Энергетическое право в системе права России

В рассматриваемом контексте отрадно отметить, что приказом Минобрнауки России от 10 января 2012 г. N 5 "О внесении изменений в Номенклатуру специальностей научных работников, утвержденную приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 25 февраля 2009 г. N 59" (зарегистрирован Минюстом

России 1 февраля 2012 г. N 23091) введена новая специальность научных работников 12.00.07 - корпоративное право; энергетическое право*(693). Однако в письме от 31 мая 2012 г. N СИ-701/09 "О приказе Минобрнауки от 10 января 2012 г. N 5" за подписью зам. министра С.В. Иванца в приложении "Таблица соответствия специальностей научных работников" упоминание о шифре специальности научных работников 12.00.07 отсутствует. Объяснение этому не дано.

Можно по-разному относиться к научным доктринам - это личное дело ученых, но в правовом государстве приказы должны исполняться. Хотя никто, на наш взгляд, не вправе запретить придерживаться ученым иных точек зрения. Ибо признание существования в науке иного мнения, является, на наш взгляд, величайшим достижением Человечества.

Главная задача - найти оптимальные организационные формы (это могут быть кафедры энергетического права, центры энергетики и права, лаборатории правового регулирования энергетических отношений) подготовки специалистов в области энергетического права, включения в учебный процесс и научные исследования актуальных проблем правового регулирования энергетики.

Хочется верить, что общими усилиями ученых-юристов России, разделяющих наши позиции и взгляды на энергетическое право, в содружестве с коллегами из стран СНГ, а также при тесном взаимодействии со специалистами Европейского Союза и стран - его членов, представителей развитых мировых правопорядков - Англии и Уэльса, Аргентины, Бразилии, Германии, США, Франции и др. будет выработан общий подход и своего рода традиция в теоретическом обосновании предмета и в преподавании энергетического права.

Гениальный ученый-физик П.Л. Капица произнес: "Будущее Планеты зависит от того, как она будет обеспечивать себя энергией". Мы, юристы, должны приложить максимум усилий, для того чтобы правовыми средствами и методами, другим юридическим инструментарием способствовать этому обеспечению. В этом, по моему глубокому убеждению, и состоит главная задача энергетического права и энергетического законодательства.

И прежде всего необходимо назвать отношения между Человеком и Обществом, гражданином и государством *(694). Именно права и свободы граждан находятся на первом месте в Конституции РФ. В их числе отметим такие фундаментальные, как земля и недра, благоприятная окружающая среда, тепло и свет и т.д. Все они затем преломляются, находят дальнейшее развитие и регламентацию в соответствующих традиционных отраслях российского права, а именно в конституционном, административном, гражданском и т.д.

И уже следующий пласт - это комплексные отрасли права и законодательства.

Суть нашей позиции заключается в том, что энергетические отношения едины и составляют предмет энергетического права, несмотря на то что регулирование их осуществляется различными по своей природе методами. Именно взаимодействие частноправового и публично-правового методов регулирования энергетических отношений составляют отличительную особенность энергетического права. Отсюда и энергетическое право мы определяем как комплексную отрасль системы права Российской Федерации, совокупность правовых норм, регулирующих на основе частноправового и публично-правового методов энергетические отношения.

Но это только одна сторона отношений. В реальной жизни чисто частные или чисто публичные отношения встречаются довольно редко. В предпринимательской деятельности, тем более в такой сфере, как энергетика, это вряд ли возможно. На наш взгляд, В.Ф. Попондопуло совершенно верно отмечает, что "учитывая роль и значение энергии в современном обществе, проблемы обеспечения энергобезопасности, гарантий энергоснабжения и т.п., деятельность в сфере энергетики не может не регулироваться государством. Возникающие при этом отношения между различными органами государства и участниками энергетических отношений (а не является ли государство участником этих самых энергетических отношений, ведь оно конституирует, устанавливает или определяет направления организации этих отношений. - П.Л.) являются властеотношениями и выступают предметом публично-правового регулирования" *(695). С этим никто не спорит. Будучи комплексной отраслью, энергетическое право объединяет в своем предмете правового регулирования разнородные общественные отношения, которые лишь на первый взгляд являются несоединимыми в рамках одной отрасли. Нормы энергетического права, при внимательном их изучении, регулируют общественные отношения, объединенные единым цементирующим началом - деятельностью в сфере энергетики. Воздействие на различные аспекты ее осуществления с помощью норм различных отраслей не может дать результат, адекватный потребностям общества. Только комплексное правовое регулирование в рамках одной отрасли, соединяющей публично-правовые и частноправовые начала, способно обеспечить должное воздействие на общественные отношения в столь значимой сфере как энергетика.

Для надлежащего и эффективного правового регулирования отношений в области энергетики большое значение имеют технические и технологические условия, базирующиеся на выводах естественных наук. Без знания и учета этих качеств энергетических отношений разработка и применение правовых норм будет не полной, а во многих случаях даже и ошибочной. В энергетическом законодательстве мы должны исходить из совершенно очевидного факта: признания приоритета естественных законов перед социальными. И здесь, как нам представляется, нет ни частных, ни публичных интересов (отношений), а есть только необходимость соблюдения требований, вытекающих из законов природы, естественных наук, например, правила использования орбитально-частотного ресурса, правила техники безопасности. Право здесь бессильно. Природа мудра.

В этом плане регулирование отношений в области энергетики сопоставимо с регулированием отношений в сфере телекоммуникаций, использования возможностей Интернета в сфере бизнеса, электронной коммерции, где также большое значение имеют технические и технологические условия. В связи с принятием 27 декабря 2002 г. Федерального закона N 184-ФЗ "О техническом регулировании" ведется большая работа по установлению обязательных требований (технических регламентов) к продукции и видам деятельности, в том числе и в энергетической сфере*(696). Примерами могут служить Концепция технического регулирования в ОАО "Газпром", утвержденная Приказом ОАО "Газпром" от 17 сентября 2009 г. N 30, и Концепция стандартизации диспетчерского управления системами газоснабжения, утвержденная Приказом ОАО "Газпром" от 18 июля 2011 г. N 179. В других сферах предпринимательской деятельности имеются документы сходного характера.

Конечно, эти требования являются обязательными, ибо их несоблюдение не даст возможности работать с техникой. В этом плане их условно можно назвать "публичными".

Технологическая, естественно-природная сторона энергетики проявляется также и в том, что, например, в энергетическом праве наблюдается особое сближение правового регулирования отношений в области использования первичных невозобновляемых минеральных энергетических ресурсов, в первую очередь нефти и газа, ибо они как предметы правового регулирования (в отношении которых установлены правовые нормы) в своей основе имеют простые химические формулы нефтяной смеси и варьируются от простого газообразного метана, состоящего из СН стандартного набора молекул - один атом углерода и четыре атома водорода - 4, СН до более сложного октана 8 18, компонента сырой нефти. Определенными особенностями отличается уголь, хотя при конкретном производственном воздействии (гидрогенизации), и его можно превратить в жидкое топливо, в основе которого те же химические элементы *(697).

О возрастании роли технического регулирования при переходе к инновационной экономике писал В.В. Лаптев. Он отмечал, что техническое регулирование осуществляется в правовых формах, когда юридически закрепляемые технические нормы становятся нормами технико-юридическими*(698).

Действительно, как отмечает И.В. Ершова, "сегодня техническое регулирование - динамично развивающееся правовое явление. Импульс формирования данного правового института придала активизировавшаяся за последние годы экономическая интеграция. Сегодня правовую основу технического регулирования составляют соглашения Всемирной Торговой Организации, Евразийского экономического сообщества, а также российское законодательство. Система правового обеспечения технического регулирования предпринимательской деятельности включает в себя как международно-правовые договоры и соглашения, так и национальные нормативные правовые акты" *(699). Важно, что институт технического регулирования является комплексным, межотраслевым. Теоретический анализ входящих в него положений важен как к отдельным областям хозяйственной деятельности*(700), так и внешнеэкономическому сотрудничеству предпринимателей *(701).

3. Принципы энергетического права

3.1 Принципы в праве и законодательстве

Принцип (от лат. "principium" - начало, основа) определяется как основное исходное положение, начала, руководящие идеи какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения и т.д.

Под правовыми принципами понимаются основные, исходные положения, начала, руководящие идеи, которые в основном определяют характер правового регулирования соответствующих общественных отношений. Закрепленные в законодательстве принципы приобретают общеобязательный характер.

Такие основные начала присущи как праву в целом (правовой системе), так и отдельным правовым отраслям, а также подотраслям и даже институтам и субинститутам.

В юридической науке понятию принципов уделяется много внимания как представителями общей теории права*(702), так и специалистами в отдельных отраслях права*(703).

"Значение правовых, в том числе отраслевых, принципов двояко. С одной стороны, они отражают существо содержания, социальную направленность и главные отраслевые особенности правового регулирования. Это позволяет лучше понимать его смысл, правильно понимать и толковать конкретные правовые нормы.

С другой стороны, принципы права должны учитываться при обнаружении пробелов в законодательстве и применении правовых норм по аналогии" *(704).

Характеризуя правовые принципы, В.П. Грибанов определял их как руководящие положения права, его основные начала, выражающие объективные закономерности, тенденции и потребности общества, определяющие сущность всей системы, отрасли или института права и имеющие в силу их правового закрепления общеобязательное значение *(705).

Следует иметь в виду отличие правовых принципов от принципов права. Принципы права представляют собой руководящие положения, основные начала собственно права как самостоятельного и чрезвычайно важного явления жизни общества. Принципы права, закрепленные в правовых нормах, одновременно следует рассматривать и как правовые принципы.

"В правовом регулировании предпринимательской деятельности общие принципы права, как общие подходы, используются во всех сферах правотворчества, включая разработку нормативных и не нормативных актов и правоприменение на уровне органов исполнительной и судебной власти. Общие принципы обычно формулируются на основе судебных решений независимо от вида правовой системы. Такая практика имеет место в странах как континентального, так и англо - американской систем права" *(706).

Применительно к предпринимательской деятельности формирование принципов происходит на уровне отдельных государств или их объединений. Лидерами в этой области являются Европейский Союз (особенно следует отметить Германию, Францию и Великобританию) и Соединенные Штаты Америки.

Среди таких принципов можно назвать следующие: верховенство права, соразмерность, устранение конфликта интересов, правомерное ожидание (правовая определенность), хорошее управление (good administration), запрет дискриминации*(707). При этом, отмечает автор, верховенство права (rule of law) - самый важный из названных принципов; принцип, содержащийся во многих конституциях государств и международных пактах о защите прав и свобод человека.

К принципам права (специально - юридическим принципам права) в работах по теории государства и права относят, в частности:

принцип общеобязательности норм права для всего населения страны и приоритета этих норм перед всеми иными социальными нормами;

принцип непротиворечивости норм, составляющих действующее право, и приоритет закона перед иными нормативным и правовыми актами;

принцип деления права на публичное и частное*(708), на относительно самостоятельные отрасли и подотрасли;

принцип соответствия между объективным и субъективным правом;

принцип социальной свободы, равенства перед законом и судом, равноправия;

принцип законности и юридической гарантированности прав и свобод личности, зафиксированных в законе, связанность нормами закона деятельности всех должностных лиц и государственных органов;

принцип справедливости, выраженный в равном юридическом масштабе

поведения и в строгой соразмерности юридической ответственности допущенному правонарушению;

принцип юридической ответственности только за виновное противоправное поведение и признания каждого невиновным до тех пор, пока вина не будет установлена в судебном порядке; принцип презумпции невиновности и некоторые другие*(709).

Существуют и иные классификации и наборы принципов права *(710).

Бесспорный интерес вызывают межотраслевые и отраслевые принципы.

Правовые принципы - экономические, политические, социальные, нравственные и другие начала, закрепленные правом.

Закрепленные в конституциях, иных основополагающих нормативных актах, законах, других нормативных правовых актах принципы рыночной экономики носят объективный характер. На данное обстоятельство указывают многие авторы. Например, Г.А. Гаджиев отмечает, что "конституционные принципы не изобретаются людьми, они ими обнаруживаются, как и всякие объективно существующие законы, - естественные, экономические" *(711).

Научная категория правовых принципов находится в ряду таких общих теоретических правовых категорий, как предмет, метод и функции, которые характеризуют данную правовую материю в целом, ее сущность, главные отраслевые особенности правового регулирования, существо и содержание, социальную направленность и ценность соответствующей отрасли права и законодательства* (712).

Достижения правовой науки в исследовании принципов права и практика судебных органов, особенно Конституционного Суда РФ, наглядно свидетельствуют о том, что принципы как научная категория могут многое дать о наиболее существенных сторонах правовой материи, изучая принципы, мы можем узнать сущее об особенностях той либо иной отрасли законодательства *(713).

Отмечая объективный характер правовых принципов, в том числе принципов права, в литературе подчеркивается воплощение в принципах их субъективного восприятия, и поэтому принципы должны рассматриваться с учетом единства субъективного и объективного*(714).

Так, государственное регулирование рыночной экономики носит объективный характер, выражая определенную закономерность развития экономики, экономических отношений. Поэтому представляется вполне обоснованным сформулировать в качестве одного из принципов рыночной экономики и предпринимательства принцип участия государства в регулировании экономики и предпринимательства*(715), в том числе и особенно в такой стратегически важной сфере, как энергетика.

Принцип государственного регулирования нашел закрепление не только в нормах Конституции РФ, но и в нормах конституций, уставов субъектов Федерации, федеральных законов, законах субъектов Федерации и других нормативных правовых актах.

Принцип свободы предпринимательской деятельности закреплен в ст. 34 Конституции РФ, устанавливающей, что каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом предпринимательской деятельности. В этой же норме Конституции РФ устанавливается запрет на экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

В философии имеется множество определений свободы, различные точки зрения на сущность этого сложного явления*(716). В Большой советской энциклопедии свобода определяется, как способность человека действовать в соответствии со своими интересами и целями, опираясь на познание объективной необходимости*(717).

Конституционный принцип свободы предпринимательской деятельности закреплен в действующих нормативных актах Российской Федерации. По мнению В.Ф. Попондопуло, принцип свободы предпринимательской деятельности легально закреплен в определении предпринимательской деятельности в ст. 2 ГК РФ*(718). Однако Гражданский кодекс РФ говорит не о свободе как признаке предпринимательской деятельности и, вообще, не упоминает такого понятия, а о самостоятельности предпринимательской деятельности. Таким образом, возникает вопрос о соотношении свободы и самостоятельности при характеристике и осуществлении предпринимательской деятельности. Представляется, что самостоятельность можно охарактеризовать как персонифицированную свободу, реализуемую в деятельности предпринимателя. Самостоятельность - элемент свободы, дающий возможность предпринимателю самому принимать решения.

3.2 Принципы энергетического права (законодательства)

Выделение, формулировка, анализ и раскрытие содержания принципов энергетического законодательства способствуют расширению кругозора, достижению познавательных целей в энергетической сфере.

Принципы энергетического законодательства выражаются как в отдельных нормах наиболее общего содержания, так и в целом ряде конкретных норм, в которые включаются гарантии реализации на практике общих правовых предписаний.

Исходя из этимологического значения этого слова, принципами энергетического права называют "фундаментальные его положения, основополагающие правовые идеи, закрепленные в нормах права наиболее общего характера". Они пронизывают все энергоправовые институты и определяют такое построение энергетического права и законодательства, которое обеспечивает эффективное регулирование энергетических и тесно связанных с ними отношений.

Принципы есть основание системы норм энергетического права, центральное понятие, стержневые начала всей системы энергетических законов.

Правовые принципы всегда находят конкретное закрепление в нормах права или они должны быть логически выведены из норм действующего права. Ибо правовая идея, концепция, не закрепленная в нормах права, остается существовать только в области правового учения, доктрины *(719).

В принципах энергетического права концентрируются взгляды законодателя на характер и содержание энергетических отношений. Принципы энергетического права должны быть подкреплены соответствующими гарантиями их реализации. Без гарантирующих норм принципы превращаются в призывы.

Значение принципов проявляется в том, что:

они являются "каркасом" отрасли права и законодательства, другие нормы права "заполняют" отрасль конкретным содержанием;

"по каналам" принципов происходит дальнейшее совершенствование институтов и норм отрасли;

принципы играют определяющую роль в реализации норм права. Это проявляется как во влиянии принципов на правосознание участников энергетических правоотношений, так и в непосредственном применении принципов через применение норм, в которых они закреплены *(720).

Возникнув на основе новейших взглядов на роль и значение энергии и энергетики в жизни общества, возможностей и особенностей правового регулирования отношений в этой многогранной сфере, принципы становятся важнейшими предпосылками дальнейшего совершенствования и развития энергетического законодательства в направлении, обеспечивающем полное удовлетворение потребностей общества (как индивидуальных потребителей, предпринимательских структур, так и государства) в энергетических услугах.

Исходя из современных достижений общей теории права о принципах права, принципах отдельных отраслей права и законодательства, анализируя содержание нормативных правовых актов энергетического законодательства, требования, предъявляемые обществом к энергетике, мы можем выявить принципы энергетического законодательства, которые необходимо учитывать при разработке и применении нормативных правовых актов в исследуемой сфере. Кроме того, ниже перечисленные принципы напрямую коррелируются с положениями, провозглашенными в Энергетической стратегии России на период до 2030 года, Доктрине энергетической безопасности Российской Федерации, других программных и концептуальных документах. Более того, некоторые положения (7, 8,10) на данном этапе развития правового регулирования энергетических отношений, скорее всего, следует отнести к направлениям стратегического развития энергетики, которые со временем, возможно, перерастут в принципы.

Всё вышеизложенное позволяет выделить следующий состав принципов энергетического права:

гарантии обеспечения энергоснабжения (обязанность по присоединению к сети и по снабжению энергией и источниками энергии - энергоносителями);

централизованное принятие решений по основным вопросам государственного регулирования отношений в области энергетики;

приоритетность энергетики в экономике страны и ее минерально -ресурсного обеспечения;

защита и охрана окружающей среды;

предсказуемость государственной политики в области энергетики;

энергосбережение и повышение энергетической эффективности (рационального, экономичного и эффективного использования энергии);

адекватность цены на энергоносители с затратами на их производство и реализацию;

сбережение редких видов горючего и использования угля;

обеспечение развития и использования альтернативных возобновляемых источников энергии;

снижение зависимости от иностранных поставщиков (для энергодефицитных стран; стран-транзитеров для Российской Федерации и других стран, осуществляющих поставки энергоресурсов из и через третьи страны). Сформулированные в качестве принципов энергетического законодательства положения (1-10), на наш взгляд, оптимально отражают, на данном этапе правового регулирования энергетических отношений, реальное положение дел в этой сфере. В то же время принципы, как и законодательство в целом, не могут не развиваться и не обновляться. С этих позиций, возможно, некоторые принципы, которые действуют сейчас, видоизменятся, устареют, потеряют силу, появятся основания для выделения и формулировки новых принципов энергетического законодательства. Отдельные положения, закрепленные в принципах, могут приобретать особую актуальность, усиленное внимание законодателя и общества на том или ином этапе его развития.

1. Принцип гарантии обеспечения энергоснабжения (обязанности по присоединению к сети и по снабжению энергией и источниками энергии - энергоносителями) - один из основных, приоритетных принципов энергетического законодательства, поскольку современная экономика, да и нормальное существование человека в случае прекращения подачи энергии перестали бы функционировать.

Полное и надежное обеспечение населения и экономики страны энергоресурсами по доступным и вместе с тем стимулирующим энергосбережение ценам, снижение рисков и недопущение кризисного развития ситуаций в энергообеспечении страны названо в числе главных приоритетов Энергетической стратегии.

Государство несет ответственность за энергетическую безопасность общества *(721). Если принять во внимание, что, например, при прекращении подачи электроэнергии останутся без света дома и офисы, не будут работать компьютеры, будут нарушены телекоммуникации, перестанет функционировать компьютерное оборудование на промышленных предприятиях и транспорте, то станет очевидным, что энергоснабжение безальтернативное условие жизнедеятельности современного общества.

Весьма примечательна позиция Суда ЕС в ключевом решении по делу Campus Oil, "нефтепродукты, ввиду их исключительной важности в качестве источника энергии для современной экономики, являются ключевым элементом существования государства, поскольку не только его экономика, но и, прежде всего, его институты, его основные публичные функции и даже выживание его населения зависят от них" *(722).

В этой ситуации развитые страны должны дать пример того, как искать и находить решения в энергетике. Примером такого подхода служит обсуждение проблем энергобезопасности на саммите "Большой восьмерки" в Санкт-Петербурге. Там было сформулировано новое определение энергобезопасности как защищенности от угроз надежному топливному и энергетическому обеспечению, и четко выделено шесть ключевых условий ее укрепления:

повышение прозрачности, предсказуемости и стабильности мировых энергетических рынков;

улучшение инвестиционного климата;

повышение энергоэффективности и энергосбережения;

диверсификация видов энергии, обеспечение безопасности инфраструктуры;

сокращение энергетической бедности;

и, наконец, решение проблемы изменения климата.

На этой основе должен строиться общий курс, включающий взаимную ответственность поставщиков, потребителей и транзитных стран. В этих координатах можно будет добиться долгосрочных гарантий энергетической безопасности на основе баланса интересов сторон. Нужны понимание "общей энергетической судьбы" и политическая воля.

Энергетическая безопасность - одно из главных направлений обеспечения национальной безопасности в экономической сфере на долгосрочную перспективу *(723). Необходимыми условиями обеспечения национальной и глобальной энергетической безопасности являются многосторонние взаимодействия в интересах формирования отвечающих принципам Всемирной Торговой Организации рынков энергоресурсов, разработка и международный обмен перспективными энергосберегающими технологиями, а также использование экологически чистых, альтернативных источников энергии *(724).

Основным содержанием энергетической безопасности являются устойчивое обеспечение спроса достаточным количеством энергоносителей стандартного качества, эффективное использование энергоресурсов путем повышения конкурентоспособности отечественных производителей, предотвращение возможного дефицита топливно-энергетических ресурсов, создание стратегических запасов топлива, резервных мощностей и комплектующего оборудования, обеспечение стабильности функционирования систем энерго - и теплоснабжения*(725). Для этого потребуется законодательно укреплять кооперацию и разумный баланс между топливно-энергетическими отраслями, чтобы сдерживать монополизм отраслей, наиболее сильно влияющих на всю российскую экономику и уровень жизни людей.

В данном случае следует выделить контроль над деятельностью федеральных энергетических систем и атомной энергетики *(726). О безопасности энергетических систем нужно думать и для предотвращения возможных техногенных катастроф и аварий, чтобы Россия не повторила печальный опыт американского "блэкаута" (август 2003 г.), вогнавшего во тьму север Америки и Канаду*(727). Или трагедия в Японии. "Какой урок должно извлечь мировое сообщество из событий на АЭС "Фукусима"? - Задается вопросом Генеральный директор Государственной корпорации "Росатом" С. Кириенко и утверждает: "/..базовое условие развития глобальной атомной энергетики - абсолютная открытость и абсолютные гарантии безопасности населения при любом стечении обстоятельств" *(728). Поэтому впредь требуется сохранять главное достижение нашей энергосистемы - ее целостность и монолитность, которая позволяет оптимально расширять интеграцию компании и включать в нее бывшие республики Советского Союза. Это уже дало возможность прорубить "энергетическое окно" в Европу, Юго-Восточную Азию, на Ближний Восток, другие страны, создавая наилучшие варианты взаимовыгодной торговли энергией.

В современной специальной литературе по вопросам энергетики, экономике топливно-энергетического комплекса, а также правовой литературе в области энергетики*(729) и природных ресурсов*(730), выделяют следующие способы обеспечения гарантированного энергоснабжения:

Во-первых, это комбинирование (диверсификация) различных источников энергии. Нефть и газ, бурый и каменный уголь, атомная энергия и возобновляемые источники энергии должны использоваться в соотношении, рациональном с экономической точки зрения, чтобы избежать зависимости от одного источника энергии. С правовой точки зрения, чтобы комбинировать источники энергии, необходимо разработать правовые предпосылки для создания резервов нефти *(731) и газа, совершенствовать ресурсную базу ТЭК, поддерживать и развивать геологические службы, добывающие, перерабатывающие, транспортные и распределительные энергетические системы, а также энергетическое хозяйство потребителей. Особенностью энергетики России является комплексность и системность ее развития и функционирования, что в значительной степени обуславливается возможностью взаимозаменяемости отдельных энергоресурсов и энергоносителей для промышленных и коммунально-бытовых потребителей при формировании рациональных топливно-энергетических балансов страны и регионов. Топливноэнергетический баланс должен стать основным инструментом государственной энергетической политики *(732).

Практика развитых государств свидетельствует о том, что непрямое государственное регулирование методами тарифной, ценовой, налоговой и таможенной политики позволяет достаточно эффективно осуществлять контроль за балансами топлива и энергии и способствует динамичному развитию национальных экономик. Соответственно, и наше государство должно полноценно использовать аналогичные инструменты непрямого регулирования для достижения намеченных ориентиров.

Для энергодефицитных стран - обеспечить закупки нефти, газа, угля у добывающих стран на основе международных договоров.

Во-вторых, своевременное строительство необходимого количества электростанций*(733), чтобы создать достаточные мощности для энергоснабжения. Альтернативой этому является своевременное заключение долгосрочных договоров с иностранными фирмами об импорте тепловой и электрической энергии. Для создания привлекательного инвестиционного климата *(734) в сфере планирования, строительства и эксплуатации электростанций принципиально важно наличие стабильных правовых рамок такого рода деятельности. Стабильность законодательства играет исключительно важную роль, ибо инвестиции в ТЭК имеют длительный (зачастую очень длительный) период окупаемости.

В-третьих, правовое регулирование договоров, заключаемых при приобретении (реализации), например, электрической энергии на оптовом и розничном рынках электрической энергии. Речь идет, в частности, о предоставлении органам государственной власти и управления права устанавливать обязательные для контрагентов условия контрактов.

Отношения по приобретению потребителями электрической энергии на розничных рынках оформляется путем заключения последними договоров купли-продажи, а также договоров поставки электрической энергии. В роли продавцов (поставщиков) по таким договорам выступают энергосбытовые организации, а также гарантирующие поставщики.

Как отмечает Министр энергетики Российской Федерации А. Новак, "при Министерстве энергетики создана рабочая группа, куда входят эксперты рынка и представители научных кругов, которые заняты разработкой новой модели развития розничного и оптового рынков электроэнергии" *(735). Разработке еще одной модели рынка - в сфере теплоснабжения мы уделяем особое внимание.

В-четвертых, заключение договоров между предприятиями об объединении энергосистем. В большинстве стран созданы соответствующие правовые рамки, которые обеспечивают эффективность и рациональность подключения отдельных электростанций к энергосетям в периоды максимального и минимального потребления энергии. В России функционирует созданная еще в Советском Союзе, уникальная единая энергосистема, обеспечивающая выполнение этой функции через Центральное Диспетчерское Управление. В Европе на данный момент существуют два варианта координации работы энергосистем. В Англии и Уэльсе право собственности (а, следовательно, и право на эксплуатацию) на электростанции и энергосети принадлежит разным юридическим лицам, причем регулирование подключения отдельных электростанций и установление цен на электроэнергию входит в компетенцию владельцев энергосетей (так называемых pool system). На общеевропейском уровне и в большинстве остальных западноевропейских государств локальные энергосистемы, включающие производителей электроэнергии и владельцев энергосетей, постепенно объединяются, причем в государствах, адекватно трансформировавших Директиву Европейского Парламента и Совета об электроэнергии во внутригосударственное право, производители электроэнергии из стран Сообщества при определенных условиях имеют свободный доступ к сетям.

В качестве примера приведем Международное сотрудничество немецких эксплуатантов сети передачи: a) UCTE и ENTSO-E. ENTSO-E является европейским объединением эксплуатантов сети передачи, в котором в настоящее время участвуют 42 эксплуатанта сети передачи из 34 стран Европы. Оно было создано из шести малых объединений в 2008 г., опережая вступающую в силу в 2011 г. Директиву 714/09/EG, и представляет интересы европейских эксплуатантов сети передачи относительно технических и относящихся к рынку тем. Помимо центрально - европейской соединяющей сети бывшего UCTE, оно также включает североевропейскую сеть бывшего Nordel,

сети передачи Прибалтийских государств, сети Великобритании и Ирландии. Кроме репрезентативных задач ENTSO-E, через него также производится координация региональных инициатив в отношении эксплуатации сети, выработка стратегии развития сети, координация обмена данными, а также публикации сжатых данных и информации о зонах регулирования участвующих эксплуатантов сети передачи. Кроме того, существенные задачи ENTSO-E состоят в гармонизации европейских директив и правил в отношении электроснабжения и в представительстве отрасли в будущем Объединении Европейских Регуляторов (ACER).

Для гарантии стабильности сетей передачи, внутри ENTSO-E разрабатываются и регулярно актуализируются директивы. Кроме того, основные требования к эксплуатации сети содержатся в многосторонних договорах, которые обязательны для эксплуатантов сети передачи. Их соблюдение регулярно проверяется, например, в рамках Compliance Monitoring Audits *(73 6).

Уникальным является восстановление "единого энергетического пространства" СНГ. Объединение выгодно всем: ведь при параллельной работе энергосистем их издержки снижаются и весьма значительно, а надежность снабжения потребителей возрастает. "В части формирования единого электроэнергетического рынка СНГ мы уверенно продвигаемся вперед, хотя есть и некоторые трудности, связанные, например, с синхронизацией работы российской ЕЭС и энергосистем Армении и Туркменистана.

В разработке также находится интересный проект синхронизации с энергосистемой Ирана через Армению.

Развивается проект синхронизации работы российской ЕЭС и энергетического рынка Евросоюза. Сейчас он в стадии технико-экономического обоснования. Расчеты показали, что технически это вполне осуществимо.

Единой энергосистемы пока не будет. Синхронное объединение энергосистем стран СНГ и Балтии с энергосистемой стран Западной Европы произойдет не ранее чем через 10 лет. Это зависит от Украины, Белоруссии, Молдавии и стран Балтии, которые пока не завершили установку систем регулирования частоты" *(737). Это было сказано почти 5 лет назад. Что сделано?

А.Б. Чубайс - бывший Председатель Правления бывшего РАО ЕЭС России, размышлял о том, что амбиции России не должны исчерпываться пределами СНГ. "В перспективе я вижу северное полушарие нашей планеты с четырьмя великими демократиями: США, Европа, Япония и Россия. Наша задача - замкнуть кольцо четырех великих демократий или, если угодно, империй, на равных", - считает он. И в этом направлении уже сделаны конкретные шаги. В ноябре 2003 г. в Брюсселе на конференции "Рынок электроэнергии от Лиссабона до Владивостока" было подписано соглашение между Электроэнергетическим советом СНГ и Европейским союзом электроэнергетической промышленности (Euro electric) по конкретной подготовке к реализации проекта объединения ЕЭС СНГ и Балтии, с одной стороны, и энергосистем Восточной и Западной Европы - с другой. Когда это произойдет и европейский рынок электричества полностью откроется для "чужаков", то любой европейский потребитель - от крупного предприятия до домохозяина - будет вправе заключать договоры с отечественными энергетиками и владельцами транзитных линий электропередачи на поставки электричества из России. А с нашим дешевым электричеством реально захватить от четверти до трети этого рынка. И это будет означать электрически замкнуть две "великие демократии". Есть у Анатолия Чубайса проект по электрическому замыканию и с "третьей великой демократией". Для этого необходимо соорудить на Сахалине мощную электростанцию и проложить подводный кабель в Японию. А проект замыкания с "четвертой великой демократией" разрабатывали еще советские энергетики: они предлагали объединить ЕЭС СССР с энергосистемами США и Канады, проложив подводные кабели через Берингов пролив" *(738). Прошло 10 лет. Что сделано? Эти слова актуальны и сейчас. Анализируя уроки американской аварии середины августа 2003 г., когда более 50 млн. граждан США и Канады остались без электричества, за полторы минуты была отключена энергосистема протяженностью около 15 тыс. км, в которую входят 9 атомных и 12 гидравлических станций, В. Кудрявый, в то время заместитель министра энергетики РФ отмечал: "Американская авария - это еще одно напоминание о необходимости вернуться к приоритету надежности при проведении преобразований в электроэнергетике, которые не учтены ни в законах, ни в постановлениях правительства. Принципы обеспечения надежности конкретны, известны специалистам, проверены российской и международной практикой.

По мнению специалистов-энергетиков, реализация принципов надежности легко вписывается в действительно рыночную энергетику, если она работает на противозатратной основе.

Нам нужна в идеале не биржевая конкуренция ради конкуренции, которая уже показала в России даже на продовольственном, лекарственном рынке услуг и др. свою затратную направленность. Потребителю нужна конкуренция поставщиков, исходя из эффективности технологических характеристик оборудования, а конкуренция услуг нацелена на достижение "эталонного результата".

Весь смысл обеспечения приоритета принципов надежности при развитии отрасли - это, по большому счету, - продолжает В. Кудрявый, - защита народного хозяйства страны от непредсказуемых колоссальных убытков, что необходимо каждому потребителю и каждой энергокомпании. Именно это позволяет создать долговременное давление на минимизацию затрат в электроэнергетике.

Переход на указанные принципы необходим еще и потому, что в рыночных условиях преодолеть каждой компании в одиночку последствия аварий кратно тяжелее *(739). 2. Принцип централизованного принятия решений по основным вопросам государственного регулирования отношений в области энергетики особенно актуально и рельефно звучит для стран с федеративным устройством, к которым относится и Российская Федерация. В мире немногим более двух десятков федеративных государств и в них этот принцип в области энергетики неуклонно проводится в жизнь. В Конституции Российской Федерации четко закреплено, что к ведению Российской Федерации относятся "федеральные энергетические системы" (п. "и" ст. 71 Конституции РФ)*(740).

В то же время: "1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности..." (ст. 72 Конституции РФ).

"Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти" (ст. 73 Конституции РФ).

Понятие "ведение" устанавливает, что все функции государственного воздействия: общее руководство, нормативное регулирование, координация, текущее

распорядительство, учет, контроль, надзор, а также реализация иных государственно - властных действий относительно указанной сферы деятельности, осуществляется федерацией.

Мы прекрасно помним начало и особенно середину 1990 -х годов, "парад суверенитетов", противоречивость законодательства субъектов Федерации с федеральным законодательством. Все это создавало значительные сложности в централизованном регулировании энергетической сферы. Между тем "политика государства состоит в том, что инфраструктура (транспорта в широком смысле этого слова) - зона прямой ответственности государства. Потому что именно это создает условия жизнедеятельности всех отраслей экономики, в значительной степени определяет возможности для бизнеса в стране. И даже саму целостность государства". "В Российской Федерации гарантируется свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности" (ст. 8 Конституции РФ). Как отмечал еще в 2003 г., в то время вице-премьер Правительства РФ В. Христенко: "Убежден, что, если бы в 1992 году, в разгар приватизации, параллельно с процессом раздачи суверенитетов субъектам РФ в этот же "котел" была брошена инфраструктура, мы бы сегодня имели дело с другой страной.

Удержать развал России помог каркас из труб, рельсов и проводов - он и стал скелетом для страны... Развитием и управлением магистральной транспортной трубопроводной системы будет заниматься государство.

Государственная инфраструктура есть фактор энергетической, экономической и военной безопасности" *(741).

Данное положение нашло непосредственное отражение в Энергетической стратегии России на период до 2030 года, в Доктринах Энергетической безопасности Российской Федерации 1998 г.*(742) и 2012 г.*(743), в целом ряде других документов аналогичного характера, а также в нормативных актах энергетического законодательства.

Это свидетельствует о процессе формирования настоятельной потребности всестороннего и скоординированного государственного регулирования вопросов, связанных с горючим.

Комплексный подход к решению проблем в сфере энергетики в целом делает централизованное принятие решений привлекательным и снимает напряжение от постоянного поиска центром путей достижения целей *(744). В то же время каждый крупный регион России имеет свои особенности топливо - и энергообеспечения. Их правильный и своевременный учет - основа успешной реализации государственной энергетической политики. В Энергетической стратегии России региональным особенностям развития энергетического сектора посвящен специальный раздел*(745).

Принцип приоритетности энергетики в экономике страны и ее минерально - ресурсного обеспечения характеризуется прямой связью между здоровой энергетикой и экономическим процветанием в целом. Ибо энергетика - основа, становый хребет индустриально развитой страны.

Особую роль и стратегическое значение имеет электроэнергетика, которая является основой функционирования экономики страны и жизнеобеспечения граждан, одновременно представляя собой промышленную отрасль и интегрирующую подсистему всего ТЭК.

Энергетика в индустриально развитой стране - это примерно 25-30 и больше процентов ВНП. Возможны незначительные отклонения, но сама суть, идея не вызывает сомнений не только у энергетиков, экономистов, политиков, но также и юристов. Достаточно вспомнить "энергетическую судьбу" Президента США Джимми Картера, уготованную ему историей. Поэтому при разработке, принятии и реализации нормативных правовых актов законодательства в энергетической сфере, мы должны исходить из этого принципиального положения *(746).

Уникальный минерально-сырьевой потенциал России, созданный природой и многолетними усилиями работников горногеологической службы страны, является одним из главных достояний России и исходным базисом развития ее экономики как в настоящее время, так и в последующие годы.

Минеральные ресурсы - основа экономического могущества и национальной безопасности государства. Отсюда, то внимание, которое уделяется постоянному совершенствованию правового регулирования как отношений в сфере недропользования в целом, так особенно и в сфере недропользования первичными источниками энергии *(747). Принципиальные положения в этой сфере закреплены в документах программного характера: Основах государственной политики в области использования минерального сырья недропользования, утв. от 21 апреля 2003 г. Распоряжением Правительства РФ N 494-р*(748); Долгосрочной государственной программе изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья, утв. Приказом Минприроды РФ от 16 июля 2008 г. N 151 *(749); Стратегии развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 год, утв. Распоряжением Правительства РФ от 21 июня 2010 г. N 1039-р*(750) и др.

В Энергетической стратегии России на период до 2030 года устойчивое развитие минерально-сырьевой базы названо в числе основных факторов, которые будут определять развитие ТЭК в первой четверти XXI в.

Эффективность экономики любого современного государства в значительной мере определяется качеством и степенью ее обеспеченности минерально-сырьевыми ресурсами. В зависимости от того, используются собственные ресурсы или они привлекаются со стороны, меняются содержание и характер мер, которые должно осуществлять государство, чтобы удовлетворить соответствующие потребности. Сама же принципиальная задача - удовлетворение потребности в сырье - остается неизменной.

"Сырьевая безопасность определяется как состояние сырьевой базы, при которой отсутствуют какие-либо серьезные проблемы реализации установленных, исходя из потребностей народного хозяйства и требований экономической независимости страны, объемов и темпов наращивания запасов всего комплекса полезных ископаемых, добыча которых необходима для нормального поступательного развития экономики государства. Приоритеты сырьевой безопасности применительно к отдельным видам полезных ископаемых, различным периодам развития страны не являются раз и навсегда заданными. Они меняются под воздействием как внутренних, так и внешнеэкономических факторов" *(751). Сырьевая безопасность должна предусматривать комплексное изучение состояния всех основных видов сырьевых природных ресурсов, поскольку для объективно нормального развития народного хозяйства любой страны в принципе требуется обеспечение его самыми разнообразными полезными ископаемыми.

Это определение было первой попыткой введения нового института в экономическую, юридическую и в немалой степени пропагандистскую литературу. Сырьевая безопасность рассматривалась тогда, как элемент национальной экономической безопасности. При этом не делалось акцента на ряд специфических особенностей и возможностей использования полезных ископаемых. А они чрезвычайно разнообразны: от сырья для металлургии до сырья для ювелирных изделий. Однако, пожалуй, главное в настоящее время - это использование полезных ископаемых в качестве сырья для выработки энергии *(752).

Под устойчивым развитием по отношению к минерально-сырьевым ресурсам подразумевается гарантированное обеспечение экономической безопасности страны путем создания надежной минерально-сырьевой базы для удовлетворения текущих и перспективных потребностей экономики России с учетом экономических, социальных, демографических, оборонных и других факторов. При этом мы должны исходить из того, что рыночный механизм даже в развитых странах не обеспечивает решение стратегических задач природопользования, охраны природы, устойчивой экономической безопасности. Усилия государства должны быть направлены: на совершенствование природно-ресурсного законодательства; углубление и совершенствование экономического механизма природопользования; уточнение и корректировку системы лицензирования и регламентации режима природопользования; разработку механизма аудита в области природопользования; расширение перечня видов природных ресурсов, используемых на платной основе; создание действенного механизма финансового обеспечения программ и мероприятий по воспроизводству и охране природных ресурсов; формирование критериев и требований к разграничению государственной и иных видов собственности на природные ресурсы, а также создание федерального фонда резервных месторождений полезных ископаемых и иных видов естественных богатств *(753).

По мнению В. Литвиненко, ректора Петербургского государственного горного института им. Г.В. Плеханова: "Страна нуждается в рыночном режиме недропользования, учитывающем состояние горнодобывающих отраслей и состояние минерально-сырьевой базы. Наиболее эффективным для нашей страны является договорный режим недропользования - лицензия с гражданско-правовыми оговорками, который должен работать в рамках национального правового поля... Договор между государством и компанией должен заключаться с указанием конкретных обязательств государства и инвестора и проведением обязательной всесторонней экспертизы этого месторождения в Государственной комиссии по запасам при Правительстве *(754), которая в последнее время упразднена и практически не выполняет должной рыночной функции по определению качественных и количественных показателей месторождения. Необходимость вовлечения того или иного месторождения в эксплуатацию, объемы добычи, воспроизводства запасов полезных ископаемых, должны регулироваться исключительно государством с использованием опыта других развитых стран с рыночной экономикой посредством продуманной минерально-сырьевой балансовой политикой. Баланс - главный инструмент государственного воздействия в рыночной экономике по выравниванию разницы между спросом и предложением" *(755).

В целях обеспечения защиты национальных интересов государства и формирования в России предсказуемого и прозрачного делового климата для иностранных инвесторов были приняты Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. N 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" (далее - Закон) и Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. N 58-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обороны страны и безопасности государства" *(756). Закон устанавливает ограничения на участие иностранных инвесторов или групп лиц в уставных капиталах хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства (далее - "Общества"), в том числе и для хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства и осуществляющих геологическое изучение недр и (или) разведку и добычу полезных ископаемых на участках недр федерального значения (далее - "Общества, осуществляющие недропользование"), а также регулирует отношения, связанные с совершением иных сделок, в результате которых иностранные инвесторы или группы лиц устанавливают контроль над такими хозяйственными обществами. Законодатель выделяет Общества, осуществляющие недропользование, в отдельную категорию и предусматривает особый порядок для реализации инвестиций в такие хозяйственные общества на гораздо более строгих условиях, чем в отношении иных Обществ. Это обусловлено особой заботой государства об обеспечении в перспективе потребностей РФ в стратегических и дефицитных видах полезных ископаемых, в том числе энергетическими ресурсами - нефтью, газом, углем, ураном и др. Необходимо отметить, что законодательное регулирование в этой сфере подвержено либеральным изменениям.