вопросы. Сокращение учебного времени повлекло перегрузку учащихся и быстрое прохождение предметов, что негативно отразилось на качестве изучения материала. Трудности вызвало новое право педагогических советов утверждать учебные планы и программы.

Принятие этих двух нормативных актов заложило законодательную основу для реализации новых политических установок по развитию российского образования в общем контексте реформ середины XX века.

В § 3 «Пересмотр законодательства в области образования во второй половине 60-х - начале 70-х гг. ХIX века» рассматриваются изменения и уточнения нового законодательства, в частности, «Инструкция относительно объема преподавания учебных предметов в гимназиях и прогимназиях (1865). Инструкция относительно объема преподавания учебных предметов в гимназиях и прогимназиях // Сборник распоряжений по Министерству народного просвещения. Т.IV. - СПб., 1877. Стлб. 32-53. В ней были намечены главные вопросы, на которых должна была сосредоточиться будущая школа:

-преобладание одного из двух главных типов средней школы;

-регламентация учебных планов и программ;

-связь образовательной и нравственно-воспитательной функций средней школы.

Более подробно в Уставе редакции 1871 г. были прописаны требования к поступавшим в I класс: знание главнейших утренних и вечерних молитв, важнейших событий из Ветхого и Нового Заветов; умение бегло и со смыслом читать по-русски написанное гражданским шрифтом и пересказывать по предложенным вопросам легкие прочитанные рассказы, а также писать по-русски под диктовку без ошибок крупным и средним шрифтами, читать по-церковнославянски.

По сравнению с Уставом 1864 г. изменения 1871 г. усиливали воспитательную направленность гимназий. Наряду с обучением воспитание было названо важнейшей задачей каждого типа учебного заведения. Изменения учебного плана сводились к следующему:

Вслед за новой редакцией Устава гимназий и прогимназий 15 мая 1872 г. был издан Устав реальных училищ, цель которых определялась как предоставление учащемуся юношеству всех состояний и вероисповеданий технических знаний и общего образования, приспособленного к практическим потребностям жизни.

После принятия новых редакций уставов учебных заведений российская власть разработала подзаконные акты, ставшие логическим продолжением принятых документов. Так, 29 октября 1871 г. была издана инструкция инспекторам народных училищ. Последовавшие далее постановления и распоряжения либо рассматривали в основном узкие вопросы народного просвещения, либо касались работы определенного учебного заведения. 31 мая 1872 г. было издано Положение о городских училищах, в которые со второй половины 1874 г. должны были быть преобразованы все 402 уездных училища. Целью нового типа учебных заведений называлось «доставление детям всех сословий начального умственного и религиозно-нравственного образования». О положениях и штатах Городских училищ и Учительских институтов // Сборник постановлений по министерству народного просвещения. - Т. 5. - С.-Пб., 1877. Стлб. 1174 - 1305. Училища создавались четырех типов, сроком обучения от одного до шести лет.

Предпринятый пересмотр законодательства в области образования положил начало попыткам власти сузить веер поисков вариантов переустройства отечественной системы образования, ограничить вхождение модернизационных притязаний западного образца, добиваясь этого частичным обновлением путей традиционно-консервативного развития в условиях новой политико-правовой ситуации, сложившейся после принятия школьного законодательства в середине 60-х гг. ХIХ столетия.

В §4 «Стабилизация политики в области народного просвещения (начало 70-х гг. XIX в. - начало ХХ в.)» исследуются последовавшие за новой редакцией Устава подзаконные акты. В 1872 г. Министерство утвердило для гимназий правила приемных, переводных и выпускных испытаний. В 1874 г. правила испытаний были изданы для реальных училищ. Далее следовал ряд особых подробных правил, регламентировавших поведение учеников в стенах учебных заведений и вне их; порядок надзора за учениками: «Правила по заведованию пансионами при гимназиях и прогимназиях» 23 мая 1872 г., «Правила для учеников гимназий и прогимназий» 27 апреля 1874 г. и «Правила о взысканиях» 4 мая 1874 г. Специальные инструкции были изданы для классных наставников. Особое место в этом «каскаде» подзаконных актов уделялось «Правилам» 27 апреля 1874 г. Главной целью гимназического учения называлось следование словам молитвы «возрасти (умственно и нравственно) Создателю нашему во славу, родителям же нашим на утешение, Церкви и отечеству на пользу». Правила для учеников гимназий и прогимназий // Сборник распоряжений по МНП. Т.VI. - СПб., 1901. Стлб.149.

После принятия Правил в законотворчестве в области народного образования намечается тенденция к снижению изданий нормативно-правовых актов. Напротив, на уровне учебных округов существенно усиливается распорядительная деятельность, включавшая в себя издание различных циркуляров и инструкций во исполнение принятых общеимперских актов.

После убийства Александра Второго большой общественный резонанс получила проблема взаимоотношений государства и церкви в вопросах воспитания. 22 января 1882 г. Министерство народного просвещения издало Постановление «О предоставлении православному духовенству надлежащего влияния на народное образование». Сборник постановлений по МНП. Т.VIII. - СПб., 1892. Стлб. 418-429.

К наиболее важным законодательным актам середины 80-х гг. ХIХ столетия по вопросам народного просвещения относится Постановление «Об усилении надзора за учебными заведениями Восточной Сибири» Постановление Министерства народного просвещения «Об усилении надзора за учебными заведениями Восточной Сибири» // Сборник постановлений по МНП. Т. IX. -СПб., 1893. Стлб. 591-610., которое утверждало основные принципы управления в этом регионе. В апреле 1887 г. было издано Постановление «О недопущении детей лиц, занимающихся некоторыми профессиями, в средние учебные заведения» Постановление Министерства народного просвещения «О недопущении детей лиц, занимающихся некоторыми профессиями в средние учебные заведения» // /Сборник постановлений по МНП. Т.X. - СПб., 1894. Стлб.805., по которому был запрещен доступ в средние учебные заведения «детям лиц, занимающихся проституцией, содержанием домов терпимости, мелочной продажей питей и т.п.». При этом в исключительных случаях разрешалось обучение в школах детей таких родителей при условии их проживания вне семьи, на специальных ученических квартирах, расположенных в других населенных пунктах. Такие учащиеся должны были находиться под пристальным вниманием учебного руководства.

В диссертации рассматривается Постановление Министерства народного просвещения «О сокращении числа учеников в гимназиях и прогимназиях и изменении состава оных», принятое в 1887 г. Это был второй вариант документа, представленный Министерством народного просвещения на Высочайшее утверждение. Первый вариант от 23 мая того же года не получил одобрения Александра Третьего, поскольку был, по мнению царя, слишком радикален. Из всех мер, касавшихся средних учебных заведений, оставалась только одна - «ограничение известным процентом приема в гимназии и прогимназии детей евреев». Постановление МНП «О сокращении числа учеников в гимназиях и прогимназиях и изменении состава оных» // Сборник постановлений по МНП. Т. X. - СПб., 1894. Стлб.881-882. Кроме того, Министерство отказывалось от идеи ускоренного преобразования ряда гимназий в промышленные училища.

7 марта 1888 г. Министерством народного просвещения были приняты основные положения о промышленных училищах. Основные положения о промышленных училищах // Сборник постановлений МНП. Т. X. - СПб., 1894. Стлб. 1087-1099. Они могли создаваться нескольких видов и соединяли профессиональное и общее образование. Для поступления в них необходимо было получить низшее образование, однако, в эти училища могли поступать и лица, не имевшие образования. Порядок руководства промышленным училищем утверждался в специальной Инструкции Министерства народного просвещения. Преподаватели промышленных училищ пользовались правами государственных служащих и могли иметь повышение содержания каждые 5 лет (за исключением законоучителей). 9 июня 1888 г. были внесены изменения в Устав реальных училищ от 15 мая 1872 г. О внесении изменений в состав реальных училищ // Сборник постановлений по МНП. Т. X. - СПб., 1894. Стлб. 1269-1324. Училища оставались шестиклассными, но при них могли создаваться приготовительные классы («где содержание их окажется возможным по имеющимся средствам», т.е. платы за обучение из местных бюджетов).

Таким образом, установив правовой режим функционирования системы образования, власть сосредоточила внимание на оперативной корректировке и законодательном регулировании возникавших проблем, оставив текущее регулирование жизни школ и училищ Министерства народного просвещения регионам, распорядительная деятельность которых в середине 80-х-начале 90-х гг. значительно усилилась.

28 мая 1890 г. Государственный Совет высказал мнение о необходимости внесения изменений в учебные планы. Была восстановлена 55-минутная продолжительность уроков; утверждены новые положения об экзаменах. Основные изменения, которые предусматривал новый учебный план, сводились к «одной главной цели - изучению литературного отечественного языка, к которому как к центру, и должны быть направлены не только грамматические, но и все другие теоретические и литературные сведения, извлекаемые из разбора словесных произведений». Преподавание истории русской литературы было заменено чтением и разбором произведений в исторической последовательности. Больше внимания стало уделяться церковно-славянскому чтению.

В целом к 90-м гг. XIX в. власть снова поставила вопрос о коренном пересмотре системы среднего образования.

В циркуляре Министерства народного просвещения от 8 июля 1899 г. попечителям учебных округов говорилось об учреждении комиссии по вопросу о среднем образовании, заседания которой начались 7 января 1900 г. под председательством министра Н.П. Боголепова, с участием представителей различных ведомств. Она должна была выработать проекты новых законодательных актов. Но, в итоге вопрос о том, какой тип средней школы необходим стране, вызвал разногласия и не был решен.

К концу столетия в стране было завершено принятие основных законодательных актов, касавшихся и церковноприходских школ. Учебные заведения этого типа стали одним из основных звеньев российской системы начального народного образования, а роль государства стала сводиться к нахождению умелого сочетания церковноприходского и светского начального образования в решении общей задачи - повышении уровня грамотности населения Российской Империи. Православная церковь проводила свою образовательную политику, схожую с политикой власти.

При подведении итогов политико-правового процесса в отечественном образовании во второй половине XIX в. в диссертации отмечается, что Российское государство с его сильной и авторитетной властью проводило взвешенную политику в сфере образования, основанную на нравственно-свободном, четко не закрепленном в законодательных актах сочетании духовно-нравственных и властно-правовых начал общественного управления. Сочетание духовно-нравственных основ государственной власти, осознание ею необходимости постепенного внедрения в жизнь российского общества элементов западной правовой культуры определили противоречивый характер политико-правового процесса в сфере общего образования второй половины XIX в. Одним из его итогов было создание законодательства, способного обеспечить регулирование мозаичной системы российского просвещения. Однако новаторские политические установки и созданные новые законодательные механизмы не всегда гармонично вживались в традиции, накапливаемые законодательством на протяжении всего XIX в. В то же время многие нормы, которые вовремя не отменялись и, будучи по своей сути уже рудиментарными, продолжали существовать в обновленном образовательном пространстве развивающейся России. В таких условиях власть пыталась несколько расширить самостоятельность различных учебных заведений, предоставить им, по возможности, равные условия. При этом она продолжала следовать духовно-нравственным основам российского просвещения, допуская их частичные изменения в соответствии с потребностями изменяющегося общества.

Глава четвертая «Политико-правовой процесс в российском образовании в условиях думской монархии» посвящена историческому периоду с октября 1905 г. по февраль 1917 г.

В § 1 «Вопросы народного образования в программах политических партий» отмечается, что накануне выборов в первую Государственную Думу все политические партии провозглашали требования, касавшиеся сферы народного образования. Это обстоятельство существенно повлияло на политико-правовой процесс в образовании, расширив круг его участников.

В основе политического кредо партий, поддержавших монархический путь развития России, лежала идея сохранения основ самодержавия. Так, представители монархической партии отмечали: «Ни одна часть русского государственного организма не пала так низко в настоящее время, как русская школа. А между тем в ней заключается вся будущность России. Возвращение порядка в наши школы и их оздоровление будет делом трудным, продолжительным ввиду многочисленных тяжких грехов, допущенных в последнее время на этом поприще государственной деятельности». Полное собрание подробных программ существующих русских политических партий.- Вильно,1906.-С.6.

За конституционную монархию выступал «Союз 17 октября», сторонники которого считали, что «лишь при повышении умственного уровня народа и при распространении в его среде образования можно считать, что он достигнет и политической зрелости, и хозяйственного благосостояния». Там же. - С.51. «Партия правого порядка» выдвинула требования обязательности и бесплатности обучения народа «по образцу народных училищ в просвещенных государствах». Там же. - С.27. «Русское собрание избирателей в Государственную Думу» заявляло, что система отечественного просвещения должна развиваться и крепнуть на тех же началах, что и русская государственность. Политические деятели монархического направления констатировали, что русская школа должна быть таковой лишь по духу и не посягать на культурное самоопределение других народов страны. «Союз Русского народа» Научный архив Российской академии образования (НА РАО), Ф.19. Оп.1. Д.231.предлагал открыть большее число учебных заведений для «простого населения», устраивать просветительские мероприятия, особенно в сельской местности, распространять учебные и научно-популярные книги, периодические издания для народа.

В целом, поддерживающие идею монархического правления политические силы России требовали от власти внимательного отношения к отечественной школе, особенно в вопросах гражданского воспитания. Частично затрагивались вопросы содержания обучения, целеполагания, школьного строительства.

Практическая направленность, детализация задач общего, профессионального образования была отличительной особенностью партий, защищавших интересы мелкой и средней буржуазии, промышленников, торговцев средней руки, всех тех, кто выдвигал на первый план практическую направленность образования. Так, Народно-хозяйственная партия относила решение школьных вопросов к ближайшим мерам по улучшению быта населения, выступая за всеобщее начальное образование; практическую направленность среднего образования; обеспечение свободы высшего образования Стеклов Ю. Политические партии. - С.-Пб., 1905.- С.32.. Близки, а в ряде случаев аналогичны, были требования Торгово-промышленной партии.

Политическая программа Прогрессивно-экономической партии ставила вопросы просвещения в один ряд с аграрными и местного самоуправления. Провозглашая свободу науки и культуры, искусства и образования, партия, высказывалась за их государственное регулирование и поддержку. «Демократический союз конституционалистов» требовал бесплатного школьного и профессионального образования, свободы преподавания, увеличения числа средних учебных заведений, снижения платы за обучение в школах и вузах. «Умеренно-прогрессивная партия» выступала за предоставление широких свобод в образовании, демократизацию и децентрализацию управления, свободу преподавания и содержания программ, учебных планов, открытия школ и других образовательных учреждений, за привлечение широких кругов общественности к достижению обязательного и бесплатного начального образования; за доступность среднего и развитие профессионального образования и обучения Полное собрание подробных программ существующих русских политических партий.-Вильно,1906.-С.84.. Программа партии «свободомыслящих» была проникнута заботой о развитии массового просвещения в стране, культом образованности, идеями гуманизма педагогического труда.

Среди крупнейших и влиятельных политических партий дореволюционной России особое место занимает партия конституционалистов-демократов. В деятельность этой партии были вовлечены крупнейшие интеллектуалы России начала XX столетия: В.И. Вернадский, В.О. Ключевский, А.А. Шахматов. Лидером партии был П.Н. Милюков. Основополагающий тезис программы гласил: «Народное просвещение должно быть организовано на началах свободы, демократизации и децентрализации его». Иванович С. Российские партии, союзы, лиги. - С.-Пб., 1906.- С.73. В целом, в программе партии кадетов звучали важные мысли по вопросам организации отечественного просвещения, но, к сожалению, из-за своей острой политической направленности они были малоценны для практической педагогики. В диссертации подчеркивается, что в этом особенность взглядов всех партий, склонявшихся к активному реформированию российского общества и государства.

Радикальные партии выступали за проведение реформ в стране, понимая смысл и характер демократии по-разному. Партия эсеров относила вопросы образования к политической и правовой области. Идеологические постулаты партийной программы явно преобладали над конкретными требованиями и предложениями путей их реализации. Лишь три условия считались высшим благом для российского просвещения - бесплатность, обязательность и отделение школы от церкви.

Провозгласив в качестве своего основного политического кредо беспощадную борьбу против самодержавия за установление демократического строя, социалисты-революционеры считали необходимым ввести в стране обязательное, равное для всех образование за государственный счет. Такая постановка проблемы была близка к позиции большевиков и взглядам Радикальной партии.

Как и в программах общероссийских политических партий, в заявлениях национальных и региональных объединений встречались порой крайне противоположные взгляды на строительство общероссийской, русской и национальной систем образования, что свидетельствует об интересе различных политических сил к вопросам просвещения не только в центре, но и в регионах России.

Каждая политическая партия начала XX в. независимо от того, интересы каких групп или слоев российского населения она представляла, считала своей обязанностью обратить внимание в политической платформе на развитие народного образования, справедливо полагая, что это явится одним из важнейших условий, обеспечивающих дальнейшее процветание Российского государства.

В § 2 «Вопросы развития народного просвещения в первом и втором созывах Государственной Думы» рассматриваются ход и результаты обсуждения основных вопросов образования в российском парламенте. Одной из главных задач первого созыва Думы (27 апреля - 8 июля 1906 г.) стала выработка ответного адреса на послание Николая Второго. В отношении перспектив законодательной деятельности по вопросам просвещения в адресе говорилось: «Государственная Дума считает также своим долгом употребить все усилия для поднятия народного просвещения и, прежде всего, озаботиться выработкой закона о всеобщем бесплатном обучении» Государственная Дума, Созыв I, Сессия 1, стенограф.отч.т.1-2. - С.-Пб., 1906. - С.129.. Кроме этого значительных вопросов народного образования первый созыв Думы не рассматривал.

Второй созыв Думы более обстоятельно подошел к вопросам просвещения. Правительственная точка зрения по вопросам государственного строительства была обстоятельно доложена депутатам 6 марта 1907 г. председателем Совета Министров П.А. Столыпиным, который отмечал, что любые реформы и стремления власти и общества, направленные на улучшение народного благосостояния, останутся бесплодными до тех пор, пока просвещение народных масс не будет поставлено на должный уровень, пока не будут устранены все препятствия на путях народного просвещения. Оно должно было базироваться на преемственности различных ступеней учебных заведений и улучшение качества подготовки и материального положения преподавательского состава. Ближайшей задачей называлось «Установление совместными усилиями Правительства и общества общедоступности, а впоследствии и обязательности начального образования» Столыпин П.А. Полное собрание речей в Государственной думе и Государственном совете. 1906-1911. - М., 1991. - С.60.. Для этого предполагалось расширение разнообразия учебных заведений, развитие профессионального образования, законодательное закрепление минимального содержания обучения.

Внесенный в Думу министерский законопроект предполагал обеспечить всеобщее обучение детей обоего пола в «правильно организованной школе». Забота об открытии необходимого числа учебных заведений ложилась на плечи органов местного самоуправления. Срок обучения в начальной школе должен был составлять два года, а число учеников на одного учителя не должно было превышать 50 человек. Законопроект предусматривал отдаленность школы от населенных пунктов не более трех километров. Местным органам самоуправления предлагалось в двухгодичный срок составить планы школьной сети с указанием даты открытия школ и источников финансирования.

Попытки российского парламента оказать влияние на развитие народного образования в стране были кратковременны, но не бесплодны. Итог обсуждения нашел отражение в Проекте временных правил по народному образованию. В статусе заявления 99-ти членов Думы они были внесены 18 мая 1907 г. и переданы в Комиссию по народному образованию.

Заявив о своём праве на участие в реформировании отечественного образования, первый и второй созывы Государственной Думы выразили интересы власти и общества и заложили основы дальнейшей плодотворной работы Думы третьего созыва.

В § 3 «Дискуссии по законопроектам о народном просвещении в третьем созыве Государственной Думы» анализируется многогранная деятельность третьего созыва Думы, который разработал десятки нормативных актов в области народного образования. Было положено начало процессу введения в России всеобщего начального образования.

С первых дней работы нового созыва Государственной Думы борьба между различными фракциями и группами развернулась по вопросу о том, на каких идейных началах следует обновлять школьное законодательство: учитывать ли законодательную традицию и особенности страны или создавать по всем правилам законотворческой практики закон, способный поставить отечественную школу на новые рельсы развития?

Итогом законодательной работы первой сессии третьего созыва Государственной Думы стал Закон от 3 мая 1908 г. об отпуске 6,9 млн. рублей на нужды начального образования.

В течение второй сессии созыва, продолжавшейся с 22 октября 1908 г. по 23 мая 1909 г., в полном составе комиссия собиралась 21 раз. Для выработки документов по наиболее значимым проблемам образования были созданы специальные совещания.

Депутаты, стремясь к унификации законодательства, изменили правовое положение местных органов власти, предоставив им в деле организации начального образования широкие полномочия. Комиссия выступила за предоставление полной свободы действовавшим в соответствии с законодательством частным учебным заведениям, сочла возможным расширить права директоров и инспекторов народных училищ. В качестве полноправных членов они могли принимать участие в работе всех местных советов и совещаний, затрагивавших интересы школьного образования. Законопроекты содержали принципы создания и организации начальных училищ. Комиссия назвала главной целью начальных учебных заведений - «дать учащимся религиозно - нравственное воспитание, развить в них любовь к России и сообщить им необходимые первоначальные знания». Доклад Комиссии по народному образованию по вынесенному Министерством народного просвещения законопроекту о начальных училищах от 23 марта 1909 г. № 7154., б.м., б.г. - С.31. Таким образом в вопросе о содержании образования особых расхождений между Правительством и Думой не было.

Важное место в подготовленном комиссией докладе заняли вопросы, связанные со сроками обучения. Комиссия предложила, помимо стабильных четырехлетних начальных училищ, иметь еще и шестилетние начальные училища. В проекте число лет обучения и количество классов не совпадало, поэтому четырехлетние начальные школы назывались комиссией одноклассным училищем, а срок обучения в двуклассном, также начальном училище должен был составлять согласно проекту шесть лет. Для отдаленных местностей было рекомендовано открывать одногодичные и двухгодичные классы. По сравнению с министерским законопроектом проект Комиссии существенно упрощал порядок открытия учебных заведений. Дума сочла необходимым обязать училищные советы закрывать учебные заведения, открывшиеся в нарушение закона. Не ограничиваясь заботой об обучении детей, депутаты подняли вопрос об обучении грамоте взрослого населения.

За третью сессию состоялось 47 заседаний комиссии, на которых было рассмотрено 52 законопроекта, из них передано в общее собрание 43. Кроме того, 17 проектов к окончанию сессии находились в процессе обсуждения. Работа была сосредоточена на проекте введения всеобщего начального обучения. Были подняты вопросы о выделении кредита в размере 10 млн. рублей и создании школьно-строительного фонда, который предназначался для выделения ссуд из государственной казны органам местного самоуправления и вошедшим в школьную сеть училищам на 20 лет с равномерным погашением. Депутаты также рассмотрели законопроект об улучшении материального положения служащих в общеобразовательных мужских учебных заведениях и школьных инспекторов. Государственная Дума. Обзор деятельности комиссий и отделов. Созыв 3-й, сессия 3-я, 1909-1910 гг.- С.-Пб., 1910. -С.137-138.

2 июня 1910 г. Дума обсудила вопрос о повторном выделении ежегодного кредита в один миллион рублей на повышение жалования учащим в церковных школах до установленного законом 3 мая 1908 г. размера. Принятие решения по этому вопросу осложнялось тем, что в ряде губерний и уездов церковноприходские школы не были включены в школьную сеть и поэтому не получали государственных кредитов. Бюджетной Комиссией Думы это противоречие было устранено, и решение стало законом 17 июня 1910 г.

3 июня 1910 г. Комиссия переложила выделить дополнительно 750 тыс. рублей на содержание преподавателей церковноприходских школ Сибири, Средней Азии и Кавказа. При этом менее чем за год предполагалось освоить треть указанной суммы. Предусматривалось также увеличение жалования учителям, работающим в отдаленных районах. Эти предложения вызвали возражения со стороны бюджетной комиссии. 21 июня 1910 г. депутатами был принят закон, согласно которому ежегодные ассигнования на указанные мероприятия составили 696 тыс. 217 рублей.

В Государственной Думе рассматривались вопросы образования работающих подростков. Одна из статей принятого закона «О школах для малолетних служащих и ремесленных учеников» обязывала хозяев предприятий отпускать на три часа своих малолетних (до 17 лет) служащих для посещения ими школьных занятий, осуществлять постоянное наблюдение за их учебой. Одновременно депутаты призвали исполнительную власть рассмотреть вопросы организации и финансирования таких школ. Там же, с. 118.

С осени 1910 г. до весны 1911 г. проходила четвертая думская сессия. Комиссия по народному образованию рассмотрела 46 законопроектов и 8 законодательных предположений. Государственная Дума. Обзор деятельности комиссий и отделов. Созыв III. Сессия IV. 1910-1911 гг. -С.-Пб., 1911. -С. 137. В них целями образования провозглашались религиозное и нравственное воспитание, воспитание чувства любви к родине, умственное развитие детей и содействие их физическому развитию. В стране планировалось ввести шестилетний срок обучения, установив две категории учебных предметов. К первой относились Закон Божий и церковно-славянское чтение, русский язык, арифметика, чистописание, а также родной язык в районах, с преобладанием нерусского населения. Ко второй группе - начала обществоведения, геометрии в связи с черчением, рисование, пение, физические упражнения, ручной труд для мальчиков и рукоделие для девочек и «другие полезные сведения». Народное образование и церковное достояние в III Государственной Думе. Речи, доклады, статьи. Е.П.Ковалевского. - С.-Пб., 1912. - С. 83.

24 января 1911 г. был сделан доклад комиссии по народному образованию, с которым выступили Е.П. Ковалевский и В.К. фон Анреп. Это был передовой проект реформирования отечественного образования. В нем не только обосновывались пути перехода просвещения страны на качественно новый уровень, но и закладывались правовые механизмы этого процесса на основе существовавших педагогических традиций. Общее собрание Думы в основном согласилось с мнением комиссии, и предложенный законопроект был принят. 3 мая 1911 г. последовало его Высочайшее утверждение.

В начале мая 1911 г. состоялось обсуждение проекта закона о Высших начальных училищах, согласно которому городские училища превращались в высшие начальные учебные заведения.

Депутаты активно обсуждали проект реформы средней школы «О гимназиях и подготовительных училищах», внесенный 12 июня 1910 г. А.И. Шварцем. Проект предусматривал создание восьмиклассных и шестиклассных гимназий. Окончившие подготовительные училища поступали либо в первый класс шестигодичного обучения, либо в третий - восьмигодичного. По завершении курса гимназии ее выпускники имели право поступать в университет. Прогимназии должны были быть закрыты. В целом, предложенный Проект получил одобрение парламента.

Пятая сессия стала логическим завершением работы всего созыва. С 25 октября 1911 г. по 25 мая 1912 г. было проведено 24 заседания комиссии по народному образованию, на которых обсуждено 84 законопроекта и 15 законодательных предположений. По 14 проектам были даны заключения Государственная Дума. Обзор деятельности комиссий и отделов. Созыв III. Сессия V.- С.-Пб., 1912. -С.191.. Несмотря на активность депутатов главный вопрос - о введении всеобщего начального обучения - продолжал оставаться нерешенным. К этому прибавился еще ряд не менее важных вопросов, в частности, законопроект о частных учебных заведениях, классах, курсах и проект закона о женских учительских семинариях.

Депутатами было сделано много для поиска компромисса между исполнительной и законодательной ветвями власти по вопросам частного обучения. Благодаря взвешенной позиции Министерства и октябристского большинства Думы решения были найдены, что позволило сосредоточить внимание на вопросах реформирования школы государственной.

К окончанию работы Думы третьего созыва ее 116 членов внесли законодательное предположение о реформе средней школы, которое стало альтернативой внесенному 12 июня 1910 г. проекту Министерства. Позиция членов совещания сводилась к следующему: средняя школа не располагает возможностями для воспитания учащихся, их нормального умственного и психического развития; учебные планы многопредметны, а программы перегружены учебным материалом; в средней школе господствует бюрократия, педагоги лишены элементарной правовой защиты; стесняется деятельность педагогических корпораций; средняя школа обслуживает лишь незначительную часть общества. Однако окончание срока работы Думы не позволило довести до логического конца все задуманные законодательные начинания.

Депутаты Государственной Думы третьего созыва стремились подойти к вопросам образования неформально, рассматривая их в широком социокультурном контексте. Главным итогом работы созыва стала выработка согласованных действий думского большинства и правительственного лагеря в решении основной государственной задачи - введения в стране всеобщего начального обучения. Большинство Думы вело обсуждение вопросов народного образования в русле государственных интересов. Такой подход к вопросу не был возможен без выработки общей для большинства депутатов идеологии реформирования школы, которую в самом общем виде можно обозначить как идеологию приоритета государства в просвещении полиэтнического населения империи.

Государственная Дума выступила третейским судьей между Правительством и органами местного самоуправления, что ликвидировало давний спор за пальму первенства в решении вопросов открытия и содержания учебных заведений на местах, позволило поддержать земства государственными финансовыми вливаниями.

За время работы созыва были приняты законопроекты, положившие начало расширению сети начальных и средних учебных заведений на всей территории Российской империи, улучшению положения учителей, их пенсионного обеспечения, активизации школьного строительства. Начав создание нормативно-правовой базы для введения в стране всеобщего начального обучения, Государственная Дума приступила к решению вопроса о реформировании средней школы, тем самым показав преемственность своей законодательной деятельности.

В § 4 «Работа над законодательством о народном просвещении в Государственной думе четвертого созыва» отмечается, что на рассмотрение было внесено три законопроекта о введении в России всеобщего начального обучения: 50-и прогрессистов; 67-и октябристов; 123-х правых. Главная идея двух первых законопроектов состояла в привлечении к школьному делу широких масс. По существу проекты повторяли основные положения, звучавшие в предыдущем созыве Думы. Проект правых предусматривал развитие школы на великорусских традициях.

Основная задача парламента состояла в том, чтобы, «руководствуясь принципами, установленными в согласии с выводами современной педагогики и с требованиями общественной пользы, принципами, признанными и Министерством народного просвещения и Государственной Думой третьего созыва, выработать такую систему законоположений, которая обеспечивала бы действительное применение к жизни этих руководящих принципов». Проекты законов, одобренные Государственной Думой. Созыв 4, -С.-Пб., 1913. -С .27. Постановлением Думы была образована комиссия по народному образованию в составе 66 членов, во главе которой оказались умеренно-правые. Комиссией были рассмотрены и переданы в общее собрание Думы двадцать законопроектов Министерства народного просвещения, четыре других ведомств, и восемь законопроектов Государственной Думы. Четыре законопроекта были переданы для заключения в бюджетную комиссию. Среди нерассмотренных законопроектов были наиболее важные - о введении всеобщего начального обучения и о реформе средней школы.

Несколько принятых первой сессией законодательных предположений касались вопросов развития церковноприходского образования. Проектом закона «Об образовании при Святейшем Синоде церковно-школьного строительного фонда и об установлении правил выдачи пособий и средств государственной казны на строительные нужды церковно-приходских школ» предусматривалось начиная с 1913 г. ежегодно выделять по 200тыс.руб.; а с 1914 г. по 300 тыс. руб. Выделяя денежные субсидии, государство выдвигало перед церковноприходскими школами определенные условия. Для получения субсидии школа должна была войти в школьную сеть; работающие преподаватели должны иметь определенный образовательный ценз, а программы по общеобразовательным предметам быть не ниже установленного для начальных училищ уровня.

При этом думские депутаты были далеки от мысли осуществлять полное руководство церковноприходскими школами, оставляя им право самостоятельного решения многих вопросов.

Первая сессия Государственной Думы четвертого созыва выявила новые тенденции в позициях октябристского большинства по вопросам реформирования народного просвещения в Российской империи. Одна из них - развитие отечественной школы в постепенном сращивании церковноприходской системы образования и быстро набиравшей обороты сетью начальных училищ. Законодатели обеспечили условия для создания благоприятных условий для вхождения в школьную сеть учебных заведений, давая им существенные правовые и экономические привилегии. При этом создавались правовые условия для обеспечения единства содержания учебного процесса.

Законодательные акты, принятые Государственной думой в это время, касались вопросов выделения денежных средств на строительство или развитие конкретных учебных заведений, а также законодательного обеспечения первостепенных вопросов школьной практики. Особенностью созыва стало внимательное отношение депутатов к социальному и профессиональному развитию учительства, вопросам частного и домашнего образования.

Важное место в работе думы было уделено деятельности церковно-школьного строительного фонда, который был создан специальным законом по подобию школьного строительного фонда в годы работы предыдущего созыва Думы. Принимались нормативные акты, постоянно увеличивавшие кредиты, как на министерские учебные заведения, так и на школы, принадлежавшие церковному ведомству. В Думу был внесен проект 83-х депутатов, предлагавший новую реформу российской школы. В отличие от более ранних проектов приоритет в нём отдавался не политическим лозунгам, а научной педагогике. Проекты законов, одобренные Государственной Думой. С.-Пб, 1913, док № 128.

С началом Первой мировой войны заседания Государственной Думы стали проходить нерегулярно. Говорить о систематической законодательной деятельности в области образования российского парламента в это время не приходится, хотя был принят ряд нормативных актов, обеспечивавших возможность дальнейшего развития российского просвещения.

В § 5 «Модернизация законодательных основ развития отечественного образования в условиях политического кризиса начала ХХ в.» показано, что в новый ХХ век Россия вступала, страной в которой «Ключевым словом было понятие «модернизация». В принципе её добивались все политические силы, но вкладывали в это понятие различный смысл». Богуславский М.В. ХХ век российского образования. -М.: ПЕР СЭ, 2002. - С.3. Несмотря на коренное изменение политического режима в стране, законодательная основа общего образования продолжала оставаться малоподвижной; отсутствовал единый кодифицированный нормативный акт; многие нормы вошли в противоречие со временем. В российском образовании сложилась новая культурно-историческая ситуация, на которую должна была реагировать власть, принимая новые законодательные акты, изменяя или усовершенствуя изданные ранее законы.

Одним из действий власти стало циркулярное распоряжение министра народного просвещения № 25506 от 26 ноября 1905 г. «О некоторых мерах к упорядочению школьной жизни», в котором попечителям учебных округов предлагалось принять неотложные меры по нормализации работы школы. В нем особое внимание обращалось на выполнение педагогических требований. «Необходимо воспитать в ученике сознание, что требуемое от него безусловно должно быть исполнено» ЦГИАМ.Ф.459. оп.2.д.6085.Л.13об.. Это не запрещало педагогам, при появлении свободного учебного времени, излагать в рамках обязательного преподавания дополнительный материал, не входивший в программы. Министерство стремилось принять меры к нормализации работы учебных заведений. Циркуляры и иные акты стали приобретать педагогическую тональность: увеличилась констатирующая часть; большая часть норм стала носить рекомендательный, а не императивный характер.

1 ноября 1907 г. министр просвещения П. фон-Кауфман утвердил «Правила о начальных училищах для инородцев», целью которых стало содействие их нравственному и умственному развитию для улучшения их быта, изучению русского языка и сближению с русским народом «на почве любви к общему отечеству». Учреждение инородческих училищ могло осуществляться как по общеимперским, так и по региональным нормам. 14 июня 1913 г. «Правила» были изменены. Они стали предусматривать возможность преподавания всех предметов на национальном языке в течение первых двух лет обучения при условии, если учащиеся не могут воспринимать материал на русском языке, к чему преподаватели должны стремиться. Преподавателям русского происхождения рекомендовалось изучать национальные языки, тем самым, облегчая переход инородцев к восприятию русской речи. Русская школа. - 1913. - № 9. - С.V-VII.

В целом, в эти годы перед правительственными кругами встала задача «осовременить» работу разнообразных типов школ и училищ, привести, образовательное законодательство в соответствие с духом времени, с законопроектами, выработанными Государственной Думой. Важную роль в этом сыграл принятый 25 июня 1912 г. закон о высших начальных училищах, согласно которому такой статус приобретали все «городские» и «уездные» училища.

В развитие положений названного закона 23 января 1913 г. было издано распоряжение Министерства народного просвещения № 3301 «О программах и таблице начальных уроков для высших начальных училищ». Русская школа. - 1913.- № 9. -С.III-VI. В нем отмечалось, что программы нового типа учебных заведений должны были сохранять преемственность ранее действовавших, введённых на основе редакций Устава 1872 г., а также Инструкции 18 января 1894 г.

Частичная стабилизация социально-политической жизни после революционных потрясений сказалась на общем образовании. Распоряжением 27 октября 1911 г. № 31835 утверждались «Руководящие указания директорам и инспекторам народных училищ о постановке школьного дела». В них говорилось о необходимости «приложить все старания к качественному улучшению школьного дела, к правильной постановке его, соответствующей современным потребностям и интересам государства». Русская школа. - 1912. - № 1. - С.II-III.

В 1912 г. был издан ряд циркуляров, содержание которых касалось деятельности начальной школы. Представители общественности усмотрели в них стремление Министерства полностью подчинить начальную школу. Была развернута полемика, в которой довлело политическое, а, отнюдь, не педагогическое начало. Действительно, изданные Министерством распоряжение не вполне учитывало новые реалии. Некоторые положения противоречили уже введённым в действие примерным программам, поскольку многие вопросы содержания обучения являлись уже прерогативой самих учебных заведений. В частности, в программах указывался лишь тот минимальный объём сведений, который должен был знать школьник. Обязательным было содержание только важнейших предметов: Закон Божий (краткий катехизис и Священная история); чтение по книгам гражданской и церковной печати, письмо, первые четыре действия арифметики и «церковное пение там, где его преподавание будет возможным». ПСЗРИ. Т. Х1.-Ч.1.-Ст.3471; Русская школа. - 1913. - № 3 - С. 54-55.

Работая над вопросами содержания обучения, вырабатывая механизмы, способствующие вовлечению в школы все большего числа учащихся, органы Министерства народного просвещения вели постоянный контроль знаний школьников, который, как показывала статистика, начинал снижаться. В результате 26 октября 1912 г. был издан циркуляр Министерства «О мерах к устранению упадка грамотности в средней школе». Русская школа. - 1913. - № 10. - С.XVII-XIX. Министерство потребовало усилить внимание к преподаванию русского языка и словесности, особенно в начальной школе. Педагоги призывались к кропотливой работе по предупреждению ошибок. Преподаватели старших классов обязывались активизировать работу с учащимися по заучиванию наизусть, давать больше заданий по переводу с русского языка на иностранный и - наоборот. Рекомендовалось писать большее количество сочинений не только по русскому языку, но и по другим предметам - истории, географии, Закону Божьему, практиковать написание домашних сочинений.

Среди нормативных актов, посвященных статусу российского учителя, принятых в начале ХХ столетия обращает на себя внимание «Закон об установлении звания учителя средних учебных заведений, об учреждении одногодичных курсов для приготовления учителей и учительниц средних учебных заведений и краткосрочных курсов для учителей и учительниц тех же учебных заведений, а также некоторых изменениях в устройстве сих курсов и узаконениях о порядке приобретения звания учителя (учительницы) средних учебных заведений». Согласно его нормам вместо существовавшего звания учителя гимназии на всей территории Российской империи вводилось новое звание - учитель среднего учебного заведения. Правовой статус учителя оставался прежним. Для подготовки учителя среднего учебного заведения открывались курсы для лиц, окончивших государственные высшие учебные заведения и получивших свидетельства на право преподавания. С разрешения руководства учебных заведений эти курсы могли посещать и студенты старших курсов.

В развитие этого нормативного акта было издано несколько министерских циркуляров. Одним из них «Об одногодичных курсах для учителей и учительниц» вносились изменения в сетку преподавания специальных занятий. Важное место уделялось изучению русского языка и словесности, математике, физике и космографии, русской и всеобщей истории, древним и новым языкам, а также специальным дисциплинам: педагогике, психологии и истории педагогических учений. Русская школа. - 1915. - №2. - С.II.

В эти годы власть умело сочетала рекомендации педагогическим работникам с принятием мер по усилению административного контроля и полицейского надзора за учащимися, о чем свидетельствует Распоряжение министра народного просвещения от 7 ноября 1911 г. № 44272. В нем предписывалось провести надлежащую работу с педагогами, организуя их дежурства в вечернее время; посещение квартир учащихся с целью наблюдения за их вечерним времяпрепровождением.