Государственный земельный надзор за использованием земель сельскохозяйственного назначения на муниципальном уровне
Изучение и нормативно-правового регулирования государственного надзора земель сельскохозяйственного назначения. Определение органов государственной и муниципальной власти, осуществляющих организацию надзора за землями сельскохозяйственного назначения.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 27.08.2020 |
| Размер файла | 1,9 M |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
а. требований о запрете самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;
б. требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;
в. требований, связанных с обязательным использованием земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности;
г. требований в области мелиорации земель, при нарушении которых рассмотрение дел об административных правонарушениях осуществляют органы государственного земельного надзора;
a. обязанностей по рекультивации земель при осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей;
д. предписаний, выданных должностными лицами Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальных органов в пределах компетенции, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений (сайт Россельхознадзора по Пермскому краю).
Управление Россельхознадзора по Пермскому краю концентрируется на землях сельскохозяйственного значения. Управление Росресстра является основным контрольно-надзорным органом в отношении землепользования. Функции Росприроднадзора совпадают с функциями Росреестра, при этом концентрация проверок со стороны данного органа связана с качеством земель, так как Росприроднадзор является ответственным органом в отношении сохранения качества земельных ресурсов.
При осуществлении муниципального земельного контроля важно разграничить функции определенных выше территориальных органов и непосредственно муниципальных образований. Относительно проверок необходимо отметить, что в связи с необходимостью снизить риск проведения проверок в отношении одного и того же объекта планы должны быть согласованы между собой. Для этого муниципальные образования подают в территориальный орган план проверок на рассмотрение и согласование. При этом, если федеральные органы государственной исполнительной власти определили необходимость проведения внеплановой проверки в отношении объекта, включенного в план муниципальных органов, приоритет проведения проверки передается в компетенцию государственного земельного надзора (Постановление Правительства РФ от 26.12.2014 № 1515).
Если рассматривать процесс организации земельного надзора на территории Перми и Пермского края с точки зрения ответственных органов, можно определить какие органы фактически проводили проверки (на сайтах предоставляется информация с указанием источника). Например, на территории Кунгурского муниципального района проверки были проведены инспекторами Управления Росреестра. На территории Перми результаты предоставлены в открытый доступ со ссылкой на территориальные органы администрации. В Пермском районе повторная проверка исполнения предписания была проведена Управлением Россельхознадзора. Тем не менее, при публикации сводной информации, в качестве основного источника данных о проведенных проверках соблюдения земельного законодательства, авторы статей приводят Росреестр. Далее в тексте рассмотрены публикуемые результаты проверок, в которых Россельхознадзор и земли сельскохозяйственного назначения фигурируют не так часто, как это необходимо для проведения анализа показателей в динамике.
Итак, государственный земельный надзор на территории Перми и Пермского края осуществляется представителями государственной и муниципальной власти. На территории Пермского края вопросами соблюдения земельного законодательства занимаются территориальные органы администрации. К таковым относится Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии Пермского края (Росреестр), Управление Росприроднадзора по Пермскому краю, Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Пермскому краю. Основные задачи по земельному надзору находятся в ведении Росреестра. То есть на территории Пермского края и Перми осуществляют свою деятельность единые для края и города территориальные Управления государственных органов, основным из которых является Росреестр. Территориальные органы Управления осуществляют проверки местных администраций на наличие нарушений земельного законодательства при проведении ими проверок в отношении подконтрольных физических и юридических лиц. Можно сделать вывод, что на сегодняшний день взаимодействие между государственными и муниципальными органами характеризуется как достаточно активное.
1.3 Методика оценки эффективности использования земель и зарубежный опыт проведения анализа сельскохозяйственного землепользования
Вопрос эффективности землепользования, важность которого подчеркивалась в предыдущих параграфах, является открытым на текущий момент. Как и любой другой показатель эффективности, индекс оптимального использования является относительной величиной. По этой причине для более полной оценки данного показателя необходимо рассматривать его разные аспекты с учетом специфики исследуемого объекта, в данном случае земельного участка.
В ходе анализа различных источников можно отметить, что на уровне муниципальных образований управление земельными ресурсами ориентировано на выполнение таких задач, как инвентаризация земель, оценки их экологического состояния, проведение анализа и оценки эффективности землепользования в границах локальных территориальных образований, вовлечение в хозяйственный оборот неиспользуемых земельных ресурсов и постановка их на кадастровый учет, содействие процедурам передачи земель эффективным собственникам и др. (Демидов П.В. и Улезько А.В., 2018). Однако проблема в отношении субъектов РФ может заключаться в том, что фактически указания не исполняются.
Организация земельного контроля на уровне земель сельскохозяйственного назначения требует таких же ключевых показателей, как любой проект или программа. Это необходимо для получения возможности отслеживать динамику и оценивать тенденцию, которую формирует реализуемая политика и, при необходимости, корректировать ее. Сейчас важным понятием во всех сферах деятельности является эффективность. В отношении использования земель сельскохозяйственного назначения эффективное землепользование может быть обеспечено в первую очередь за счет качественной организации процедуры земельного надзора на муниципальном уровне. Так как земли сельскохозяйственного назначения занимают значительную площадь на территории Пермского края (26,9% всех земель, на первом месте-земли лесного фонда), повысив эффективность использования данной категории земель, можно значительно улучшить показатели в сфере землепользования. Прежде чем определить методику оценки уровня эффективности землепользования, необходимо понимать, что подразумевается под этим понятием в сфере земельных отношений.
Эффективное землепользование можно определить через неэффективное. Прежде всего, неэффективное использование земель связано с неиспользованием участка в целом. При оценке результатов проверок, публикуемых в открытом доступе муниципальными районами, было выявлено, что большая часть выявленных нарушений земельного законодательства связана именно с неиспользованием земель. По данным Министерства сельского хозяйства, площадь земель сельскохозяйственного назначения в Пермском крае на начало 2017 г составляла 4,3 млн га. Площадь используемых земель составляет 770 000 га, то есть потенциал земельных ресурсов с/х назначения используется только на 18%. Неэффективным использованием земельных участков называют так же факт несоответствия фактического вида использования земель установленному в документах при определении вида разрешенного использования, то есть прямое нарушение земельного законодательства.
Земельные ресурсы так активно исследуются, потому что являются потенциальным источником формирования местных бюджетов. По этой причине эффективность землепользования оценивается еще и с точки зрения налоговых поступлений в бюджет. Если земля используется эффективно, налог на землю и неналоговый доход от использования имущества поступают в большем размере.
Если рассмотреть способ оценки эффективности землепользования с точки зрения экономики, можно увидеть, что основным способом оценки эффективности является прирост стоимости компании (выручка, прибыль, EVA и др.). В сельском хозяйстве также есть свои стоимостные показатели - это валовая, чистая, товарная и реализованная продукция. «Рентабельность сельскохозяйственных товаропроизводителей -- один из индикаторов госпрограммы развития сельского хозяйства до 2020 года. Согласно этому документу, соотношение между прибылью и затратами на производство в 2018 году должно составить примерно 15%, а спустя еще год -- 16%, то есть целевые показатели программы уже достигнуты», - заключает издание «Известия» (Рентабельность сельского хозяйства в РФ за 3 года выросла в двое, 2017). Рассмотрим данный показатель в динамике:
Таблица 2
Уровень рентабельности сельского хозяйства в России, 2000-2018 гг., %
|
2000 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
||
|
Уровень рентабельности по виду экономической деятельности «Растениеводство и животноводство, охота и предоставление соответствующих услуг в этих областях» |
6,3 |
18,6 |
21,7 |
16,4 |
13,6 |
15,4 |
|
|
Уровень рентабельности по экономике в целом |
18,9 |
7,3 |
8,1 |
7,6 |
6,7 |
10,7 |
Сост. по статистическому сборнику «Сельское хозяйство России, 2019»
По данным таблицы можно заметить, что с 2014 по 2015 годы наблюдался значительный прирост показателя, что можно объяснить внедрением государственной программы развития. Несмотря на то, что с 2016 по 2018 гг. показатель был выше показателя 2000 года, можно заметить его сокращение по отношению к 2015 году, притом, что производители отмечали спад из-за стагнации цен на рынке в период кризиса, то есть как раз в 2014-2015 гг. Спад зависит от множества факторов, тем не менее, важно усилить качество мониторинга для определения ключевых причин снижения рентабельности сельского хозяйства. Тем не менее, исследуемый результат статистический данных по России в данном случае подтверждает, что использование показателя рентабельности может отразить наличие неэффективного использования земель.
Существует предположение, которое обосновано сложностью разработки показателя эффективности, что определить оптимальность использования земельного участка возможно только в отношении земель сельскохозяйственного назначения (Сулин М.А., 1988). Вероятно, такой вывод связан с тем, что, в основном, показатель эффективности принято рассчитывать путем расчета отношения полученных от проекта выгод к затраченным на нее средствам. Когда исследователи оценивают фондоотдачу, ими рассматривается показатель затраченных средств на приобретение, внедрение и другие действия, необходимые для итогового использования фондового средства, который доступен и понятен для расчета. Вопрос возникает в момент, когда нужно определить какой эффект принесла инвестиция. В отношении землепользования, как может представить себе каждый собственник земельного участка, фондоотдача отражается в урожайности участка.
Кроме того, земля является истощаемым ресурсом, качество которого нужно восстанавливать. В данном случае эффективность землепользования можно рассмотреть с точки зрения ухудшения, улучшения либо сохранения на прежнем уровне свойств земли. Например, в зарубежных странах именно на это направлена процедура мониторинга земель. Опыт Скандинавии, Франции, США и Германии подчеркивает важность существования постоянно актуализируемой базы данных.
При мониторинге земель наблюдаются такие показатели, как загрязнение почв пестицидами или удобрениями, степень проявления эрозионных процессов, потеря органического вещества почвами в результате различных деградационных процессов, изменение структуры использования земель. В качестве методологии оценки состояния земель применяется зонирование земельных участок по их свойствам. При наличии эталонных территорий возможно сократить количество проверок за счет сокращения исследуемой территории. Кроме того, дополнительной помощью в странах Европы служит активность фермеров - например, в Норвегии они активно участвуют в предоставлении сведений о количестве вносимых удобрений, проведении мероприятий в отношении земельных участков, находящихся в их собственности. В Российском законодательстве прописано множество требований, но, как показывает практика, без осуществления государственного земельного надзора на муниципальном уровне, проблема неэффективного землепользования не будет решена.
Таким образом определено, что важно рассмотреть показатель эффективности землепользования с разных точек зрения. Так, некорректным подходом представляется оценка исключительно экономического аспекта, важно рассматривать в динамике экологическую, социальную и технологическую эффективность использования земельных участков. На сегодняшний день можно выделить такие методики оценки эффективности землепользования, как:
1. Соответствие фактического использования участка целевому ВРИ (Алпатов А.А, 2012);
2. Налоговые поступления в бюджет;
3. Объем реализации сельскохозяйственной продукции;
4. Рентабельность сельскохозяйственных земель (Меркулова Е.Ю. и Вязов Г.Б., 2018);
5. Индекс производства продукции сельского хозяйства;
6. Объем с/х продукции по отношению к площади земель с/х назначения (Меркулова Е.Ю. и Вязов Г.Б., 2018);
7. Доля невостребованных земель по отношению к площади земель с/х назначения с указанием удаленности участка от областного центра либо других причин неиспользования земельного участка;
8. Доля эродированных земель;
9. Объем инвестиций на единицу земельных ресурсов (удобрения, оборудование);
10. Балл бонитета почв;
11. Количество внесенных минеральных удобрений (Меркулова Е.Ю. и Язов Г.Б., 2018)
12. Численность работников с/х в расчете на единицу площади земель с/х назначения.
Несмотря на нововведения, существующие критерии эффективности использования земель в, основном, базируются на том, соответствует ли целевому назначению, текущий вид деятельности, осуществляемый на участке (Алпатов А.А, 2012). В этом случае важно понимать, что виды разрешенного использования могут быть присвоены без полной оценки перспектив земельного участка. Для того чтобы оценить взвешенность принимаемого в отношении устанавливаемого вида разрешенного использования участка, рассмотрим процесс принятия такого решения.
В соответствии с Земельным Кодексом, в отношении земель муниципальной собственности категорию земель устанавливает специально уполномоченный орган или должностное лицо муниципалитета в соответствии с действующими нормами земельного законодательства. При этом основаниями для присвоения той или иной категории может служить информация об участке, содержавшаяся в ранее существовавших кадастровых документах на этот участок. Так же основанием может служить заявление собственника, подкрепленное документами на право собственности, в которых указана категория земли, присвоенная данному участку. При этом существует возможность перевода установленного вида земель из одного в другой.
Однако проблема нецелевого использования участка или его неиспользования может возникать в результате недобросовестности собственника, то есть совершенно не зависеть от некорректности установленного органами МСУ вида разрешенного использования земельного участка (тем более, сейчас возможно его изменение при желании собственника, в том числе). В этом случае помощь оказывает осуществление государственного земельного надзора (при его правильной организации) и анализ причин выявленных нарушений, а не только их категория.
Величину налоговых поступлений можно проанализировать в динамике в отношении единого сельскохозяйственного налога (ЕСХН). Это налог, налогоплательщиками которого являются сельскохозяйственные товаропроизводители: организации и индивидуальные предприниматели, производящие сельскохозяйственную продукцию, а также оказывающие услуги сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства и животноводства (Официальный сайт федеральной налоговой службы). В данном случае налоговый доход можно проанализировать без включения организаций, осуществляющих свою деятельность не в сельскохозяйственной отрасли.
Урожайность может зависеть не только от качества участка, но и от работников предприятия. Размер налоговых поступлений может корректно отразить прибыль предприятий, но на данный показатель влияет множество других факторов. То есть в отношении любого расчетного показателя можно найти недостатки, так как в них достаточно сложно учесть все влияющие факторы.
Так как универсальный показатель эффективности использования земельных участков не определен и не установлен в законодательном порядке, процесс разработки показателя эффективности использования земель продолжается. В том числе, сформулирован итог эффективного использования городских земель: благоустройство должно соответствовать требованиям жителей (Сотников, 2015, с. 153-158), который имеет право на развитие, исходя из выше описанного опыта развитых стран. В данном случае может помочь ежегодный опрос населения, чтобы проследить динамику общественного мнения, и эту задачу оптимально выполнять на муниципальном, более приближенному к жителям, уровне. Кроме того, данные мнения жителей, для корректного представления удовлетворенности населения необходимо рассматривать в динамике и, обновлять каждую установленную отчетную дату. Проведение анализа в форме опроса может быть предложением для дальнейшей работы органов государственного земельного надзора. Данный опрос позволит выявить проблемы, которые зачастую может определить только местное население. Например, исходя из личного опыта, на придомовой территории может быть небольшой участок, который по неизвестным причинам (на его территории нет признаков землепользования ни по одному из возможных ВРИ) огорожен забором со всех сторон и, с точки зрения эффективности землепользования, скорее всего, не может быть отнесен к эффективным. Такие примеры могут привести, в большинстве случаев, только граждане, ежедневно наблюдающие неиспользуемые земельные участки. Конечно, мнение опрашиваемых может быть ошибочным или «соответствующим требованиям» интервьюера, однако, формирование такой базы данных позволит оптимизировать процесс работы контрольно-надзорных органов с учетом мнения не только уполномоченных на это лиц и активных граждан (как было указано ранее, проверка в отношении земельного участка может быть инициирована по заявлению не только должностных лиц), но и остальной части населения.
Перечень может варьироваться в зависимости от исследовательского вопроса, но можно сгруппировать большинство рассматриваемых показателей следующим образом (см. рис. 3):
Рис 3. Показатели эффективности землепользования
Для реализации методики эффективности использования земель необходим государственный земельный надзор. Процедура мониторинга в данном случае должна включать в себя (помимо текущих функций) получение актуальных данных об экономических и экологических показателях каждого земельного участка, необходимых для проведения анализа эффективности землепользования. Информация об отдельных участках должна быть собрана по каждому муниципальному району и направлена для анализа в территориальное Управление каждого субъекта РФ. Централизованно в закрепленные сроки проводится оценка эффективности использования земельных участков либо органами территориального Управления, либо (что представляется более оптимальным) Администрацией муниципального района самостоятельно. Круг ответственных лиц проводит анализ поступивших статистических данных по каждому участку и принимает решение о присвоении участку категории относительно его состояния. Например, если участок в течение нескольких периодов фактически приносит бюджету муниципалитета относительно высокий доход и при этом активно поддерживает состояние обрабатываемых земель - ему присваивается категория «экономически и экологически благоприятный». Если оба требования не соблюдаются, участку присваивается категория «неблагоприятный», и владелец получает предписание о необходимости принять меры по устранению нарушений. Таким образом, государственный земельный надзор на муниципальном уровне является основой для оценки эффективности землепользования.
Если перенести методику оценки эффективности использования земель на отдельное поселение, предполагается, что, при необходимых корректировках специалистов с/х, оптимально проводить анализ земельных участков следующим образом (периодичность устанавливается в зависимости от полученных результатов, возможно исключение некоторых пунктов при проведении частых проверок, например, если проблема использования участка охватывает не все перечисленные ниже пункты оценки качества землепользования):
Этап 1. «Отбор участков с/х назначения в реестре земельных участков поселения». За счет ведения качественного земельного надзора на территории поселения собраны данные о каждом земельном участке и его собственнике, поэтому в первую очередь для анализа эффективности использования с/х участка ответственное лицо отбирает среди всех представленных участков земли с/х назначения;
Этап 2. «Отбор показателей для анализа экономических и экологических параметров». Выбранный участок анализируется в первый раз - ответственный собирает данные о фактически используемой площади участка, наличии зарослей, минеральных свойств земельного участка и экономических показателях работы с/х предприятия на данной территории. Если анализ использования участка проводится не в первый раз, в доступе должна быть информация о данном участке за предыдущий период с указанием выданных либо невыданных предписаний;
Этап 3. «Первичная оценка при отсутствии данных за несколько периодов». Когда сведения по участку будут собраны хотя бы за две периода, возможно проведение тщательного анализа эффективности использования земельного участка - рассмотрение данных в динамике. Если данные собраны впервые, возможно оценить эффективность использования участка с точки зрения отсутствия заброшенного состояния, зарослей и наличия данных о минеральных свойствах участка (Россельхознадзор сможет оценить насколько пагубно текущее состояние земель относительно возможных нормативов с учетом особенностей географического положения субъекта РФ);
Этап 4. «Анализ тенденций развития участка по выбранным экономическим параметрам». После того, как собраны данные в динамике, возможно проводить более полный анализ эффективности использования земель с/х назначения. Экономические показатели предполагается рассматривать с точки зрения складывающейся тенденции развития. Если величины налоговых поступлений, объемов реализации и других выделенных ранее показателей формируют на временном отрезке положительный тренд или стабильный уровень развития, земельному участку присваивается полный балл и полбалла соответственно;
Этап 5. «Качественный анализ экологического состояния земельного участка». Экологические показатели рекомендуется рассматривать не с точки зрения динамика прироста или убыли. Фактически земельный участок может «требовать» больше удобрений в одном периоде и меньше в другом, но это не значит, что участок развивается неэффективно. В отношении экологических показателей важнее использовать категориальные переменные (именно поэтому для экономических показателей предлагается выбрать качественную переменную - для обобщения итогов по двум параметрам оценки развития участка). Проведение земельного надзора на муниципальном уровне позволит выявить наличие мероприятий, факт внесения удобрений и т.д. После присвоения балла по каждому параметру земельный участок относят к определенной категории, так называемому кластеру развития;
Этап 6. «Кластеризация участков в рамках поселения». Каждый выделенный кластер анализируется специалистами, которые формируют рекомендации. Затем, для сокращения административно-деловой нагрузки, можно рассматривать не каждый участок, а типичный представитель каждого кластера. Например, без детализации можно выделить 4 крупных кластера: эффективный, экологически неэффективный, экономически неэффективный и неэффективный (принцип выбора категории представлен в таблице 3);
Этап 7. «Разработка рекомендаций по развитию для каждого кластера». Если участок попадает в неэффективную категорию по одному из параметров или по обоим, его владелец получает предписание. Соответственно, спустя установленный срок, необходимо провести повторную проверку на предмет устранения нарушения. Например, если на земельном участке не проводились мероприятия по оздоровлению состояния земли или на участке были обнаружены заросли - в течение 3 месяцев возможно устранить нарушение. Однако важно проверить наличие плана следующих мероприятий, так как земельный надзор должен быть направлен не столько на выявление правонарушений (хотя при первом обращении, скорее всего, результатами будут предписания), сколько на анализ результатов использования земельных участков для своевременной корректировки мер в отношении развития земельного участка с/х назначения. Экономические показатели достаточно сложно улучшить в краткосрочном периоде, однако, важно оценить, какие усилия предприняты собственником для достижения среднерыночных показателей.
Этап 8. «Определение результатов развития участков». Участки, исходя из принимаемых мер, необходимо переносить между категориями, что позволит грамотно обобщать результаты и рекомендации. Также такая методика позволит проанализировать, какие участки являются «передовыми» в течение несколько периодов и поощрить их владельцев. Лучших собственников в дальнейшем можно рассматривать в качестве потенциальных владельцев неиспользуемых участков или неэффективно используемых участков (на основе кластеризации будут выявлены «аутсайдеры», которые, при учете особенностей участка, не принимают должных мер для развития).
Этапы 6-8 являются расширением для применения методики эффективности не только в рамках участка, но и в рамках поселения, района и т.д. с целью разработки перечня требований для кластера. Земельный надзор позволит выявить степень соблюдения разработанных требований, концентрация местных властей на каждом участке и дополнения перечня мер не запрещены, однако в первое время применения методики рекомендуется внедрять инновации на уровне собственника, а за территориальными управлениями закрепить функцию регулирования и проверки факта внедрения рекомендаций.
Вновь отмечая необходимость осуществления качественного земельного надзора в вопросе эффективного использования земель, схематично представим предлагаемую методику оценки эффективности использования земель в рамках поселения (см. рис. 4):
Рис 4. Методика оценки эффективности использования земель в рамках поселения
По итогам проведения проверки эффективности использования земель с/х назначения и после устранения выданного предписания каждому участку поселения присваивается категория эффективности. Если нарушения связаны с документаций, выдается предписание и устанавливается срок его исполнения, после чего полная информация заносится в базу данных земельных участков поселения. Если проблема связана с отсутствием данных о собственнике, участку присваивается категория «неэффективный» и в его отношении проводится работа по поиску собственника и работы над вовлечением участка в оборот (предполагается, что при отсутствии собственника в отношении участка не проводятся мероприятия по оздоровлению, участок заброшен). То есть фактически категория эффективности участку присваивается на основе экологических и экономических показателей и в соответствии с категорией разрабатываются меры по работе с участком и дата его следующей проверки (с учетом корректировок риск-ориентированного подхода):
Таблица 3
Категории эффективности использования земельного участка
|
Категория земельного участка |
Экономические показатели |
Экологические показатели |
|
|
Эффективный |
+ |
+ |
|
|
Экономически неэффективный |
Отрицательная динамика/ значительное отставание от средних показателей с/х предприятий при первичной оценке |
Соответствует нормативам, проводятся мероприятия, нет зарослей |
|
|
Экологически неэффективный |
Положительная динамика/ соответствует среднерыночным показателям при первичной оценке |
Заросли/ ухудшение минеральных свойств в динамике/ ниже нормы при первичной оценке |
|
|
Неэффективный |
- |
- |
Эффективность использования земель является относительным понятием и универсального индикатора на данный момент нет. При этом, часто под эффективностью, при поправке на способ присвоения ВРИ участку, на сегодняшний день принято понимать целевое использование земельного участка. Учет мнения интересов населения предполагается как одно из направлений дальнейшего развития процесса эффективной организации государственного земельного надзора на муниципальном уровне на территории Перми и Пермского края, однако, до момента его внедрения необходимо детально проработать процесс опроса и способ ведения реестра полученных данных. Для оценки эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения необходимо отслеживать динамику целого набора показателей, отражающих доходность от использования участка, качественное состояние земли и уровень инвестиций, которые фактически предоставляются владельцам земельных участков в качестве субсидий при обоснованной необходимости (показатель инвестиционных поступлений в объеме требуемых финансовых вложений). Ответственными за отслеживание показателей земельных участков должны быть территориальные органы при активной поддержке государства. Важно подчеркнуть, что эффективность землепользования и возможность разработать подходящие меры для ее повышения в отношении каждого отдельного участка - это продукт качественного земельного надзора на муниципальном уровне.
Несмотря на то, что земли сельскохозяйственного назначения являются основными поставщиками продуктов питания, кормов и сырья, на текущий момент существуют различные проблемы с использованием данных земельных участков, которые необходимо решать на муниципальном и региональном уровнях. Для принятия решений управляющие органы должны обладать необходимой информацией. Общая характеристика земель на территории РФ, а так же описание мер, принимаемых на текущий момент для развития с/х землепользования, приведены в следующей главе. Также для понимания текущей ситуации и выявления ограничений, существующих для реализации методики эффективности землепользования, проведен анализ эффективности землепользования на территории Пермского края.
Глава 2. Оценка использования сельскохозяйственных земель на территории муниципальных образований Пермского края: вопросы земельного надзора и повышения качества использования земель
2.1 Общая характеристика земель на территории муниципальных образований Пермского края
Прежде чем проводить анализ эффективности землепользования, необходимо составить характеристику земельных участков на территории Пермского края. Согласно данным, представленным на сайте Федеральной службы государственной статистики, одним из основных показателей, характеризующим состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, является площадь земель на территории муниципалитета. Также основной для данного исследования характеристикой, является площадь земель, относящихся к типу сельскохозяйственных угодий. Рассмотрим данные характеристики земель в отношении Пермского края.
По состоянию на 01.07.2017 в реестре муниципального имущества города Перми учитывается 1 686 участков площадью 4 709,6 га (Администрация города Перми, 2017). Пермский край занимает площадь 160 236 кв. км. Территория Пермского края включает в себя 77 муниципальных образований, из них 40 муниципальных районов, 8 городских округов, 29 городских и 260 сельских поселений (Портал муниципальных образований Пермского края).
В соответствии с техническим заданием представителя Росреестра, из выборки были исключены часть муниципальных районов (наиболее крупные) с целью снижения возможного смещения результатов оценки). В итоговой выборке были проанализированы городские и сельские поселения, которые включены в следующие муниципальные районы Пермского края (в скобках указано количество поселений в каждом районе):
Таблица 4
Выборка муниципальных районов Пермского края
|
Александровский (4) |
Звездный (1) |
Осинский (9) |
|
|
Бардымский (12) |
Ильинский (7) |
Очерский (5) |
|
|
Березовский (7) |
Карагайский (7) |
Пермский (20) |
|
|
Большесосновский (7) |
Кизеловский (5) |
Сивинский (3) |
|
|
Верещагинский (7) |
Краснокамский (4) |
Суксунский (5) |
|
|
Горнозаводский (7) |
Куединский (9) |
Уинский (7) |
|
|
Губахинский (1) |
Лысьва (1) |
Частинский (4) |
|
|
Добрянский (8) |
Октябрьский (13) |
Чердынский (8) |
|
|
Еловский (5) |
Ординский (5) |
Чернушинский (15) |
Как можно заметить, в среднем, в каждый муниципальный район входит примерно по 7 поселений. С точки зрения эффективности управления такой состав оптимален, если основывать вывод на результатах исследований эффективной структуры из других областей экономики. Такое распределение позволяет вести оптимальный учет данных и проводить более качественный государственный земельный надзор. Небольшое количество подведомственных структур позволяет проводить более полные и регулярные проверки, которые позволяют качественно выявлять слабые места в развитии сферы землепользования каждого поселения муниципальных районов Пермского края и разрабатывать детальные руководства к работе над недостатками.
После определения выборки проанализируем количественную характеристику земель Пермского края - площадь земельных участков в рамках выбранных муниципальных районов. При этом заметим, что данные для анализа собраны из разных источников, что позволит дополнительно сравнить достоверность информации, предоставляемой муниципальными районами. Если данные по площадям на момент сбора информации не были представлены на главной странице сайта поселения или в отдельном разделе (например, «общая информация»), рассматривался генеральный план (ГП) территории (по части поселений он был представлен на сайте поселения), данные ФСГС или в законах Пермского края (в качестве единственного источника информации). В целом, для сравнения значений сайтов и других источников данные по площадям поселений были собраны из ГП по 67% поселений, ФСГС - 23%, ФЗ - 10%.
Полезно рассмотреть данные показатели в динамике за длительный период с целью формирования общего представления о развитии землепользования на территории Пермского края. Однако в данном случае возникает ограничение ввиду возможного отсутствия информации, охватывающей длительные периоды, на сайтах муниципальных районов и на сайтах государственных органов.
Тем не менее, общее представление можно получить и при рассмотрении данных на определенную известную дату, при возникновении сложностей при сборе данных. Кроме того, данный анализ позволит дополнительно определить прозрачность предоставляемой муниципальными районами информации о своей деятельности в результате оценки информативности сайта либо, как минимум, его наличия. Открытость информации может служить не только основой для проведения исследований, но и для дополнительного контроля со стороны заинтересованных в развитии муниципального района, лиц.
Детальная информация по каждому поселению по двум показателям, определенным в качестве основных характеристик земель поселений выше, выбранных муниципальных районов представлена в приложении (см. прил. 1), ниже приведен статистический анализ основных определенных показателей на текущий период (последние опубликованные данные). Данный подход используется для того, чтобы была возможность сравнить данные с сайта статистики и сайтов поселений, информация на которых может обновляться, так как предоставляется в онлайн-режиме. При этом, есть вероятность, что некорректная информация может быть частично представлена и в том, и в другом источнике.
Для сравнения данных был выбран показатель «площадь муниципального района». Характеристика составлена по данным сайтов статистики, так как в ходе анализа были выявлены ошибки в данных, предоставленных на сайтах муниципальных районов, которые описаны ниже.
Таблица 5
Площадь земель Пермского края (ФСГС)
|
S зем. участка, кв. км. |
||
|
Минимум |
2,53 |
|
|
Максимум |
15547,97 |
|
|
Среднее |
456,4809 |
Минимальная площадь земель принадлежит Верхнедавыдовскому поселению, находящемуся на территории Осинского муниципального района. Максимальная площадь так же принадлежит поселению Осинского муниципального района - Комаровскому.
Так как не на всех сайтах муниципальных районов была представлена информация по площади поселения, анализ отклонений был проведен для 136 поселений из 186 (73% выборки). Детальный анализ по каждому поселению представлен в Приложении (см. прил. 2). Из 136 поселений различия между данными сайта и другого источника информации были выявлены по 55 поселениям. Однако, в среднем, отклонения меньше 1 кв.м., что можно заметить по линейному тренду (см. рис. 5). Тем не менее, часть отклонений превышают 1 000 кв.км, что указывает на необходимость перепроверки данных на сайтах муниципальных районов.
Вторая характеристика (площадь сельскохозяйственных угодий) была сформирована ввиду отсутствия информации за несколько периодов на сайтах поселений по данным сайта ФСГС. В приложении представлены описательные статистики по данному показателю в динамике за доступные периоды (см. прил. 1), ниже рассмотрены основные выводы по собранным данным в отношении площадей поселений и доле сельскохозяйственных угодий в них. Так как на сайте ФСГС данные по площадям земель сельскохозяйственного назначения представлены только за 2007 и 2008 год, проанализировать изменение доли сельскохозяйственных угодий в общей площади территорий было возможно так же только за этот период. Итак, рассмотрим основные результаты проведенного анализа показателей в динамике.
Рис. 5 Анализ отклонений площадей земельных участков
(сравнение данных сайтов и альтернативных источников)
1. Площади поселений с течением времени изменились по 38% поселений (из них 70% в сторону прироста территории, максимальный прирост составил 457985 га у Ныробского поселения в Чернушинском муниципальном районе);
2. Доля сельскохозяйственных угодий на территории муниципальных районов Пермского края изменилась по 30% поселений. Причиной изменений послужило изменений общей площади территории, изменение площади сельскохозяйственных угодий, изменение обоих показателей:
a. Прирост сельскохозяйственных угодий произошел у 7% поселений (максимальный прирост составил 22 052 га в по Вильгортскому поселению и 45,38% по Майскому);
b. Площадь сельскохозяйственных угодий сократилась ввиду прироста (либо большего прироста территории по отношению к приросту территории с/х угодий) территории всего поселения так же по 7% поселений;
c. По Большеусинскому сельскому поселению «прирост» доли сельскохозяйственных угодий произошел ввиду того, что сокращение сельскохозяйственных угодий составило меньшую величину по отношению к сокращению общей площади поселения;
d. По Частинскому сельскому поселению одновременное сокращение показателей привело к нулевому изменению показателя доли сельскохозяйственных угодий;
e. Сокращение доли сельскохозяйственных угодий исключительно по причине изменения площади с/х назначения произошло у 6% поселений (максимальное снижение (-20,48%) показало Етышинское поселение Чернушинского муниципального района);
f. В целом, сокращение площадей сельскохозяйственных угодий было замечено по 16,57% поселений, без изменений остались 70%;
Не менее важной характеристикой земельных участков на территории муниципальных районов является перечень видов разрешенного использования, согласно которым проводится проверка в рамках государственного земельного надзора. Кроме того, информация по ВРИ используется для оценки эффективности землепользования с точки зрения целевого использования земель. Рассмотрим распределение перечисленных ранее видов разрешенного использования по поселениям (с учетом поправки на актуальность информации, предоставленной в открытом доступе).
В среднем, в каждом поселении выделено около 4-5 зон землепользования. В рамках выбранных поселений виды разрешенного использования представлены в следующем составе:
Таблица 6
ВРИ по выбранным поселениям Пермского края
|
Виды разрешенного использования |
Кол-во зон в поселении |
Поселение с макс. кол-вом зон данного типа |
|
|
Жилые |
159 |
Осинское (7) |
|
|
Общественно-жилые |
9 |
Спешковское, Чердынское (2) |
|
|
Смешанные |
4 |
Шагиртское (2) |
|
|
Общественно-деловые |
203 |
Полазненское (6) |
|
|
Общественно-производственные |
7 |
Енапаевское (2) |
|
|
Производственно-коммунальные |
91 |
Сивинское (9) |
|
|
Инженерно-транспортные |
76 |
Ключевское (5) |
|
|
Сельскохозяйственные |
96 |
Киселевское (7) |
|
|
Специальные |
62 |
Заборьинское, Сарановское, Красноясыльское (3) |
|
|
Прочие |
12 |
Ординское (2) |
|
|
Общие |
14 |
Все представленные (1) |
|
|
Энергетики |
1 |
Трушниковское |
|
|
Резервного фонда |
8 |
Труновское, Чернушинское (4) |
|
|
Перспективного развития |
9 |
Горнозаводское (4) |
|
|
Итого |
751 |
Конечно, зон различного вида на территории Пермского края больше, но мы не рассматриваем крупные районы, так как их показатели гораздо выше рассмотренных.
Как можно заметить, доля земель сельскохозяйственного назначения (13%) достаточно мала по сравнению с долей жилых и общественно-деловых зон. На этой основе подтверждается факт, что земли могут изыматься не сколько для развития сельского хозяйства и проведения политики импортозамещения, сколько для строительства очередного делового центра.
В ходе сбора информации по общей площади населений также были проанализированы качественные показатели прозрачности информации: «наличие сайта», «заполненность разделов необходимой информацией». Переменная «наличие сайта» была сформирована на основе наличия ссылки по запросу в сети Интернет с указанием названия поселения. Возможно, сайт можно найти при использовании другого подхода, однако, результат показал, что на текущий момент возможно выявление необходимой для предварительного анализа информации с помощью быстрого поиска. Кроме того, цель данного дополнительного анализа заключалась в оценке открытости информации для широкого круга лиц, заинтересованного в развитии муниципального района. По этой причине наличие ссылки на сайт поселения на первой странице (в идеале на первой строчке результата запроса) было принято в качестве подходящего показателя для присвоения категориальной переменной «наличие сайта» значения 1. Переменная «заполненность разделов» была сформирована в ходе детального сбора информации по поселениям. Значение 1 было присвоено тем поселениям, на сайтах которых был заполнен раздел «Землепользование»/ «Градостроительство». Данные разделы были выделены на всех сайтах, но не по всем поселениям данные разделы были заполнены. По части поселений разделы были заполнены не полностью: отсутствовали документы, необходимые для сбора видов разрешенного использования (необходимы были Правила землепользования и застройки) и площадей поселений (требовался генеральных план территории при отсутствии информации на главной странице сайта).
По результатам оценки собранных данных, сайт создан 99% поселений (по двум поселениям необходимые данные были найдены с помощью сайтов с общей информацией, то есть фактически собственного сайта у поселения нет), что говорит о постепенном формировании основы базы данных для анализа муниципальных районов. Тем не менее, формирование является постепенным, так как с точки зрения наполненности сайта необходимой информацией сайты можно отнести к соответствующим требованиям открытости информации лишь для 66 из 186 поселений, то есть 35% всех рассмотренных поселений. Если рассматривать данный показатель в отношении поселений, в которых выделена сельскохозяйственная зона, сайт нельзя назвать информативным ни по одному из поселений - либо информации нет, либо она обновлялась последний раз несколько лет назад, либо актуальная информация (данные за 2019 г.) не связана с землями сельскохозяйственного назначения.
Таким образом, на территории Пермского края существует несколько территориальных зон, распределение которых неравномерно по представленным поселениям. Большую часть составляют жилые и общественно-деловые зоны. На третьем месте (важно заметить - с большим отрывом от первых мест) находятся сельскохозяйственные земли и земли производственно-коммунального назначения. Средняя площадь поселения - 450 кв.км. Площадь сельскохозяйственных угодий на 2008 год изменилась по части поселений по разным причинам, ее доля осталась неизменной для 70% поселений, однако 17% поселений характеризуются сокращением площади с/х земельных участков. Тем не менее, данные по с/х землям требуется актуализировать, чтобы сделать конкретные выводы о положении дел на сегодняшний день. На текущий момент на территории Пермского края проходит работа по раскрытию информации о деятельности поселений в открытом доступе, однако, несмотря на периодическую публикацию необходимых для своевременного анализа данных, в открытом доступе не предоставлена актуальная информация по землям именно сельскохозяйственного назначения. При этом данная информация нужна, и этот факт подчеркивается наличием программ по развитию сельского хозяйства, анализ которых приведен далее.
2.2 Анализ государственных программ Пермского края по повышению качества использования сельскохозяйственных земель
Государственное вмешательство необходимо в исследуемом вопросе, так как земля является основным производственным фондом. Меры, принятые на государственном уровне, в данном случае обладают наиболее подходящим уровнем значимости для решения проблемы неиспользования или неэффективного использования земель сельскохозяйственного назначения.
Для понимания перечня мер, реализуемых в рамках муниципалитетов для повышения эффективности землепользования и выделения ключевых показателей рассмотрим действующие государственные программы.
На текущий момент действует программа «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы», утвержденная постановлением Правительства от 14 июля 2012 года №717. Позже было принято решение о продлении срока ее реализации до 2025 г.
Проведем анализ программы. Ответственными за реализацию программы ОГВ являются Министерство сельского хозяйства РФ (ответственный исполнитель), Министерство экономического развития РФ, Министерство финансов РФ.
В программе на I этапе выделяются следующие цели:
1. Обеспечение продовольственной независимости России;
2. Ускоренное импортозамещение;
3. Повышение конкурентоспособности с/х продукции РФ на внутреннем и внешнем рынках.
Для оценки прогресса в программе предлагается оценивать динамику следующих показателей:
1. индексы производства продукции сельского хозяйства, растениеводства, животноводства, пищевых продуктов в хозяйствах всех категорий (в сопоставимых ценах) по отношению к уровню предыдущего года;
2. индекс физического объема инвестиций в основной капитал сельского хозяйства по отношению к уровню предыдущего года;
3. рентабельность сельскохозяйственных организаций (с учетом субсидий);
4. среднемесячная заработная плата работников сельского хозяйства (без субъектов малого предпринимательства);
5. индекс производительности труда по отношению к уровню предыдущего года;
6. количество высокопроизводительных рабочих мест;
7. удельный вес затрат на приобретение энергоресурсов в структуре затрат на основное производство продукции сельского хозяйства.
На II этапе определяют цели и ключевые показатели, приведенные ниже:
1. обеспечение продовольственной безопасности Российской Федерации с учетом экономической и территориальной доступности продукции агропромышленного комплекса;
2. достижение значения произведенной добавленной стоимости, создаваемой в сельском хозяйстве;
3. достижение темпа роста экспорта продукции агропромышленного комплекса;
4. достижение индекса физического объема инвестиций в основной капитал сельского хозяйства.
Программа, исходя из поставленных целей, включает в себя несколько направлений, или подпрограмм: развитие отраслей агропромышленного комплекса, обеспечение условий развития агропромышленного комплекса, экспорт продукции агропромышленного комплекса, развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения, устойчивое развитие сельских территорий, управление реализацией программы, научно-техническое обеспечение развития отраслей агропромышленного комплекса, развитие сырьевой базы для обеспечения легкой промышленности качественным с/х сырьем. Как можно заметить, мониторинг выделен в отдельную программу, так как контроль за реализацией программы является важным этапом, позволяющим своевременно скорректировать стратегию реализации программы в постоянно меняющихся внешних и внутренних условиях.
Так же действует программа «Комплексное развитие сельских территорий», утвержденная постановлением Правительства от 31 мая 2019 года №696. «Основные цели госпрограммы - сохранение доли сельского населения в общей численности населения России на уровне не менее 25,3%, достижение соотношения среднемесячных располагаемых ресурсов сельского и городского домохозяйств до 80%, повышение доли общей площади благоустроенных жилых помещений в сельских населённых пунктах до 50%.
В проектную часть госпрограммы включены пять ведомственных проектов: «Развитие жилищного строительства на сельских территориях и повышение уровня благоустройства домовладений», «Содействие занятости сельского населения», «Развитие инженерной инфраструктуры на сельских территориях», «Развитие транспортной инфраструктуры на сельских территориях», «Благоустройство сельских территорий».
К процессной части госпрограммы отнесены три ведомственные целевые программы: «Обеспечение государственного мониторинга сельских территорий», «Аналитическая и информационная поддержка комплексного развития сельских территорий», «Современный облик сельских территорий». Обратим внимание, что мониторинг так же выделен в отдельную подпрограмму.
Ключевой вопрос при реализации программы - система финансирования. Общий объем финансового обеспечения Государственной программы - 8 212 152 839,7 тыс. рублей, в том числе:
Подобные документы
Задачи и функции государственного земельного управления. Главные направления государственного земельного надзора. Государственная регистрация прав и сделок с земельными участками, мониторинг земель. Государственный учет количества и качества земель.
реферат [24,5 K], добавлен 24.07.2011Понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения. Порядок и особенности использования земель. Особенности оборота земель сельскохозяйственного назначения после принятия Федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.
курсовая работа [31,7 K], добавлен 21.06.2011Оборот земель сельскохозяйственного назначения и его принципы. Приватизация и продажа земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Порядок арендования земельных участков.
контрольная работа [22,3 K], добавлен 29.04.2008Изучение особенностей правового режима земель сельскохозяйственного назначения. Принципы и законодательное регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения. Обеспечение правильной и продуктивной работы аграрного сектора российской экономики.
реферат [33,1 K], добавлен 05.03.2015Исследование понятия и состава земель сельскохозяйственного назначения, основных особенностей их использования гражданами и юридическими лицами. Анализ возникновения, изменения и дифференциации правового режима земель сельскохозяйственного назначения.
контрольная работа [17,6 K], добавлен 22.02.2012Определение единообразного подхода к правовому регулированию составных частей земель Республики Беларусь. Статус земель сельскохозяйственного назначения. Специфика государственного управления в области использования и охраны сельскохозяйственных земель.
реферат [20,3 K], добавлен 17.09.2012Особенности правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения в Республике Саха (Якутия). Анализ использования земель сельскохозяйственного назначения СПХК Хатасский. Ставки земельного налога в городском округе "город Якутск".
курсовая работа [962,6 K], добавлен 05.05.2014Понятие земель сельскохозяйственного назначения. Особенности возмещения убытков землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков. Основания возникновения и прекращения права землепользования на землях сельскохозяйственного назначения.
контрольная работа [32,2 K], добавлен 05.09.2009Понятие и общая характеристика земель сельскохозяйственного назначения. Право землевладения и землепользования юридических лиц и граждан. Особенности правового регулирования оборота сельскохозяйственных земель. Прекращение прав на земельные участки.
курсовая работа [34,1 K], добавлен 11.09.2014Земли сельскохозяйственного назначения, расположенные за чертой поселений и предоставленные для нужд сельского хозяйства. Характеристика субъектов прав на земли сельскохозяйственного назначения. Убытки и потери сельскохозяйственного производства.
контрольная работа [48,7 K], добавлен 16.02.2011
