При оптимизации территориальной организации местного самоуправления должны быть соблюдены следующие принципы, дающие возможность говорить об эффективности данных преобразований:

1. Недопустимость отдаления власти от населения. Население не должно ощутить негативных последствий укрупнения муниципальных образований. Заложенный в Федеральном законе № 131-ФЗ принцип приближения местной власти к населению не может быть нарушен. Таким образом, на месте ликвидируемой администрации присоединяемого поселения в обязательном порядке должен оставаться специалист, который обеспечивается необходимыми условиями для оказания повседневных услуг населению.

2. Принципы целостности территорий и доступности органов государственной власти. Преобразуемые муниципальные образования должны иметь непосредственные границы друг с другом и круглогодичное регулярное транспортное сообщение между административными центрами районов и центрами объединяемых поселений. Принципы транспортной доступности при преобразовании районов и пешеходной доступности - при преобразовании сельских поселений, заложенные в Федеральном законе № 131-ФЗ, не должны быть нарушены.

3. Трудоустройство высококвалифицированных муниципальных кадров. Имеющим высшее профессиональное образование и высокий уровень профессиональной компетенции должностным лицам и муниципальным служащим, сокращаемым в результате объединения муниципальных образований, должны быть предложены варианты трудоустройства в органах местного самоуправления, муниципальных учреждениях, что будет способствовать укреплению кадрового потенциала органов местного самоуправления.

Для того, чтобы решение о преобразовании было взвешенным и учитывало дальнейшие перспективы развития территорий, перед его принятием рекомендуется провести социально-экономический анализ существующего положения преобразуемых муниципальных образований и подготовить прогноз будущих социально-экономических показателей, выгод и рисков преобразований.

К числу показателей, по которым необходимо не только проанализировать фактическое состояние, но и спрогнозировать дальнейшие тенденции, относятся:

1. Система расселения и демографические показатели:

1.1. Численность населения преобразуемых муниципальных образований;

1.2. Динамика численности населения прошлых лет и прогноз численности;

1.3. Количество и удаленность населенных пунктов от будущего административного центра;

2. Бюджетные показатели:

2.1. Доходы бюджета, в том числе собственные; дотационность бюджета; доля налоговых и неналоговых доходов в доходах бюджета;

2.2. Расходы бюджета, в том числе бюджет развития и текущие расходы;

3. Расходы на содержание органов местного самоуправления; доля расходов на содержание органов местного самоуправления в налоговых и неналоговых доходах; доля расходов на содержание органов местного самоуправления в расходах бюджета.

4. Структура органов местного самоуправления, возможности оптимизации структуры управления муниципальным образованием;

5. Количество и перечень вопросов местного значения, переданных на основании соглашений с уровня поселений на уровень района и с уровня района на уровень поселений;

6. Количество и состояние крупных хозяйствующих субъектов на территории муниципальных образований;

7. Размещение объектов социальной инфраструктуры в муниципальных образованиях;

8. Наличие транспортных связей, качество и протяженность дорог.

По итогам данного анализа и прогнозных значений думается необходимо сформировать финансово-экономическое обоснование для принятия решения о преобразовании каждого конкретного муниципального образования.

Безусловно, все действия по оптимизации территориальной организации местного самоуправления, как в Пермском крае, так и в других регионах Российской Федерации должны быть последовательными, согласованными с органами местного самоуправления, заинтересованными лицами и активами граждан.

В целях проведения преобразования муниципальных образований в следующих параграфах рассмотрим различные варианты укрупнения муниципальных образований, а также выделим критерии, которые, как представляется, могут помочь в принятии решения о необходимости преобразования муниципальных образований.

2.2 Механизмы объединения городских и сельских поселений: выделение критериев и необходимых процедур

1) численность постоянно проживающего населения в поселении составляет менее 3 тысяч человек;

2) дотационность бюджета поселения составляет более 70%;

3) доля расходов на содержание органов местного самоуправления в общем объеме налоговых и неналоговых доходов бюджета поселения составляет более 100%;

4) количество населенных пунктов в поселении, в которых по данным Всероссийской переписи населения 2010 года проживают жители, равно или менее 12.

Данные критерии предлагаются исходя из того, что малочисленные поселения с низкой бюджетной обеспеченностью, существующие в основном на дотации, как правило, имеют отрицательные тренды в социально-экономическом развитии. В таких поселениях происходит сокращение либо прекращение производства и отток населения, отсутствуют перспективы развития. Именно в таких муниципальных образованиях наиболее актуальны проблемы реальной способности органов местного самоуправления решать вопросы местного значения ввиду отсутствия или незначительности налогооблагаемой и ресурсной базы, в том числе квалифицированных кадров для осуществления функций управления. В поселениях такого плана значительная часть бюджета тратится на содержание органов местного самоуправления, отсутствует бюджет развития, что говорит о деградации и сворачивании возможностей территории.

Среди критериев для объединения поселений обозначено количество населенных пунктов «менее 12». По данным Всероссийской переписи населения в 2010 году, средним показателем для сельских поселений в Пермском крае является 12 населенных пунктов на одно поселение. Практика показывает, что данный показатель является оптимальным для управления в рамках одного поселения, значительное превышение указанного количества населенных пунктов нежелательно для муниципальных образований, с учетом того, что каждый населенный пункт требует отдельных подходов, организационных и финансовых ресурсов.

Одним из возможных положительных социально-экономических последствий преобразования поселений путем их объединения является создание более благоприятных условий для социально-экономического развития укрупненного поселения, повышения его бюджетной обеспеченности за счет объединения доходных источников объединившихся поселений и возможности оптимизации расходов, в том числе сокращения расходов на содержание органов местного самоуправления нового муниципального образования.

Понятие преобразования муниципальных образований путём объединения двух и более поселений, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований, изложены в статье 13 Федерального закона № 131-ФЗ, а процедурные особенности проведения публичных слушаний по указанному вопросу закреплены в статье 28 указанного закона. Так, в соответствии с частью 1 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ объединение муниципальных образований является одной из форм преобразования муниципальных образований, следовательно, словосочетания «объединение муниципальных образований» и «преобразование муниципальных образований» применяются в одном значении. В соответствии с частью 3 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.

Рассматриваемое преобразование поселений осуществляется на основании законов субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ.

В том случае, если инициатива о преобразовании исходит от органов местного самоуправления, она оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления. В соответствии со статьей 28 Федерального закона № 131-ФЗ в обязательном порядке на публичные слушания выносится вопрос о преобразовании муниципального образования. Инициаторами проведения данного опроса должны выступить представительные органы каждого из объединяющихся поселений.

При получении согласия населения поселений на преобразование, выявленного по результатам публичных слушаний, представительный орган муниципального района по поручению представительных органов поселений (либо представительный орган поселения - инициатор объединения) выходит в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации с законодательной инициативой о принятии соответствующего закона субъекта Российской Федерации. В рассматриваемом случае преобразование муниципальных образований влечет создание вновь образованного муниципального образования (часть 8 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ).

В отношении вновь образованного муниципального образования должен быть учтен ряд требований и принципов территориальной организации местного самоуправления, установленных нормами главы 2 Федерального закона № 131-ФЗ. К указанным требованиям, в частности, относится требование, касающееся целостности территории муниципального образования. В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 11 Федерального закона № 131-ФЗ в состав территории сельского поселения могут входить один сельский населенный пункт или поселок и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов. Аналогичное положение закреплено в определении понятия «сельское поселение», данном в абзаце 2 части 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ. Соблюдение требования о единстве общей территории требует целостности территории муниципального образования, что, в свою очередь, влечет необходимость наличия непрерывной границы соответствующего муниципального образования. Если сельские поселения не имеют общей границы, их объединение приведет к нарушению принципа единства и общности территории муниципального образования.

Преобразование муниципальных образований осуществляется в силу части 2 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ законами субъектов Российской Федерации. Подлежащие урегулированию законом субъекта Российской Федерации вопросы определены в статьях 2, 34 Федерального закона № 131-ФЗ. Так, в статье 2 Федерального закона № 131-ФЗ определены требования к населенному пункту, который будет являться административным центром поселения, согласно которым населенный пункт должен быть определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится представительный орган соответствующего муниципального образования. В соответствии с абзацем 5 части 5 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ законом субъекта Российской Федерации устанавливаются численность и срок полномочий депутатов представительного органа первого созыва вновь образованного муниципального образования, а также порядок избрания, полномочия и срок полномочий первого главы данного муниципального образования (в случае отсутствия инициативы граждан о проведении местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления).

Важное значение в процессе объединения поселений законодательство также отводит дате (дню) создания вновь образованного в результате преобразования муниципального образования. Например, в соответствии с частью 5 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ, выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня создания вновь образованного муниципального образования. До формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения данного муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, которые на день создания муниципального образования вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях.

Несмотря на важность определения даты создания вновь образованного муниципального образования, законодательство не устанавливает, как и в каком порядке определяется данная дата. С учетом того, что преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъекта Российской Федерации, эти же законы должны определять также и дату (день) создания вновь образованного в результате преобразования муниципального образования.

Таким образом, в соответствии с федеральным законодательством соответствующим законом Пермского края о преобразовании расположенных на территории Пермского края городских и сельских поселений путем их объединения должны быть урегулированы вопросы о дате (дне) создания нового муниципального образования, наименовании, статусе, границах, административном центре, населенных пунктах, вошедших в состав нового муниципального образования, структуре органов местного самоуправления, а также о численности и сроке полномочий депутатов представительного органа первого созыва, о порядке избрания, полномочиях и сроке полномочий первого главы поселения, правопреемстве, порядке составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета нового муниципального образования, бюджетов объединившихся поселений в переходном периоде.

Следует отметить, что на территории Пермского края уже имеется успешный опыт объединения сельских и городских поселений, итогом данных преобразований стали следующие законы Пермского края (Закон Пермского края от 07.07.2008 № 269-ПК «Об образовании нового муниципального образования Двуреченское сельское поселение»; Закон Пермского края от 07.07.2008 № 270-ПК «Об образовании нового муниципального образования Култаевское сельское поселение»; Закон Пермского края от 07.07.2008 № 271-ПК «Об образовании нового муниципального образования Юго-Камское сельское поселение»; Закон Пермского края от 07.07.2008 № 272-ПК «Об образовании нового муниципального образования Кукуштанское сельское поселение»; Закон Пермского края от 05.03.2011 № 744-ПК «Об образовании нового муниципального образования Вайское сельское поселение»; Закон Пермского края от 12.09.2011 № 814-ПК «Об образовании нового муниципального образования Еловское сельское поселение»; Закон Пермского края от 12.09.2011 № 815-ПК «Об образовании нового муниципального образования Брюховское сельское поселение»; Закон Пермского края от 05.03.2012 № 176-ПК «Об образовании нового муниципального образования Усольское городское поселение»; Закон Пермского края от 06.05.2013 № 194-ПК «Об образовании нового муниципального образования Лобановское сельское поселение»; Закон Пермского края от 06.05.2013 № 195-ПК «Об образовании нового муниципального образования Савинского сельское поселение»; Закон Пермского края от 06.05.2013 № 196-ПК «Об образовании нового муниципального образования Осинцевское сельское поселение»; Закон Пермского края от 06.05.2013 № 197-ПК «Об образовании нового муниципального образования Усть - Кишертское сельское поселение»; Закон Пермского края от 30.05.2013 № 210-ПК «Об образовании нового муниципального образования Ключевское сельское поселение») [смотри соответствующие законы в списке литературы].

2.3 Механизмы объединения муниципальных районов: выделение критериев и необходимых процедур

1) Численность населения в одном из районов - менее 20 тыс. чел.

2) Доля дотаций в доходах бюджета составляет более 70% (согласно п. 4 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, такие муниципальные районы обязаны подписать соглашения с финансовым органом субъекта Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета. В этом случае муниципальный район считается высокодотационным). При этом муниципальный район должен объединяться с другим районом, в котором уровень дотаций в бюджете ниже 70%, и (или) который имеет перспективы экономического развития и, как следствие, роста собственных доходов.

Данные критерии предлагаются исходя из того, что малочисленные муниципальные районы с низкой бюджетной обеспеченностью, существующие в основном на дотации, как правило, имеют отрицательные тренды в социально-экономическом развитии. В таких территориях происходит сокращение либо прекращение производства и отток населения, отсутствуют перспективы развития, происходит деградация как территории в целом, так и системы муниципального управления, связанная с дефицитом финансовых, кадровых, управленческих ресурсов. В этой связи таким районам необходима оптимизация системы муниципального управления, с одной стороны, и консолидация сил и ресурсов путем объединения с соседними муниципальными районами, с другой.

Преобразование муниципальных образований путем объединения одного или несколько муниципальных районов, не влекущее изменения иных муниципальных образований, закреплено в части 4 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ, предусматривающей возможность такого объединения с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Процедура преобразования муниципальных образований путем объединения муниципальных районов аналогична процедуре объединения поселений.

В отношении вновь образованного муниципального образования должен быть учтен ряд требований и принципов территориальной организации местного самоуправления, установленных нормами Федерального закона №131-ФЗ. К указанным требованиям, в частности, относится требование относительно целостности территории муниципального образования. Так, в соответствии со статьёй 2 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. При этом границы муниципального района в соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 11 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливаются с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав.

В соответствии с частью 7 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, влечет создание вновь образованного муниципального образования. Вместе с тем, следует отметить, что процедура упразднения муниципальных районов действующим федеральным законодательством не предусмотрена, что является определенным правовым риском при преобразовании муниципальных районов путем их объединения. Поэтому, думается, что в целях недопущения подобных рисков существует необходимость внесения указанных изменений в Федеральный закон №131-ФЗ.

Преобразование муниципальных районов путем их укрупнения осуществляется в силу части 2 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ на основании законов субъектов Российской Федерации. При этом в силу статьей 2, 34 Федерального закона № 131-ФЗ законом субъекта Российской Федерации о преобразовании должны быть урегулированы вопросы о дате (дне) создания нового муниципального образования, статусе, границах, административном центре, определении структуры органов местного самоуправления, а также о численности и сроке полномочий депутатов представительного органа первого созыва, о порядке избрания, полномочиях и сроке полномочий первого главы муниципального района, правопреемстве, переходном периоде, исполнении бюджетов объединившихся муниципальных районов в переходный период, формировании и утверждении бюджета нового муниципального образования, действии нормативных правовых актов на территории нового муниципального образования.

Статьей 34 Федерального закона № 131-ФЗ определена структура органов местного самоуправления, в соответствии с которой к органам местного самоуправления относятся представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ..

Структура органов местного самоуправления вновь образованного в результате преобразования муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Порядок проведения местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования регламентирован частью 5 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ. При отсутствии инициативы граждан о проведении местного референдума структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.

Представительный орган муниципального района состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.

Муниципальные выборы на территории Пермского края проводятся в порядке, определенном Федеральным законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 67-ФЗ), Законом Пермского края от 09.11.2009 № 525-ПК «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Пермском крае» (далее - Закон Пермского края от 09.11.2009 № 525-ПК). Выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее, чем через шесть месяцев со дня его создания.

Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формирует избирательную комиссию вновь образованного муниципального образования, которая назначает выборы в представительный орган данного муниципального образования и осуществляет иные полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению выборов. Полномочия избирательной комиссии вновь образованного муниципального образования могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом № 67-ФЗ.

Представительный орган муниципального района в силу статьи 35 Федерального закона № 135-ФЗ:

- может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном статьей 35 Федерального закона № 131-ФЗ;

- может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.

Согласно статье 35 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Численность и срок полномочий представительного органа первого созыва вновь образованного в результате преобразования муниципального образования устанавливается в решении о структуре органов местного самоуправления, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), а в случае отсутствия инициативы граждан о проведении местного референдума - законом субъекта Российской Федерации.

При этом в соответствии с частью 7 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.

В соответствии со статьей 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования:

- избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

- в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

- в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;

- не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации;

- в случае формирования представительного органа муниципального района из глав поселений и депутатов представительных органов поселений исполняет полномочия его председателя.

Порядок избрания и срок полномочий первого главы вновь образованного в результате преобразования муниципального образования устанавливается в решении о структуре органов местного самоуправления, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), а в случае отсутствия инициативы граждан о проведении местного референдума - законом субъекта Российской Федерации. Выборы главы муниципального образования на территории Пермского края проводятся в порядке, определенном Федеральным законом № 67-ФЗ и Законом Пермского края от 13.03.2008 № 208-ПК «О выборах должностных лиц муниципальных образований в Пермском крае».

В соответствии со статьей 37 Федерального закона № 131-ФЗ главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. При этом контракт заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года. Также статьей 37 Федерального закона № 131-ФЗ определено, что структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Важнейший правовым документом муниципального района, утверждающим, в том числе, структуру органов муниципальной власти, является устав.

В соответствии со статьей 44 Федерального закона № 131-ФЗ устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования. Статьей 28 Федерального закона № 131-ФЗ проект устава муниципального образования подлежит вынесению на публичные слушания.

Устав муниципального района принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, подлежит официальному опубликованию (обнародованию) после его государственной регистрации и вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов. Разработка и принятие муниципальных правовых актов при преобразовании муниципальных образований должна осуществляться с учетом положений о правопреемстве, предусмотренных частью 5 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ.

Таким образом, до формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального района органы местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях, обладают полномочием по изданию муниципальных правовых актов в целях решения вопросов местного значения вновь образованного в результате преобразования муниципального образования. Указанные муниципальные правовые акты действуют в части, не противоречащей федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, а также муниципальным правовым актам органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования.

Органы местного самоуправления вновь образованного муниципального района в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами.

Соответственно, органы местного самоуправления вновь образованного в результате преобразования муниципального района после их формирования осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения и в целях их решения осуществляют издание муниципальных правовых актов.

В случае преобразования муниципальных образований имущество муниципального образования - правопредшественника переходит муниципальному образованию-правопреемнику в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, которым определены общие правила правопреемства, а также Федеральным законом № 131-ФЗ, в том числе с учетом положений о правопреемстве, определенными статьей 34 Федерального закона № 131-ФЗ.

До урегулирования муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального района вопросов правопреемства в отношении муниципальных учреждений, предприятий и организаций, ранее созданных органами местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, или с их участием соответствующие муниципальные учреждения, предприятия и организации продолжают осуществлять свою деятельность с сохранением их прежней организационно-правовой формы.

Формирование бюджета вновь образованного муниципального образования осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 52 Федерального закона № 131-ФЗ и Бюджетным кодексом Российской Федерации. Так, в силу пункта 2 части 3 статьи 28, статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ проект местного бюджета подлежит вынесению на публичные слушания, а его утверждение находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

2.4 Механизмы преобразования муниципального района в городской округ: выделение критериев и необходимых процедур

3) доля отгрузки продукции промышленного производства в общем объеме отгрузки продукции по району - свыше 75%.

Данные критерии разработаны исходя из того, что стать городскими округами и успешно функционировать как единое муниципальное образование могут достаточно крупные районы, тяготеющие к городскому укладу, с ярко выраженным административным центром, в котором сосредоточена большая часть населения района и основное промышленное производство.

Предлагаемые критерии подтверждает и практика преобразований в Пермском крае: преобразования в городские округа, прежде всего, были проведены в территориях, соответствующих всем трем обозначенным критериям - Лысьвенском и Губахинском муниципальных районах. Создание городского округа позволило органам местного самоуправления указанных муниципальных образований более качественно и эффективно исполнять свои полномочия, значительно сократит управленческие штаты, расходы на содержание аппарата управления. Объединение в единый городской округ дает возможность сконцентрировать финансовые средства для решения проблем населения: водоснабжения, капитального ремонта многоквартирных домов, дорог, благоустройства территории и т.д.

Как было указано ранее, преобразование муниципального района в городской округ не обозначено среди форм преобразований муниципальных образований, предусмотренных статьей 13 Федерального закона № 131-ФЗ. Принимая во внимание, что частями 3.1 и 7 статьи 13 указанного федерального закона среди форм преобразования обозначены как объединение поселений с городским округом, так и изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа, применение данных двух форм преобразования позволяет фактически преобразовать муниципальный район в городской округ.

Однако при реализации конструкции преобразования муниципального района в городской округ существуют юридические риски. В связи с тем, что процедура преобразования из муниципального района в городской округ не предусмотрена положениями Федерального закона № 131-ФЗ, нельзя полностью исключить риск отмены соответствующего закона субъекта Российской Федерации в судебном порядке. Кроме того, в случае присоединения всех поселений муниципального района к городскому округу, в границах муниципального района образуется городской округ. Вместе с тем, процедура упразднения муниципального района действующим федеральным законодательством не предусмотрена.

В настоящее время наибольшую известность получили два варианта преобразования муниципального района в городской округ, один из которых был реализован в Губахинском муниципальном районе Пермского края (преобразование осуществляется в два этапа), другой - в Нижегородской области (преобразование осуществляется в один этап).

1. Преобразование муниципального района в городской округ в два этапа предполагает, во-первых, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа, во-вторых, объединение иных поселений, входящих в состав муниципального района, с вновь образованным городским округом.

Возможным риском на пути создания городского округа в пределах муниципального района в два этапа является то, что после преобразования городского поселения в городской округ представительный орган городского поселения может и не принять решение об объединении с «проблемными» сельскими поселениями. Не следует исключать и отсутствие со стороны представительных органов предполагаемых к объединению поселений согласия на объединение поселений с городским округом.

Таким образом, прежде чем инициировать первый этап создания городского округа в пределах муниципального района, необходимо заручиться согласием представительных органов всех муниципальных образований, входящих в состав муниципального района. Для закрепления таких договоренностей может быть составлен и согласован всеми сторонами соответствующий протокол, либо могут быть подготовлены письма от представительных органов всех поселений о намерении после изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа инициировать процедуру объединения поселения с городским округом. муниципальный преобразование законодательный самоуправление

После проведения первого этапа, итогом которого является вступление в силу закона Пермского края по изменению статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа, следует незамедлительно инициировать следующий этап по объединению всех входящих в состав муниципального района поселений с вновь созданным городским округом.

При реализации данного варианта создания городского округа в соответствии со статьёй 28 Федерального закона № 131-ФЗ на публичные слушания выносится вопрос изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа, а также вопрос о преобразовании поселений путем объединения с городским округом. Инициаторами проведения данных мероприятий должны выступить представительные органы поселений и муниципального района.

После проведения публичных слушаний по вопросу изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа представительные органы городского поселения и муниципального района принимают решения о назначении даты голосования по вопросу преобразования городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа.

Голосование по вопросу преобразования городского поселения в городской округ назначается представительными органами городского поселения и муниципального района и проводится в порядке, установленном частью 7 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ и пункта 3 части 4 статьи 1 Закона Пермского края от 09.10.2009 № 493-ПК «О голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования в Пермском крае».

Процедура голосования проводится раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется городское поселение, что предусмотрено частью 7 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ и пунктом 3 части 4 статьи 1 Закона Пермского края от 09.10.2009 № 493-ПК. Согласие населения на преобразование муниципального образования считается полученным, если за это преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

Реализация представительным органом городского поселения законодательной инициативы и принятие Закона Пермского края об изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа возможно только при наличии выявленного по итогам голосования согласия населения как городского поселения, так и муниципального района. Текст законопроекта и пакет документов к нему оформляются в соответствии с Законом Пермского края от 06.03.2007 № 7-ПК «О порядке рассмотрения, принятия и обнародования законов Пермского края», Регламентом Законодательного Собрания Пермского края, утвержденного постановлением Законодательного собрания Пермского края от 01.02.2007 № 41. Следует обратить внимание на то, что в силу части 8 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ процедура преобразования городского поселения в городской округ не влечет создания вновь образованного муниципального образования, в связи с чем в соответствующем Законе Пермского края невозможно будет определить переходный период.

Второй этап создания городского округа в пределах муниципального района предполагает объединение всех входящих в состав муниципального района поселений с городским округом в порядке, предусмотренном частью 3.1 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ, устанавливающей возможность объединения поселения с городским округом при наличии согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительными органами соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом муниципального района. При этом объединенное с городским округом поселение утрачивает статус муниципального образования.

Представительный орган муниципального района при наличии предусмотренного пунктом 3.1 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ согласия населения объединяемых поселений, городского округа и муниципального района, выраженного их представительными органами, принимает решение об обращении в представительный орган субъекта Российской Федерации с законодательной инициативой. При подготовке проекта закона Пермского края об объедении входящих в состав муниципального района поселений с городским округом следует установить границы вновь образованного муниципального образования, переходный период, порядок формирования органов местного самоуправления, правопреемство органов местного самоуправления поселений.

Таким образом, вариант преобразования муниципального района в городской округ в два этапа является длительным, предусматривает принятие двух законов субъекта Российской Федерации - о преобразовании городского поселения в городской округ и о преобразовании иных поселений, входящих в состав муниципального района, путем их объединения с городским округом.

Так, на практике решение от 09.03.2011 № 376 «О выдвижении инициативы об изменении статуса Губахинского городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа и назначении голосования» принято Думой Губахинского городского поселения в марте 2011 года, а заключительный этап - принятие Закона Пермского края от 28.08.2012 № 87-ПК «О преобразовании Северо-Уральского городского поселения и Широковского сельского поселения путем объединения с городским округом «Город Губаха» состоялось только в августе 2012 года, то есть по истечении почти полутора лет.

2. Еще один способ преобразования муниципального района в городской округ был реализован на практике в Нижегородской области (преобразование в один этап), результатом которого стало принятие Закона Нижегородской области от 01.11.2011 № 153-З «О преобразовании муниципальных образований Шахунского муниципального района Нижегородской области».

Отличительной особенностью данного варианта образования городского округа из муниципального района является объединение всех поселений, входящих в состав района, в одно новое муниципальное образование и наделение полученного муниципального образования статусом городского округа.

При реализации рассматриваемого способа началом преобразования муниципального района в городской округ является выдвижение представительным органом городского поселения инициативы о преобразовании входящих в состав муниципального района поселений в городское поселение с наделением его статусом городского округа.

Вопрос о преобразовании поселений, входящих в состав муниципального района, в городское поселение с наделением его статусом городского округа в соответствии со статьёй 28 Федерального закона № 131-ФЗ в обязательном порядке выносится на публичные слушания. Инициаторами проведения данных мероприятий должны выступить представительные органы каждого из поселений.

Для создания городского округа в пределах муниципального района необходимо получение согласия населения соответствующего городского поселения, а также согласия населения муниципального района, выявляемых путем голосования, проводимого в случае преобразования на территории Пермского края в порядке, установленном Федеральным законом № 131-ФЗ и Законом Пермского края от 09.10.2009 № 493-ПК «О голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования в Пермском крае».

Голосование проводится раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района. Согласие населения на преобразование муниципального образования считается полученным, если за это преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района. Итогом создания городского округа является принятие и вступление в силу соответствующего закона субъекта Российской Федерации.

Реализованный Нижегородской областью вариант преобразования муниципального района в городской округ являлся предметом судебного разбирательства. Так, житель села Хмелевицы, входящего в состав Шахунского муниципального района Нижегородской области, Находкин В.Л. обратился в Нижегородский областной суд с заявлением об оспаривании принятого Закона Нижегородской области от 01.11.2011 № 153-З «О преобразовании муниципальных образований Шахунского муниципального района Нижегородской области», ссылаясь на то, что оспариваемый Закон противоречит положениям Федерального закона № 131-ФЗ и нарушает права заявителя как жителя района на участие в местном самоуправлении.

Решением Нижегородского областного суда от 05.03.2012 по делу № 3-25/2012 в удовлетворении заявления Находкину В.Л. было отказано. Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации данное решение Нижегородского областного суда оставлено без изменения. При этом суды пришли к выводу, что преобразование в городской округ поселений, входящих в состав муниципального района, возможно, поскольку было получено согласие населения данных поселений, выраженного на голосовании, а также решениями соответствующих представительных органов. Определением Верховного суда Российской Федерации от 06.06.2012 № 9-АПГ12-3 решение Нижегородского областного суда от 05.03.2012 оставлено без изменения.

Вне зависимости от варианта создания городского округа в границах муниципального района, органы местного самоуправления городского округа в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления объединенных с ними поселений в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами.

Вопросы правопреемства подлежат урегулированию муниципальными правовыми актами городского округа. При этом до урегулирования муниципальными правовыми актами городского округа вопросов правопреемства в отношении местных администраций, муниципальных учреждений, предприятий и организаций, ранее созданных органами МСУ, которые на день вступления Закона Пермского края о преобразовании муниципального района в городской округ осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, или с их участием, соответствующие местные администрации, муниципальные учреждения, предприятия и организации продолжают осуществлять свою деятельность с сохранением их прежней организационно-правовой формы.

Исполнение бюджетов объединенных с городским округом поселений обеспечивается органами местного самоуправления указанных муниципальных образований раздельно по каждой территории. Вместе с тем, начиная с нового финансового (бюджетного) года в межбюджетных отношениях с бюджетами бюджетной системы Российской Федерации бюджет городского округа учитывается как бюджет единой территории.

В связи с преобразованием муниципального района в городской округ ликвидируются в порядке статьи 63 Гражданского кодекса РФ Земское Собрание муниципального района, администрация муниципального района. Для организации и проведения процедур ликвидации указанных учреждений в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации создаются ликвидационные комиссии и утверждается их состав.

Формирование представительного органа городского округа и органов местного самоуправления городского округа осуществляется в порядке, установленном федеральным и краевым законодательством.

Организация и проведение выборов депутатов Думы городского округа первого созыва осуществляются в соответствии с Законом Пермского края от 09.11.2009 № 525-ПК «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Пермском крае», а в части, им не урегулированной, - в порядке, устанавливаемом действующим федеральным законодательством.

До формирования органов местного самоуправления городского округа полномочия по решению вопросов местного значения городского округа на соответствующей территории в соответствии со статьей 16 Федерального закона № 131-ФЗ осуществляют органы местного самоуправления, которые на день создания городского округа осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этой территории.

Органы местного самоуправления городского поселения, за исключением представительного органа указанного поселения, осуществляют полномочия органов местного самоуправления городского округа до дня вступления в должность главы городского округа. Представительный орган городского поселения осуществляет полномочия представительного органа городского округа до первого заседания Думы городского округа.

Структура органов местного самоуправления городского округа определяется Думой городского округа после ее избрания.

После выборов Главы и Думы городского округа, в день проведения первого заседания Думы городского округа представительные органы всех существовавших на территории муниципальных образований прекращают своё существование. Юридические лица и аппараты представительных органов продолжают работать. Дума городского округа является их полным правопреемником. Администрации поселений продолжают работать до окончания финансового года до принятия на новый финансовый год бюджета городского округа.

Из нормативных документов, прежде всего, необходимо буквально на втором заседании Думы городского округа инициировать процесс по разработке и принятию Устава городского округа, а также генерального плана городского округа. В самое ближайшее время необходимо принять все положения о функциональных органах в составе администрации, являющихся юридическими лицами.