Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Национальный исследовательский университет

«Высшая школа экономики»

НИУ ВШЭ - Пермь

Образовательная программа магистратуры «Государственное и муниципальное управление»

выпускная квалификационная РАБОТА магистра

на тему УКРУПНЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Студент группы ГМУ 13-1

Носов Дмитрий Владимирович

Научный руководитель

кандидат исторических наук,

доцент департамента менеджмента

Пахомова Лариса Михайловна

Пермь 2015

Содержание

• Аннотация
• Введение
• Глава 1. Преобразование муниципальных образований: определение терминологии и предмета исследования
• 1.1 Понятие «преобразование муниципального образования»
• 1.2 Проблемные аспекты законодательного регулирования процедуры преобразования муниципальных образований в целях их укрупнения
• Глава 2. Способы преобразования муниципальных образований в целях их укрупнения
• 2.1 Цели, задачи и принципы преобразования муниципальных образований
• 2.2 Механизмы объединения городских и сельских поселений: выделение критериев и необходимых процедур
• 2.3 Механизмы объединения муниципальных районов: выделение критериев и необходимых процедур
• 2.4 Механизмы преобразования муниципального района в городской округ: выделение критериев и необходимых процедур
• Глава 3. Алгоритмы действий органов местного самоуправления Пермского края при преобразовании муниципальных образований в целях их укрупнения
• 3.1 Алгоритм работы органов местного самоуправления Пермского края по объединению двух и более поселений
• 3.2 Алгоритм работы органов местного самоуправления Пермского края по объединению муниципальных районов
• 3.3 Алгоритм работы органов местного самоуправления Пермского края при создании городского округа в пределах муниципального района в два этапа
• 3.4 Алгоритм работы органов местного самоуправления Пермского края при создании городского округа в пределах муниципального района в один этап
• Заключение
• Список использованной литературы
• Приложение

Аннотация

В выпускной квалификационной работе магистра рассматриваются актуальные вопросы преобразования муниципальных образований Российской Федерации, осуществляемого в целях их укрупнения. На сегодняшний день в публичном управлении отсутствует целостная система, как управленческо-организационного, так и юридического взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также населения муниципальных образований при осуществлении мероприятий по укрупнению муниципальных образований. В связи с этим в работе предлагаются механизмы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также населения муниципальных образований, при осуществлении мероприятий по преобразованию муниципальных образований в целях их укрупнения.

Практическая ценность работы состоит в формировании алгоритмов действий органов государственной власти и местного самоуправления, необходимых для реализации мероприятий по укрупнению муниципальных образований. С этой целью проведен анализ действующего законодательства и практики его применения, в рамках которого выявлены необходимые алгоритмы преобразования муниципальных образований в целях их укрупнения, которые необходимо использовать на практике.

Abstract

The final qualifying master's work deals with topical issues of the transformation of municipal entities of the Russian Federation, carried out for the purpose of consolidation. To date, in public administration there is no complete system of how management and legal cooperation between public authorities, local authorities and the population of municipalities in the implementation of measures for consolidation of municipalities. In this regard, in final qualifying master's work proposed mechanisms of interaction of bodies of state authority of the Russian Federation, bodies of state power of subjects of the Russian Federation and local authorities, as well as the population of municipalities in the implementation of measures for the transformation of municipalities for the purpose of consolidation.

Practical value of final qualifying master's work consists in forming algorithms for state and local authorities needed to implement measures for consolidation of municipalities. For this purpose, in master's work analyzed current legislation and practice, in which the necessary conversion algorithms for consolidation of municipalities identified and to be used in practice.

Введение

Актуальность темы исследования. Реформа местного самоуправления, начатая в 2003 году, привела к образованию большого количества муниципальных образований в Российской Федерации. Как показывает анализ, новое территориальное устройство местного самоуправления не учитывало экономических факторов, что породило большое количество финансово и экономически несостоятельных территорий. В связи с этим в Российской Федерации в целом, и в Пермском крае, в частности, на сегодняшний момент наблюдается тенденция к сокращению числа муниципальных образований. Анализ состава муниципальных образований в Российской Федерации показывает, что они неоднородны как по количеству проживающего на их территории населения, так и по уровню экономического развития и обеспеченности собственными доходами.

Так, например, в Пермском крае на территории 8 городских округов и 15 муниципальных районов с численностью населения свыше 25 тысяч человек проживает 83% жителей края, на территории остальных 25 муниципальных районов проживает 17% населения края. Самыми многочисленными муниципальными районами являются Чайковский и Пермский муниципальные районы с численностью населения более 100 тысяч человек, самым малочисленным - Косинский муниципальный район, в котором проживает 7 тысяч населения. В 53-х поселениях края (20% от общего количества поселений) проживает менее 1000 человек. Существуют различия и в уровне экономического развития муниципалитетов. Наряду с точками роста, такими как Пермь, Чайковский, Березники, Соликамск, Чусовой, есть территории, где уже десяток лет отсутствуют крупные, стабильно работающие предприятия. Это Кизеловский, Гремячинский, Чердынский, Сивинский, Кудымкарский, Гайнский, Юрлинский районы.

Одним из вариантов решения проблем системы муниципального управления, минимизации конфликтов между районной и поселенческой властью, низкой самообеспеченности местных бюджетов, нехватки квалифицированных кадров в местных администрациях является оптимизация территориальной организации местного самоуправления в целях его укрупнения путем осуществления мероприятий по преобразованию муниципальных образований в целях их укрупнения.

Необходимо отметить, что вопросы укрупнения муниципальных образований нашли отражение и в резолюции IX Съезда Совета муниципальных образований Пермского края, в соответствии с пунктом 2.1 которой главам муниципальных образований Пермского края рекомендовано «с учетом новых экономических условий, положительного опыта укрупнения поселений и создания объединенных администраций муниципальных районов и поселений, являющихся административными центрами муниципальных районов, рассмотреть вопросы преобразования муниципальных образований» [Ежегодный доклад «О состоянии местного самоуправления и развития муниципальных образований в пермском крае в 2014 году», 2015, 78].

Таким образом, на сегодняшний день актуальным является рассмотрение вопроса об юридических и управленческих механизмах осуществления укрупнения муниципальных образований, как на территории Российской Федерации, так и в Пермском крае.

Объект исследования - муниципальные образования, участвующие в процессе преобразования в целях их укрупнения.

Предмет исследования - характер взаимодействия органов местного самоуправления, государственных органов Российской Федерации, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе осуществления мероприятий по укрупнению муниципальных образований.

Основной проблемой выбранной темы исследования является отсутствие целостной системы, как управленческо-организационной, так и юридической, взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также населения соответствующих муниципальных образований при осуществлении мероприятий по укрупнению муниципальных образований. В связи с этим целью настоящего исследования является разработка механизмов взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также населения муниципальных образований, при осуществлении мероприятий по преобразованию муниципальных образований в целях их укрупнения.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

а) провести анализ действующего законодательства Российской Федерации в целях выявления существующих механизмов преобразования муниципальных образований по форме их укрупнения, а также в целях формулирования основных понятий;

б) определить цели, задачи и принципы преобразования муниципальных образований, а также рассмотреть варианты возможного преобразования муниципальных образований в целях их укрупнения, используемые на практике в различных субъектах Российской Федерации и в Пермском крае;

в) разработать на примере муниципальных образований Пермского края алгоритмы преобразования муниципальных образований в целях их укрупнения.

В связи с выделенными целями и задачами предлагается использовать следующую рабочую гипотезу: наряду с нормативно зафиксированным в Федеральном законе от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №131-ФЗ) порядком преобразования муниципальных образований существуют и иные варианты укрупнения муниципальных образований, которые явно не выражены в указанном законе, но реально сложились в практике государственного и муниципального управления. Думается, что указанные варианты преобразования должны быть законодательно установлены на уровне Российской Федерации.

Основным методом исследования является метод анализа нормативной правовой базы федерального и регионального, также муниципального уровней, а также информации об осуществлении мероприятий по преобразованию муниципальных образований в различных субъектах Российской Федерации, полученной в процессе работы в Министерстве территориального развития Пермского края.

Кроме того, в течение 2014 - 2015 годов в Пермском крае планируется осуществить мероприятия по преобразованию ряда муниципальных образований, поэтому еще одним методом исследования является наблюдение за осуществлением мероприятий по преобразованию муниципальных образований Пермского края.

Совокупность представленных методов исследования позволяет наиболее полно оценить проблемы и перспективы дальнейшего анализа механизмов взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления Российской Федерации, а также населения соответствующих муниципальных образований при осуществлении мероприятий по преобразованию муниципальных образований Российской Федерации в целях их укрупнения.

Научная новизна работы заключается в том, что на уровне Пермского края проведен комплексный анализ деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также учета мнения населения соответствующих муниципальных образований, направленный на изучение механизмов преобразования муниципальных образований. Предложены новые механизмы преобразования муниципальных образований. Осуществляемые в целях их укрупнения. По итогам исследования подготовлен методический материал для руководителей органов государственной власти Пермского края и органов местного самоуправления Пермского края по преобразованию муниципальных образований. Фактическим итогом работы являются Методические рекомендации для органов местного самоуправления Пермского края по преобразованию муниципальных образований, предлагаемые к утверждению приказом Министерства территориального развития Пермского края. Здесь уместно привести высказывание А.Н. Черткова, который отмечает, что «имеющаяся правоприменительная практика показала, что муниципалитеты нуждаются в методической и финансовой поддержке в части определения границ и установления их на местности. При этом административные границы муниципальных образований не всегда совпадают с территориальным размещением экономики, изменениями в распределении экономического потенциала, миграцией населения и другими изменениями в территориальной организации жизнедеятельности общества. Некоторые поселения (даже вновь созданные) оказались лишенными кадров и самостоятельных источников финансирования» [Чертков, 2012, с. 40].

Главным риском при проведении исследования можно признать риск изменения российского законодательства. Дело в том, что российское законодательство в процессе проведения исследования может измениться настолько, что как сама гипотеза исследования, так и исследование могут быть изменены. Между тем, в целях минимизации указанного риска планируется разработать методические рекомендации по преобразованию муниципальных образований, основанные на положениях действующего законодательства. В связи с тем, что методические рекомендации в любом случае будут основаны на положениях законодательства, действующего на момент написания работы, думается, что указанный риск можно признать минимальным.

Исследование состоит из трех глав, содержащих в себе общетеоретические положения, практическую и проектную части. В первой части рассмотрены теоретические вопросы, связанные с законодательным определением вариантов преобразования муниципальных образований. Во второй части - существующая практика преобразования муниципальных образований, которая была внедрена в различных субъектах Российской Федерации, в том числе и в Пермском крае. В рамках последней части предложены алгоритмы преобразования муниципальных образований на примере Пермского края. Указанные алгоритмы могут в последующем войти в приказ Министерства территориального развития Пермского края «Об утверждении Методических рекомендаций для органов местного самоуправления Пермского края по преобразованию муниципальных образований» (приложение).

В дальнейшем исследование может быть расширено путем дополнения его рассмотрением специальных правил, посвященных возможности создания единой администрации муниципального района и городского (сельского) поселения, являющегося центром муниципального района. Возможность создания таких администраций возникла после принятия Федерального закона от 29.11.2010 № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с частью 2 статьи 1 которого «уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации поселения, являющегося административным центром района». В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется. Исследование фактических механизмов создания подобного рода администраций является перспективным с точки зрения рассмотрения вопроса о том, что подобного рода механизм организации власти на местном уровне может быть промежуточным звеном между существующей организацией власти на уровне местного самоуправления и осуществлением мероприятий по преобразованию муниципальных образований.

Практическая часть работы состоит в формулировании алгоритмов действий органов государственной власти и местного самоуправления, необходимых для реализации мероприятий по преобразованию муниципальных образований. С этой целью проведен анализ действующего законодательства и практики его применения, в рамках которого выявлены необходимые алгоритмы преобразования муниципальных образований в целях их укрупнения, которые необходимо использовать на практике.

Глава 1. Преобразование муниципальных образований: определение терминологии и предмета исследования

1.1 Понятие «преобразование муниципального образования»

Основные начала организации местного самоуправления, статус местного самоуправления и его место в системе власти в Российской Федерации определены Конституцией РФ. Так, ст. 12 Конституции РФ гарантированы местное самоуправление, его самостоятельность и независимость от органов государственной власти. В отдельной главе Конституции РФ (глава 8 «Местное самоуправление») определены главные права местного самоуправления: а) самостоятельность в решении населением вопросов местного значения; б) самостоятельность в решении населением вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; в) самостоятельность в установлении местных налогов и сборов; г) право на судебную защиту местного самоуправления; д) право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Рассмотрение вопросов преобразования муниципальных образований, осуществляемого в целях укрупнения муниципальных образований, необходимо начать с определения типов субъектов, которые участвуют в муниципальных правоотношениях. Так, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №131-ФЗ) [Федеральный закон №131-ФЗ] выделяет шесть видов муниципальных образований, на территории которых осуществляется решение вопросов местного значения и которые являются основными коллективными субъектами правоотношений в муниципальном праве:

- городские округа;

- муниципальные районы;

- городские и сельские поселения;

- городской округ с внутригородским делением;

- внутригородской район городского округа с внутригородским делением;

- внутригородские территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Одним из важнейших элементов правового статуса муниципального образования является наличие установленного законодателем порядка образования, преобразования или упразднения муниципальных образований. Указанный законодательный порядок фактически устанавливает правила осуществления преобразования муниципальных образований в целях их укрупнения. В процессе преобразования муниципальных образований происходит правопреемство соответствующих муниципальных образований в отношении всех их прав и обязанностей [о правопреемстве смотри следующие труды: Белов, 2012; Емельянцев, 2010; Ломидзе, 2003; Магазинер, 2006; Мирошникова, 2005; Носов, 2013; Рудакова, 2009; Рудакова, 2010; Сепп, 1970; Скловский, 2008; Стовповая, Стовповой, 2009; Черепахин, 1962 и др.]

Преобразование муниципальных образований происходит на основании ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ, а также в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в которых расположены муниципальные образования В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 72, пп. «н») установление общих принципов организации системы местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Совместное ведение Российской Федерации и её субъектов означает, что федеральные органы государственной власти вместе с органами государственной власти субъектов федерации принимают решения и осуществляют контроль по вопросам, перечисленным в указанной статье Конституции. Следовательно, правовое регулирование организации и функционирования местного самоуправления в Российской Федерации осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровне (на уровне субъекта Российской Федерации).. Положения указанного Федерального закона, регламентирующие вопросы преобразования и упразднения муниципальных образований (ст. 13, 13.1), вступили в силу с 08 октября 2003 г.

Ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ определены способы преобразования муниципальных образований, среди которых выделяются:

- объединение муниципальных образований;

- разделение муниципальных образований;

- изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения;

- изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения;

- изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа;

- изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением;

- присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

Часть 2 статьи 13 Федерального закона №131-ФЗ устанавливает, что преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти.

При этом указанной статьей предусмотрено, что инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Следует также обратить внимание на то, что в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» часть 2 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ дополнена положением, согласно которому закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

В положениях частей 2 - 7 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ определен порядок преобразования муниципальных образований, в котором можно выделить следующие процедуры:

1. Объединение двух и более муниципальных образований, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований. К возможным формам преобразования муниципальных образований путем их объединения относятся следующие:

- объединение двух и более поселений - преобразование осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых муниципальных образований на основе результатов публичных слушаний, проведенных в порядке, установленном законодательством;

- объединение поселения с городским округом - преобразование возможно с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Кроме того, объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром;

- объединение двух и более муниципальных районов - преобразование муниципальных образований происходит с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

2. Разделение муниципального образования - поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Разделение муниципального образования - муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

3. Изменение статуса муниципального образования - городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Такое преобразование осуществляется на основании закона субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения или населения муниципального района.

Из представленных вариантов преобразования муниципальных образований к укрупнению муниципальных образований может привести объединение двух и более муниципальных образований, а также изменение статуса муниципального образования - городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа.

Таким образом, процесс преобразования муниципального образования представляет собой определенный процессуальный порядок производства, учитывающий большое количество необходимых юридических фактов.

Необходимо отметить, что в пунктах 2 - 7 статьи 13 Федерального закона №131-ФЗ в соответствии со ст. 131 Конституции РФ, ст. 5 Европейской Хартии местного самоуправления [Европейская Хартия местного самоуправления] устанавливаются формы выявления мнения населения соответствующих муниципальных образований о предполагаемых преобразованиях территорий местного самоуправления. Следовательно, именно учет мнения населения является обязательным при осуществлении всех мероприятий, направленных на преобразование муниципального образования. Это положение подтверждается позицией, выраженной высшими судами Российской Федерации. Так, в соответствии с разъяснениями Конституционного суда Российской Федерации «конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к самому существу конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения» [Определение Конституционного Суда РФ от 06.03.2008 № 214-О-П].

Конституционным судом РФ неоднократно рассматривались спорные ситуации, связанные с преобразованием муниципальных образований, наделением их иным статусом [см. Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 № 1-П; Постановление Конституционного Суда РФ от 03.11.1997 № 15-П; Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-П; Определение Конституционного Суда РФ от 13.07.2000 № 195-О; Определение Конституционного Суда РФ от 10.07.2003 № 289-О; Определение Конституционного Суда РФ от 03.04.2007 № 171-О-П; Определение Конституционного Суда РФ от 15.05.2007 № 344-О-П; Определение Конституционного Суда РФ от 02.10.2007 № 715-О-П и др.].

В своих решениях, касающихся территориальной основы местного самоуправления и конституционных гарантий его самостоятельности, в том числе при законодательном регулировании вопросов, касающихся изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в связи с преобразованием или упразднением муниципальных образований Конституционный суд РФ сформулировал ряд правовых позиций.

Во-первых, определение территориальных уровней, на которых возможно создание муниципальных образований, должно способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления. Во-вторых, конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к самому существу конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. В-третьих, конституционное регулирование местного самоуправления, в том числе в его нормативно-доктринальной интерпретации, содержащейся в решениях Конституционного суда РФ, предусматривает учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в качестве универсального требования и необходимого условия осуществления муниципально-территориальных преобразований независимо от их характера - сужения либо, напротив, расширения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, а также изменения конкретного состава территорий, выступающих объектом преобразований. В-четвертых, законодатель в любом случае должен исходить из того, что территориальные изменения, напрямую затрагивающие интересы большинства населения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, предполагают непосредственное волеизъявление населения соответствующей территории. В-пятых, при изменении границ территорий в связи с упразднением муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление и действуют выборные органы муниципальных образований, наиболее адекватной формой учета мнения населения является референдум. Итак, при проведении мероприятий по преобразованию муниципальных образований необходимо учитывать принципы, выработанные Конституционным судом РФ.

В ряде решений Верховный суд РФ сформулировал свою принципиальную позицию по вопросу наделения муниципальных образований новым статусом, предусмотренным Федеральным законом № 131-ФЗ. Так, в определении от 19.09.2007 по делу № 4-Г07-31 Верховный суд РФ указал: «В силу ч. 3 ст. 84 Федерального закона № 131-ФЗ преобразованием района, требующего согласия населения, в переходный период является наделение законом субъекта РФ городских населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием на день вступления в силу данной статьи, статусом городских округов» [Определение Верховного Суда РФ от 19.09.2007 по делу № 4-Г07-31]. В определении Верховного суда РФ от 25.04.2007 по делу № 4-Г07-17 отмечено, что федеральным законодательством не исключены случаи, предусматривающие вхождение в состав территории городского округа сельских населенных пунктов. По мнению Верховного суда РФ, «первичное» для реализации требований Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделение статусом городского округа муниципального района, созданного в соответствии с ранее действовавшим законодательством, не является преобразованием и согласия населения не требует [Определение Верховного Суда РФ от 25.04.2007 по делу № 4-Г07-17]. В определении Верховного суда РФ от 17 января 2007 года по делу № 38-Г06-7 подчеркивается, что при решении вопроса о границах муниципальных образований надлежит учитывать исторически сложившиеся территории конкретного муниципального образования, на которой осуществляется местное самоуправление [Определение Верховного Суда РФ от 17.01.2007 по делу № 38-Г06-7]. Таким образом, при замене в правоотношении муниципального образования как особого субъекта в любом случае необходимо учитывать мнение населения этого муниципального образования. Учет мнения населения является особенностью правопреемства муниципальных образований.

Таким образом, фактически действующее законодательство РФ под преобразованием муниципального образования понимает наделение законом субъекта РФ городских населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием, статусом городских округов. Тем самым мнение населения при изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа требуется в тех случаях, когда соответствующее городское поселение выделяется из состава муниципального района. Между тем в соответствии с абзацем 2 ч. 3 ст. 84 Федерального закона № 131-ФЗ наделение законом субъекта РФ городских, сельских населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием на день вступления в силу переходных положений, статусом городских, сельских поселений в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 85 настоящего Федерального закона не является изменением границ, преобразованием указанного района [Определение Верховного Суда РФ от 18.10.2006 по делу № 75-Г06-6].

По вопросу применения норм от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части установления, изменения границ муниципальных образований, преобразования муниципальных образований имеются также судебные постановления Уставного суда Калининградской области. В постановлении этого суда от 31.05.2007 № 2-П «По делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области Закона Калининградской области от 31 марта 2005 года № 523 “Об изменении границы муниципального образования «Балтийское городское поселение” и наделении его статусом городского округа» рассматривается следующая ситуация [Постановление Уставного Суда Калининградской области от 31.05.2007 № 2-П]. В 2004 г. в целях реализации предписаний Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» об установлении границ муниципальных образований Балтийский городской округ Калининградской области был наделен статусом муниципального района. В состав района вошли 2 городских поселения с утвержденными границами. Впоследствии, в 2005 г., законом области из муниципального района было выделено Балтийской городское поселение и наделено статусом городского округа. Процедуры получения согласия населения на наделение городского поселения статусом городского округа проведено не было. На этом основании Уставный суд Калининградской области признал не соответствующим Уставу Калининградской области закон области о преобразовании Балтийского городского поселения в Балтийский городской округ.

В другом постановлении Уставного суда Калининградской области [Постановление Уставного Суда Калининградской области от 25.05.2007 № 1-П] рассматривался вопрос о правомерности наделения статусом городского округа муниципальных образований. В качестве одного из основных требований законодательства для решения вопроса о возможности наделения муниципального образования статусом городского округа судом отмечено наличие генерального плана развития территории всего городского округа, а не только той части, которая находится в границах населенного пункта этого городского округа. Судом также исследовалась категория земель, включенных в территорию городского округа, и было установлено, что подавляющая площадь территории городского округа занята землями сельскохозяйственного назначения. При этих обстоятельствах Уставный суд Калининградской области признал неправомерным создание муниципальных образований со статусом городского округа [см., Носов Д.В., 2013, с 126 - 140].

Таким образом, в законодательстве РФ установлены различные механизмы преобразования муниципальных образований, часть из которых с учетом мнения населения муниципальных образований может при их реализации привести к укрупнению муниципальных образований.

1.2 Проблемные аспекты законодательного регулирования процедуры преобразования муниципальных образований в целях их укрупнения

Первая точка зрения заключается в признании невозможности наделения муниципального района статусом городского округа. Такое утверждение основано на том, что ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ установлен закрытый перечень способов преобразований муниципальных образований, и, следовательно, любые иные способы преобразования недопустимы. Действительно, форма изложения ч. 1 названной статьи, в которой содержится указанная норма, соответствует требованиям юридической техники к изложению закрытых перечней. В тексте не используются такие обороты, как «в частности», «как правило», «в основном», «и другие способы», применение которых могло бы свидетельствовать об открытом характере перечня способов преобразования муниципальных образований.

Утверждение о невозможности наделения муниципального района статусом городского округа поддерживают и органы государственной власти. Так, Министерством регионального развития Российской Федерации на обращение Совета депутатов города Голицына с просьбой прокомментировать инициативу органов местного самоуправления Одинцовского района Московской области о преобразовании муниципального района в городской округ был дан ответ о невозможности преобразования Одинцовского муниципального района в городской округ по причине отсутствия в Федеральном законе № 131-ФЗ положений, регламентирующих такую процедуру преобразования.

Мнение о том, что перечень вариантов преобразования муниципального образования является закрытым, высказывают и ученые-юристы. Так, В.И. Шкатулла отмечает, что «положения ст. 13 Федерального закона №131-ФЗ сформулированы таким образом, что дают основания для вывода, что изложенный перечень преобразований муниципальных образований является исчерпывающим» [Шкатулла, 2006]. А.А. Замотаев пишет, что «вывод о недопустимости перевода муниципального образования из статуса района в статус городского округа путем процедуры преобразования следует признать обоснованным» [Замотаев, 2005].

Таким образом, исходя из изложенного, вывод о недопустимости преобразования муниципального образования из статуса района в статус городского округа в значительной степени является обоснованным, так как на сегодняшний день отсутствует законодательно определенный механизм выражения воли жителей муниципального района по вопросу наделения муниципального района статусом городского округа.

Другая точка зрения основывается на принципе «разрешено все, что прямо не запрещено законом». Действительно, Федеральным законом № 131-ФЗ никоим образом не урегулирован вопрос о реорганизации муниципального района путем наделения его статусом городского округа. Иными словами, федеральное законодательство не содержит запрета на такое преобразование. Следовательно, такая процедура при условии получения согласия жителей муниципального района на преобразование района в городской округ, полученного по результатам голосования о наделении муниципального района статусом городского округа, в принципе, возможна.

В пользу такого вывода свидетельствует также следующее обстоятельство. Федеральный закон № 131-ФЗ не налагает никаких ограничений на возможность осуществления нескольких одновременных изменений территориальной организации местного самоуправления. В частности, перевод муниципального образования из статуса района в статус городского округа может рассматриваться как итог пакета изменений, состоящего из двух последовательных действий, оформляющих правопреемство муниципального района. Во-первых, преобразования городского населенного пункта в составе района (наиболее естественно - его административного центра) в городской округ и, во-вторых, изменения границ городского округа и района путем передачи всех находящихся в его составе сельских поселений и (или) населенных пунктов из состава района в состав городского округа.

Другая технология предполагает осуществление следующих изменений. Во-первых, объединение городского поселения (наиболее естественно - его административного центра) со всеми другими поселениями муниципального района. При этом территория нового «глобального» городского поселения фактически будет равна территории, на которой местное самоуправление осуществляется органами муниципального района, и, во-вторых, наделение нового «глобального» городского поселения статусом городского округа.

Таким образом, действующие нормы Федерального закона № 131-ФЗ прямо не запрещают преобразование муниципального района в городской округ. Более того, многоступенчатая процедура принятия необходимых решений, основанная на нормах № 131-ФЗ, допускает поэтапное преобразование муниципального образования из муниципального района в городской округ.

Конституцией РФ установлено, что население муниципального образования является источником власти местного самоуправления; жители соответствующей территории являются главным субъектом, определяющим форму существования и порядок организации местного самоуправления на этой территории. Местное самоуправление, составляющее одну из основ конституционного строя Российской Федерации, служит выражением власти народа. В случае согласия жителей муниципального района, полученного в ходе голосования в соответствии с Федеральным конституционным законом от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» [Федеральный конституционный закон № 5-ФКЗ] и законами субъектов Российской Федерации «О местном референдуме», на преобразование муниципального района в городской округ у органов государственной власти и органов местного самоуправления не может быть оснований не исполнять такое решение, принятое на референдуме. Соответственно, источником для осуществления преобразования в этом случае будет являться согласованная воля жителей муниципального района, выраженная в результате референдума.

Разновидностью второй точки зрения, базирующейся на принципе «разрешено все, что прямо не запрещено законом», является позиция, основанная на процедуре объединения поселений района и самого района в новое муниципальное образование - городской округ. Для такого объединения в соответствии со ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ требуется согласие населения каждого из поселений, выраженного путем голосования. Процедура получения согласия населения на объединение поселений должна быть предусмотрена в законодательстве субъектов Российской Федерации.

При рассмотрении возможности наделения муниципального района статусом городского округа необходимо учитывать мнение Конституционного суда Российской Федерации, который в Определении от 01.04.2008 № 194-О-П [Определение Конституционного Суда РФ от 01.04.2008 № 194-О-П] указал, что «определение территориальных уровней, на которых возможно создание муниципальных образований, должно способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления. Наличие установленного законодателем порядка образования, преобразования или упразднения муниципальных образований - существенный элемент их правового статуса и статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления».

При рассмотрении возможности осуществления преобразования и организации городского округа вместо существующего муниципального района нельзя не учитывать требования, предъявляемые к городскому округуВ соответствии с п.1. ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» городской округ является городским поселением. ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ, среди которых следующие. Во-первых, территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. Во-вторых, в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями). В-третьих, наделение статусом городского округа осуществляется при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий. В-четвертых, при наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения. Обязательность соблюдения перечисленных требований подтверждается судебными решениями Верховного суда РФ [см., Определение Верховного Суда РФ от 25.04.2007 по делу № 4-Г07-17, Определение Верховного Суда РФ от 19.09.2007 по делу № 4-Г07-31].

Таким образом, в связи с тем, что при анализе законодательства РФ не было выявлено оснований для запрета преобразования муниципального района в городской округ, предлагаем ч. 1 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ изложить в следующей редакции: «Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения, изменение статуса городского поселения или муниципального района в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа, изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением, присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением». Введение такой формулировки в Федеральный закон №131-ФЗ позволит при наличии выраженного согласия населения соответствующей территории осуществлять преобразование муниципального образования из любой формы в любую иную форму муниципального образования.

При этом думается, что прямое изменение статуса сельского поселения в городской округ на сегодняшний день нецелесообразно.

Итак, в связи с указанным выводом о возможности любого преобразования муниципальных образований в следующей главе рассмотрим конкретные механизмы преобразования муниципальных образований в целях их укрупнения.

Глава 2. Способы преобразования муниципальных образований в целях их укрупнения

2.1 Цели, задачи и принципы преобразования муниципальных образований

Основной целью оптимизации территориальной организации местного самоуправления в Пермском крае является повышение самостоятельности и ответственности муниципалитетов.

Можно сформулировать следующие основные задачи преобразований муниципальных образований:

1. Повышение административной управляемости территорий; 

2. Консолидация финансовых, кадровых, управленческих ресурсов муниципальных образований, а именно:

2.1. Укрепление кадрового потенциала органов местного самоуправления;

2.2. Объединение доходных источников объединившихся поселений и возможность оптимизации расходов, в том числе сокращения расходов на содержание органов местного самоуправления нового муниципального образования.

2.3. Выравнивание бюджетной обеспеченности.