В этой части исследования нам предстоит провести анализ нормативно-правовых документов и выявить требования государства по отношению к профессиональной деятельности руководителя образовательной организации. Мы изучили несколько нормативно-правовых документов (Приложение 19).

Выяснение значимости роли руководителя образовательной организации мы начали с изучения нормативно-правовых документов советского периода.

Закон РСФСР "О народном образовании" принят 2 августа 1974 года. [1] В качестве цели в нем декларируется подготовка высокообразованных граждан. Они должны уметь творчески мыслить, обладать большими знаниями, иметь широкий кругозор. Помимо этого, в преамбуле закона преобладают высокие нравственные принципы. Акцентируется внимание на любви к Родине, гордости за социалистическое Отечество, дружбе между народами, отношении к труду, ответственности, организованности и дисциплины, соблюдении законов СССР. Высказывается мысль о том, что необходимо постепенно вводить всеобщее профессиональное образование, повышать профессиональный уровень кадров, что позволит ускорить социально-экономическое развитие страны до высшего мирового уровня и удовлетворить духовные потребности людей. Образование и воспитание рассматриваются как дело, которое касается всего народа, в котором должны совместно участвовать и государство, и семья, и общественные организации, и трудовые коллективы. Но совершенно особая роль в преамбуле отводится педагогическим работникам. Педагог должен осознавать и профессиональную, и общественную ответственность, обладать педагогическим мастерством, эрудицией, культурой. "Труд учителя, воспитателя, других педагогических работников - благородное и почетное дело. Они формируют духовный мир юной личности, им общество вверяет самое дорогое - детей, молодежь". [1]

Статья 15 настоящего закона посвящена руководству учебно-воспитательным учреждением, которое обеспечивает заведующий, директор, ректор, а его деятельность поддерживают педагогический коллектив и общественные организации. Задачи учебной, воспитательной, научной и других работ решаются коллегиально, на педагогических и других советах.

Закон РФ "Об образовании" принят 10 июля 1992 года. В нем мы уже не встречаем цели, а само образование представлено как целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства. [7] Образование объявлено приоритетным, организационной основой которого следует считать Федеральную целевую программу развития образования. Провозглашены принципы светского, общедоступного, демократического, гуманистического характера образования с приоритетом общечеловеческих ценностей. Предполагается воспитывать гражданственность, трудолюбие, уважение к человеку, любовь к природе, Родине, семье, защищать и развивать национальные и региональные культурные традиции.

35 статья третьей главы "Управление системой образования" посвящена управлению государственными и муниципальными образовательными учреждениями, основными принципами которого провозглашены единоначалие и самоуправление, а само управление должен выполнять заведующий, директор, ректор или иной руководитель (администратор), имеющий необходимую квалификацию. Прописаны варианты избрания или назначения руководителя на должность. В 36 статье ("Управление негосударственным образовательным учреждением") подчеркивается, что руководство исполняет учредитель или попечительский совет, который, в свою очередь, тоже составляется учредителем.

Федеральный закон Российской Федерации "Об образовании в Российской Федерации" принят 21 декабря 2012 года. [10] Преамбулы, как таковой нет, общая цель также, как и в законе 1992 года, отсутствует. В законе появляется "глоссарий", в котором раскрыты основные понятия данного закона. Как и в законе 1992 года, образование и обучение декларируются как процесс, а воспитание - как деятельность.

Статья 26 третей главы "Лица, осуществляющие образовательную деятельность" посвящена "Управлению образовательной организацией". Если принцип единоначалия оставлен без изменений, то принцип самоуправления закона 1992 года замене на принцип коллегиальности. Руководитель образовательной организации (ректор, директор, заведующий, начальник или иной руководитель) определяется уже как единоличный исполнительный орган, предполагается организация коллегиальных органов управления (общее собрание, педагогический совет, попечительский и другие советы). В законе 2012 года появляется новая линия, которая посвящена созданию советов обучающихся, советы родителей, профессиональные союзы.

Также в законе 2012 появляется новое направление, которое обозначено в статье 51 "Правовой статус руководителя образовательной организации" (глава 5 "Педагогические, руководящие и иные работники организаций, осуществляющих образовательную деятельность"). В эту статью отнесены варианты избрания и назначения руководителя образовательной организации (в законе 1992 года мы тоже их встречаем). Но современное российское законодательство предъявляет к руководителю образовательной организации уже более серьезные требования.

Кандидаты на должность руководителя должны иметь высшее образование и соответствовать квалификационным требованиям, указанным в квалификационных справочниках. В данном законе запрещено занимать должность руководителя образовательной организации тем, кто по трудовому законодательству не допускается к педагогической деятельности.

Руководитель и кандидаты на должность проходят обязательную аттестацию. В Санкт-Петербурге данное требование регулируется постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 20.02.2007 № 168 "О порядке назначения на должность и освобождения от должности руководителей государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, подведомственных исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга".

Права, обязанности и компетенция руководителя образовательной организацией должны быть изложены в уставе и соответствовать законодательству. Также в законе 2012 года возникает тема ответственности руководителя образовательной организации за образовательную, научную, воспитательную и организационно-хозяйственную деятельность.

В Российской Федерации принята и реализуется государственная программа Российской Федерации "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. N 295 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы". В ней определены стратегические цели и задачи развития системы образования. [3]

Спустя два года Постановлением Правительства РФ утверждена Федеральная целевая программа развития образования на 2016 - 2020 годы, целью которой является создание условий для эффективного развития российского образования, направленного на обеспечение доступности качественного образования, отвечающего требованиям современного инновационного социально ориентированного развития Российской Федерации. [4]

Однако такая актуальная тема для развития системы образования как "роль руководителя образовательной организации" до сих пор практически не нашла отражения в данных стратегических документах.

Например, в Госпрограмме эта тема не отражена ни в задачах, ни в ожидаемых результатах. В Паспорте подпрограммы 1 в ожидаемых результатах реализации подпрограммы упоминаются управленческие кадры в образовании: "реализация мероприятий по подготовке, переподготовке и повышению квалификации педагогических и управленческих кадров для системы образования". [4, с.15]

В Федеральной целевой программе развития образования на 2016-2020 годы мы значительно чаще сталкиваемся с интересующей нас тематикой. И спектр вопросов, касающихся руководителя образовательной организации, в ФЦПРО намного шире. ФЦПРО, безусловно, определяет приоритетные "точки роста" системы развития образования. Некоторые направления Программы ориентированы на необходимость обновления кадрового потенциала в том числе административного состава.

Среди ожидаемых конечных результатов реализации программы можно встретить уже несколько актуальных направлений. Например, "переподготовка руководящего состава в образовательных организациях профессионального образования"; "проведены (в том числе - обновлены и усовершенствованы) всероссийские конкурсы "Учитель года", "Воспитатель года", "Директор школы", "Заведующий детским садом"; "разработка, апробация и внедрение профессиональных стандартов для руководителя организации дополнительного образования, руководителя дошкольной и (или) общеобразовательной организации"; "разработан банк инновационных программ подготовки и повышения квалификации руководителей в системе дополнительного образования для использования субъектами Российской Федерации". [4, с.26]

ФЦПРО одним из необходимых условий внедрения нового содержания и технологий общего образования называет компетентные педагогические и руководящие кадры. Поэтому планируются к осуществлению меры по повышению профессионального уровня работников общеобразовательных организаций (в том числе сопровождение внедрения профессиональных стандартов педагога и руководителя, разработка и реализация программы магистерской подготовки учителей-методистов и руководителей системы образования, подготовка управленческих кадров к внедрению моделей внутришкольных систем оценки качества образования). [4, с.18]

Также определен ряд мероприятий по повышению качества управления в системе среднего профессионального и высшего образования. Например, переподготовка управленческих команд в образовательных организациях профессионального образования (не менее 100 организаций); формирование национального и регионального рынков труда научно-педагогических и административных кадров. [4, с.44]

В рамках реализации мер по развитию научно-образовательной и творческой среды в образовательных организациях, развития системы дополнительного образования детей планируется внедрение профессиональных стандартов руководителей организаций дополнительного образования, разработка банка инновационных программ подготовки и повышения квалификации педагогов и руководителей в системе дополнительного образования [4, с.46].

Таким образом, в ФЦПРО относительно темы исследования мы имеем четыре основных направления: внедрение профессионального стандарта, повышение профессионального уровня руководящего состава, повышение качества управления, проведение всероссийских конкурсов для руководителей образовательных организаций. Но даже в них руководители образовательных организаций представлены по-разному, что иллюстрирует Таблица 1.

Таблица 1. Типы мероприятий для руководителей образовательных организаций в ФЦПРО

Таким образом, мы наглядно видим и "однобокость", и "выборочность" подхода к роли руководителя образовательной организации.

Мы обратили свое внимание на ФЦПРО на 2011-2015 годы, однако в ней предусматривалось лишь два направления относительно управленческих кадров в образовании: формирование общероссийского кадрового ресурса ведущих консультантов по вопросам развития системы образования и создание во всех федеральных округах площадок для обучения и повышения квалификации управленческих кадров. [4]

26 августа 2010 года был издан приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ "Об утверждении Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих" (ЕКС), раздел "Квалификационные характеристики должностей работников образования" [5]. Нас прежде всего интересует раздел "Должности руководителей".

Согласно приказу, квалификационные характеристики следует применять в качестве нормативных документов, они также могут служить основой для разработки должностных инструкций.

В квалификационной характеристике должности "Руководитель (директор, заведующий, начальник) образовательного учреждения" существует три раздела: "Должностные обязанности", "Должен знать" и "Требования к квалификации".

Раздел "Должностные обязанности" представляет собой перечень основных трудовых функций. В разделе "Должен знать" находятся основные требования по поводу специальных знаний, а также знаний законодательных и других нормативно-правовых документов. В разделе "Требования к квалификации" установлены уровень профессиональной подготовки и также требования к стажу работы.

Согласно квалификационным требованиям, руководитель должен обладать высшим образованием по направлениям подготовки "Менеджмент", "Государственное и муниципальное управление", "Управление персоналом", а также опытом работы на педагогических или управленческих должностях не менее 5 лет.

Знания руководителя, представленные в ЕКС, мы разделили по определенным областям знаний (Приложение 1, табл.1). Основной акцент сделан на знаниях правоведения, но также на значимых позициях остаются педагогика, управление, психология. В меньшей степени представлены знания по основам физиологии, гигиены и IT-технологиям.

Должностные обязанности, умения руководителя также можно разделить на несколько групп (Приложение 1, табл. 2). Наиболее полно в ЕКС раскрыты такие компоненты умений как "организационные" и "проектно-аналитические" и "командообразовательные". Хотя те "командообразовательные" умения, которые здесь представлены, к таковым умениям можно отнести достаточно условно. В Едином квалификационном справочнике, скорее, речь идет о кадровой политике.

"Коммуникативные", "презентационные" и "защитные" умения в ЕКС представлены достаточно слабо.

Учет интересов организации, субъектов образовательного процесса в ЕКС не представлен.

Кроме того, следует рассмотреть проект приказа Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, утверждающий Профессиональный стандарт "Руководитель образовательной организации (управление в сфере образовании)" [6], который разработан совместно с Министерством образования и науки РФ (далее - ППС). Проект документа, разработанный еще в 2013 году, пока не принят и не имеет обязательного статуса. Компетенция руководителей образовательных организаций очень неоднородна и зависит от типа организации (заведующий муниципальным детским садом и ректор государственного университета).

ППС регулирует набор трудовых функций - профессиональных компетентностей и может стать основой для развития систем аттестации персонала и сертификации, может послужить фундаментом в подготовке программ профессиональной переподготовки и повышения квалификации, разработке проектов по развитию человеческого капитала. Документ является управленческим инструментом и отражает требования к профессии, основанные на осуществлении трудовых функций.

Обобщенные функции руководителя в ППС выглядят таким образом: управление организацией и ее развитием, управление проектами (процессами) в организации, управлять технологиями в организации, управлять работами в организации. Причем последние две функции имеют отношение, скорее, к заместителям руководителя и к руководителям структурных подразделений.

Каждая из этих обобщенных функций раскладывается на ряд трудовых функций, касающихся конкретных видов образовательных организаций - от дошкольных учреждений до вузов.

Мы провели анализ таких обобщенных функций, как "управление организацией и ее развитием", "управление проектами (процессами) в организации", т.к., по нашему мнению, они прежде всего касаются руководителя образовательной организации (вторая функция касается частично, т.к. часть умений требуется заместителям руководителя) (Приложения 2, 3, 4,5). Анализ перечисленных выше обобщенных функций, а также всех входящих в них трудовых функций, знаний и умений руководителя показал следующее.

С точки зрения государства, руководитель образовательной организации должен владеть следующими знаниями: в большей степени - по праву, управлению, экономике; в меньшей степени - по педагогике, психологии, основам физиологии и гигиены, IT-технологиям (Приложения 2,3).

По мнению государства, руководитель образовательной организации должен обладать следующими умениями: в большей степени - организационными и проектно-аналитическими, в меньшей степени - командообразовательными, коммуникативными, презентационными, "защитными" (Приложения 4,5).

Руководитель, как декларирует ППС, в первую очередь, должен уметь отстаивать собственную позицию. И согласовывать индивидуальные интересы педагогических работников с руководителями, соблюдать интересы учредителя.

Анализ нормативно-правовых документов показал, что руководитель образовательной организации в большей степени должен владеть знаниями: по праву, управлению, экономике; в меньшей степени - по педагогике, психологии. Требования о знаниях по IT-технологиям и основам физиологии и гигиены встречаются единично, хотя именно руководитель организации утверждает расписание и планы внеучебной работы детей, а значит, должен хорошо знать их (психо) физиологические особенности. И именно руководитель в конечном итоге определяет информационно-коммуникативную стратегию организации.

Руководитель образовательной организации должен, в первую очередь, обладать организационными и проектно-аналитическими умениями, в меньшей степени - командообразовательными, коммуникативными, презентационными и "защитными" умениями.

А также уметь отстаивать собственную позицию. Помимо этого, он должен согласовывать индивидуальные интересы педагогических работников с руководителями, соблюдать интересы учредителя. Вводится понятие "интересы руководителя".

Специфика требований государства выражается в том, что государство в руководителе видит в первую очередь управленца и в меньшей степени - педагога, а также в том, что руководитель должен быть способен одинаково хорошо справляться со всеми видами разнообразной управленческой деятельности, то есть быть идеальным руководителем.

Таким образом, требования государства, отраженные в нормативных документах, регламентирующих деятельность руководителя образовательной организации, акцентируют внимание на экономических, юридических и организационно-управленческих компетенциях, в то время как гуманитарная составляющая его деятельности отражена незначительно.

3. Исследование представлений субъектов образовательного процесса об эффективном руководителе образовательной организации

В опросе первой категории респондентов приняли участие 393 человека. Это обучающиеся 8-11 классов образовательных организаций Санкт-Петербурга (Приложение 9). Представленные данные говорят о следующем.

Обучающимся было предложено ответить на вопрос: "Каким должен быть, по Вашему мнению, оптимальный руководитель образовательной организации (школы, учреждения дополнительного образования детей)? Опишите, пожалуйста, этот образ".

Практически половина обучающихся считают, что пол руководителя в его профессиональной деятельности не имеет большого значения (Приложение 9, рис. 1).

Более трети респондентов предпочитают, чтобы руководитель образовательной организации имел отношение к возрастной группе "от 41 до 50 лет". Примерно пятая часть обучающихся предполагает, что руководитель может принадлежать и к более "молодой" возрастной категории. При этом около четверти респондентов все же подчеркивают, что возраст руководителя образовательной организации не всегда имеет большое значение (Приложение 9, рис.2).

Первый вопрос касался профессиональных знаний руководителя образовательной организации и звучал таким образом: "Какими знаниями, по Вашему мнению, должен обладать руководитель образовательной организации (школы, учреждения дополнительного образования детей)?" (Приложение 9, рис. 3; Приложение 10)

На первое место половина обучающихся выводит необходимость знаний в области права (50%). Также лидирующие места занимают позиции "Психология" и "Педагогика" (44% и 40% соответственно). Неожиданно в число лидеров ворвались представления обучающихся о том, что руководитель образовательной организации должен быть эрудированным человеком, иметь широкий кругозор (44%). Только около четверти обучающихся считают, что руководитель должен обладать знаниями в области управления (23%). И при этом 21% набирает мнение данной группы респондентов, что руководитель образовательной организации должен преподавать и, соответственно, обладать знаниями по преподаваемому предмету (21%).

На "отстающих" позициях - знания руководителя в области "Экономики", "Основы физиологии, гигиены" и "IT-технологии" (7%, 0%, 2%). Помимо этого, было еще несколько ответов, которые не вошли в данный график (в связи с единичными высказываниями). Например, единицы обучающихся считают, что руководитель образовательной организации должен обладать знаниями в области ораторского искусства, иностранного языка, этики и медицины.

Все ответы респондентов по "умениям" руководителя образовательной организации мы систематизировали и определили в этой группе 7 основных структурных компонентов: организационные умения, проектно-аналитические; командообразовательные; коммуникативные; презентационные и "защитные" (Приложение 9, рис.4; Приложение 11).

Безоговорочно первое место занял компонент "Коммуникативные умения" (96%). Достаточно близко находится позиция "Организационные умения" (75%). Все остальные позиции находятся на значительном отдалении. Возможно, это связано с характеристиками подросткового возраста, когда на первый план выдвигается желание общаться с людьми, желание, чтобы взрослые лучше понимали, поэтому позиция "Коммуникативные умения" не вызывает удивления. Также понятны высокие показатели позиции "Организационные умения": сюда обучающиеся отнесли такие понятия, как "организовывать", "управлять", "руководить".

Наименее важными умениями руководителя образовательной организации обучающиеся признали "Проектно-аналитические" (16%). Такие низкие показатели могут быть связаны с тем, что обучающиеся все самое главное вложили в понятие "уметь руководить" и не очень разбираются, из чего это понятие. Это подтверждает тот факт, среди всех групп респондентов у обучающихся здесь самые низкие показатели.

Также забегая вперед, заметим, что позиция "Защитные умения" (напомним, что сюда мы отнесли умения отстаивать интересы учреждения, интересы субъектов образовательного процесса) имеет у обучающихся самые высокие показатели (18%).

"Презентационные умения" данной группой респондентов были оценены как незначимые (2%). Низкие оценки этой категории прежде всего говорят о том, что обучающиеся считают не важным, как оценивают организацию и руководителя внешние субъекты. Такие же низкие показатели у "Командообразовательных умений" (3%). Возможно, обучающиеся не придают большого значения данной категории.

Таким образом, можно констатировать, что приоритетными позициями в оценке структурных компонентов умений руководителя образовательной организации со стороны обучающихся являются: "Коммуникативные умения" руководителя (96%) и "Организационные умения" руководителя (75%). Наименее значимыми, с точки зрения обучающихся, являются: "Командообразовательные умения" (3%) и "Презентационные умения" (2%).

Это можно объяснить тем, что обучающиеся еще не воспринимают педагогический коллектив как единую команду. Помимо этого, видимо, для данной группы респондентов не имеет значения, как воспринимают организацию и руководителя со стороны.

Также нас интересовало, чьи, на взгляд обучающихся, интересы должен в первую очередь учитывать руководитель образовательной организации (Приложение 9, рис.5). Мы предложили респондентам выбрать один из пяти вариантов ответов: интересы государства, интересы родителей, интересы ребенка, интересы педагогического коллектива, свои профессиональные интересы.

Первое место у обучающихся занимает позиция "Интересы ребенка" (54%). Заметим, однако, что среди всех групп здесь представлены самые низкие показатели. На второе место обучающиеся выводят "Интересы педагогического коллектива" (26%). Среди всех групп респондентов это самый высокий показатель в данной позиции.

В остальных категориях показатели значительно снижаются. Среди всех групп респондентов у обучающихся самые низкие показатели по позиции "Интересы государства" (9%). И при этом - самые высокие показатели из всех групп по категории "Свои профессиональные интересы" (8%). Менее всего обучающихся волнует, чтобы руководитель образовательной организации учитывал мнение родителей (4%).

Родители