Развитие инициативного участия граждан в бюджетном процессе в Санкт-Петербурге (на примере проекта "Твой бюджет")

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет Санкт-Петербургская школа социальных науки востоковедения

Департамент Государственного администрирования

Выпускная квалификационная работа

Развитие инициативного участия граждан в бюджетном процессе в Санкт-Петербурге (на примере проекта «Твой бюджет»)

Волкова Алена Игоревна

Санкт-Петербург 2020

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ГРАЖДАНСКОЕ УЧАСТИЕ И ГРАЖДАНСКАЯ КУЛЬТУРА КАК НЕОБХОДИМЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ СОВРЕМЕННОГО ОБЩЕСТВА

1.1 Теоретико-методологические основы гражданского участия

1.2 Гражданская культура в Российской Федерации и механизмы ее формирования

ГЛАВА 2. ИНИЦИАТИВНОЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЕ КАК ИНСТРУМЕНТ ФОРМИРОВАНИЯ ГРАЖДАНСКОЙ КУЛЬТУРЫ

2.1 Мировой опыт в сфере инициативного бюджетирования

2.2 Теоретико-методологические основы инициативного бюджетирования

ГЛАВА 3. ИССЛЕДОВАНИЕ ГРАЖДАНСКОГО УЧАСТИЯ В Г. САНКТ-ПЕТЕРБУРГ НА ПРИМЕРЕ ПРОЕКТА «ТВОЙ БЮДЖЕТ»

3.1 Проект «Твой бюджет» как канал реализации гражданского участия в г. Санкт-Петербург

3.2 Анализ опыта гражданского участия членов бюджетных комиссий проекта «Твой бюджет - 2020»

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ПРИЛОЖЕНИЕ

АННОТАЦИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Истинная свобода гражданина подразумевает не только его возможность высказывать свое мнение и влиять на процесс государственного и муниципального управления, но и наличие у него определенных знаний и навыков, а также ответственности за принимаемые решения. Эти условия реализует такой механизм гражданского участия, как инициативное бюджетирование. Данная практика зародилась в Латинской Америке более 30 лет назад и в настоящее время активно используется по всему миру. Её суть состоит в вовлечения населения в бюджетный процесс, а точнее, в реализации проектов и решений, разработанных гражданами и финансируемых за счет бюджета. При этом в рамках программ инициативного бюджетирования их участники имеют не только права, но и обязанности: на них лежит ответственность за создание концепций проектов, за выбор наиболее приоритетных из них и за последующий контроль над процессом их воплощения.

За все время своего существования данная практика не потеряла свою актуальность. Её использование нацелено не только на решение наиболее острых проблем сообществ, но и на борьбу с коррупцией, социальным иждивенчеством, на экономию бюджетных средств, укрепление социального капитала и множество других положительных эффектов. Тематика инициативного бюджетирования постоянно находится под вниманием общественности в рамках разнообразных форумов, конференций и других мероприятий по вопросам гражданской культуры и гражданского участия. Она также многократно упоминается в научных исследованиях под авторством И.С. Анцыферовой, В.В. Вагина, И.В. Задорина, Е. А. Захарчук, М. В. Пинаевской, Т. Кристенсена (T. Christensen), Б. Вамплера (B. Wampler), Дж. Лернера (J. Lerner), А. Шаха (A. Shah) и других социологов и политологов. При этом в разнообразных источниках инициативное бюджетирование чаще всего рассматривается в контексте российского и зарубежного опыта, его эффектов, проблем его внедрения и направлений развития, без внимания к данной практике как к способу вовлечения социально и политически пассивных граждан к активности и развития культуры участия. Также данная тематика практически не упоминается в качестве элемента культуры гражданского участия, а также не рассматривается как инструмент ее укрепления и развития.

В связи с этим целью работы является рассмотрение практики инициативного бюджетирования как элемента гражданской культуры, а также определение того, вовлекает ли данный механизм в участие ранее социально и политически пассивных граждан или лишь является каналом проявления гражданского участия людей с активной позицией и уже имеющимся опытом в данной сфере.

В соответствии с целью работы поставлены следующие задачи:

исследовать теоретические основы гражданского участия и инициативного бюджетирования;

рассмотреть особенности гражданской культуры и опыт существующих практик инициативного бюджетирования в Российской Федерации;

собрать и систематизировать информацию об участниках проекта инициативного бюджетирования и их опыте гражданского активизма;

провести анализ полученных данных и сделать выводы по результатам работы.

Объектом исследования является практика гражданского участия в рамках проектов инициативного бюджетирования. Предмет исследования - проект «Твой бюджет» как способ вовлечения населения в гражданский активизм. Данный проект был выбран как один из первых, крупнейших и наиболее успешно практикуемых в Российской Федерации.

Гипотеза исследования заключается в предположении, что:

в программах инициативного бюджетирования преимущественно участвуют лица, не имеющие либо имеющие мало опыта гражданской активности;

в программах инициативного бюджетирования преимущественно участвуют граждане, которые голосуют на выборах;

существует связь между социально-демографическими показателями и уровнем гражданской активности человека;

граждане, принимающие участие в программах инициативного бюджетирования, чаще всего планируют продолжить данную практику.

В ходе исследования применены теоретические и эмпирические методы: синтез ключевой информации по изучаемым тематикам, описание российского и зарубежного опыта, анкетирование граждан, а также проведение факторного анализа и построение регрессионной модели на основе полученных данных. При расчетах использовались программы Microsoft Excel и IBM SPSS Statistics.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. В первой главе раскрывается теоретическая база гражданского участия, рассматривается специфика российской гражданской культуры. Во второй главе описывается история возникновения и распространения механизма инициативного бюджетирования, а также упоминаются основные условия и эффекты реализации данной практики. В третьей главе проводится исследование гражданского участия на примере проекта «Твой бюджет», реализуемого в г. Санкт-Петербург. В заключении подводятся основные итоги и выводы, предлагается краткий анализ проделанной работы.

ГЛАВА 1. ГРАЖДАНСКОЕ УЧАСТИЕ И ГРАЖДАНСКАЯ КУЛЬТУРА КАК НЕОБХОДИМЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ СОВРЕМЕННОГО ОБЩЕСТВА

1.1 Теоретико-методологические основы гражданского участия

Понятие и формы гражданского участия

В современных условиях гражданское участие в решении вопросов местного значения является необходимым элементом и важнейшим инструментом системы государственного и муниципального управления. Под гражданским участием (а также гражданской активностью и социальной активностью граждан) здесь и далее понимается деятельность людей, не наделенных властными полномочиями, и их объединений, которая направлена на влияние на процесс принятия решений структурами публичной власти в вопросах, касающихся реализации прав и интересов граждан или общего изменения социальной реальности Подъячев К.В. Институт обращений граждан в органы власти в России: возможности возникновения нового канала влияния. -М., 2007. С. 68-80.. Основными целями гражданского участия являются решение определенных проблем населения посредством прямого взаимодействия с органами власти и повышение качества и эффективности процессов государственного управления, в том числе обеспечение рационального расходования бюджетных средств и соблюдение интересов всех затрагиваемых сторон. Стоит отметить, что важной чертой гражданского участия является направленность не на удовлетворение личных потребностей конкретного человека или узкой группы лиц, а на решение проблем, имеющих социальное значение и затрагивающих интересы всего общества. Именно поэтому в научной литературе данное понятие состоит в неразрывной связи с тематикой гражданского общества и демократии.

В силу того, что гражданская активность является правом человека, а не обязанностью, а также того факта, что возможности участия могут различаться в зависимости от ситуации и условий со стороны законодательства, уровни общественного участия могут различаться. Различия между этими уровнями были описаны в «лестнице» общественного участия, схематично изображенной на рисунке 1.

Рисунок 1 - «Лестница» общественного участия

Данная концепция была разработана Шерри Арнстейн (Sherry Arnstein) и представлена в одном из её исследований в 1969 году Arnstein, S.R. A Ladder of Citizen Participation. - L., 1969. P. 216-224.. «Лестница» описывает 8 видов гражданского участия, разделенных на три группы: реальное, «символическое» и отсутствующее. При помощи последней группы данная концепция дает понять, что не все способы взаимодействия с властью могут быть названы реальным участием. Например, под «манипулированием» подразумевается возможность власти создавать видимость сотрудничества с населением при помощи объединения граждан в общественные комитеты или ассоциации. При этом данные группы не получают никаких возможностей к реальному действию, так как используются властными структурами, чтобы понять социальные и политические настроения граждан и убедить их мыслить в нужном для власти направлении. В прошлом этот уровень участия был распространен в фавелах Рио-де-Жанейро, особенно во время военного режима вплоть до 1980-х годов. «Терапия» также описывает ситуации, в которых «эксперты» со стороны уполномоченных структур во время встреч с представителями общин сосредоточивают свое внимание на корректировке ценностей и установок членов общины, чтобы они в большей степени соответствовали ценностям и установкам, выгодным власти, и при этом убеждают в будущем экономическом и социальном процветании.

Следующая ступень - «информирование» - находится на «символическом» уровне участия. Данный тип социального включения подразумевает оповещение населения о том, какие изменения и события происходят или произойдут в ближайшем будущем. Стоит отметить, что в таком случае информация предоставляется гражданам в последний момент, когда уже нет возможности привнести какие-либо изменения. При этом предоставленные данные часто являются поверхностными и неполными, а вопросы со стороны активистов не поощряются. Примером к этому может служить история создания канатной дороги в Комплексо-ду-Алемао - одной из фавел Рио-де-Жанейро. Организаторы проекта приглашали на встречи активистов, но не интересовались их мнением, а оповещали их о том, что именно будет происходить в процессе постройки. Впоследствии они использовали полученные на собраниях подписи граждан в качестве доказательств выполнения государственного плана по сотрудничеству с населением. Как правило, подобные истории завершаются некачественным выполнением работ, что может привести к негативным последствиям в дальнейшем.

«Учет мнения» и «консультации» можно назвать не более эффективными способами сотрудничества с гражданами, чем «информирование». Их идея состоит в сборе информации от населения, и чаще всего это осуществляется посредством проведения опросов и интервью, встреч, сбора устных и письменных комментариев к документам. Полученные результаты могут быть обработаны и интерпретированы особым образом, искажающим реальные данные. Формой «учёта» этих данных также может быть игнорирование высказываний и интересов граждан. Данная практика является достаточно популярной в Соединенных Штатах Америки и часто используется для создания иллюзии взаимодействия с бедными слоями населения. Подобные случаи сбора данных без использования полученной информации от горожан приводят только к негативным последствиям, главным из которых можно назвать укрепление недоверия в сторону власти.

Что касается «оплачиваемого участия», то под ним понимаются практики по типу общественных советов при органах власти. Несмотря на то, что представителям общественности в данной структуре не выдается материальное вознаграждение, их выгода обосновывается прямым контактом с «начальством», а также установлением полезных связей в аппарате органов власти. В силу данных причин в большинстве случаев реальная заинтересованность в решении вопросов у таких «активистов» отсутствует или не является приоритетной. При этом, когда подобные стимулы перестают быть нужными, участие прекращается.

Перейдем к «реальному» участию, первой ступенью которого является «планирование» - когда орган, уполномоченный принимать решения, делит с общественностью часть своих полномочий и позволяет гражданам самостоятельно определять проблемы и предлагать свои идеи по их решению. Совместное планирование может происходить в формате консультативных групп, рабочих групп, переговоров. При этом объём передаваемых полномочий и ответственности может различаться в зависимости от конкретного случая.

Следующая ступень - «партнерство» - осуществляется схоже с «планированием», но в этом случае в процессе сотрудничества обе стороны равноценно несут ответственность как за полученные результаты, так и за решение сложных вопросов и разрешение противоречий Arnstein, S.R. A Ladder of Citizen Participation. 1969. P. 216-224..

«Наделение полномочиями» обозначает ситуацию, при которой у населения в процессе принятия решений появляется больше прав и возможностей, чем у представителей местной власти. Чаще всего подобная практика выглядит как прямое участие граждан в решении каких-либо вопросов на всех этапах процесса, когда именно горожане принимают ключевые решения и несут за них ответственность.

Высшая ступень - «гражданское управление» - это тот уровень участия, на котором производится решение наиболее важных вопросов жизни сообщества силами только самих его членов. Также в данном случае у граждан появляется возможность полностью контролировать свою общину и иметь прямой доступ к средствам. Это позволяет сообществам использовать свои ресурсы именно так, как они считают нужным. Примером такого подхода, связанного с жильем, который набирает все большую популярность в Соединенных Штатах и Великобритании, является общинный земельный фонд.

На всех уровнях вышеописанной «лестницы» гражданское вовлечение может принимать множество различных форм и использовать большое количество технологий в процессе его реализации. В одном из своих исследований на данную тематику К.В. Подъячев выделяет из них несколько наиболее эффективных, которые, согласно вышеизложенной концепции являются проявлением реального участия, а именно: массовые акции, гражданский контроль, «финансовое» участие, а также информационно-образовательная деятельность (см. таблицу 1).

Таблица 1 - Основные формы гражданского участия*

Факторы, оказывающие влияние на уровень гражданского участия

Для более подробного раскрытия темы работы необходимо рассмотреть некоторые параметры, которые могут оказывать влияние на уровень гражданской активности.

В статье «Factors explaining public participation» Rнos A.M. Factors explaining public participation in the central government budget process. 2017. P. 48-64. авторы привели результаты исследования, в котором анализировали зависимость уровня участия от таких факторов, как образование, плотность населения и экономическая ситуация в стране, степень распространенности интернета, степень прозрачности бюджетной сферы, уровень жизни. В процессе работы был рассмотрен опыт 93 государств. В итоге авторы пришли к выводу, что уровень участия зависит главным образом от таких факторов, как степень распространенности интернета и степени прозрачности бюджетной сферы. При этом они подчеркнули, что чем выше уровень жизни в стране, тем сильнее проявляется гражданская активность, так как состоятельные люди проще адаптируются к каким-либо изменениям в социальной сфере.

Рассматривая данный вопрос, важно упомянуть исследование, проведенное А. Бур (A. Bur), А. Стивенс (A. Stevens) и Л. Янг (L. Young) Bur A. Include us in: participation for social inclusion in Europe.1999. P.58.. В результате проведенного анализа авторами было определено, что большое влияние на активность граждан оказывает возможность населения участвовать в процессе законотворчества. Данный вывод можно объяснить двумя причинами: во-первых, институциональные изменения положительно влияют на заинтересованность граждан в происходящем в государстве и их регионе проживания, возрождая их интерес к социальным и политическим процессам в обществе, и, во-вторых, возможность принять участие в этих изменениях дает им чувство причастности, обладания правом выбора и «прозрачности» процесса. Поэтому, чем сильнее граждане ощущают свою возможность повлиять, тем более охотно они проявляют активность.

Также многие исследователи, анализируя процессы взаимодействии власти и населения, пришли к выводу, что основой гражданской активности является доверие общества к властным структурам, политическим и социальным институтам. Э. Дюркгейм Дюркгейм Э.О. разделении общественного труда. - М.,1991. С. 572. и Н. Луман Осадчая Г.И. Доверие как основа социальной сплоченности населения: региональный аспект. - M., 2011. С. 10-19. упоминают в своих работах, что доверие является основой любых общественных отношений, без которой невозможно как эффективное решение проблем, так и развитие социума в целом. Действительно, доверие, как ключевой управленческий ресурс, выступает фундаментом формирования социальных связей, норм и ценностей, социальной солидарности. В процессе регуляции общественной жизни доверие выполняет множество функций: интеграции, воспроизводства социальных отношений и общностей, стабилизации взаимодействующих субъектов и т.д. Ширяева В.А. Доверие населения к органам муниципальной власти как основа активного участия граждан в общественной жизни муниципального образования: современное состояние. 2017. С. 183-186. Согласно идеям, высказанным в исследовании Юнга (Jung) и Си (Sea) Jung Y. The public's declining trust in government in Korea. 2012. P. 36-48., доверие населения к власти также является одним из важнейших элементов, определяющих уровень национальной конкурентоспособности. Более того, в одной из своих работ Ван дер Меер (Van der Meer) заявляет, что доверие - это клей, скрепляющий государственную систему и в то же время масло, позволяющее слаженно работать всем механизмам машины власти Van der Meer T. In what we trust? A multi-level study into trust in parliament as an evaluation of state characteristics. 2010. P. 517-536..

Но при этом существует та же проблема, как в случае с «прозрачностью» деятельности органов власти: участие граждан в принятии решений повышает доверие, и может поощряться и культивироваться именно с этой целью, но для того, чтобы социально-политическая активность жителей муниципальных образований могла быть реализована, необходим уже существующий, достаточно высокий, уровень доверия к представителям властных структур Симонова Е.В. Доверие органам местного самоуправления и участие граждан в региональных практиках инициативного бюджетирования: характер взаимосвязи (на примере Тверской области). 2017. С. 26-37.. То же самое можно сказать о «достойном правлении» (с англ. «good governance») При высоком уровне доверия со стороны граждан деятельность органов власти становится более эффективной, но это доверие никогда не появится без качественной и успешной работы чиновников, проделанной изначально. То есть как участие со стороны граждан, так и их доверие, могут возникнуть только в результате «достойного правления», но одновременно являются условиями его существования Popovski, V. Building Trust in Government Innovations in Governance Reform in Asia. - U., 2010. P. 235..

Чтобы выяснить, насколько высок уровень доверия россиян к политическим и социальным институтам, обратимся к данным социологического мониторинга, проведенного Центром стратегических социальных и социально-политических исследований. В результате проведения опроса среди населения было выявлено, что с 2015 года к 2019 году уровень доверия граждан к Президенту Российской Федерации снизился на 23% (с 77% до 54% соответственно). Подобная тенденция наблюдается и по отношению к Правительству Российской Федерации - за тот же период еще 10% граждан утратили к нему доверие (с 42% до 32% соответственно). В целом, в июне 2019 года структура доверия граждан государственным и политическим институтам выглядела следующим образом: армии доверяли 64%, Совету Безопасности - 36%, руководителям регионов - 31%, Администрации Президента Российской Федерации - 26%, Совету Федерации - 25%, полиции, суду, прокуратуре - 15%, Государственной Думе - 14%. Также, по данным мониторинга, в 2019 году высокий уровень недоверия наблюдался к Государственной Думе - 50%, партиям и политическим движениям - 47%, Правительству РФ - 45%, профсоюзам - 42%, Совету Федерации - 41% и Общественной палате - 41%.

Как итог, именно недоверие граждан к властным институтам и их уверенность в низкой результативности сотрудничества с органами местного самоуправления во многих случаях могут объяснить низкий уровень социальной активности россиян в решении вопросов местного значения. Чтобы понять, какие именно факторы могли столь негативным образом сказаться на уровне доверия, обратимся к работам политологов и социологов, рассуждающих на данную тему.

Во-первых, такие авторы, как К. Янг (K. Yang) и М. Хольцер (M. Holzer) Yang K. The performance-trust link: Implications for performance measurement. 2006. P. 114-126. Т. Кристенсен (T. Christensen) и П. Лэгрейд (P. Laegreid) Christensen T. Trust in government: The relative importance of service satisfaction, political factors, and Demography. 2005. P. 487-511. утверждают, что чаще всего недоверие со стороны населения вызывается низким уровнем качества услуг, оказываемых государственными институтами. При этом граждане часто смотрят не только на результат данных услуг, но и на сам процесс и отношение со стороны чиновников. Именно поэтому представителям власти необходимо прописывать высокие стандарты качества оказания услуг и осуществлять тщательный контроль за их соответствием.

Во-вторых, невыполнение обещаний также не сможет вызвать доверие граждан. На эту тему в одном из интервью высказывался Председатель Счетной палаты Российской Федерации Алексей Кудрин: «Доверие можно восстановить путем выполнения поставленных целей и обещаний: пока что многие решения, которые принимались в последние несколько лет виде указов президента, достигнуты не были, а причины отсутствия результата не обсуждаются». Действительно, подобные действия говорят об отсутствии «прозрачной» и открытой системы управления и о недостаточной ответственности стороны, принимающей определенные решения, важные для государства и общества, что не может положительно сказаться на уровне гражданской активности Popovski V. Building Trust in Government Innovations in Governance Reform in Asia. P. 208..

В-третьих, нельзя не упомянуть важность реализации права населения высказываться и быть услышанным, так как это придает представителям общественности чувство собственной значимости, самодостаточности, принадлежности к обществу и делам государства, а также мотивирует на сотрудничество с местными органами власти и гражданский активизм. Этого можно добиться посредством создания федеральных и региональных интернет-порталов, проведения опросов, собраний и обсуждений проектов нормативно-правовых актов.

В-четвертых, постоянная борьба с коррупцией также способна вызвать позитивную реакцию со стороны общественности. Безличные властные институты на практике часто ассоциируются с конкретными лицами - представителями власти. Именно поэтому потеря доверия к определенным властным институтам может быть обоснована бездействием, аморальностью или коррупционностью их руководителей или представителей.

В-пятых, на отношение населения к власти имеет сильное влияние то, каким образом государство реагирует на мировой кризис, природные катастрофы, активизацию деятельности террористических организаций, эпидемии и чрезвычайные ситуации Dobos A. Citizen engagement as a learning experience. 2013. P. 1085-1089. В случае, если во время подобных затруднений органы власти обеспечивают национальную безопасность, оказывают помощь и рядовым гражданам, и представителям бизнеса, работают над сохранением стабильности в экономике, общественность убеждается в их надежности и проявляет желание к гражданскому участию.

1.2 Гражданская культура в Российской Федерации и механизмы ее формирования

Гражданская культура как результат гражданского участия

Обобщая все вышесказанное, необходимо пояснить, к каким именно эффектам приводит гражданское участие. В первую очередь, в процессе гражданского участия происходит активное социальное взаимодействие, в результате которого среди населения происходит рост открытости и
доверия, формируются и укрепляются горизонтальные связи, граждане обретают опыт конструктивной совместной деятельности. Также в результате этого активисты получают новые знания и компетенции, осознают свою роль в решении общезначимых вопросов и ответственность за будущее своего населенного пункта и страны в целом. Совокупность данных эффектов можно назвать укреплением в обществе гражданской культуры (так же равнозначны и могут использоваться такие понятия, как культура участия, партиципаторная культура), в условиях которой граждане действуют не только как потребители, но и как производители.

В данном контексте гражданская культура является проявлением активного гражданства, инициативного поведения и практического гражданского соучастия. Прежде всего, данное понятие предполагает осознание гражданами их общественных задач, желание их реализовывать и их фактическая активность в социальной и политической жизни региона и государства. Более того, культура участия выражает степень зрелости общества, способность обеспечения общегражданских интересов, форм и механизмов выработки и реализации совместных решений, согласованных действий Доманов В.Г. Объем и содержание понятия «гражданское» в концепте «гражданского общества». 2008. С. 3.. С широкой точки зрения, культура участия может быть названа неким отражением всего многообразия общественной жизни и гражданских прав. Именно она оказывает решающее влияние на утверждение социального статуса гражданина.

Несмотря на все особенности данного понятия, описанные выше, достаточно часто гражданская культура рассматривается со стороны политического характера: как широкое участие общества в политической жизни и правительство, выполняющее свои обязательства. Именно с этой точки зрения данную концепцию впервые представили Габриэль Алмонд (Gabriel Almond) и Сидней Верба (Sidney Verba) в книге «Гражданская культура» («The Civic Culture»), изданной в 1963 году Verba S. The Civic Culture: Political Attitudes and Democracy in Five Nations. - P., 1963. P. 2.. Рассуждая о гражданской культуре, авторы подчеркивали её значение для эффективности и устойчивости демократического устройства государства, интерес населения к политике, участие в ней, политическую информированностьСоцкая, Е.В. Гражданское сознание, гражданственность и гражданская культура как элементы социокультурного процесса. URL: https://superinf.ru/view_helpstud.php?id=3905 (дата обращения: 19.02.2020).. Но с течением времени была сформирована новая система ценностей и норм, убеждений и образцов поведения, соответствующих природе демократии, что повлияло на подход к определению гражданской культуры и описанию её составляющих.

В результате этого в 1980 году в книге «Новое знакомство с гражданской культурой» Алмонд и Верба дополнили свою концепцию и поменяли трактовку данного понятия, заявив, что политическая деятельность являет собой только часть интересов гражданина, причем, как правило, не самую важную Понятие гражданской культуры Алмонда и Вербы. URL: https://studopedia.net/5_71542_ponyatie-grazhdanskoy-kulturi-almonda-iverbi.html (дата обращения: 19.02.2020).. Данным высказыванием авторы имели в виду, что под малозначительной частью интересов подразумевается ряд вопросов, связанных с согласием относительно устройства политического режима и взаимодействием различных субъектов общества. Также в новой книге указывается, что к политической составляющей гражданской культуры присоединяются другие сферы жизнедеятельности общества. Действительно, понятия «гражданская культура» и «гражданственность» должны отображать в себе все многообразие общественной жизни, поэтому фокус только на политике, без внимания к социальной сфере, нельзя назвать оправданным.

Несмотря на все аргументы из «Нового знакомства с гражданской культурой», некоторые исследователи продолжили поддерживать изначальную позицию авторов книги. Например, Е. Казаков описывает гражданскую культуру как тип политической культуры, характеризующий личность как субъекта политического сообщества, участника политической деятельности, избирателя, не затрагивая другие действия личности, осуществляемые вне политической сферы Казаков Е. С. Формирование культуры гражданственности современной российской молодежи - Е., 2003. C. 40..

Но большинство учёных всё же поддержали идеи, представленные в новой версии книги. Например, П.А. Сергиенко рассматривает культуру участия как общность высокой правовой, политической, нравственной культуры человека, основанной на высоком уровне общей культуры: «Умение пользоваться своими правами, свободами, наличие высокой ответственности перед обществом и государством, патриотизм - вот далеко не полный перечень элементов гражданской культуры» Сергиенко П. А. Массовое политическое сознание: проблемы формирования и развития. - К., 1991. C. 103.. А. И. Соловьев также характеризует гражданскую культуру как явление, в котором объединяются политические и правовые, нравственные и эстетические, а также другие ценности, которые вместе создают целостную базу для осознания человеком гражданских прав и обязанностей индивида и общества, личности и государства Соловьев А. И. Культура гражданственности: к новой парадигме. 1998. № 7. С. 66.. Также Ю.М. Резник упоминает, что партиципаторная культура - ключевой элемент гражданского общества, который направлен на формирование ценностных ориентаций его участников Резник Ю. М. Гражданское общество как объект социологического познания.1998. № 2. С. 32..

Опираясь на модели господства М. Вебера: традиционная, харизматическая и рационально-легальная, Алмонд и Верба выделили три типа культуры участия: парохиальная (иногда ее называют приходской, традиционной, патриархальной), подданническая и партисипаторная (активистская) Понятие гражданской культуры Алмонда и Вербы. URL: https://studopedia.net/5_71542_ponyatie-grazhdanskoy-kulturi-almonda-iverbi.html (дата обращения: 19.02.2020)..

Парохиальная культура подразумевает отсутствие у общественности интереса к политике, знаний о государственной системе и существенных ожиданий, установок относительно неё. Данный тип можно описать полным отрывом населения от политической, экономической и религиозной сфер. При этом человек идентифицирует себя на основе территориальной либо культурной принадлежности. Также в обществе с данным типом культуры существует низкая степень ролевой или функциональной дифференциацииТипология политических культур Алмонда и Вербы. URL: https://megaobuchalka.ru/9/5507.html (дата обращения: 21.02.2020)..

Подданический тип говорит о сильной ориентации населения на существующие политические институты при низкой индивидуальной активности, без желания привнести какие-либо изменения своими силами или влиять на процесс принятия политических решений. При этом у граждан наблюдается ориентация на господствующие официальные ценности и нормы и отсутствует их самостоятельное осмысление. В данном случае население интересуют только результаты функционирования политической системы, и у индивида отсутствует понятие относительно функционирования системы на "входе" и относительно самого себя как актора. Единственное, что гражданин делает активно - подчиняется, причем при слабом осмыслении происходящего. Такой тип культуры свойственен обществам, в которых наблюдается потребительско-патерналистское отношение к власти: его представители либо ожидают благ, либо боятся наказания.

Партисипаторному типу культуры присуще активное участие индивидов в политической и социальной сферах, достаточно высокий уровень политической грамотности граждан и их убежденности в способности повлиять на процесс принятия решений посредством собственного участия. Власть в данном случае рассматривается и как источник норм, и как объект воздействия со стороны заинтересованных лиц в процессе принятия решений. При этом граждане с уважением относятся к принятым решениям со стороны государства и выполняют все предписания. В таких обществах существует достаточно высокая степень функциональной дифференциации: все сферы общественной жизни относительно автономны, а подсистемы достаточно развиты и разветвлены.

Таблица 2 - «Классические» типы культур участия как комбинация ориентаций на политические объекты

Важно отметить, что даже в обществах с самым высоким уровнем развития никогда не наблюдается проявление одного типа культуры участия в чистом виде. В действительности национальные политические культуры являются смешанными, то есть включают в себя различные типы Мелешкина Е.Ю. Политический процесс: основные аспекты и способы анализа. C. 108.. Данные типы также описаны в таблице 2.

Источник: Мелешкина Е.Ю. Политический процесс: основные аспекты и способы анализа. C. 103.

Освещая тему гражданской культуры, важно упомянуть, что в условиях активного гражданского участия осуществляется формирование субъектно-субъектной системы взаимодействия власти и населения. И несмотря на то, что подобная инициатива может быть инициирована только «снизу», из структур гражданской жизни, роль государства в развитии культуры участия является немаловажной. Для того, чтобы гражданское участие стало постоянной практикой и переросло в партиципаторную культуру, органы государственного управления должны обеспечивать выполнение нескольких условий:

своевременный информационный обмен, открытость и доступность его форматов, возможность обратной связи;

прозрачный процесс принятия решений;

наличие ясных, открытых и доступных процедур для участия;

ресурсная поддержка (выделение бюджетных средств, предоставление административных услуг);

активное участие представителей органов государственного управления.

Соблюдение всех вышеописанных условий позволяет органам управления оперативно реагировать на потребности населения и в связи с этим корректировать план своих действий, а также разрабатывать комплекс решений по вопросам местного значения совместно с местным сообществом.

Разобравшись с понятием, основными параметрами и типами гражданской культуры, в качестве вывода целесообразно отметить, какие преимущества дает её высокий уровень. В первую очередь, гражданская культура имеет прямое влияние на процесс общественной интеграции и обеспечения единства действий в достижении общей цели гражданского процесса, а также являет собой расширенную основу для принятия решений политиками и администрацией. Она делает видимыми ценности и отношение участников, а также их интересы и потребности. Высокий уровень гражданской культуры можно назвать важнейшим инструментом борьбы с социальным неравенством и низким качеством государственных и муниципальных услуг. Также учет мнения активных представителей общественности, полученного в процессе и результате гражданского участия, помогает избежать несоблюдения сроков и дополнительных затрат при внедрении планов, программ и правовых инструментов, что приводит к оптимизированному использованию ресурсов.

Особенности гражданской культуры в Российской Федерации

Важно понимать, что гражданская культура каждой страны характеризуется набором национальных особенностей, формирующих ее своеобразие. В связи с этим целесообразно упомянуть следующие характеристики российской культуры участия, выделенные К. Гаджиевым Гаджиев К. Размышления о политической культуре современной России. 1996. № 2. С. 26.:

гетерогенность, возникающая вследствие широкого разнообразия этнонациональных, региональных, конфессиональных субкультур;

многослойность: комбинация элементов традиционно российских (этатизм, коллективизм, монархизм), советских (идеализм, уравнительство, вождизм) и модернистских (индивидуализм, нацеленность на успех и конкуренцию, рынок);

конфликтность, отсутствие согласованности, противостояние по нескольким линиям: общество и власть, народ и интеллигенция, прошлое, настоящее и будущее и т.д.;

фрагментарность и отсутствие структуры в системе установок и ориентаций.

В настоящее время гражданская культура в России еще не достигла такого уровня, при котором потенциал саморазвития настолько велик, что не нуждается в поддержке извне. Именно поэтому для ее развития необходима не только поддержка, но и устранение существующих барьеров. М. Савва выделяет несколько факторов, которые являются препятствием для укрепления культуры участия в российском обществе. В первую очередь политолог отмечает, что, несмотря на все преимущества развитого гражданского общества, у власти на уровне субъектов РФ отсутствует должная мотивация развития данной сферы. Это обуславливается тем, что передача некоторых полномочий народу лишает власти части прибыльных функций. Решением данной проблемы могло бы служить обязательное закрепление законами передачи общественным структурам ряда функций власти. Также положительное влияние на данную ситуацию может оказать законодательное закрепление механизмов непосредственного участия граждан в управлении делами государства. В качестве следующего параметра автор указывает несовершенство бюджетной системы Российской Федерации, а точнее - ее жесткость и нехватка ресурсов на местном уровне. С этой проблемой можно справиться посредством корректировки бюджетных нормативов. Еще одной проблемой М. Савва Савва М.В. Региональные аспекты гражданской культуры в современной России: политический аспект.2012. №7. С. 4. называет низкий экспертный потенциал структур гражданского общества, из-за чего отсутствует возможность проведения общественной экспертизы, создания общественных наблюдательных комиссий и передачи контрольных полномочий общественным советам при различных структурах власти.

Важной особенностью российского гражданского общества и гражданской культуры являются отчужденность и дистанция между гражданами и властью. Согласно результатам социологического мониторинга Центра стратегических социальных и социально-политических исследований Левашов В.К. Состояние гражданского общества в России. XLIX этап социологического мониторинга «Как живешь, Россия?» URL: https://itdperspectiva.page.link/iproct2019 (дата обращения: 25.02.2020)., в 2019 году около 70% россиян утверждали, что большинство граждан не могут повлиять на политические процессы в стране, и только 13% опрошенных высказали противоположную позицию. При этом 67% респондентов согласились с тем, что у власти «нет никакого дела до рядовых граждан», и всего 9% опрошенных утверждали обратное. По мнению россиян, принявших участие в мониторинге, общий уровень развития гражданского общества составляет 5 баллов из возможных 10 баллов.

Несмотря на то, что уровень доверия россиян к власти является достаточно низким, в Российской Федерации существует потенциал развития гражданской культуры. Многими исследователями была отмечена тенденция к сокращению доли политически ориентированной составляющей гражданского участия с перенесением основного внимания населения на социальные проекты, что расширяет пространство для участия и увеличивает разнообразие видов активности в процессе общественной деятельности. Россияне отмечают, что заинтересованы в развитии практически всех социальных сфер жизни общества: здравоохранения, образования, активной старости, адаптации социально уязвимых групп населения Никовская Л.И. Гражданское участие: особенности дискурса и тенденции реального развития. 2017. № 6. С. 43-60.. При этом возрастает интерес к участию у молодого и более образованного сегмента российского общества, у жителей крупных мегаполисов и областных городов Петухов В.В. Гражданское общество и гражданское. 2012. №1. С. 4.. Это можно объяснить тем, что с 2010 года появилось большое количество интернет-площадок, через которые граждане имеют возможность принимать участие в принятии решений и предлагать собственные идеи по развитию социальной сферы, что позволяет занятым, высокомобильным группам населения также проявлять свою гражданскую активность. Также важно отметить, что 45% россиян считают более правильным общество, в котором благополучие зависит от гражданина, а не от государства ФОМ: 10 цифр месяца (март 2020). URL: https://fom.ru/special/10-cifr-mesjaca.html (дата обращения: 01.04.2020).. Поэтому, в случае развития эффективных механизмов гражданского участия, велика возможность привлечь данную долю населения к активному участию в социальных и политических процессах регионов и страны в целом Никовская Л.И. Гражданское участие: особенности дискурса и тенденции реального развития. 2017. С. 47..

Что касается уровня гражданской активности, в 2017 году 21% граждан был задействован в таких видах деятельности, как благотворительность, участие в жизни церковного прихода, в родительских комитетах, профессиональных сообществах, а также наблюдение за ходом выборов, защита окружающей среды. При этом 19% граждан оказывали какую-либо помощь только хорошо знакомым людям, 13% - незнакомым в том числе. Более того, 7% опрошенных участвовали в решении общественных проблем по месту жительства и в деятельности НКО, 4% являлись слушателями образовательных курсов, посещали лекции, были членами кружков и спортивных объединений. Оставшийся 31% граждан не участвовал в какой-либо активной деятельности.

Основываясь на особенностях гражданской культуры в российском обществе, в работе «Гражданское участие в России: картография проблем и решений» Задорин И.В. Гражданское участие в России: картография проблем и решений. 2011. №1. С. 3. И.В. Задорин, Д.Г. Зайцев и И.А. Климов предложили ряд задач, выполнение которых может стать важнейшим толчком к развитию и укреплению практики общественного участия. В первую очередь, государственным структурам необходимо повысить мотивационную готовность индивидов к общественной активности. Это важно в целях создания у граждан потребности к участию, осознания ее значения и зарождения к ней интереса. Также важно обеспечить накопление у граждан опыта коллективных действий, что приведет развитию культуры солидарности - одной из фундаментальных ценностей общества. Это необходимо для того, чтобы социальные активисты не были оторваны от основной группы населения и были способны на партнерство и кооперацию. Выполнение третьей задачи, предложенной авторами - придание практике коллективных действий устойчивых институциональных форм посредством ее закрепления в законах, поможет обеспечить конструктивное взаимодействие и создать горизонтальные, диалоговые отношения власти и народа, основанные на фундаменте закона и права Там же..

Исходя из вышесказанного, гражданскую культуру в России можно охарактеризовать позиционной конфликтностью и политической пассивностью населения. При этом, несмотря на все вышеописанные барьеры и сложности ее развития и укрепления, в обществе существует стремление к установлению справедливости, социальной и политической целостности, к порядку и управляемости общественных процессов. Граждане все чаще стремятся к диалогу и общественным дискуссиям, избегают проявлений радикализма Омеличкин О.В. Гражданская культура России: проблемы формирования. 2015. №62. С. 5.. В настоящий момент российская гражданская культура находится на начальном этапе развития и характеризуется преобладанием «подданнических» ориентаций, но стремится к более явному проявлению демократических норм и ценностей. При этом взаимодействие населения с властными структурами основывается на началах лояльности и исполнительности с обеих сторон.

Платформы и площадки гражданского участия как механизмы формирования и проявления гражданской культуры в Российской Федерации

Как было упомянуто ранее, гражданское участие может быть реализовано как через институционализированные структуры гражданского общества, так и напрямую - через массовые акции, сбор подписей, коллективные письма, жалобы, законотворческие инициативы. Но более эффективным и системным способом проявления гражданского активизма можно назвать использование специализированных платформ. На сегодняшний день в России было создано определенное количество площадок для обеспечения общедоступного, открытого и удобного процесса гражданского участия: сбора общественного мнения, выработки гражданских инициатив и обеспечения конструктивного диалога с государственной и местной властью. гражданский культура инициативный бюджетирование

Среди наиболее популярных и эффективных платформ, которые несут в себе данные функции, можно упомянуть сервисы, которые чаще всего носят название «Активный гражданин» либо «Активный горожанин». В большинстве случаев цель работы городских порталов состоит в проведении опросов и голосований на тему развития и обустройства городских пространств, информирования граждан о действиях местных органов власти и сбора обращений со стороны населения. По состоянию на март 2019 года, подобные платформы были созданы для 350 городов 48 субъектов России, и их активными пользователями являются более 3 млн человек. Примерами данных площадок могут служить порталы «Активный гражданин», созданные для таких городов, как: Белгород, Москва, Новосибирск, Петрозаводск, Санкт-Петербург, Улан-Удэ, Уфа.

В целях более подробного описания подобных сервисов, рассмотрим функционал нескольких из них. Начнем с «Активного гражданина» - проекта, реализуемого для жителей г. Москва. С помощью данного портала москвичи могут подавать заявки на участие в общественных обсуждениях проектов планировки территорий, предлагать идеи по благоустройству городского пространства, принимать участие в опросах по актуальным вопросам городской жизни и голосованиях в поддержку тех или иных способов решения проблем. Спектр вопросов, на которые могут повлиять граждане, разнообразен: от выбора программы праздничных мероприятий и утверждения названия парков до введения новых автобусных маршрутов в городе и постройки новых станций метро. Полученные результаты опросов и голосований передаются в органы законодательной и исполнительной власти г. Москвы и учитываются при принятии управленческих решений. По состоянию на март 2020 года в «Активном гражданине» зарегистрировано свыше 2,6 миллионов пользователей, проведено более 4000 голосований и реализовано более 3000 решений граждан.

Также по инициативам мэра г. Москва С.С. Собянина и губернатора г. Санкт-Петербург Г.С. Полтавченко были созданы порталы для решения городских проблем «Наш город» (г. Москва) и «Наш Санкт-Петербург». Данные проекты имеют идентичную направленность, так как они призваны повысить степень гражданского участия в решении актуальных вопросов городского развития посредством создания открытого диалога и наиболее качественного процесса взаимодействия между населением и местными органами власти, а также представителями государственных учреждений. При помощи данных сервисов граждане могут получать необходимую информацию о деятельности органов власти, оставлять свои жалобы на действия и бездействия местных властей, направить обращения о проблемах в сферах ЖКХ, здравоохранения, культуры, экологии, контролировать плановые работы по благоустройству городских территорий, оценивать работу государственных учреждений и осуществлять иные действия по контролю исполнительной власти. По состоянию на март 2020 года в портале г. Москва было зарегистрировано 1 551 978 пользователей и решено 4 013 885 проблем в портале г. Санкт-Петербург - 171 206 пользователей и 2 229 739 решенных проблем соответственно. Данные результаты говорят о том, что большое количество москвичей заинтересовано в участии и решении городских проблем, но подобная активность чаще всего не является постоянной и систематической. Этого нельзя сказать о петербуржцах - среди них активистов меньше, но, судя по количеству поступивших заявок, представители общественности стремятся к решению вопросов местного значения на регулярной основе.

Также существует единый российский портал «Сердитый гражданин», работа которого направлена на обработку жалоб и решения проблем жителей с целью повышения качества жизни и сокращения дистанции между гражданами и государством, клиентами и организациями. За время работы проекта активисты подали через него более 200 000 заявлений в сторону компетентных органов, и 195 032 из указанных в них проблем уже были решены. Наиболее популярными темами жалоб являются брошенные автомобили, плохое качество дорожного покрытия, низкая температура горячей воды и отсутствие отопления. Также на сайте проекта был создан раздел «База знаний», который предоставляет гражданам алгоритмы по решению часто возникающих проблем. Например, с помощью данного раздела можно узнать, как поступить в случае незаконного увольнения, как оформить налоговый вычет, зарегистрировать ИП и так далее.