Энергетическое право в системе права России

Принцип защиты и охраны окружающей среды. Этот вопрос наиболее острый, актуальный и что особенно приятно отметить, достаточно разработанный в правовой науке*(757), законодательстве и практике как национальной, так и международной. Как новая энергетическая политика соотносится с уже существующими национальными стандартами и техническими, технологическими условиями, СНиПами (строительными нормами и правилами) и САНПиНами (санитарными нормами и правилами), всей совокупностью актов, издаваемых в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании". Нет ли необходимости снижения этих стандартов для нормального развития энергетики?

Важным является вопрос - не приведет ли производство большего количества нефти и газа, или, например, переход к более интенсивному использованию угля к деградации окружающей среды? Это означает, что при производстве и распределении энергии следует как можно меньше нарушать экологическое равновесие. При поиске, разведке и, особенно, добыче и транспортировке, обработке природных энергетических ресурсов нельзя (хотя это практически невозможно) загрязнять окружающую среду. Необходимо спасение природы от усиливающейся нефте- транспортной и нефтедобывающей атаки на нее в виде бесконечной череды аварийных разливов нефти. Нужно законодательно закрепить необходимость использования технологий, которые позволяют предотвращать загрязнение окружающей природной среды *(758).

Специалисты в области атомной энергетики утверждают, что строительство и эксплуатация АЭС в развитых индустриальных странах является одним из элементов экологичного производства энергии*(759). Этот способ производства энергии не оказывает негативного влияния на климат, так как не усиливает "парниковый эффект". Поэтому строительство таких электростанций должно допускаться, по крайней мере, в государствах, высокоразвитых с технологической точки зрения, при условии, что безопасность при эксплуатации АЭС будет гарантированно обеспечена, чтобы предотвратить экологические катастрофы вследствие аварий на АЭС. Использование атомной энергии в мирных целях обеспечивает получение экономических выгод: от производства тепла и электричества до использования ядерных технологий в промышленности, медицине, сельском хозяйстве и других областях*(760). При этом использование атомной энергии сопряжено с особыми рисками для безопасности человека и окружающей среды: от неконтролируемого создания оружия массового уничтожения до негативного воздействия ионизирующего излучения на живые организмы и продукцию. В связи с этим все виды деятельности в области использования атомной энергии регулируются законодательством. Правовое регулирование использования атомной энергии в РФ сформировалось в историческом процессе международного сотрудничества над осознанием глобальных угроз применения ядерного оружия и радиологических аварий.

Безопасное использование атомной энергии в мирных целях обеспечивается посредством совершенствования и поддержания эффективной юридической инфраструктуры систем международного и национального регулирования рисков причинения ядерного и радиационного ущерба человечеству и окружающей среде. Современные международные нормы права в области использования ядерной энергии сформировались в течение более пяти десятилетий деятельности Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ), образованного в 1957 г. по инициативе СССР в целях обеспечения гарантий нераспространения ядерного оружия и содействия безопасному использованию атомной энергии в мирных целях. После ряда крупных радиационных аварий на атомных станциях Чолк Ривер (Канада, 1952), Виндскейл (Великобритания, 1957), Тримайл Айленд (США, 1979), Чернобыль (СССР, 1986), Токаймура (Япония, 1999), "Михама" (Япония, 2004), "Фукусима" (Япония, 2010), значительно возрос спрос на законодательные нормы обеспечения ядерной и радиационной безопасности, принимаемые с учетом рекомендаций МАГАТЭ. Вклад бывшего СССР и современной России как ядерных держав в формировании атомного права нельзя недооценивать. Российская Федерация является одним из немногих в мире государств, провозгласившим в своей Конституции (1993) приоритет международного права над национальным законодательством с целью снижения угроз военных конфликтов в мире, экономической причиной которых является дефицит энергетических ресурсов. В соответствии с Международной Конвенцией о ядерной безопасности 1994 г. и Конституцией РФ (ст. 71) ядерная энергетика и расщепляющиеся материалы находятся в ведении Российской Федерации, т.е. использование атомной энергии регулируется федеральными законами.

Однако этот вопрос небесспорен. Например, в Германии принято решение к 2020 г. закрыть все атомные электростанции *(761).

Другие страны неоднозначно подходят к эксплуатации всех АЭС на своей территории. Во Франции и некоторых других странах существуют программы по развитию атомной (ядерной и термоядерной) энергетики.

При выборе между энергетикой и экологией в пользу чего будет сделан выбор? На первый взгляд, кажется, естественно, экологии. Но все мы хотим жить, тем не менее при свете и в тепле. Отсюда надо знать, какие экологические риски и затраты связаны с разработкой альтернативных, возобновляемых (более экологически чистых) источников энергии.

Энергетическая стратегия России предусматривает минимизацию техногенного воздействия энергетики на окружающую среду на основе применения экономических стимулов, совершенствования структуры производства, внедрения новых технологий добычи, переработки, транспортировки, реализации и потребления продукции.

В Программе деятельности Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" на долгосрочный период (2009 -2015), утв. Постановлением Правительства РФ от 20 сентября 2008 г. N 705 (в ред. от 23 ноября 2009 г.)*(762) и Федеральной целевой программе "Ядерные энерготехнологии нового поколения на период 2010 - 2015 годов и на перспективу до 2020 года", утв. Постановлением Правительства РФ от 3 февраля 2010 г. N 50 (в ред. от 19 ноября 2012 г.)*(763) предусмотрен всесторонний комплекс мер, направленных на реализацию задач, предусмотренных Энергетической стратегией.

Директор Института солнечной энергии Мадридского технического университета (Испания) Антонио Лукэ отмечает: "Проблема энергии состоит еще в том, чтобы изменить всю картину. Проблема не только в ресурсах. Их достаточно на несколько сотен лет, поэтому настоящая проблема лежит не в ресурсной области. Основная проблема состоит в охране окружающей среды. Каждый раз, когда вы что -то сжигаете, вы используете уголь, нефть, совмещаете его с кислородом, и идут выбросы С02 в атмосферу. За последние два-три века выбросы С02 в атмосферу сильно увеличились. Что дальше произойдет? Будут положительные или отрицательные последствия? *(764)

Комплекс правовых решений и механизмов, регулирующих отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающих при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, которая является основой жизни на земле, регламентирован в Федеральном законе РФ от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (в ред. от 25 июня 2012 г., с изм. от 5 марта 2013 г.)*(765). Важное значение для реализации названного принципа имеют положения Федеральных законов "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ (в ред. от 7 июня 2013 г.)*(766); "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ (в ред. от 4 марта 2013 г.)*(767). Значительный вклад в области правового регулирования и взаимодействия гражданского общества и природы должен нести разрабатываемый в настоящее время Экологический кодекс Российской Федерации *(768).

Принцип предсказуемости государственной политики в области энергетики. Предсказуемость энергетической политики - это здравомыслие, сравнимое с возможностью постановки целей в теоретической модели. Она реалистична для общества и имеет комплексную природу, изучаемую нами. Комплексность и непредсказуемость, характерные для энергетики, делают важным сам факт принятия решения, оставляя на заднем плане вопрос правильности принятого решения. Предсказуемость решения часто может быть более значимой целью, чем полная справедливость или эффективность.

Речь идет о справедливой энергетической политике, когда энергетические компании получают прибыль, возмещающую затраты и им остается на инвестирование в дальнейшее развитие своего бизнеса. Этот вопрос особенно остро стоял в России при изъятии так называемых сверхприбылей нефтяных компаний в условиях высоких мировых цен на энергоносители и прежде всего на нефть (в июле 2008 г. баррель нефти стоил > 147 долл. США).

Потребители при экономном и бережливом расходовании энергии должны иметь возможность оплатить необходимое им количество потребляемой энергии. Здесь должно действовать очень важное правило справедливости. Справедливости в буквальном, адекватном понятии этого слова в данное время, в данном месте, для данной категории потребителей. Справедливость не должна конфликтовать с энергоэффективностью, энергосбережением.

Энергетическая стратегия России на период до 2030 года как раз является тем документом, который предопределяет развитие энергетики, устанавливает ориентиры для всех субъектов энергетических отношений. Как известно, стратегия - представление о том, что мы хотели бы видеть как результат наших усилий, и каковы возможные пути его достижения. Стратегия - это прежде всего руководство к действию, перенос умственных усилий в практическую плоскость. Любая стратегия должна опираться на некоторые изначальные принципы. Россия, одобрив с формальной точки зрения Энергетическую стратегию, приняла модель экономического развития на период до 2030 г. И это чрезвычайно важно с точки зрения предсказуемости государственной энергетической политики. Энергетическая стратегия - это сегодня наиболее ясное и полное выражение государственной политики в сфере ТЭК. Имея такой документ, Правительству будет сложнее менять правила игры, повышать налоги или тормозить строительство трубопроводов. Более того, Энергетическая стратегия, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. N 1715-р, поручает органам исполнительной власти РФ и регионов руководствоваться Энергетической стратегией при разработке мер госрегулирования в сфере ТЭК.

Комиссия при Президенте РФ по вопросам стратегии развития ТЭК и энергетической безопасности, как явствует из самого названия комиссии, занимается этими вопросами.

Принцип предсказуемости государственной политики в области энергетики проводится в жизнь практически во всех индустриально развитых странах и союзах государств (Европейский Союз) *(769). Например, в США при составлении прогнозов широко используются не только экспертные оценки, но и данные комплексных макроэкономических компьютерных моделей "Национальной системы энергетического моделирования" США и обширные многолетние статистические базы данных администрации энергетической информации, входящей в состав федерального министерства энергетики.

Американская государственная система расчетного энергетического моделирования включает 12 функциональных программных модулей, а именно: нефтегазового снабжения, транспортировки и распределения природного газа, рынка угля, рынка нефти и нефтепродуктов, рынка электроэнергии, возобновляемых энергоносителей, коммунального энергоснабжения, коммерческого энергетического спроса, транспортного энергопотребления, промышленного энергопотребления, оценки параметров макроэкономической активности, международных энергетических показателей, а также дополнительный модуль прогнозной интеграции итоговых данных. В данной системе экономико-математических оценок, постоянно совершенствуемой на протяжении последних 25 лет и реализованной на базе мощной закрытой распределительной вычислительной сети многопроцессорных стационарных компьютеров (аналогичных применяемым Министерством обороны), используется свыше трехсот многокомпонентных уравнений, учитывающих тысячи переменных величин и рядов статистических показателей. При этом рассчитываются не только стоимостные и количественные показатели американского топливно - энергетического комплекса, но и разнообразные индикаторы развития 35 отраслей промышленного производства и сферы обслуживания с 1949 г. *(770)

Принцип энергосбережения и повышения энергетической эффективности, рационального экономичного использования энергии *(771) является краеугольным камнем энергетической политики и ее правового регулирования. В числе приоритетов Энергетической стратегии России названо снижение удельных затрат на производство и использование энергоресурсов за счет рационализации их потребления, применения энергосберегающих технологий и оборудования, сокращения потерь при добыче, переработке, транспортировке и реализации продукции ТЭК. На реализацию названного принципа работает повышение финансовой устойчивости и эффективности использования потенциала энергетического сектора, рост производительности труда для обеспечения социально-экономического развития страны. В сферу действия этого принципа входит рациональное, экономичное и эффективное использование энергии. При этом с правовой точки зрения под энергосбережением понимается реализация правовых, организационных, научных, производственных, технических и экономических мер, направленных на эффективное использование энергетических ресурсов и на вовлечение в хозяйственный оборот возобновляемых источников энергии. Как отмечает лауреат Нобелевской премии Ж. Алферов, "научно -технические проблемы развития мировой энергетики в первую очередь связаны с проблемами энергосбережения и развитием энергетики на основе возобновляемых источников" *(772).

Что дает энергосбережение экономике с точки зрения производительности? Чем будет сопровождаться энергосбережение? Снизит ли сбережение энергии ее потребление или оно приведет к увеличению энергетической эффективности, или произойдет и то и другое? Классический способ снизить спрос - это повысить цены. Если цена повысится, на кого ляжет бремя энергосбережения? Должно ли быть энергосбережение главным аспектом нашей энергетической политики? Комплекс правовых решений и механизмов, регламентирующих деятельность в сфере энергосбережения, закреплен в Федеральном законе РФ от 23 ноября 2009 г. N 261- ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской

Федерации" *(773) и принятых в его развитие нормативных актах как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

Энергосберегающая политика государства основана на принципах приоритета эффективного использования энергетических ресурсов. При этом под последними понимается достижение экономически оправданной эффективности использования энергетических ресурсов при существующем уровне развития техники и технологий и соблюдения требований к охране окружающей природной среды.

Выход России на стандарты благосостояния развитых стран на фоне усиления глобальной конкуренции и исчерпания источников экспортно -сырьевого типа развития требует кардинального повышения эффективности использования всех видов энергетических ресурсов. Ибо сохранение разрыва в уровнях энергетической эффективности с передовыми странами недопустимо. Сохранение высокой энергоемкости российской экономики приведет к снижению энергетической безопасности России и сдерживанию экономического роста.

Главным направлением в выправлении ситуации на первый план выдвигается технологическая экономия энергии. За счет внедрения новых технологий при новом строительстве и модернизации энергоемкость валового внутреннего продукта необходимо снижать гораздо более высокими, по сравнению с развитыми странами темпами. Энергоемкость снижается в среднем только на один процент в год. Для того чтобы выйти на уровень развитых странах, нам нужны гораздо более высокие темпы. При этом надо заменить старое изношенное оборудование и здания, которые деградируют экономику.

Российская Федерация располагает одним из самых больших в мире технических потенциалов энергосбережения и повышения энергетической эффективности, который составляет более 40% уровня потребления энергии. В абсолютных объемах этот потенциал составляет 403 млн. т условного топлива, а с учетом сокращения сжигания попутного газа в факелах - 420 млн. т условного топлива. Это выше, чем предусмотренный в Энергетической стратегии России на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. N 1715-р, прирост производства первичной энергии в России в 2008-2020 гг. на 244-270 млн. т условного топлива.

Энергосбережение и повышение энергетической эффективности следует рассматривать как один из основных источников будущего экономического роста. Однако до настоящего времени этот источник был задействован лишь в малой степени. Энергосбережение во многих странах рассматривается как самостоятельный источник энергии. И это справедливо *(774).

Существенное повышение уровня энергетической эффективности может быть обеспечено только за счет использования программно-целевых инструментов, поскольку:

затрагивает все отрасли экономики и социальную сферу всех производителей и потребителей энергетических ресурсов;

требует государственного регулирования и высокой степени координации действий не только федеральных органов исполнительной власти, но и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и граждан;

требует запуска механизмов, обеспечивающих заинтересованность всех участников мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в реализации целей и задач Программы;

требует мобилизации ресурсов и оптимизации их использования. Решение проблемы энергосбережения и повышения энергетической эффективности носит долгосрочный характер, что обусловлено необходимостью как изменения системы отношений на рынках энергоносителей, так и замены и модернизации значительной части производственной, инженерной и социальной инфраструктуры и ее развития на новой технологической базе *(775).

Юридическими механизмами, реализующими энергосберегающую политику государства, являются: осуществление государственного надзора за эффективным использованием энергетических ресурсов; обязательность учета юридическими лицами производимых ими энергетических ресурсов, а также учета физическими лицами получаемых ими энергетических ресурсов; включение в национальные стандарты и технологические регламенты на оборудование, материалы и конструкции, транспортные средства показателей их энергоэффективности; сочетание интересов потребителей, поставщиков и производителей энергетических ресурсов; создание экономико-правовых рамок, заинтересовывающих юридических лиц - производителей и поставщиков энергетических ресурсов в эффективном их использовании. Общим условием является реализация предписаний нормативных актов в процессе деятельности, направленной на эффективное использование энергетических ресурсов при их добыче, производстве, переработке, транспортировке, хранении и потреблении. При непременном применении мер юридической ответственности (гражданско-правовой, административно-правовой, эколого-правовой*(776) дисциплинарной и уголовной) за несоблюдение или ненадлежащее соблюдение предписаний и норм энергетического законодательства. Большое значение в сфере осуществления государственной энергосберегающей политики имеет законодательное закрепление и реализация таких ее направлений, которые обусловлены естественно-, природно-климатическими и технологическими особенностями (свойствами) деятельности в топливно-энергетическом комплексе, а именно:

развитие добычи и производства альтернативных видов топлива, способных заменить энергетические ресурсы более дорогих и дефицитных видов;

создание и использование эффективных технологий, топлива, энергопотребляющего и диагностического оборудования, конструкционных и изоляционных материалов, приборов для учета расхода энергетических ресурсов и контроля за их использованием;

обеспечение точности, достоверности и единства измерений в части учета отпускаемых и потребляемых энергетических ресурсов.

Принцип адекватности цены на энергоносители с затратами на их производство и реализацию. Страна не может рассчитывать на политику, направленную на поддержание низкой цены на топливо, нет надежды, что это произойдет в будущем.

Цена будет расти, а позиция по вопросу распределения, основанная на вышесказанном, натолкнется на сопротивление. Должны ли потребители или производители взять на себя бремя повышения цены? Если повышение цены должно пройти за счет потребителей, то на плечи какой группы оно должно лечь? Должны ли люди с фиксированными доходами взять на себя бремя, связанное с повышением цены, и, вообще, должно ли повышение цены идти за счет каких-либо групп населения. Эти сложнейшие социально -экономические вопросы должны определяться государством, в том числе и в нормативных актах энергетического законодательства.

Принцип сбережения редких видов горючего и увеличение использования угля. Государство должно принимать во внимание необходимость создания (стремиться к созданию) равных конкурентных условий между всеми видами энергоресурсов, между различными видами производства энергии - гидро, АЭС, ТЭЦ - на угле, газе, мазуте и др. - между различными энергетическими суботраслями.

Это более специфичный вопрос. Если ограничение использования будет направлено только на отдельные виды горючего и при этом будет продолжаться добыча иных видов природных ресурсов, запасы которых выше, то в этих условиях экономический рост может сосуществовать с политикой сбережения. И конечно же такая политика, направленная на увеличение потребления угля, не может существовать без серьезного государственного регулирования экологических процессов. Ибо, как известно, ничто больше не загрязняет окружающую среду, как углекислый газ - продукт сжигания каменного угля *(777).

Принцип правового обеспечения развития и использования альтернативных, возобновляемых источников энергии *(778). К традиционным источникам энергии относятся: древесина, уголь, газ, нефть, а также атомная энергия и некоторые другие. Все остальные виды являются нетрадиционными. Они включают исчерпаемые и неисчерпаемые источники. К неисчерпаемым источникам относятся: солнечная энергия, энергия ветра, биомассы, энергия приливов и отливов и др. (ст. 3 Закона "Об электроэнергетике"); к исчерпаемым - сланцевый деготь, гудрон и геотермальные ресурсы. Принципиально важным, в глобальной перспективе судьбоносным, представляется разработка новых технологий создания первичных энергетических ресурсов, например, технология производства высококачественной нефти и газа, которая была разработана фирмой Changing World Technologies ("Технологии изменяющегося мира") и названа "термической деполимеризацией". Суть технологии весьма логична. Она заключается в создании в установках термической деполимеризации природной технологии нашей планеты, создавшей в многотысячелетней эволюции геологических эпох нынешние месторождения нефти, условий для многократного ускорения этого процесса до реального времени *(779). Существует технология получения энергии на основе низкотемпературной плазмы за счет плазменного сжигания токсичных отходов. Эта комбинация представляет огромную ценность, потому что мир завален и токсичными, и нетоксичными отходами. И развитые страны производят их намного больше, чем развивающиеся. Конечно, успех в этом направлении дал бы гигантский эффект.

Бурному росту ветряных электростанций в Германии способствовал принятый несколько лет назад закон о возобновляемых источниках энергии. Он обязал поставщиков открыть доступ в сети электроэнергии, добываемой из экологически чистых источников - солнца, ветра, воды и биомассы - причем по фиксированной цене, намного превышающей рыночную. Правда, эти ставки периодически снижаются. Но разница все равно сохраняется. В Соединенных Штатах Америки в рамках энергетической программы президента Барака Обамы предусмотрено увеличение целевых государственных субсидий, направленных на рост применения возобновляемых источников энергии, а также принятие новых законодательных мер, устанавливающих обязательные минимальные нормы использования возобновляемой энергии.

Для России фактически безальтернативна стратегия смешанного, ресурсно - инновационного роста*(780) за счет перехода от использования исключительно невозобновляемых к преимущественно возобновляемым ресурсам, и прежде всего человеческого потенциала, производства и использования знаний и высоких технологий. Рост за счет инноваций, инновационная экономика в самом широком смысле этого слова - единственная реалистическая экономическая стратегия *(781). Стимулирование развития ВИЭ. В 2011 г. Минэнерго России разработан Комплекс мер стимулирования производства электрической энергии генерирующими объектами, функционирующими на основе использования возобновляемых источников энергии. Документ представляет собой перечень мероприятий, предусмотренных Федеральным законом "Об электроэнергетике". Предусматриваемые меры направлены на стимулирование развития производства электроэнергии на основе использования возобновляемых источников энергии (ВИЭ) и включает предложения по изменениям в федеральном законодательстве и нормативных правовых актах, обеспечивающие повышение инвестиционной привлекательности возобновляемой энергетики. В ходе разработки проекта были изучены предложения и замечания заинтересованных компаний энергетики, объединений потребителей электрической энергии, а также мнения большинства субъектов Российской Федерации, представивших свои предложения и замечания. Новые горизонты возобновляемой энергетики. В рамках Государственной программы Российской Федерации "Энергоэффективность и развитие энергетики", утв. Распоряжением Правительства РФ N 512-р от 3 апреля 2013 г., имеется подпрограмма "Развитие использования возобновляемых источников энергии"*(782).

Принцип снижения зависимости от зарубежных поставщиков и стран - транзитеров. Взаимопонимание по данному вопросу важно для целей национальной безопасности, что сложно регулировать. Примером служат регулярные дискуссии по вопросу транзита российского газа в Европу по территории Украины в пред - и посленовогодние дни в конце первого десятилетия нынешнего века.

Уроки газовых кризисов демонстрируют необходимость выработки общепризнанной юридической основы энергетических отношений как в Европе, так и в глобальном масштабе.

Размещено на Allbest.ru