Государственный земельный надзор за использованием земель сельскохозяйственного назначения на муниципальном уровне
Изучение и нормативно-правового регулирования государственного надзора земель сельскохозяйственного назначения. Определение органов государственной и муниципальной власти, осуществляющих организацию надзора за землями сельскохозяйственного назначения.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 27.08.2020 |
| Размер файла | 1,9 M |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
ПЕРМСКИЙ ФИЛИАЛ ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО АВТОНОМНОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»
Факультет экономики, менеджмента и бизнес-информатики
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ
Магистерская диссертация
по направлению подготовки 38.04.04 Государственное и муниципальное управление образовательная программа магистратуры
«Государственное и муниципальное управление»
земля сельскохозяйственный надзор государственный
Старицына Виктория Алексеевна
Пермь, 2020 год
Оглавление
Глава 1. Государственный земельный надзор на муниципальном уровне: понятие, полномочия и оценка эффективности
1.1 Понятие и нормативно-правовое регулирование государственного надзора земель сельскохозяйственного назначения на муниципальном уровне
1.2 Органы государственной и муниципальной власти, осуществляющие организацию надзора за землями сельскохозяйственного назначения в Перми и Пермском крае
1.3 Методика оценки эффективности использования земель и зарубежный опыт проведения анализа сельскохозяйственного землепользования
Глава 2. Оценка использования сельскохозяйственных земель на территории муниципальных образований Пермского края: вопросы земельного надзора и повышения качества использования земель
2.1 Общая характеристика земель на территории муниципальных образований Пермского края
2.2 Анализ государственных программ Пермского края по повышению качества использования сельскохозяйственных земель
2.3 Анализ сельскохозяйственных земель муниципалитетов Пермского края с применением методики оценки эффективности землепользования
Глава 3. Рекомендации по процедуре земельного надзора в сфере сельскохозяйственного землепользования в Пермском крае
3.1 Разработка рекомендаций по организации взаимодействия органов местного самоуправления, Росреестра, Россельхознадзора и Росприроднадзора по организации более эффективного надзора за использованием земель сельскохозяйственного назначения в Пермском крае
3.2 Разработка рекомендаций по синхронизации мероприятий земельного надзора и государственных программ Пермского края для повышения качества использования сельскохозяйственных земель
3.3 Анализ государственных рекомендаций по переводу неэффективно используемых земель сельскохозяйственного назначения в муниципальную собственность и их дальнейшая передача более эффективным собственникам
Заключение
Список использованной литературы
Приложения
Аннотация
Земли сельскохозяйственного назначения являются стратегическим ресурсом развития государства. При эффективном использовании земельных участков появляется возможность значительно улучшить экономические показатели. Качество использования земель возможно исследовать благодаря проведению качественного земельного надзора, поэтому вопрос об оптимальном осуществлении надзора является актуальным и нуждается в постоянном обновлении. На сегодняшний день на территории Пермского края по-прежнему остаются неиспользуемые земельные участки. Кроме того, по данным Росреестра, в отношении используемых земель сельскохозяйственного назначения не проводится анализ качественного состояния земельного слоя, хотя необходимость в оздоровлении земель признается на международном уровне. Для решения данной проблемы разработаны методика оценки эффективности использования и процедура взаимодействия ОГВ и органов МСУ по повышению качества осуществления земельного надзора в отношении земель сельскохозяйственного назначения на территории Пермского края. Разработанные рекомендации могут способствовать повышению эффективности землепользования в сфере сельского хозяйства.
Abstract
Agricultural land is a strategic resource for the development of the state. With effective use of land plots, it is possible to significantly improve economic indicators. The quality of land use can be investigated by conducting high-quality land supervision, so the question of optimal implementation of supervision is relevant and needs to be constantly updated. To date, there are still unused land plots on the territory of the Perm Krai. In addition, according to Rosreestr data, the qualitative state of the land layer is not analyzed in relation to the agricultural land used, although the need for land improvement is recognized at the international level. To solve this problem, a methodology for evaluating the effectiveness of use and a procedure for interaction between the government level and the municipal level bodies to improve the quality of land supervision in relation to land has been developed. The developed recommendations can contribute to improving the efficiency of Perm Krai land use in agriculture.
Введение
Природные ресурсы являются основой жизнедеятельности любого государства. К одному из основных ресурсов относится земля. Важным фактом в отношении земельных ресурсов как особого средства производства является их истощение и необходимость в восстановлении. Несмотря на то, что Россия обладает обширным количеством земельных участков, на ее территории есть большая часть необрабатываемых земель. Причин для этого может быть несколько: земля может быть непригодной для возделывания, противоречивые законы не позволяют установить собственника и, соответственно, ответственность за участок, и другие. С проблемами качества земли можно справиться, но прежде, чем приступать к оздоровлению ресурсов, необходимо провести масштабную инвентаризацию земель. В этом вопросе значительное содействие может оказать осуществление государственного земельного надзора. Причем, важно понимать, что для более точного понимания площадей земель и их классификации необходимо использовать для контроля ресурсы муниципалитетов. Качественное выполнение задачи инвентаризации земель на местном уровне приведет к появлению достоверной базы земельных ресурсов для всей Российской Федерации.
Государственный земельный надзор в рамках муниципалитета организуется для того, чтобы оптимально использовать земельные ресурсы данного муниципалитета. То есть от качества организации надзора зависит, насколько эффективно используются земли муниципалитетов. В то же время, для того чтобы определить насколько правильно организован государственный земельный надзор на муниципальном уровне в рамках территории Пермского края, можно проанализировать насколько эффективно используются земельные ресурсы края и как меняется процесс их использования с течением времени, то есть постоянно проводить мониторинг. Если эффективность является достаточно спорным показателем, так как единого подхода к разработке критериев эффективности нет, то результаты работы надзорных органов в сфере землепользования могут оказаться достаточно показательными, если рассмотреть их в динамике.
Целью работы является разработка рекомендаций по совершенствованию процедуры земельного надзора в сфере сельскохозяйственного землепользования на территории муниципалитетов Пермского края.
Для достижения цели необходимо выполнить следующие задачи:
1. Изучить и нормативно-правовое регулирование государственного надзора земель сельскохозяйственного назначения на муниципальном уровне;
2. Определить органы государственной и муниципальной власти, осуществляющие организацию надзора за землями сельскохозяйственного назначения в Перми и Пермском крае;
3. Обобщить существующие методики анализа эффективности использования земель и зарубежный опыт проведения анализа сельскохозяйственного землепользования;
4. Используя данные интернет-источников и сайтов администрации, составить общую характеристику земель, находящихся на территории Пермского края:
5. Провести анализ государственных программ Пермского края, направленных на повышение качества использования земель сельскохозяйственного назначения;
6. Провести анализ сельскохозяйственных земель Пермского края с применением разработанной методики оценки эффективности землепользования:
7. Разработать рекомендации по организации взаимодействия органов местного самоуправления Росреестра, Россельхознадзора и Росприроднадзора по организации более эффективного надзора за использованием земель сельскохозяйственного назначения в Пермском крае;
8. Предложить способы синхронизации мероприятий земельного надзора и государственных программ Пермского края для повышения качества использования сельскохозяйственных земель;
9. Разработать рекомендации по переводу неэффективно используемых земель сельскохозяйственного назначения в муниципальную собственность и их дальнейшую передачу более эффективным собственникам.
Объект исследования - система государственного земельного надзора за использованием земель сельскохозяйственного назначения на муниципальном уровне.
Предмет исследования - процедуры и последствия проведения проверок использования земель сельскохозяйственного назначения на муниципальном уровне.
Методы исследования, которые необходимы для проведения анализа в рамках поставленной цели:
1. Анализ НПА и государственных программ;
2. Количественный анализ статистических данных по общим характеристикам земель на территории Пермского края;
3. Качественный анализ сайтов поселений на предмет наличия заполненной информации;
4. Определение критериев эффективности использования земель:
a. Анализ существующих подходов;
b. Выявление характеристик земельных участков, которые необходимо включить в оценку эффективности использования земель с/х назначения;
5. Оценка земель с/х назначения в Пермском крае по методике эффективности землепользования.
Научная новизна исследования заключается в формировании комбинированной методики оценки эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения на основе муниципального земельного контроля.
Практическая значимость исследования заключается в том, что разработанные рекомендации по процедуре земельного надзора могут быть применены для повышения качества использования сельскохозяйственных земель в Пермском крае.
В первой главе работы приведено понятие и описан процесс нормативно-правового регулирования государственного земельного надзора на муниципальном уровне. Собрана информация об органах государственной и муниципальной власти, которые осуществляют организацию земельного надзора в Перми и Пермском крае. Также проведен анализ существующих методик по оценке эффективности использования земель и приведены данные для статистического анализа. Во второй главе приведена общая характеристика земель на территории муниципальных образований Пермского края (виды разрешенного использования, наличие заполненного раздела «градостроительство» на интернет-сайтах муниципалитетов, площадь территорий, частота внесения изменений в ПЗЗ и градостроительные кодексы муниципальных районов).Также во второй главе проведен анализ региональных программ, направленных на развитие земель сельскохозяйственного назначения. На основе сформированной в 1 главе методики оценки эффективности землепользования проведен анализ земель сельскохозяйственного назначения Пермского края. В третьей главе предложены рекомендации по улучшению качества земельного надзора в отношении земель с/х назначения. Рассмотрены способы взаимодействия ОГВ и органов местного самоуправления по вопросам использования с/х земель и пути перевода неэффективно используемых земель к более эффективным собственникам. В заключении сформулированы выводы о процессе организации земельного надзора на уровне Пермского края, его результатах в течение доступного для анализа периода, возможном развитии осуществления земельного надзора. Приведены рекомендации по процедуре земельного надзора в сфере сельского хозяйства.
Глава 1. Государственный земельный надзор на муниципальном уровне: понятие, полномочия и оценка эффективности
1.1 Понятие и нормативно-правовое регулирование государственного надзора земель сельскохозяйственного назначения на муниципальном уровне
Согласно ст. 71 ЗК РФ, земельный надзор - это деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели), гражданами требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, посредством организации и проведения проверок указанных органов, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, проведению анализа и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами своей деятельности (Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 242 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» государственный земельный контроль был преобразован в земельный надзор) (Круглый стол «Государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль», 2017).
Он называется государственным, так как деятельность по выявлению и пресечению нарушений земельного законодательства ведется органами государственной власти (далее - ОГВ). Такими, как Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и их территориальными органами (Положение о государственном земельном надзоре, 2015).
Осуществление надзора представляет собой последовательное и регулярное выполнение проверок, которые могут быть плановыми и внеплановыми. При этом плановые проверки не могут производиться чаще, чем раз в 3 года. Государственный надзор как один из ключевых способов формирования базы учета проблем землепользования включает в себя несколько этапов:
· организация и проведение плановых и внеплановых проверок соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность (далее - плановые и внеплановые проверки);
· систематическое наблюдение за исполнением требований земельного законодательства, проведение анализа и прогнозирование состояния исполнения требований земельного законодательства Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности;
· принятие предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений (Положение о государственном земельном надзоре).
Исходя из трех выделенных уровней власти, Федеральным законом от 17 июля 2001 г. «О разграничении государственной собственности на землю» закрепляется разграничение государственной собственности на землю на:
· собственность РФ (федеральную собственность);
· собственность субъектов РФ;
· собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) (Земельное право, 2014).
Земельный участок, по определению, находится территориально не только в границах муниципалитета, но и на границе земель более высокого уровня. Тем не менее, необходимо разделять ответственность, иными словами, земля не может иметь нескольких собственников. В ином случае, как показывает практика, если ответственных лиц у объекта несколько, ответственность за качество использования объекта и решение проблем, возникающих с ним, не несет фактически никто.
В данной работе внимание уделяется муниципальной собственности в сфере сельского хозяйства, основной контроль за использованием которой является функцией органов местного самоуправления. Ключевой целью осуществления земельного надзора на муниципальном уровне, как и на любом другом, является контроль за целевым использованием земель и отсутствием правонарушений в области землепользования. Причем, нормы должны соблюдать как физические, так и юридические лица.
Для того чтобы определить понятие государственного земельного надзора на муниципальном уровне, необходимо, прежде всего, установить, что на текущий момент подразумевают под этим термином. Муниципальный уровень - это третий уровень власти, который выделяется на территории РФ (после федерального и регионального) и не входит в государственные структуры (Конституция РФ). Данный уровень власти является наиболее приближенным к населению и его интересам и представляет собой избранных народом представителей, осуществляющих разработку документов местного назначения. К муниципальным образованиям относят городские и сельские поселения, округа и районы внутри города (Laridae M., 2017). На текущий момент в РФ осуществляют свою деятельность 21 501 муниципальных образований, из них 17 380 сельских поселений, 1 731 муниципальный район, 1 490 городских поселений, 611 городских округов, 267 внутригородских территорий города федерального назначения, 19 внутригородских районов и 3 городских округа с внутригородским делением (Федеральная государственная статистика, январь 2019).
Участки переходят в собственность местных органов власти на основе законодательства, разграничения или передачи земли со стороны государства. Результатом разграничения является регистрация земельных участков (Земельный эксперт, 2019). Для этих целей разработан кадастровый учет, система которого периодически пересматривается с целью формирования актуальной базы земельных участков.
Исходя из ст. 72 ЗК РФ, муниципальный земельный контроль - это деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.
Муниципальный надзор является инструментом актуализации информации о природных ресурсах на собственной территории. Сбор необходимой информации требуется для принятия взвешенных управленческих решений по оптимальному использованию земель.
На каждой территории земли могут использоваться в соответствии с установленными ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» видами разрешенного использования. Так, земли можно использовать в качестве зон:
1. сельскохозяйственного назначения;
2. рекреации;
3. жилого назначения;
4. инженерно-транспортного назначения;
5. общественно-деловой застройки;
6. производственного назначения;
7. перспективного развития и др.
На территории каждого муниципального района и в рамках отдельных городских и сельских поселений виды разрешенного использования фиксируются в правилах землепользования и застройки в качестве градостроительных регламентов. При необходимости в правила вносятся изменения, так как земельное законодательство является гибкой системой, способствующей развитию основного фонда производства государства.
С 1 января 2019г. в перечень видов разрешенного использования, относящихся к сельскохозяйственному использованию земельного участка, добавляются два новых вида разрешенного использования: сенокошение (кошение трав, сбор и заготовка сена) и выпас сельскохозяйственных животных (Росреестр, 2018). Изменения такого типа служат наглядным примером концентрации государства на оптимизации использования сельскохозяйственных угодий.
Организация земельного надзора на местном уровне и ответственные за него лица зависят от вида муниципальных образований, перечень которых был перечислен выше. Органы МСУ, которые являются ответственными за соблюдение правил землепользования, назначаются на основании принадлежности участка территориальной единице. Так, выделяют ответственность на уровне округа, городских и сельских поселений либо муниципального района (в случае наличия межселенной территории, которые характерны для районов Пермского края). Органы МСУ городского округа вправе контролировать процесс использования земельных участков, расположенных в пределах границ городского образования. Иными словами, данное ведомство может осуществлять надзорные функции за теми территориями, которые принадлежат исключительно городскому округу. Администрация городских и сельских поселений выполняет контроль за площадями, которые расположены в пределах города и на территории сельских поселений. Сотрудникам администрации выдаются специальные удостоверения, подтверждающие их полномочия (Земельный эксперт, 2017). Органы МСУ муниципального образования так же контролируют правоотношения, возникающие в межселенной зоне образования. Территории этого типа необходимо учитывать при анализе состава земельного имущества муниципалитетов, но, как показывает практика, процесс учета не всегда прост в реализации.
Российская экономика характеризуется наличием огромного ресурсного потенциала, однако, сильной стороной может выступать не столько наличие, сколько грамотное использование имеющихся ресурсов. Введение санкций обратило внимание властей на необходимость введения импортозамещения, в том числе в сфере сельскохозяйственной продукции. Для эффективного использования земель, к типу которых принадлежит большая часть земель РФ (см. рис.1) (Гудкова и др., 2015), земельный надзор необходим, так как с его помощью производится контроль за использованием земель по назначению. Если не осуществлять контроль в сфере сельскохозяйственного землепользования, ресурсы будут использоваться без достижения максимального эффекта, который необходим для развития российской экономики. Более того, нецелевое и безответственное использование земельных участков может привести к сокращению числа участков ввиду заболачивания и зарастания (темпы сокращения площадей посевной площади представлены на рис.1), что в свою очередь повлечет за собой снижение предложения собственной сельскохозяйственной продукции. Перечисленные проблемы подчеркивают актуальность изучения организации государственного земельного надзора на уровне муниципалитетов (наибольшая доля земель сельскохозяйственного назначения относится к муниципальной собственности).
На примере Пермского края важность вопроса земельного контроля подтверждается тем, что губернатор Пермского края Максим Решетников поручил до 2022 года увеличить площадь пахотных земель в регионе на 20%, тем самым повысить экономическую эффективность их использования (Пресс-служба Администрации Пермского края, 2017).
Рис. 1 Площадь земельного фонда России, 2015 г. (АиФ)
В качестве еще одного подтверждения важности вопроса приведем слова Андрея Гуськова, который является Председателем совета «Союза землеустроителей»: «Освоение земли сегодня - одна из самых важных задач для нашей страны. Посмотрите: единственная, кроме оборонки, растущая отрасль нашей экономики - это агропром. В то время, когда остальные падают, она дала рост на 3%. За прошлый год продукции агропрома мы продали на экспорт на 20 млрд долл. А импорт продовольствия сократили - с 40 до 27 млрд долл. Начали заниматься землёй - и тут же пошли заказы у машиностроения. Спрос на отечественные трактора и комбайны теперь такой, что очередь выстроилась. Заводы загружены полностью. А ведь они, в свою очередь, закупают металлы, станки, оборудование - эффект роста распространяется и на другие отрасли. Сельское хозяйство может потянуть за собой значительную часть российской экономики» (Позднякова и др., 2016).
Еще одним аргументом в пользу необходимости развития земельного надзора на муниципальном уровне является провозглашение Стокгольмской декларации от 1972 г., в которой указано, что местные власти, как и национальные, должны нести ответственность за использование земельных ресурсов и, соответственно, осуществление контроля (ООН, 1972). Необходимость государственного вмешательства в процессы земельного надзора стала последствием проблем, возникших в результате его невмешательства, при котором предполагалось, что владельцы земель самостоятельно будут использовать земли лучше и эффективнее, чем это сделает государство. Таким образом, на данный момент важным вопросом является внедрение эффективного земельного надзора, который послужит основанием для разработки мероприятий по оздоровлению земель и их оптимальному использованию, в особенности в отношении земель сельскохозяйственного назначения.
Земельные ресурсы, как уже было сказано ранее, являются одним из основных фондов развития государства. По этой причине вопросом использования земель, находящимися в государственной собственности, достаточно активно занимаются ученые как в России, так и зарубежом.
Одним из неопровержимых тезисов исследователей является факт, что несоблюдение законов, связанных с использованием земельных ресурсов, негативно отражается на экономике государства и на экологической обстановке страны (Королев, 2013, с.196-201). Одним из ключевых направлений развития порядка использования земель сельскохозяйственного назначения является совершенствование порядка предоставления земельных участков собственнику и совершенствование процедуры земельного надзора, эти рекомендации актуальны и встречаются в новых исследованиях (Меркулова Е.Ю. и Язов Г.Б., 2018).
Также исследователи рекомендуют использовать опыт стран с развитой экономикой в качестве передового опыта. «Во Франции, так же как в Германии, существует развитое многоуровневое земельное законодательство, направленное на сохранение целевого использования сельскохозяйственных земель. Планирование землепользования происходит путем определения и выделения на местности сельскохозяйственных зон, на которых запрещаются несельскохозяйственные виды деятельности. В стране требуется разрешение на сделку по переходу прав на сельскохозяйственные земли, чем обеспечивается сохранение их целевого использования. Условием создания нового фермерского хозяйства является наличие опыта работы и соответствующей квалификации у фермера. Таких специальных требований к сельскохозяйственному товаропроизводителю действующее российское законодательство не содержит. На наш взгляд, введение дополнительных квалификационных требований на современном этапе развития земельных отношений на землях сельскохозяйственного назначения несвоевременно и характерно для стабильного землепользования… В Дании законодательство направлено на создание и функционирование крупных семейных ферм. Как отмечают специалисты, в Дании существует развитая система государственного регулирования землепользования и оборота земель сельскохозяйственного назначения. Однако в отличие от российской действительности пределы государственного вмешательства в хозяйственные дела собственников сельскохозяйственных земель в Дании не являются острым дискуссионным вопросом, так как в данном случае преследуется общегосударственная цель - сохранение указанных земель в сельскохозяйственном производстве» (Дербенева и Полушкина, 2016).
Проблемы в сфере земельного надзора рассматриваются участниками Круглого стола Совета Федерации. Особенности его осуществления и выявляемые правонарушения предоставляются для анализа такими ОГВ, как Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и их территориальными органами (Положение о государственном земельном надзоре, 2015).
Помимо ОГВ, изучением государственного земельного надзора занимаются отдельные круги исследователей. Так, в сфере охраны природопользования в научных статьях были выделены такая проблема, как сложная система межведомственного информационного взаимодействия (Авренев Е. и Пархоменко И., 2016, с. 158-168, Шарапова С., 2014).. Проблема осуществления государственного земельного надзора заключается в том, что информация о выявленных правонарушениях проходит длительный этап передачи от одного контрольного органа другому. На первый взгляд, информация есть, однако, затяжной срок обмена информацией ведет к тому, что ведомства не имеют возможности своевременно предпринять необходимые меры по устранению выявленных нарушений. Плодородие земель как одну из возможностей развития рассматривали с точки зрения разработки государственных программ (Вершинин и Липски, 2017, с.14-17). Если объединить идею рассмотренных работ, можно заметить, что авторы подчеркивают важность осуществления надзора за соответствием практики землепользования земельному законодательству именно со стороны государства. Вероятнее всего, это связано с тем, что государственные органы обладают наибольшим инструментарием для определения и выявления нарушений, а главное, для устранения выявленных проблем в земельной сфере.
Перейдем от определения основных характеристик муниципального земельного надзора к процессу его организации. Он включает в себя проведение проверок, ведение реестра проверок, выдачу предписаний при выявлении нарушений, контроль за их исполнением и проведение повторных проверок. Мероприятия по проверке выполнения собственников земельных участков представляют собой отдельный процесс, который необходимо рассмотреть детально.
Возможны плановые и внеплановые проверки (ст. 71.1 ЗК РФ). Для первого типа в рамках государственного земельного надзора разрабатываются планы проверок, формируются проверочные листы. Проверки юридических лиц осуществляются исключительно в пределах контрольного списка вопросов, которые установлены в данных листах. Отдельно осуществляется проверка в отношении ОГВ и органов МСУ. Осуществление проверок регулируется ФЗ №294 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Статистика проверок до 2016 года представлена на сайте Росреестра, как и перечень нормативно-правовых актов, регулирующих осуществление земельного надзора (Росреестр). Планы проверок на муниципальном уровне формируются органами муниципального земельного контроля и направляются на утверждение в федеральные органы. Органы МСУ формируют предложения о включении в план проверок территорий, включенных в собственность муниципалитета. Порядок рассмотрения планов Прокуратурой установлен Приказом Генеральной Прокуратуры №313.
В планы проверок могут быть включены юридические лица и индивидуальные предприниматели, с момента государственной регистрации юридического лица которых прошло более 3 лет (далее приведена дифференциация сроков в зависимости от вида разрешенного использования земель). Так как плановые проверки могут, согласно Постановлению, проводиться только раз в 3 года, очередным основанием для включения юридического лица в план проверок является истечение трехлетнего срока с момента проверок. Внеплановые проверки, которые не зависят от срока предыдущих проведенных проверок, могут быть проведены в случае, если истекает срок предписания, выданного юридическому лице либо индивидуальному предпринимателю, с целью устранения выявленных нарушений. То есть цель проведения муниципального земельного контроля заключается не только в выявлении нарушений земельного законодательства, но и в проверке факта устранения несоответствий. Не менее важным основанием для возбуждения проверки является обоснованное заявление от ОГВ. Дополнительным основанием является наличие новости в различных источниках о наличии нарушений на земельном участке, который входит в границу муниципального образования, однако, необходимо отметить, что получение информации не должно быть анонимным. Перед тем, как провести проверку, муниципальный земельный орган направляет уведомление ИП либо юридическому лицу (Федеральный закон №294).
Для осуществления плановой проверки должностное лицо, получившее распоряжение о необходимости ее проведения, устанавливает точное месторасположение участка, его кадастровый номер, категорию земель, вид разрешенного использования, площадь участка, план участка, наименование землепользователя, вид права пользования, правоустанавливающий документ на данный участок и наименования учреждения, которое его выдало. Сведения устанавливаются на основании данных земельного кадастра и общего государственного фонда.
Проверка может производиться в присутствии собственника и без него, но для законности совершаемых действий обязательно присутствие двух незаинтересованных лиц. При этом, если физическое или юридическое лицо отсутствует, при выявлении нарушений должностное лицо, осуществлявшее проверку, должно заказным письмом уведомить об этом землевладельца. По результатам проверки в любом случае составляется акт проверки, который подписывается незаинтересованными лицами, присутствовавшими при ходе проверки и собственником участка при его присутствии. Протокол об административном нарушении составляется при факте наличия нарушений земельного законодательства, затем передается государственному инспектору. После его проверки принимается окончательное решение о привлечении собственника к административной ответственности либо об отсутствии достаточных для этого оснований (Юридическая группа «МИП», 2019). В случае отсутствия необходимого для рассмотрения перечня материалов проверки документы могут быть возвращены на доработку. Итоговые результаты проверки (обмер, фотосъемка) со стороны государственного земельного надзора направляются в органы МСУ на предмет решения вопросов о предоставлении либо изъятии земельных участков, исходя из соответствия их использования законодательству.
Обобщим ход организации проверки в рамках государственного земельного надзора на муниципальном уровне (см. рис.2):
Рис 2. Ход проведения проверки в рамках земельного надзора на муниципальном уровне
Решения и действия (бездействие) должностных лиц органов государственного земельного надзора, осуществляющих плановые и внеплановые проверки, могут быть обжалованы в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации (Росреестр, 2018). Должностные лица органов местного самоуправления направляют копию указанного акта в орган государственного земельного надзора.
С 2017 года введена реформа контрольно-надзорной деятельности, согласно которой в 2018 году внедряется риск-ориентированный подход при проведении проверок предприятий. Необходимость разработки подхода связана со стремление государства установить баланс между публичными интересами (защита населения от неправомочных действий владельцев земельных участков, используемых в предпринимательских целях) и развитием предпринимательства на основе снижения административной нагрузки (Данилова Н.В., Москвитина Э.С., 2019. с.1-10). Новый подход отличается от традиционного тем, что он, прежде всего, направлен на снижение административно-деловой нагрузки на предприятия путем сокращения числа проверок в отношении части предприятий, критичность нарушений которых не так высока по сравнению с другими действующими на территории муниципалитета предприятиями. Таким образом, новый метод предполагает дифференцированный подход к проверке предприятий (ранее проведение проверок было унифицированным), который заключается в установлении различных сроков проведения проверок и их длительности. Сейчас земельные участки в зависимости от вида разрешенного использования и категории земли распределены по трем категориям риска, приведенным в порядке снижения степени риска (Положение о государственном земельном надзоре):
1. Средний (например, предназначенные для захоронения земли);
2. Умеренный (с/х, промышленные, особо охраняемые и др.);
3. Низкий.
То есть в отношении земель с/х назначения проверки могут проводиться не так часто, чтобы не «загружать» хозяйство административной деятельностью, но и в достаточной мере для понимания текущей ситуации по использованию земель сельскохозяйственного назначения.
Проверка не может длиться более 20 дней в отношении юридических лиц. Общий срок проведения проверки субъектов предпринимательства составляет от 15 до 50 часов в год в зависимости от размера предприятия. Прерывание проверки не предусмотрено.
Основным фактором результативности применения нового подхода, тем не менее, следует считать не снижение количества проверок, а рост устранения выявленных нарушений наряду с сокращением числа правонарушений. При этом сокращение количества правонарушений не должно коррелировать со снижением числа проверок и снижением их качества.
Изменения в подходе коснулись и формы проверок, осуществляемых выше указанными ОГВ. Например, в 2017 году несколькими территориальными органами Росреестра реализуется «пилотный» проект по использованию беспилотных летательных аппаратов при осуществлении государственного земельного надзора. Аэрофотоснимки, получаемые с беспилотных летательных аппаратов, используются инспекторами для дистанционного выявления нарушений требований законодательства, что позволяет до минимума уменьшить число проводимых проверок, в ходе которых не выявляются нарушения, тем самым снизить административную нагрузку на граждан и организации, не нарушающие требований законодательства при использовании земельных участков (Круглый стол «Государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль», 2017). Таким образом, Законами ФЗ №234 и №46 была упрощена процедура проверок.
Несмотря на активный контроль со стороны государства и формирование гибкой системы земельного законодательства, муниципальный земельный контроль характеризуется наличием проблем. Например, в числе одного из основных недостатков системы отмечается рассогласованность действий ОГВ. В большинстве регионов не разработаны и не утверждены законы о муниципальном земельном контроле. Более того, для развития регионального законодательства на уровне муниципалитетов должны быть разработаны соответствующие порядки и правила проведения муниципального земельного контроля. По данным Россельхознадзора, в настоящее время из общего количества городских и сельских поселений в стране (20 185) соответствующие документы имеются только у 8,5% (1 703).
Еще одна проблема - отсутствие конкретизации. Так, статья 72 Земельного кодекса содержит общие формулировки, относя к предмету контроля любые нарушения на земельном участке, в отношении которых предусмотрена административная и иная ответственность и, как следствие, в органы муниципального контроля поступает огромное количество жалоб, не связанных с нарушением требований земельного законодательства (санитарный, эпидемиологический контроль). Большое количество заявок необходимо обработать, то есть временные ресурсы органов муниципального контроля выделяются на решение вопросов, которые не относятся к сфере муниципального земельного контроля. В данном случае необходимо дополнить законы перечнем нарушений подконтрольных земельному законодательству.
Тем не менее, несмотря на значительный недостатки в процессе работы контрольных органов, существующий на сегодняшний день процесс организации земельного надзора на уровне муниципалитетов позволяет активно выявлять проблемные сферы землепользования. Неэффективное вовлечение в оборот имеющихся в расположении муниципалитета земель - упущение выгоды, по этой причине необходимо проводить регулярные проверки не только нецелевого использования земель, но и их неиспользования. Так, предполагается, что неиспользуемые участки необходимо выкупать у собственников с целью их дальнейшего вовлечения в хозяйственную деятельность. Однако важно понимать, что изъятие участка должно быть экономически обусловлено, то есть необходимо осуществлять государственный земельный надзор впоследствии по тем участкам, которые были изъяты, с целью проверки верного определения целевого использования земли в дорожной карте развития территорий муниципалитета.
Проблема в том, что изъятые участки не всегда могут быть пригодны для целей, ради которых он был выкуплен у собственника. Более того, участок мог быть пригоден для исследовательских целей, но, по оценкам экспертов, мог располагаться в выгодном для ведения строительства месте. В этом случае необходимо грамотно оценить, какую цель для данной территории выбрать в качестве приоритетной. В качестве примера приведем слова профессора РАН Прянишникова А.: «В России 42 селекционных центра, наш - один из старейших, в прошлом году он отметил своё 105-летие. Сегодня каждый десятый гектар российской пашни засевается сортами селекции нашего института. Это уникальные по засухоустойчивости яровая и озимая пшеница, просо, ячмень. А у нас тем временем пытаются забрать ещё 150 га, на которых проводятся опыты на протяжении последнего столетия. Последствия таких действий мы увидим через 5-10 лет, но будет уже поздно. Иностранцы быстро захватят рынок своими сортами зерновых, которые совсем не подходят для нашей зоны рискованного земледелия, - факт, очевидный даже для неспециалистов. Так почему же продолжают закатывать в асфальт будущее сельского хозяйства страны?».
Таким образом, на данный момент в сфере земельного надзора необходимы конкретизация полномочий на уровне муниципалитетов, и активное внедрение риск-ориентированного подхода (что должно позволить сократить нарушения по нецелевому использованию земель, в том числе). Изъятие земель должно, прежде всего, быть основано на экономической эффективности использования земельного участка, причем необходимо оценивать долгосрочные перспективы, которые в краткосрочном периоде могут оказываться невыгодной альтернативой использования земельного участка. При возникновении трудностей с предварительной оценкой принадлежности земли к определенному виду использования важно проводить первичные и повторные проверки в рамках государственного земельного надзора на предмет эффективного использования участка (данная характеристика описана в следующих частях работы), что позволит отследить корректность или некорректность принятого решения относительно каждого участка на территории муниципального района. Муниципальные районы являются уровнем, на котором возможно приближенное понимание и наиболее точная оценка качества использования земельных участков, по этой причине рассмотрение проблем земельного надзора на муниципальном уровне является наиболее привлекательным вопросом.
1.2 Органы государственной и муниципальной власти, осуществляющие организацию надзора за землями сельскохозяйственного назначения в Перми и Пермском крае
На территории Российской Федерации на 1 января 2019 г., как уже было отмечено ранее, действует более 20 000 муниципальных образований. В рамках каждого субъекта РФ можно выделить свои особенности государственного земельного надзора, в том числе в результатах проверки и ходе исправления выявленных нарушений. Для реализации проекта, информация о котором приведена во введении, среди субъектов РФ был выбран Пермский край. По этой причине необходимо детально разобрать процесс организации государственного земельного надзора на муниципальном уровне на территории Перми и Пермского края.
Так как зоны сельскохозяйственного использования располагаются в границах поселений, местная администрация (в рамках своей компетенции) имеет право руководить и распоряжаться данными участками земли, находящимися в собственности у муниципальных образований.
Исходя из площади территорий муниципалитета и предоставленных на ней видов разрешенного использования, формируется стратегия использования земельных участков. Актуальная информация о качестве природных ресурсов необходима главам муниципальных районов, так как в их ведомстве находятся неосваиваемые либо использующиеся неэффективно территории Пермского края, и их задачей является решение выявленной проблемы (Постановление Правительства Пермского края от 14.04.2015 г. № 222-п).
Понятие муниципального земельного контроля действует на всей территории РФ, оно определено в п.1.1, особенность каждого субъекта РФ в отношении проведения земельного надзора может заключаться в органах государственной и муниципальной власти, которые вправе осуществлять мероприятия по земельному надзору. В связи с этим рассмотрим функции указанных органов в рамках Пермского края и Перми.
В соответствии с Постановлением Пермского края от 14 апреля 2015 г. №222-п «Об утверждении Порядка осуществления муниципального земельного контроля на территории Пермского края», муниципальный земельный надзор на территории Пермского края «осуществляется должностными лицами органа местного самоуправления, перечень которых определяется муниципальными правовыми актами». Проверки на территории Перми и Пермского края проводятся территориальными органами администрации Перми и Пермского края, (Решение Пермской городской Думы от 29.01.2013 «О территориальных органах администрации города Перми»), в том числе территориальным отделом Управления Росреестра по Пермскому краю. Кроме территориального органа у Россреестра в Пермском крае есть подведомственная организация - филиал государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Росреестра», основной функцией которого является ведение и предоставление сведений з государственного кадастра недвижимости на территории края (как было указано ранее, данные нужны должностному лицу для проведения проверки). Исполнительным органом по государственному земельному надзору на землях сельскохозяйственного назначения является Управление Россельхознадзора по Пермскому краю, в рамках земельного надзора на территории края действует Отдел государственного земельного надзора. Кроме того, на территории Пермского края действует Управление Росприроднадзора по Пермскому краю. На территории Приволжского Федерального округа, в который входит Пермский край, Росприроднадзор представляет подведомственная организация Центр лабораторного анализа и технических измерений, однако, данная организация не имеет филиалов в самом крае. Кроме того, так как в качестве заказчика выступает представитель Минэкономразвития, необходимо отметить роль данного государственного органа в сфере проведения государственного земельного надзора.
Тем не менее, несмотря на наличие существенной правовой поддержки, по-прежнему существуют проблемы, связанные с регулированием земельных отношений, сохранением и восстановлением плодородия почв на землях, используемых для сельскохозяйственной деятельности. В этих целях Министерство сельского хозяйства Российской Федерации разрабатывает Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном контроле за сохранением плодородия сельскохозяйственных угодий» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», который должен добавить новую главу «Государственный мониторинг сельскохозяйственных земель» (Volkov S.N. and Fomin A.A.,2018).
На территории Перми земельными вопросами занимается такой функциональный орган, как департамент земельных отношений. Департамент земельных отношений - функциональный орган администрации Перми, который осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности города Перми, и участками, собственность на которые не разграничена, в соответствии с действующим законодательством (Сайт муниципального образования города Перми). Данный орган можно также включить в список органов по земельному надзору, так как основной целью его деятельности является эффективное управление земельными участками.
Так как в качестве основных органов муниципального земельного контроля названы территориальные Управления, рассмотрим функции данных органов, осуществляемые на территории Перми и Пермского края, в сфере земельного надзора:
Таблица 1
Функции органов государственного земельного надзора по Пермскому краю
|
Орган |
Функции |
|
|
Россреестр по Перми и Пермскому краю |
а. организация единой системы государственного кадастрового учета недвижимости; б. государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним; в. инфраструктура пространственных данных; г. землеустройство; д. государственный мониторинг земель, геодезии и картографии, наименование географических объектов; е. функции по федеральному государственному надзору в области геодезии и картографии, государственному земельному надзору, надзору за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков, контролю деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих |
|
|
Росприродназдор по Перми и Пермскому краю |
Осуществление государственного земельного надзора в отношении установленного перечня объектов, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду (в Пермском крае, по данным сайта Управления, подконтрольными объектами являются 691 организация) по вопросам: · Соблюдение требований о запрете самовольного снятия, перемещения плодородного слоя почвы; · Соблюдение требований о запрете уничтожения плодородного слоя почвы, а равно порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для окружающей среды веществами и отходами производства и потребления; · Соблюдение обязанностей по рекультивации земель; · Соблюдение требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв. |
|
|
Россельхознадзор по Перми и Пермскому краю (Отдел государственного земельного надзора) |
Основные функции соответствуют перечисленным в определении понятия «государственный земельный надзор». Отдел осуществляет на землях сельскохозяйственного назначения оборот которых регулируются Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" надзор за соблюдением: |
Подобные документы
Задачи и функции государственного земельного управления. Главные направления государственного земельного надзора. Государственная регистрация прав и сделок с земельными участками, мониторинг земель. Государственный учет количества и качества земель.
реферат [24,5 K], добавлен 24.07.2011Понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения. Порядок и особенности использования земель. Особенности оборота земель сельскохозяйственного назначения после принятия Федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.
курсовая работа [31,7 K], добавлен 21.06.2011Оборот земель сельскохозяйственного назначения и его принципы. Приватизация и продажа земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Порядок арендования земельных участков.
контрольная работа [22,3 K], добавлен 29.04.2008Изучение особенностей правового режима земель сельскохозяйственного назначения. Принципы и законодательное регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения. Обеспечение правильной и продуктивной работы аграрного сектора российской экономики.
реферат [33,1 K], добавлен 05.03.2015Исследование понятия и состава земель сельскохозяйственного назначения, основных особенностей их использования гражданами и юридическими лицами. Анализ возникновения, изменения и дифференциации правового режима земель сельскохозяйственного назначения.
контрольная работа [17,6 K], добавлен 22.02.2012Определение единообразного подхода к правовому регулированию составных частей земель Республики Беларусь. Статус земель сельскохозяйственного назначения. Специфика государственного управления в области использования и охраны сельскохозяйственных земель.
реферат [20,3 K], добавлен 17.09.2012Особенности правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения в Республике Саха (Якутия). Анализ использования земель сельскохозяйственного назначения СПХК Хатасский. Ставки земельного налога в городском округе "город Якутск".
курсовая работа [962,6 K], добавлен 05.05.2014Понятие земель сельскохозяйственного назначения. Особенности возмещения убытков землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков. Основания возникновения и прекращения права землепользования на землях сельскохозяйственного назначения.
контрольная работа [32,2 K], добавлен 05.09.2009Понятие и общая характеристика земель сельскохозяйственного назначения. Право землевладения и землепользования юридических лиц и граждан. Особенности правового регулирования оборота сельскохозяйственных земель. Прекращение прав на земельные участки.
курсовая работа [34,1 K], добавлен 11.09.2014Земли сельскохозяйственного назначения, расположенные за чертой поселений и предоставленные для нужд сельского хозяйства. Характеристика субъектов прав на земли сельскохозяйственного назначения. Убытки и потери сельскохозяйственного производства.
контрольная работа [48,7 K], добавлен 16.02.2011
