Махолина Карина Андреевна

В каждом государстве управление туристской индустрией имеет свои особенности, на что повлияли различные условия и обстоятельства. В настоящем параграфе необходимым представляется рассмотреть специфику регулирования туризма в различных зарубежных странах, имеющих схожий или же совершенно противоположный опыт туристского развития с Российской Федераций. Будет полезным и эффективным позаимствовать что-то из подходов иностранных государств, в которых туризм стал отраслью, приносящий существенный вклад в национальную экономику.

Для реализации наиболее эффективной государственной туристской политики целесообразно исследовать одни из лучших мировых практик в сфере туризма. Таким образом, были выбраны следующие государства: из европейского пространства - Франция, южная страна - Турция, а также такая азиатская страна, как Китай. В данных государствах туристская индустрия давно является существенной статьей доходов страны и динамично и непрерывно развивающейся отраслью. Однако государства существенно отличаются социально-экономической развитостью, а также политическими режимами.

Опыт стран свидетельствует о том, что, в первую очередь, на социально-экономическую эффективность развития туризма влияет то, как к отрасли относятся на государственном уровне, воспринимается ли туристская сфера в действительности как приоритетная индустрия, способная стать высокодоходной Бессонова, Г.Б. Организационные модели государственного регулирования туризма за рубежом. - М., 2017. С. 22..

Существуют различные системы государственного управления в области туризма по всему миру. В одних государствах функционируют отраслевые министерства, в других - министерства, курирующие несколько сфер Panasiuk, A. Tourism Management by Public Administration Institutions. 2019. P. 365.. Помимо этого, некоторые страны вовсе не имеют центральных структур, которые занимались бы вопросами туристской деятельности, или же управление осуществляется на уровне регионов государства Кусков, А.С. Основы туризма. - М., 2008. С. 22.. Далее речь пойдет конкретно о существующих моделях государственного управления сферой туризма.

Итак, проведенный анализ публикаций и исследований в области управления туризмом в различных странах показал, что существует 4 модели государственного регулирования туристской индустрии Галасюк, С.С. Модели государственного регулирования в сфере туризма. - М., 2010. С. 189.. Начнем с первой модели, которая подразумевает функционирование в государстве министерства, занимающегося непосредственно вопросами исключительно в области туризма. Данный тип управления эффективен в том случае, если государство имеет необходимые и благоприятные ресурсы и условия для развития туристской индустрии Аслаханова, С.А. Государственное регулирование в сфере туризма. - Грозный, 2016. С. 79.. Иными словами, потенциал.

В свою очередь, вторая модель представляет собой наличие министерства, которое осуществляет государственную политику не только в сфере туризма, но и в другими смежными экономическими отраслями. Данный подход к управлению туристской отраслью характерен, в основном, для экономически неразвитых стран, в которых туризм часто объединен с иными экономическими сферами, приносящие существенный вклад в национальную экономику Аслаханова, С.А. Государственное регулирование в сфере туризма. С. 79..

Особенностью следующей модели государственного управления в области туризма является существование специализированного отраслевого органа (например, туристской администрации), которую курирует министерство, занимающееся реализацией государственной политики в области множества сфер деятельности, или же непосредственно правительство государства. Данная модель может быть названа «европейской», поскольку больше всего распространена на территории Европы. Стоит отметить, что в государствах, в которых туризм считается важнейшим сектором в национальной экономике, управление и регулирование данной отрасли будет относиться к функциям министерства с экономической направленностью. На данный момент Российская Федерация является примером третьей модели государственного управления туризмом, так как вопросами данной индустрии занимается Министерство экономического развития. Более подробно об этом пойдет речь далее.

Последняя четвертая модель предполагает, что органа исполнительной власти в области туризма в государстве вовсе не существует. Данный подход к управлению относится как к развитым странам с высоким валовым внутренним продуктом на душу населения, так и к странам, занимающие низкие строчки по этому показателю. Следовательно, нельзя дать более или менее универсального объяснения использования данной модели. Причины могут быть разные: либо туристской индустрии вовсе не уделяется внимание со стороны государства, либо государство не имеет необходимых экономических ресурсов для развития отрасли, либо в стране наблюдается политическая нестабильность.

Существующие модели государственного управления в области туризма представлены на рисунке 2.

Рисунок 2 - Модели государственного управления туризмом

Источник: составлено автором.

Следует отметить, что Галасюк С.С. проведя большое исследование системы государственного управления туризмом 193 стран, пришел к следующему выводу: наиболее распространенной среди государств по всему миру является вторая модель (41%), которая предполагает функционирование министерства, совмещающее функции по управлению туризмом и смежными отраслями. Треть стран (31%) использует третьею модель, означающая наличие в государстве многопрофильного министерства, в особенности с экономическим уклоном, или же государственная структура. Что касается первой модели, то в каждой пятой стране (21%) центральным органом власти в области туризма является самостоятельное министерство, курирующее исключительно туристскую отрасль, и всего лишь 7% государств придерживаются последней модели государственного управления, то есть у них отсутствует какой-либо орган, регулирующий туризм Галасюк, С.С. Модели государственного регулирования в сфере туризма. С. 202..

Выбор странами той или иной модели государственного управления и регулирования отрасли туризма определяется тем фактом, как воспринимается данная экономическая сфера при разработке государственной политики - приоритетная, требующая особого внимания индустрия или же отрасль, которая играет незначительную роль в формировании ВВП и национальной экономике в целом.

Итак, начнем с рассмотрения выбранных для исследования стран, а именно - Франция, Турция и Китай. Анализируя опыт развития туризма во Франции, следует отметить, что данная индустрия в этой стране представляет собой важнейший экономический сектор. Наибольший туристский поток по всему миру приходится именно на это государства, которое соответственно занимает первые строчки в рейтинге UNWTO (Всемирная туристская организация, межправительственное учреждение системы ООН) по посещаемости International Tourism Highlights. 2019. Mode access: http://tourlib.net/wto/WTO_highlights_2019.pdf (дата обращения: 30.01.2020).. Стоит отметить, что именно благодаря Франции в 2018 году появился термин «овертуризм» («overtourism») из-за высокого уровня турпотока Ефанова, Л.Д. Современное состояние туристической отрасли Франции. - М., 2019. С. 102. . Тем не менее, во Франции отсутствует отраслевое министерство, которое бы занималось вопросами исключительно туристского направления. С 2014 года туризмом управляет Министерство Европы и иностранных дел и Министерство экономики и финансов Франции Kolupaeva, E.V. French Policy in the Sphere of Tourism. - 2019. P. 71-92.. Подчиненное данному министерству агентство под названием «Atout France» целенаправленно занимается развитием туристской отрасли. Генеральный директор агентства, Кристиан Мантеи, на вопрос о переходе полномочий по управлению туризмом министерству иностранных дел, ответил, что данная система эффективно функционирует, поскольку дипломатия, внешнеторговые связи и туристская индустрия, по его мнению, должным образом дополняют друг друга Губский, А. «Туризм - это не просто важный сектор экономики, но еще и инструмент влияния, мягкая сила». - М., 2017. Режим доступа: https://www.vedomosti.ru/business/characters/2017/06/13/694194-turizm-vazhnii-sektor-ekonomiki (дата обращения: 30.01.2020)..

Следующий элементом в структуре управления туристским комплексом во Франции выступает созданный в 1986 году Национальный совет по туризму (Conseil National du Tourism), который является консультативным органом власти при министерстве, курирующем исследуемую отрасль Kostas, R. Tourism in Time of Crisis: Specialization, Spatial Diversification and Potential to Growth Across European Regions. - 2017. P. 20.. Данный орган имеет следующие функции: планирование программы, направленной на туристское развитие, обеспечение необходимыми рабочими местами, также участие в процедуре принятия нормативно-правовых актов в области туристской деятельности. Министр туризма, возглавляющий Национальный совет по туризму, обладает контрольными полномочиями Шарифуллина, А.И. Государственное регулирование туристской индустрии в России и во Франции. - М., 2019. С. 218..

Агентство по развитию туристской сферы «Atout France», которое упоминалось ранее, представляет собой государственный туристский орган, занимающийся продвижением туризма во Франции на мировом рынке, проведением маркетинговых исследований, формированием стратегических документов развития индустрии, а также повышением уровня сервиса во Франции Atout France, opйrateur national du tourisme. Официальный сайт АтуФранс. Mode access: http://atout-france.fr/content/atout-france-operateur-national-du-tourisme (дата

обращения: 01.02.2020)..

Что касается нормативно-правовой базы во Франции в области туризма, то главенствующим законом является принятый в 2006 году Кодекс туризма. Данный кодекс содержит в себе общие вопросы организации туристской индустрии, а именно распределение полномочий в области туризма между органами власти разных уровней, регулирование профессиональной деятельности, также положения, которые касаются объектов, функционирующих в сфере туризма и непосредственно финансирования и налогообложения в отрасли.

Сложившаяся во Франции система управления туризмом является оптимальной для полноценного и комплексного развития индустрии в стране Карташевская, И.Ф. Модели государственного управления туризмом в международной и отечественной практике. - Орел, 2017. С. 287.. Преимуществом французской системы можно считать децентрализацию, исключающую дублирующие управленческие функции.

Далее речь пойдет о Турции, государстве, в котором туристская индустрия вносит серьезный вклад в национальную экономику, и с каждым годом значимость отрасли растет. Турция имеет все необходимые условия для развития туризма: благоприятные природно-климатические ресурсы, развитая инфраструктура размещения и транспортная инфраструктура, а также качественное обслуживание. Несмотря на то, что большая часть территории страны расположена в Азии, а большинство населения - приверженцы ислама, органы государственной власти в области туризма все же европеизированы и действуют согласно международным нормам.

Существующий в Турции центральный орган исполнительной власти, Совет министров, осуществляет разработку и реализацию государственной туристской политики. Финансовая поддержка развития индустрии со стороны государства является одним из приоритетных направлений государственной деятельности.

Турцию можно отнести ко второй модели управления туризмом, которая предполагает существование в государстве министерства, совмещающее функции по управлению и контролю не только в области туризма, но и смежных отраслей. В республике за туристскую отрасль ответственно Министерство культуры и туризма, которое интенсивно занимается продвижением государственного туристского продукта на международных рынках.

Основной целью разработанной Министерством культуры и туризма «Стратегии развития туризма до 2023 года» является вступление Турции в пятерку государств по показателю количества прибытий и уровню доходов от туристской индустрии Tourism Strategy of Turkey - 2023. Ministry of culture and tourism. - Ankara, 2007. Mode access: https://www.ktb.gov.tr/Eklenti/43537,turkeytourismstrategy2023pdf.pdf?0&_tag1=796689BB12A540BE0672E65E48D10C07D6DAE291 (дата обращения: 02.02.2020).. Как известно, на момент 2019 года Турция заняла 6 место согласно рейтингу UNWTO, продемонстрировав наибольшую динамику среди других государств. Рост составил практически 22% по сравнению с 2018 годом, когда страна заняла восьмую строчку. Можно сделать вывод, что государство постепенно справляется с главной целью «Стратегии развития туризма».

Как уже было сказано раннее, одним из первостепенных преимуществ туристской индустрии в Турции является высокий уровень обслуживания. Действительно со стороны государства особое внимание уделяется образованию в области туризма. Министерство, курирующее исследуемую отрасль, создало специальные туристские учебные учреждения, в которых студенты имеют возможность помимо получения теоретических знаний, также применять эти знания на практике в туристских организациях, а персонал в сфере туризма может совмещать обучение с работой Платов, А.В. Подготовка профессиональных кадров для индустрии туризма: опыт Турции. - М., 2018. С. 109..

В 2019 году парламентом государства был принят закон о создании Агентства по развитию и продвижению туризма, функционирующее за счет внебюджетных средств - средств субъектов туристской индустрии в виде обязательных отчислений в размере не менее 1% с оборота. В соответствии с законом, агентство, в первую очередь, будет осуществлять продвижение Турции как круглогодичное направление, целью которого является сглаживание сезонности спроса на туристский продукт. Помимо этого, агентство занимается разработкой маркетинговых стратегий.

Проанализировав опыт Турции, существующую структуру управления туризмом и нормативно-правовую базу, регулирующую отношения в данной отрасли, необходимо отметить степень проработанности «Стратегии развития туризма до 2035 года», в которой конкретно и детально определены целевые показатели для достижения наибольшей эффективности. Помимо этого, в данном стратегическом документе четко сформулированы стратегии планирования, инвестирования и организации туристской индустрии в Турции. Более того, в данном государстве со стороны правительства уделяется особое внимание финансовой поддержке туристской индустрии посредством комплексной системы таких существующих финансовых мер стимулирования, как выделение средств для продвижения туристского продукта, предоставление субсидий для поддержки крупномасштабных и наиболее важных для социально-экономического развития проектов в области туризма, а также налоговых льгот для организаций, функционирующих в анализируемой области Katircioglu, S. Interactions between tourism and financial sector development: evidence from Turkey. - 2018. P. 520..

Следующее государство, практика развития туризма которого представляет значимый интерес для настоящей исследовательской работы - Китай. Данная страна отличается от предыдущих анализируемых стран политическим режимом, который имеет недемократическую форму. Данный фактор, безусловно, сыграл немаловажную роль в формировании системы органов государственной власти в области туризма Zhou, P. Tourism Development Models and Development Experience with Chinese Characteristics. - 2019. P. 81-98..

Особенностью развития туризма в Китае является тот факт, что данное государство было практически закрыто для туристского посещения вплоть до 1978 года Tang, X. The Historical Evaluation of China's Tourism Development Policies (1949-2013) - A quantitative Research Approach. - 2017. P. 259-269., однако на данный момент страна демонстрирует серьезный темп роста уровня туристского потока с каждым годом и входит в четверку лучших направлений по всему миру, согласно рейтингу UNWTO.

Китай обладает серьезным культурно-историческим наследием. Помимо этого, есть другие факторы, привлекающие туристов в страну, а именно: уникальность природных ресурсов, лидерство государства по разработкам новейших технологий, исключительная специфика каждого туристического города в Китае, различные экономические факторы (производство товаров по относительно низким мировым ценам) Медведева, В.В. Современное развитие туризма в Китае. - Белгород, 2018. С. 29..

Что касается организационной структуры органов государственной власти в области туризма в Китае, то до 2018 года Государственное управление по делам туризма Китайской Народной Республики занималось управлением туристской отрасли. В 2018 году в процессе реформирования системы органов государственного управления в Китае путем слияния Министерства культуры и Национальной администрации по туризму в КНР было создано Министерство культуры и туризма, подчиняющееся главному органу исполнительной власти в Китае - Государственному совету КНР Уведомление Государственного Совета КНР «Об организационной структуре». Chinalaw.Center. 2018. Режим доступа: https://chinalaw.center/administrative_law/china_state_council_structure_2018_russian/ (дата обращения: 03.02.2020).. В компетенции данного министерства будут входить следующие функции: реализация государственной политики в сфере культуры и туризма, разработка определенных мер для комплексного развития указанных ранее отраслей, регулирование предпринимательской деятельности в области культуры и туризма Новая структура министерств и ведомств Государственного Совета КНР. CNLegal: блог о законодательстве КНР. 2018. Режим доступа: https://cnlegal.ru/china_administrative_law/china_state_council_2018/ (дата обращения: 03.02.2020).. Существовавшее ранее Государственное управление по делам туризма было упразднено с появлением нового министерства.

Главным и приоритетным законом в нормативно-правовой базе в области туризма в Китае является вступивший в силу в 2013 году Закон Китайской Народной Республики «О туризме». Данный правовой акт устанавливает правила по ведению туристской деятельности в стране, заключению договоров об оказании туристских услуг, обеспечению безопасности туристов, также регулирует вопросы государственного контроля в области туризма и иные вопросы. До принятия закона «О Туризме» туристская деятельность регулировалась лишь подзаконными нормативно-правовыми актами Chiu, C. Tourism Expansion and Economic Development: Evidence from the United States and China. 2020. P. 1-22..

Стоит отметить, что опыт Китая в развитии туристской отрасли определенно заслуживает особого внимания со стороны российских специалистов. Таким образом, необходим пересмотр условий получения российской визы, которая представляется достаточно затруднительной процедурой для иностранных туристов Симонян, Г.А. Особенности развития туризма в регионах России, Франции и КНР. - М., 2019. С. 190. . Согласно прогнозам Министерства иностранных дел России, завершение облегчения визового режима приурочено к 2021 году, несмотря на то что Министерство экономического развития, курирующее отрасль туризма в государстве, и непосредственно Федеральное агентство по туризму рассчитывают на ускорение и завершение данного процесса в 2020 году.

Внутренний туризм в России демонстрирует существенные и стабильные темпы роста, в то время как развитие въездного туризма оставляет желать лучшего. В данном случае, как было сказано раннее, необходимо обратить внимание на практику Китая, который ввел визовые послабления, что привело к увеличению въездного туристского потока, а доля туристской индустрии в ВВП государства стала рекордной и составила 15% Симонян, Г.А. Особенности развития туризма в регионах России, Франции и КНР. С. 201.. Как можно увидеть из графика 3, который демонстрирует число въездных туристских поездок иностранных граждан из стран дальнего зарубежья в Российскую Федерацию, наибольшую долю иностранных туристов в России составляют граждане Китая.

Рисунок 3 - Число въездных туристских поездок иностранных граждан стран дальнего зарубежья в Российскую Федерацию в 1 квартале 2019 года

Источник: Федеральная служба государственной статистики. Управление статистики торговли и услуг.

Есть несколько объяснений данному факту. Во-первых, для китайских граждан с 2000 года действует достаточно лояльный визовым режим благодаря соглашению между Россией и Китаем о безвизовых групповых туристских поездках О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о безвизовых групповых туристских поездках: распоряжение Правительства РФ от 29.02.2000 №1274-р. . Данное соглашение подразумевает, что китайские туристы могут находиться без визы на территории России на протяжении 15 дней при условии, что они едут туристической группой, состоящей из не менее пяти человек и не более 50 человек. Стоит упомянуть, что на момент 2020 года из-за вспышки коронавируса в Китае Правительством Российской Федерации было принято решение о временном приостановлении безвизового режима для китайских граждан О временном приостановлении безвизовых туристических поездок, предусмотренных Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о безвизовых групповых туристических поездках от 29 февраля 2000 г.: распоряжение Правительства РФ от 31.01.2020 №153-р., что вероятно приведет к снижению туристского потока из Китая в 2020 году.

Сравнительный анализ систем государственного управления туризмом в исследуемых странах дан в таблице 2.

Таблица 2 - Сводная таблица по результатам анализа системы государственного управления туризмом в исследуемых странах

Источник: составлено автором.

Проанализировав опыт приведенных стран, необходимо сделать несколько выводов по данному параграфу. В одной половине рассмотренных государств (Турция, Китай) используется вторая модель государственного управления туризмом, в другой половине (Франция, Россия) - третья. Как показала практика, в первую очередь, на социально-экономическую эффективность развития туризма влияет то, как к отрасли относятся на государственном уровне, воспринимается ли туристская сфера в действительности как приоритетная индустрия, способная стать высокодоходной. Помимо этого, тесное сотрудничество в сфере туризма с тем или иным государством значительно влияет на туристский поток из этого государства, как в случае с Китаем. Необходимо рассмотреть развитие отношений Российской Федерацией с передовыми государствами в отрасли туризма, что будет выгодно для обеих сторон.

Далее будут рассмотрены существующие методы оценки государственного управления туристской отраслью, которые будут применены на практике во второй главе настоящей исследовательской работы.

1.3 Подходы к оценке эффективности государственного управления в сфере туризма