Передача имущества Министерства обороны РФ муниципальным образованиям: проблемы и перспективы

Размещено на http://www.allbest.ru/

6

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ «НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ «ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет социальных наук

Выпускная квалификационная работа

по направлению подготовки 38.03.04 Государственное и муниципальное управление

образовательная программа «Государственное и муниципальное управление»

«ПЕРЕДАЧА ИМУЩЕСТВА МИНИСТЕРСТВА ОБОРОНЫ РФ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЯМ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ»

Чепурин Павел Юрьевич

Руководитель ВКР к.с.н., преп.

О.А. Моляренко

Москва 2020

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические основы взаимодействия Министерства обороны РФ и муниципалитетов

1.1Нормативно-правовое регулирование взаимодействия Министерства

Обороны РФ и органов муниципальной власти в вопросе передачи военного имущества

1.2 Основные проблемы во взаимодействии Министерства обороны РФ и

муниципальной власти по вопросу передачи военного имущества

Глава 2. Эмпирическое исследование взаимодействия органов местного самоуправления и Министерства Обороны РФ

2.1Анализ масштаба и географии передачи военных городков в первые

годы после принятия Федерального закона №423-ФЗ

2.2Анализ проблемы передачи военного имущества в муниципалитетах

Московской области

2.3Анализ проблемы передачи военного имущества в муниципалитетах на

Дальнем Востоке

2.4Анализ проблемы передачи военного имущества в муниципалитетах

Калининградской области

Глава 3. Выводы и управленческие рекомендации

Заключение

Библиографический список

Приложения

Введение

Эффективность государственного управления, которая подразумевает четкое взаимодействие всех уровней управления: от федерального до местного, - всегда была и остается главной задачей любого государства. В такой большой стране, как Россия, имеющей федеративную форму территориально-государственного устройства, этот аспект имеет особенно большое значение: на территории одного субъекта федерации выполняют свои функции органы сразу несколько уровней - и федерального, и регионального (областного), и местного. А значит, для успешного выполнения своих функций все эти органы должны координировать свои действия и решать свои задачи в согласовании друг с другом.

Тем не менее, практика показывает, что в Российской Федерации данный аспект государственного управления отлажен не полностью. В данной работе особое внимание будет уделено взаимодействию местной, муниципальной власти и Министерства обороны РФ. Акцент будет сделан на вопросе передачи военного имущества в собственность муниципалитетов.

В современной России одним из крупнейших министерств является именно Министерство обороны Российской Федерации. Это касается не только размера бюджета Министерства или количества людей в вооруженных силах - в контексте данной работы речь идет о широком распространении своих подразделений в России: войсковые части, военные городки и другие объекты, принадлежащие Министерству обороны, есть в каждом субъекте Российской Федерации. Более того, в районах, прилегающих к границам, концентрация военных объектов еще выше. Это означает, что деятельность Министерства обороны оказывает еще большее влияние на деятельность других органов власти как на федеральном и региональном уровнях, так и на деятельность органов самоуправления.

Для эффективного выполнения функций, возложенных на Министерство обороны, необходимо упорядоченное взаимодействие, в первую очередь с муниципалитетами, поскольку совместно они решают много вопросов, которые не могут быть решены каждым из них по отдельности: мобилизация молодежи, жилищное строительство, благоустройство территорий и пр. Актуальности теме, поднимаемой в данной работе, добавляет так же Федеральный Закон от 08.12.2011 N 423-ФЗ "О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". С принятием этого закона Министерство обороны стало активно передавать собственность и землю, которые были на его балансе еще со времен СССР и находятся сейчас в удручающем состоянии, в собственность муниципалитетов. Именно это взаимодействие силового ведомства и муниципалитетов побуждает задуматься о том, каким образом происходит и регламентируется данный процесс, а также какие проблемы существуют во взаимодействии Министерства обороны и органов муниципальной власти.

При рассмотрении взаимодействия Министерства обороны и муниципалитетов по вопросу передачи объектов Минобороны необходимо проанализировать нормативно-правовые акты, которые регулируют процесс передачи военного имущества в муниципальную собственность, а также определить основные проблемы, которые возникают в рамках этого взаимодействия. В ходе работы мы также ознакомимся с основными практиками взаимодействия местной власти и Минобороны РФ в вопросе передачи имущества и постараемся выработать рекомендации по улучшению этого взаимодействия.

Таким образом, объектом данного исследования являются муниципальные образования, на территории которых присутствуют объекты Министерства обороны РФ. Предмет исследования - проблемы и перспективы безвозмездной передачи имущества Министерства обороны в муниципальную собственность.

Цель работы - определить основные проблемы в вопросе передачи военного имущества в собственность муниципалитетов и выработать рекомендации по улучшению данного взаимодействия. Для достижения поставленной цели потребуется выполнение следующих задач:

1. Изучить нормативно-правовое регулирование вопроса передачи военного имущества в муниципальную собственность;

2. Отразить основные проблемы, возникающие при передаче военного имущества в муниципальную собственность;

3. Рассмотреть основные практики взаимодействия муниципалитетов и Министерства обороны РФ в вопросе передачи военного имущества;

4. Сформулировать рекомендации по улучшению взаимодействия между муниципалитетами и Министерством обороны в вопросе передачи военного имущества.

Теоретической базой представляемой работы послужили труды Проскуряковой А.Н., а также Дроздовой Ю.С., Ряжапова Н.Х. и Щербиной С.В., рассматривавших развитие нормативно-правового регулирования вопроса передачи имущества Министерства обороны муниципалитетам в России. Состоянию инфраструктуры передаваемых военных городков были посвящены работы Лашиной В.С., Жукова Н.В. и Кравчук М.М. Кроме того, использовались работы Григорьевой М.В. и Тубольцева Д.М., исследовавших непосредственно основные проблемы, с которыми сталкиваются муниципальные власти в ходе взаимодействия с Министерством обороны по вопросу передачи имущества. Также использовались работы и ряда других исследователей, рассматривавших проблемы передачи военного имущества в собственность Министерства обороны РФ.

В качестве методологии исследования выбран, во-первых, анализ нормативно-правовых актов, регулирующих передачу военного имущества муниципалитетам с 2004 года. Также в работе используется анализ научных статей по проблеме передачи военных городков в муниципальную собственность, а также анализ данных федеральных, региональных и местных СМИ за период с 2011 по 2019 годы, то есть после принятия Федерального закона №423-ФЗ. Кроме того, в практической части работы используются результаты глубинных интервью и включенного наблюдения из полевой экспедиции в Калининградскую область, проходившей с 11 апреля по 26 апреля 2019 года в рамках проекта «Открываем Россию заново».

Гипотеза - проблемы, возникающие в процессе передачи военного имущества муниципалитетам, вызваны несоблюдением Министерством обороны РФ действующего законодательства.

Практическая значимость работы заключается в том, что на основании анализа теоретической составляющей проблемы передачи военного имущества муниципалитетам и основных практик данного взаимодействия в различных регионах России, будут выработаны управленческие рекомендации по улучшению этого взаимодействия.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, основной части, заключения, библиографического списка и приложений. Основная часть работы включает в себя 3 главы: в первой главе дается описание развития нормативно-правового регулирования вопроса передачи военного имущества муниципалитетам в России, а также основных проблем, существующих во взаимодействии Министерства обороны и муниципалитетов по этому вопросу. Вторая глава посвящена обзору основных практик данного взаимодействия Министерства обороны и муниципалитетов в Московской области, Калининградской области, а также в регионах Дальневосточного федерального округа. В третьей главе даются рекомендации по улучшению взаимодействия Министерства обороны и муниципальной власти в вопросе передачи имущества.

передача министерство имущество собственность муниципалитет

Глава 1. Теоретические основы взаимодействия Министерства обороны РФ и муниципалитетов

1.1 Нормативно-правовое регулирование взаимодействия Министерства Обороны РФ и органов муниципальной власти в вопросе передачи военного имущества

Процесс передачи военного имущества от Министерства обороны РФ в муниципальную собственность регулируется сразу несколькими законодательными актами. Следовательно, и проблемы, возникающие во взаимодействии муниципальной власти и Министерства обороны РФ в вопросе передачи военного имущества, необходимо рассматривать, опираясь на то, каким образом российское законодательство регулирует этот процесс.

Как и во многих других вопросах, нормативно-правовое регулирование данной проблемы не оставалось статичным на протяжении времени: по мере выявления различных пробелов в законодательстве, которые осложняли взаимодействие муниципалитетов и Министерства обороны РФ в вопросе передачи военного имущества, эти законы переписывались, применялись новые, которые были нацелены на устранение выявленных недостатков.

В рамках данного исследования будет рассмотрено развитие нормативно - правового регулирования данного вопроса с 2004 года. Это связано с тем, что именно в 2003-2004 гг. начинается разработка первой крупной административной реформы, которая впоследствии структурировала государственный сектор, сделала прозрачнее границы между собственниками различного имущества и фактически сформировала современную систему нормативно-правового регулирования вопроса передачи военного имущества в муниципальную собственность.

Итак, начиная с 2004 года, законодательным актом, которым в процессе передачи имущества руководствовались абсолютно различные субъекты, был Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [2]. В изначальной редакции он устанавливал основания и регулировал процесс передачи не только военного, но вообще любого вида имущества от одного публичного субъекта другому. А поскольку в данной работе нас интересует передача собственности именно муниципалитетам, то уместно рассматривать действие Федерального Закона № 122-ФЗ в контексте Федерального Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1]. Среди прочего пункт 11 статьи 154 Федерального закона № 122-ФЗ устанавливал, что имущество, которое находится в федеральной собственности, может быть передано муниципалитетам, если оно может использоваться ими в соответствии со статьей 50 Федерального закона № 131-ФЗ [2]. Необходимо отметить, что закон не содержал отдельного пункта о порядке передачи имущества Министерства обороны - в статье фигурировали обобщенные понятия, вроде «федеральные органы государственной власти», «органы власти субъектов РФ», «органы муниципальной власти». Поскольку Министерство обороны РФ является федеральным органом исполнительной власти, то далее, для простоты понимания процесса передачи имущества, вместо «федеральный орган государственной власти» мы будем использовать непосредственно «Министерство обороны РФ».

В таком случае, процесс передачи военного имущества выглядел следующим образом: органы местного самоуправления сами направляли предложение в Министерство обороны РФ о передаче военного имущества. Затем Минобороны в 90-дневный срок с момента поступления этого предложения рассматривало его. Если Минобороны принимало решение о передаче имущества (земли или собственности) муниципалитету, то Минобороны оформляло передаточный акт, где указывало наименование и место нахождения передаваемых объектов, и направляло его органам муниципальной власти в трехдневный срок. Муниципалитет подписывал этот акт и в трехнедельный срок направлял его обратно Минобороны. После этого подписанный передаточный акт направлялся в течение недели «в уполномоченные органы государственной власти для утверждения и внесения изменений в реестр государственного имущества и реестр муниципального имущества»Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Кроме того, необходимо было собрать целый перечень документов для передачи имущества, который был установлен Постановлением Правительства РФ от 13.06.2006 № 374: "О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации" [8]. Он включал в себя 12 документов, среди которых были:

«а) выписка из реестра федерального имущества, содержащая сведения о предлагаемом к передаче имуществе;

б)выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о зарегистрированных правах на предлагаемое к передаче недвижимое имущество (в том числе о зарегистрированных правах на земельные участки в случае, если они предлагаются к передаче как самостоятельные объекты), выданная не ранее чем за один месяц до ее направления в Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом;

е) заверенная в установленном порядке копия устава федерального государственного унитарного предприятия, федерального государственного учреждения, предлагаемых к передаче, либо имущество которых, принадлежащее им на праве хозяйственного ведения или оперативного управления соответственно, предлагается к передаче;

<...>

и) кадастровая карта (план) земельного участка как самостоятельного объекта, предлагаемого к передаче, в целях его индивидуализации»Постановление Правительства РФ от 13.06.2006 № 374: "О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации".

Уже можно убедиться в том, что указанные законы, регулировавшие вопрос передачи имущества в 2000 годах, содержали довольно общие положения, не имея даже отдельного пункта, касающегося имущества Министерства обороны РФ или Вооруженных сил РФ. Более того, процесс передачи собственности и земли занимал много времени, поскольку необходимо было собрать все документы из обязательного перечня. Однако эти нормативно-правовые акты установили важные принципы передачи имущества. Во-первых, с передачей права собственности на недвижимость автоматически передается право на земельный участок, на которой она расположена. Во-вторых, должно учитываться волеизъявление муниципалитета о принятии имущества на свой баланс. Эти принципы позволяли несколько сократить время на передачу имущества, поскольку не нужно было отдельно регистрировать право на землю под недвижимостью, а также не позволяли передавать федеральное (в том числе, военное) имущество в муниципальную собственность, игнорируя интересы муниципалитета [13]. Тем не менее, эти принципы не имели большого практического смысла в то время, поскольку процесс передачи военного имущества эти законодательные акты не запустили [18].

Следующим шагом в совершенствовании законодательства был изданный в 2008 году Указ Президента РФ от 17.11.2008 № 1624 «О некоторых мерах по организации управления федеральным имуществом», который сделал Минобороны РФ «уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере управления и распоряжения имуществом Вооруженных Сил Российской Федерации и подведомственных Министерству обороны Российской Федерации организаций"Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 604 «О дальнейшем совершенствовании военной службы в Российской Федерации». До этого Указа Министерство обороны не являлось собственником имущества Вооруженных Сил и подведомственных организаций. Поэтому, когда совет депутатов муниципалитета хотел принять на свой баланс военное имущество, он должен был договориться с Росимущество, Минобороны РФ, Правительством субъекта и руководством воинской части, подведомственной Минобороны России, чьи объекты передаются. И только после этого Правительство РФ издавало распоряжение о передаче недвижимого имущества из федеральной собственности в муниципальную. Этот долгий и многоступенчатый процесс как раз объяснялся тем, что Министерство обороны РФ не обладал полномочиями управлять и распоряжаться имуществом Вооруженных Сил РФ. Теперь же Минобороны этими полномочиями обладает и внутри силового ведомства за это отвечает Департамент имущественных отношений [14].

2011 год фактически стал ключевым в вопросе нормативно-правового регулирования вопроса передачи военного имущества в муниципальную собственность. В 2011 году проходила реформа Вооруженных Сил РФ, в ходе которой, среди прочего, ликвидировались квартирно-эксплуатационные части и учреждения, отвечавшие за учет и содержание жилых помещений (в том числе, казарм), а также за наличие в них воды, света и газа. В ходе этого процесса высвобождался жилищно-казарменный фонд, который более не использовался для оборонных нужд, и передавался муниципалитетам, на территории которых он располагался [15]. Учитывая, что действовавшее на тот момент законодательство не позволяло осуществлять быструю передачу военного имущества местной власти, был принят ряд важных нормативно - правовых актов, которые усовершенствовали эту процедуру.

Сначала было издано Постановление Правительства РФ от 27 мая 2011 г. № 425 "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 13 июня 2006 г. № 374" [9]. Этим Постановлением вводился пункт 1.1., который сокращал перечень обязательных документов, необходимых для передачи объектов недвижимости именно Вооруженных Сил РФ и Министерства обороны. Теперь вместо 12 документов необходимо было предоставить только 4:

а)выписка из реестра федерального имущества, содержащая сведения о предлагаемом к передаче имуществе <...>;

б)документы, подтверждающие право собственности Российской Федерации на предлагаемые к передаче земельные участки <.> ;

в)согласие (письмо) федерального государственного унитарного предприятия <...> на передачу имущества, принадлежащего им соответственно на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, с подтверждением полномочий лица, давшего такое согласие (подписавшего такое письмо);

г)документы, подтверждающие фактическое использование предлагаемого к передаче имущества <.. ,>»Постановление Правительства РФ от 27.05.2011 № 425 "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 13 июня 2006 г. № 374"

В конце года был принят основной на сегодняшний день закон, регулирующий передачу именно военного имущества муниципальной власти - Федеральный закон от 08.12.2011 № 423-ФЗ «О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт - Петербурга, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный Закон № 423-ФЗ) [4]. Соответствующая пометка появилась в 154 статье Федерального Закона № 122-ФЗ, которая гласит, что порядок передачи военного имущества устанавливается теперь именно Федеральным Законом № 423-ФЗ.

Федеральный закон № 423-ФЗ определял категории военного имущества, которые могли быть переданы муниципалитетам - это здания, сооружения, а также объекты, строительство которых еще не завершено, и незастроенные земельные участки в границах военных городков или других земельных участков, использующихся Вооруженными Силами РФ [4]. Также он устанавливал срок, в течение которого Министерство обороны РФ должно принять решение о передаче военного имущества при поступлении запроса от муниципалитета - 2 месяца. Единственно допустимой причиной отказа в передаче имущества считалась его необходимость на территории военного городка для исполнения полномочий Минобороны РФ в области обороны [18]. Положительным нововведением стала возможность определения границ военных городков и земельных участков по их фактическому использованию, если эти границы не были определены до этого. Такой

подход позволял сократить временные и прочие издержки на официальные процедуры регистрации границ.

В 2012 году вышел Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 604 «О дальнейшем совершенствовании военной службы в Российской Федерации» [7]. Он определял очень важное условие передачи военного имущества: Минобороны РФ обязано приводить передаваемое имущество в пригодное для эксплуатации состояние, а Правительство РФ - «обеспечить процесс передачи финансовыми ресурсами»Дроздова Ю.С., Ряжапов Н.Х., Щербина С.В. Шаг вперед и два назад... О передаче военных городков в муниципальную собственность // Электронный научный журнал «ГосРег». 2018. № 4..

Таким образом, оба закона, принятых в 2011 году, а также Указ Президента РФ были направлены на упрощение процедуры передачи военного имущества муниципалитетам. Однако эти шаги были продиктованы веянием времени, а именно реформой Вооруженных Сил РФ, и Федеральный закон № 423-ФЗ был несовершенен, требовал дополнительных уточнений, поскольку процесс передачи военного имущества все еще был затяжным, хотя и активизировал взаимодействие Министерства обороны РФ и муниципальной власти по данному вопросу.

Необходимые уточнения были внесены в 2018 году с принятием Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 308-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [5]. Так, данный закон уточнял категории передаваемого имущества:к уже перечисленным

объектам добавлялись жилые помещения и инженерно-технические сети. Кроме того, закон устанавливал принцип, который содержал в себе еще Федеральный закон №122-ФЗ: указанные категории недвижимого имущества передаются только вместе с земельным участком, на котором они располагаются и который необходим для их использования. Исключение составляют лишь инженерно-технические сети.

Поправки в Федеральный закон №423-ФЗ содержат также положение о том, что муниципалитетам выделяются средства из федерального бюджета на содержание передаваемого имущества. Но это имущество не должно быть предназначено для проживания людей и должно передаваться в пригодном для эксплуатации состоянии. В таком случае, межбюджетные трансферты направляются в бюджеты субъектов, и уже субъекты направляют средства в муниципалитеты. При этом, что касается передаваемого имущества, находящегося в аварийном состоянии, сказано лишь, что оно передается вместе с земельном участком. Никаких сведений о трансфертах в таком случае - нет. Тем не менее, данные поправки впервые устанавливали хоть какие-то выплаты муниципалитетам на содержание передаваемого имущества.

Таким образом, все поправки были нацелены на решение существовавших и вскрывавшихся в ходе взаимодействия Министерства обороны РФ и муниципальной власти проблем в вопросе передачи военного имущества. Нормативно-правовое регулирование данного вопроса развивалось в ходе появлявшихся проблем, и каждый новый законопроект был нацелен на устранение этих проблем. Что же это были за проблемы?

1.2 Основные проблемы во взаимодействии Министерства обороны РФ и муниципальной власти по вопросу передачи военного имущества

Несмотря на то, что Федеральный Закон №423-ФЗ вкупе с поправками усовершенствовал процесс передачи имущества от Министерства обороны муниципалитетам, все еще оставались существенные проблемы, затруднявшие это взаимодействие. В основном они связаны с тем, что положения этого закона не соблюдаются.

В первые годы после принятия Федерального Закона № 423 -ФЗ распространенными были случаи, когда Министерство обороны передавало военные объекты муниципалитетам без земельных участков под ними [15]. Поэтому муниципалитеты столкнулись с ситуацией, когда переданное имущество уже находится в муниципальной собственности, в то время как земля, на которой это имущество расположено, остается на балансе Министерство обороны. А значит, муниципалитеты по закону не имеют права обслуживать эти объекты недвижимости и заниматься благоустройством территорий, поскольку в таком случае это будет нецелевым использованием бюджетных средств. Следовательно, имела место выборочная передача объектов в муниципальную собственность и комплексный подход к передаче военного имущества, обозначенный в Федеральном законе № 423-ФЗ, не соблюдался.

С принятием в 2018 году поправок к Федеральному Закону № 423-ФЗ, которые обязали передавать имущество исключительно вместе с землей, на которой оно расположено, проблема с несоблюдением комплексного подхода немного отошла на второй план. Однако продолжала существовать другая - отсутствие правоустанавливающей документации на передаваемые объекты недвижимости и земельные участки [18]. В ходе приема военного имущества на свой баланс муниципалитеты сталкиваются с тем, что передаваемые военные объекты не имеют технических паспортов, а также земельные участки не поставлены на кадастровый учет. В то же время Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» устанавливает, что на все передаваемое имущество должно быть с соответствующей документацией [3]. В итоге муниципалитеты вынуждены проводить эти процедуры самостоятельно, на что должны уходить большие объемы финансовых средств, которыми муниципалитеты не обладают.

Соответственно, из проблемы с документацией на передаваемые объекты вытекает еще одна проблема, которую многие исследователи считают основной, - недостаток финансовых ресурсов муниципалитетов на обслуживание объектов. Во-первых, в связи с тем, что объекты Минобороны передаются в основном в аварийном состоянии, не пригодном для эксплуатации, муниципалитетам необходимо тратить собственные бюджетные средства на то, чтобы привести их в нормативное состояние. Никаких средств на это не выделяет ни Министерство обороны, ни Правительство РФ. Федеральным Законом № 308-ФЗ предусмотрено выделение дополнительных средств на обслуживание передаваемых объектов, но они не должны быть предназначены для проживания людей и уже находиться в годном для эксплуатации состоянии [15]. О передаваемых объектах, предназначенных для проживания людей, находящихся в плачевном состоянии и потому составляющих основную массу имущества, от которого Министерство обороны старается избавиться, передав его муниципалитетам, в законе не говорится ничего.

Кроме того, передаваемое имущество, как уже было сказано, не обладает обязательной документацией. А значит, муниципальная власть должна выделять средства из местного бюджета на регистрацию такого имущества и постановку его на учет. В противном случае, объекты без технической документации не могут быть введены в оборот, муниципалитет не может их продать и получить доходы в бюджет. А доходы могут быть существенными: в составе передаваемых военных городков зачастую находятся земельные участки, которые являются очень привлекательными для инвесторов и которые муниципалитет мог бы им продать. На вырученные средства муниципальные власти могли бы ремонтировать другие объекты недвижимого военного имущества. В противном случае, если органы местной власти нарушат закон, официальные лица будут нести ответственность.

В целом, все эти проблемы ведут к одной комплексной - затягиванию процесса передачи военного имущества в собственность муниципалитетов, от которой страдают жители территорий с большим присутствием объектов Министерства обороны РФ, в том числе в военных городках. Связано это с тем, что, с одной стороны, силовое ведомство и его подразделения самоустраняются от содержания и благоустройства этих территорий, а муниципальная власть не может использовать средства местного бюджета на эти цели. А с другой стороны, Министерство обороны не принимает своевременных решений о комплексной передаче военного имущества (объектов недвижимости и земельных участков) в муниципальную собственность, что не позволяет муниципалитетам содержать эти территории и развивать их. Это означает, что жителям данных муниципалитетов приходится жить в условиях накопившихся проблем, в том числе жилищнокоммунального характера: передвигаться по не очищенным от снега дорогам, мерзнуть в квартирах, поскольку в доме нет горячей воды и тепла из-за поломки котельной [15].

Глава 2. Эмпирическое исследование взаимодействия органов местного самоуправления и Министерства Обороны РФ

2.1 Анализ масштаба и географии передачи военных городков в первые годы после принятия Федерального закона №423-ФЗ

Проблемы во взаимодействии муниципалитетов и Министерства обороны РФ в вопросе передачи военного имущества остаются насущными для муниципальных образований из абсолютно разных регионов страны: с ними сталкиваются муниципалитеты, расположенные и на Дальнем Востоке, и в Московской области. Об этих проблемах довольно массово и полно говорится в различных СМИ.

С принятием Федерального закона № 423-ФЗ Министерство обороны действительно активно начало передавать имущество в собственность муниципалитетов. Об этом свидетельствуют статистические данные, которые приводит силовое ведомство в «Ежегодном статистическом сборнике Министерства обороны за 2013 годы» [27]. Во-первых, приводятся данные по тематике самых частых обращений от граждан за 2013 год: имущественные вопросы, включая вопросы содержания и передачи в муниципальную собственность инфраструктуры военных городков, стали четвертой по популярности темой обращений граждан - 7 154 обращения или 7,1% от общего числа обращений (Рис. 1).

Рис.1 Структура тематики обращений граждан в 2013г., % (Ежегодный статистический сборник Министерства обороны за 2013 год)

Во-вторых, Минобороны приводит данные об объеме переданного военного имущества. На июнь 2012 года на балансе Министерства обороны числилось «7 500 военных городков, из которых 1644 не использовались по назначению» Материалы круглого стола от 18 апреля 2013 года на тему:

«Практика реализации положений Федерального закона от 8 декабря 2011 года № 423-ФЗ «О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». При этом в силовое ведомство постоянно обращались органы местного самоуправления и государственной власти по вопросу передачи этих военных городков: более 400 обращений. В статистическом сборнике Министерства обороны сообщается, что за 2012 год в собственность субъектов РФ и муниципалитетов уже было передано имущество 275 военных городков. А за следующий, 2013 год, было передано уже объекты 1025 военных городков, то есть за 2 года после принятия Федерального закона № 423-ФЗ, Министерство обороны передало имущество 1300 военных городков (рис.2).

Рис. 2. Динамика передачи имущества военных городков, ед. (Ежегодный статистический сборник Министерства обороны за 2013 год)

Более того, Министерство обороны предоставляет сведения об объеме переданного имущества военных городков в разрезе по регионам (рис.3). На основе данной информации можно сделать вывод о том, в каких регионах данный процесс был наиболее активным: в первую очередь, это Приморский край, Калининградская и Московская области. И, конечно, эта информация говорит о том, на каких территориях России Министерство обороны представлено больше всего.

Рис. 3. Количество военных городков Минобороны России, в которых проходил передача имущества, в разрезе субъектов по состоянию на 31.12.2013 г., ед. (Ежегодный статистический сборник Министерства обороны за 2013 г.)

Если наличие среди лидеров этого списка Приморского края и Калининградской области объяснимо близким расположением этих регионов к границам, где всегда расположено много объектов Министерства обороны, то присутствие в списке Московской области необходимо разобрать отдельно.

2.2 Анализ проблемы передачи военного имущества в муниципалитетах Московской области

В границах Московской области, несмотря на далеко не приграничное месторасположение данной территории, в 2011 году было расположено 394 военных городка, которые занимали 36 муниципальных образований Подмосковья [15]. С принятием Федерального закона № 423-ФЗ процесс передачи имущества военных городков в областную и муниципальную собственность действительно активизировался. Об этом говорят цифры: c2012 по 2017 годы Минобороны РФ было передано 299 имущественных комплексов военных городков, из них 266 - в муниципальную собственность, а 33 - в областную [21]. Переданные муниципалитетам объекты включали в себя непосредственно недвижимое имущество (9493 объекта), а также жилые дома (601 шт.) и земельные участки (187 участков, общая площадь - 4138 га). За 2018 год было передано еще 33 военных городка в собственность области и муниципалитетов Подмосковья.

Необходимость такой передачи отмечал сам губернатор Московской области Андрей Воробьев. По его словам, основные проблемы в военных городках Подмосковья, находившихся в собственности Минобороны, заключались в состоянии системы ЖКХ (водоснабжение, электричество, очистные сооружения, котельные и пр.), капитальном ремонте домов и состоянии дорог. В одном из интервью об этом говорил и заместитель председателя Правительства Московской области Юрий Олейников: ««Инфраструктурные, тепловые, энергические, канализационные коммуникации в военных городках находятся в состоянии безумной изношенности. Она превышает в полтора-два раза все нормативы» Соловьев Г. Военным городкам дадут вторую жизнь [Электронный ресурс] // Независимая газета URL: http://www.ng.ru/regions/2016-07-07/5_towns.html(дата обращения: 29.04.2020). Справедливость оценки Олейникова подтверждает и статистика: в военных городках проживает около 3% населения Московской области, но при этом число жалоб от них в Государственный административно-технический надзор и Жилищную комиссию области составляет около 20% от общего количества [15]. Основные жалобы, с которыми жители военных городков обращаются в эти ведомства, касаются вывоза мусора, уборки снега, качества местных дорог и опасных конструкций на детских площадках, которые пришли в негодность и представляют опасность для детей [41].

Возвращаясь к оценке инфраструктуры военных городков, состояние которой Олейников называет «предаварийным» и даже «аварийным», необходимо обратиться к подсчетам экспертов Министерства ЖКХ Московской области. По их оценкам, на 2016 год системы водо- и теплоснабжения изношены почти на 70%, системы водоотведения - более чем на 80%, а жилые дома, построенные в середине 20 века, не ремонтировались вплоть до сегодняшнего дня [15]. Такие показатели изношенности инфраструктуры превышают средние по области на 10 -20%.

Для решения этих проблем необходимо было для начала провести инвентаризацию имущества военных городков, для чего Правительством Московской области была создана специальная комиссия. По ходу завершения инвентаризации каждого военного городка вставал вопрос уже о передаче этого военного имущества в собственность муниципалитетов. Еще в 2013 году Правительство Московской области и Министерство обороны заключили соглашение о взаимодействии в этом вопросе: текст документа регламентировал передачу «высвобождаемого военного имущества в собственность Московской области и подмосковных муниципалитетов»Министр обороны генерал армии Сергей Шойгу и исполняющий обязанности губернатора Московской области Андрей Воробьёв подписали соглашение о взаимодействии военного ведомства и региона [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства обороны РФ URL: http://ens.mil.ru/education/more.htm?id=11730464@egNews(дата обращения: 01.05.2020). Руководители обеих сторон соглашения - на тот момент исполнявший обязанности губернатора Московской области Андрея Воробьева и Министр обороны Сергей Шойгу - рассматривали передачу военного имущества как возможность придать новый толчок развитию региона, а Андрей Воробьев благодарил руководителя военного ведомства за «конструктивную позицию в вопросах передачи неиспользуемых военных земель и объектов »Министр обороны генерал армии Сергей Шойгу и исполняющий обязанности губернатора Московской области Андрей Воробьёв подписали соглашение о взаимодействии военного ведомства и региона http://ens.mil.ru/education/more.htm?id=11730464@egNews.

Для приведения военных городков, передаваемых в муниципальную собственность, требовались большие финансовые средства. Так, в интервью за 2016 год заместитель председателя правительства Московской области Юрий Олейников озвучил цифру в 4 миллиарда рублей, которая была выделена на реконструкцию военных городков за ближайший год; а в течение четырех лет предполагалась сумма порядка 30 миллиардов рублей на данные мероприятия [57]. По другим оценкам, на передачу всех военных городков Подмосковья в областную и муниципальную собственность, а также на реконструкцию передаваемого военного имущества и объектов ЖКХ потребуется более 46 миллиардов рублей [41]. Так или иначе, озвученных средств в местных бюджетах муниципальной власти Подмосковья нет: бюджет самого богатого муниципалитета - городского округа Балашиха - составляет чуть более 15 миллиардов рублей на 2019 год (см. Приложение № 1).

В связи с тем, что муниципалитеты в силу ограниченности бюджетных возможностей самостоятельно не могут заниматься реконструкцией передаваемых военных городков, власти Московской области разработали особую программу модернизации переданных на баланс области и муниципалитетов военных объектов. В рамках этой программы, которая установлена Постановлением Правительства Московской области от

№ 314/12 "Об адресном перечне объектов социальной и инженерной инфраструктуры военных городков на территории Московской области, переданных в собственность муниципальных образованийМосковской области, и о внесении изменений в Порядок разработки и реализации государственных программ Московской области", из бюджета Московской области финансируются расходы на приведение в нормативное состояние инженерной и социальной инфраструктуры переданных городков

[12] . Перед тем, как выделять средства на соответствующие мероприятия, муниципалитеты, в которых расположены военные городки, должны были представить «дорожные карты» реконструкции этих поселений сроком на 3 года. Также принимались пожелания от самих жителей этих территорий: проекты дорожных карт были выложены в Интернет, где каждый мог оставить свои замечания.

Приоритет в рамках реализации этой программы, по словам губернатора Московской области Андрея Воробьева, отдавалась ремонту дорог; далее планировалось заниматься объектами социального назначения - школами, детскими садами, дома культуры, ФАПы и т.д.; и уже после этого - объектами ЖКХ [41]. Так, по данным газеты «Московский Комсомолец» на 2019-2021 годы из бюджета Московской области будут выделены субсидии в размере более 3 миллиардов рублей, которые будут использованы в рамках мероприятий по модернизации инфраструктуры 26 военных городков, расположенных в 12 муниципалитетах [21].

Благодаря этой программе, решаются проблемы ЖКХ и инженерной инфраструктуры, которые заботили местных жителей. До 2018 года уже восстановили около 278 объектов ЖКХ, отремонтировали более 270 домов и около 45 километров дорог в 44 военных городках [21]. Министр ЖКХ Московской области Евгений Хромушин даже заверяет, что практически во всех переданных военных городках Московской области уже не осталось объектов ЖКХ, требующих ремонтных работ. А это значит, что у жителей появляются новые запросы: «Сейчас имеется потребность в строительстве новых объектов, причем не столько инженерной инфраструктуры, сколько объектов социального значения, здравоохранения, культуры. Местныежители переходят к запросам на создание комфортных условий проживания, создания мест притяжения, таких как дома культуры, спортивные объекты, благоустроенные общественные пространства», - заявляет Евгений ХромушинБыков В. Городок на «гражданке» [Электронный ресурс] // Московский комсомолец URL: https://www.mk.ru/mosobl/2019/04/17/v-podmoskove-blagoustraivayut-i-moderniziruyut-byvshie-armeyskie- garnizony.html(дата обращения: 28.04.2020)Алексеенко Д. Военным городкам - новую жизнь [Электронный ресурс] // Чехов сегодня URL: http://inchehov.ru/upload/184809_66fd3f07f9672e8792b223bbfd7b5b60f74a388b.pdf(дата обращения:

29.04.2020). Тенденцию перехода запросов местных жителей бывших военных городков после решения проблем ЖКХ на улучшение социальной инфраструктуры отмечает и министр социальных коммуникаций Московской области Ирина Плещеева: «В тех городках, где выполнен блок работ ЖКХ - тепло в домах есть, вода чистая, дороги сделаны, - в процессе общения с жителями выявлены следующие потребности: торговое обеспечение - люди ранее жили с военторгами, нужны продуктовые магазины в шаговой доступности. Необходимо улучшение банковского обслуживания. Большой запрос на социальную инфраструктуру: детсады, школы, ремонт домов офицеров»¹¹.

В качестве подтверждения действенности данной программы можно привести изменения, которые произошли в бывшем военном городке Софрино-1, расположенном в Пушкинском районе. В Софрино-1 проживает 10 тысяч человек и раньше жители страдали от перебоев в теплоснабжении в зимний период из-за старой котельной. После передачи военного городка в муниципальную собственность и вовлечения в областную программу модернизации инфраструктуры военных городков эта проблема была решена: котельная модернизирована, трубы теплоснабжения заменены, и теперь жители городка спокойно переживают самые стойкие морозы [41]. Похожая история касается и бывшего военного городка в Балашихе, который теперь является гражданским микрорайоном «Заря». После передачи городка в муниципальную собственность и приведения основных объектов ЖКХ в

нормативное состояние первый запрос от жителей был уже социальной направленности:улучшение медобслуживания. Местное население

жаловалось на старое здание больницы, нехватку врачей и большие очереди. В результате, новым зданием поликлиники стал бывший штаб, врачи теперь могут принимать около 200 посетителей за смену, а в целом поликлиника может обслуживать более 12 тысяч человек.

Тем не менее, остаются еще территории бывших военных городков, на которых все еще необходимо решать вопросы приведения объектов ЖКХ в рабочее состояние. Общей проблемой, с которой сталкиваются практически все военные городки, - это перебои в теплоснабжении из-за старых котельных, которые часто выходят из строя и оставляют жителей без отопления, что особенно страшно в зимний сезон. Так, например, в бывшем военном городке Чехов-7, ныне Чернецкое, в планах на 2019-2021 годы стоит реконструкция очистных сооружений, котельной № 6 и инженерных сетей

[19] .Чеховские депутаты добились передачи в муниципальную

собственность земельного участка, на котором расположены эти объекты, что позволит в рамках Государственной программы Московской области «Развитие инженерной инфраструктуры и энергоэффективности» направить более 80 миллионов рублей на ремонт очистных сооружений [25]. Котельная №6, которую в военном городке до передачи муниципалитету не ремонтировали даже в рамках плановой работы, будет реконструирована также благодаря этой госпрограмме. Заместитель главы Администрации городского округа Чехов Алексей Миронов сказал, что «проектом реконструкции котельной предусмотрена полная замена тепломеханического оборудования, устройство автоматизации котельной, разделение контуров

ЦО и ГВС с заменой всего технологического оборудования с установкой современного и энергоэффективного»Алексеенко Д. Военным городкам - новую жизнь [Электронный ресурс] // Чехов сегодня URL: http://inchehov.ru/upload/184809_66fd3f07f9672e8792b223bbfd7b5b60f74a388b.pdf(дата обращения:

29.04.2020).

Необходимо отметить, что проблемы, о которых говорилось в теоретической части работы, находят подтверждение и на практике. Несмотря на то, что процесс передачи военного имущества муниципалитетам в Подмосковье идет в больших масштабах, главы муниципальных образований отмечают, что этот процесс проходит довольно сложно. Так, например, глава городского округа Чехов Марина Кононова в 2019 году отмечала следующее: «Это очень сложный процесс - отчуждение и передача федеральных земель. Что греха таить, раньше было довольно халатное отношение к такому ресурсу, как земля, было не совсем понятно, сколько именно земель относится к военным городкам, земля не стояла на кадастровом учёте. Теперь приходится устранять все эти недоработки»Военные городки. Проблемы решаются [Электронный ресурс] // Чехов сегодня URL: http://inchehov.ru/upload/182898_83d6bf30199fc656d38976e2e159427acff4ba8c.pdf(дата обращения:

29.04.2020).

О проблеме выборочной, не комплексной передачи земель и собственности Минобороны муниципалитетам говорил в 2016 году глава администрации Наро-Фоминского района Максим Александрович Бреус: «К сожалению, эта проблема [проблема принадлежности земельных участков, на которых располагаются муниципальные объекты, Минобороны РФ - прим. автора] пока остается открытой, из-за чего сложности, в первую очередь, возникают со строительством социально значимых объектов. В частности, когда мы приступили к строительству детского сада и школы на улице Куркоткина в Наро-Фоминске, нам пришлось сформировать земельный участок, по сути, на земле Минобороны. <...> Надо понимать, что до того, как эти объекты будут переданы, мы не вправе что-либо с ними делать, это будет являться нецелевым использованием бюджетных средств»Серова Е. «Игра в городки» затянулась [Электронный ресурс] // Газета «Основа» URL: https://mylektsii.ru/10-43751.html(дата обращения: 02.05.2020).

Сталкиваются подмосковные муниципалитеты и с проблемой отсутствия необходимой документации на передаваемые Министерством обороны объекты. В Дмитровском муниципальном районе (сейчас - Дмитровский городской округ) в поселке Некрасовский в муниципальную собственность был передан военный городок № 27 [17]. В процессе развития переданной территории, в том числе через застройку участков, органы местной власти при постановке одного из участков на кадастровый учет выяснили, что он расположен в границах земель лесного фонда. В результате муниципалитету было отказано в регистрации этого участка, строительство зданий и восстановление инфраструктуры военного городка остановилось. Из-за того что Министерство обороны не предоставило необходимой документации на землю или не вносило изменений в нее при переводе земли в разные категории, муниципалитет не может развивать данную территорию.

Есть примеры и военных городков в Подмосковье, которые Минобороны РФ и вовсе не собирается передавать муниципалитетам. К таким территориям относится Чехов-8, где вся земля находится в собственности Министерства обороны. Жители этого городка столкнулись с проблемой: за медицинской помощью необходимо ездить в соседний поселок Шарапово, поскольку своего врача у них нет. В такой ситуации Администрации городского округа пришлось договариваться с командованием части о том, чтобы в одном из помещений организовали врачебный прием, но затем выяснилось, что это помещение не состоит на кадастровом учете [23].