Развитие инициативного участия граждан в бюджетном процессе в Санкт-Петербурге (на примере проекта "Твой бюджет")

Более того, у гражданских активистов есть возможность не только влиять на развитие инфраструктуры и решение проблем своих городов, но и принимать участие в конкурсах социально значимых проектов на государственном уровне. «Мой проект - моей стране!» - ежегодный конкурс Общественной палаты РФ в области гражданской активности. Основная цель конкурса - выявление и распространение лучших практик, поддержка и вовлечение их авторов в развитие конструктивной гражданской активности в Российской Федерации. Каждый гражданин имеет право предложить проект, имеющий отношение к одной из 14 сфер общественной жизни, выделенных организаторами конкурса. Среди них есть такие направления, как наука и образование, народная дипломатия, гражданский долг, общественный контроль, молодежная политика, экологи и другие. Победитель, выбранный членами Общественных палат РФ и субъектов РФ, получает возможность реализации своего проекта и 200 тысяч рублей. Среди инициатив-победителей можно упомянуть Всероссийский молодежный волонтерский проект «Культурный патруль»?, приют для бездомных животных и списанных служебных собак «Гвардия», тренинги для волонтеров-лидеров незрячих бегунов. Еще один конкурс - «Доброволец России» - функционирует с 2010 года и предоставляет возможность получить грант на развитие волонтерского проекта. Общий грантовый фонд 2020 года составляет 90 миллионов рублей. Победители конкурса получают широкую информационную поддержку и возможность рассказать о своем проекте в СМИ и встретиться с руководством страны и регионов для презентации своих инициатив, что также может оказать влияние на социальные изменения в обществе. Более того, все участники конкурса могут пройти онлайн-курс по созданию социального проекта, что может быть полезным в процессе гражданского участия в дальнейшем.

Широкое применение в сфере гражданского участия также нашли механизмы краудсорсинга и краудфандинга. Данные технологии способны обеспечивать оперативную мобилизацию населения с целью решения как сложных и экстренных вопросов, как организация помощи регионам, пострадавшим от стихийных бедствий, организация различных волонтерских движений, так и для решения стратегических вопросов государственного значения - проведения опросов среди населения, обсуждения ключевых государственных законопроектов. Примером такого ресурса может служить электронный портал «Российская общественная инициатива» (РОИ). Нормативно-правовой основой функционирования данного портала является указ Президента Российской Федерации от 4 марта 2013 года N 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием Интернет-ресурса «Российская общественная инициатива». Данная площадка предоставляет гражданам России возможность размещать общественные инициативы - предложения по вопросам социально-экономического развития страны и повышения эффективности государственного и муниципального управления. При помощи данного портала пользователи могут не только предлагать собственные инициативы, но и видеть предложения, размещенные другими активистами, голосовать за них («за» или «против»), следить за ходом и результатами их реализации. При этом голоса “против” не вычитаются из голосов “за”, а учитываются при принятии решений экспертными группами, созданными при органах государственной власти. Инициатива, набравшая необходимое количество голосов, попадает в экспертную группу федерального, регионального или муниципального уровня в целях принятия решения о мерах по реализации. За все время существования «Российской общественной инициативы» гражданами было подано 17115 инициатив, и наиболее поддерживаемыми из них являются требования о понижении зарплаты работников Госдумы до минимального прожиточного минимума (поддержана 91 253 гражданами, но не принята экспертной группой) и об отмене транспортного налога (поддержана 86 064 гражданами, но не принята экспертной группой). В качестве примеров принятых инициатив можно упомянуть упрощение судебной процедуры сноса самовольных построек на государственной (муниципальной) земле, введение на пешеходных переходах диагональной разметки, запрет на увеличение звука при рекламе на телевидении.

Существует еще один канал реализации гражданского участия, функционирующий на региональном уровне - его механизм обозначается термином «инициативное бюджетирование». Инициативное (партиципаторное) бюджетирование - это совокупность разнообразных, основанных на гражданской инициативе практик по решению вопросов местного значения при непосредственном участии граждан в определении и выборе объектов расходования бюджетных средств, а также последующем контроле за реализацией отобранных проектов Вагин В.В. 50 вопросов об инициативном бюджетировании. - М., 2018. С. 26.. Отличительная черта данной практики состоит в том, что программы инициативного бюджетирования реализуются при прямом участии граждан во всех этапах: от разработки инициативы до ее непосредственного исполнения. Некоторые политологи и социологи, как Вагин В.В. Вагин В.В. Инициативное бюджетирование и качество жизни. 2016. №73. С. 7., Анцыферова И.С. Анцыферова И.С. Социальные эффекты инициативного (партисипаторного) бюджетирования. 2017. № 4. С.4., Танака С. (Tanaka S.), Вамплер Б. (Wampler B.) заявляют, что именно данная практика обеспечивает наиболее эффективный, прозрачный процесс гражданского участия, максимальное включение населения в сотрудничество с местными органами власти и вовлекает граждан в дальнейшую активистскую деятельность - использование городских порталов, описанных выше, волонтерство, благотворительность, участие в выборах и так далее. Авторы также утверждают, что именно практика инициативного бюджетирования может стать «катализатором» общественного участия и своеобразной «школой гражданственности» Там же. так как несет в себе множество функций и эффектов, помимо основной экономической (повышения эффективности расходования бюджетных средств): установление конструктивного диалога с властью, рост доверия к ней, реализация социального потенциала населения, обретение опыта коллективного взаимодействия и развитие ответственной гражданской позиции Анцыферова И.С. Социальные эффекты инициативного (партисипаторного) бюджетирования. 2017. С.4..

После рассмотрения теоретического материала на тему гражданской культуры можно сделать вывод, что гражданское участие является необходимым элементом государственного и муниципального управления. Несмотря на то, что в Российской Федерации гражданское участие может быть реализовано через множество форм, каждая из которых даёт возможность гражданам принимать общественно важные решения, высказывать свои идеи и направлять обращения, наиболее перспективным механизмом исследователи называют инициативное бюджетирование. И так как данная форма гражданского участия является наиболее многогранной, среди упомянутых выше, и особенно активно используется и развивается по всему миру, далее в работе внимание будет сфокусировано именно на ней.

В следующей части будет описана история возникновения и распространения практики инициативного бюджетирования. Также будет рассмотрены наиболее успешные российские и зарубежные проекты, опыт функционирования которых доказывает, что именно инициативное бюджетирование является необходимым элементом для вовлечения граждан, создания и укрепления культуры гражданского участия.

ГЛАВА 2. ИНИЦИАТИВНОЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЕ КАК ИНСТРУМЕНТ ФОРМИРОВАНИЯ ГРАЖДАНСКОЙ КУЛЬТУРЫ

2.1 Мировой опыт в сфере инициативного бюджетирования

Зарождение механизмов инициативного бюджетирования: опыт применения практики в зарубежных странах

Впервые практика инициативного бюджетирования была применена в бразильском городе Порту-Алегри. Необходимость общественного участия в бюджетном процессе региона была обусловлена тем, что, несмотря на восстановление в Бразилии демократического режима в 1985 году, высокий уровень коррупции, большое количество социальных проблем и политический патронаж оставались неизменными Shah A. Participatory Budgeting (Public Sector Governance and Accountability). - W., 2017. P. 134.. В течение десятилетий большинство бюджетных средств уходило на содержание и развитие районов, в которых проживали представители среднего и высшего класса. В то же время треть населения города жила в трущобах и имела ограниченный доступ к чистой воде, канализации, больницам и школам Вагин В.В. 25 Вопросов об инициативном бюджетировании: учебное пособие. - М., 2017. С. 32-34.. Вследствие этого, Рабочая партия, победившая в муниципальных выборах в 1988 году, взяла на себя задачу по перераспределению бюджета внутри Порту-Алегри в целях повышения качества жизни бедных слоев населения. Гражданское общество активно поддержало планы партии, поэтому в 1989 году в качестве механизма реализации реформ было выбрано инициативное бюджетирование - участие граждан в распределении части бюджетных средств. Стоит отметить, что при выделении средств на развитие районов стали учитываться не только результаты голосования жителей районов, но и индекс качества жизни - чем хуже благосостояние жителей района и состояние его территории, тем выше шанс получить более крупное финансирование. В течение последующих 15 лет с начала использования вышеописанного типа бюджетирования данная практика в достаточной мере закрепилась и была институционализирована. С 1989 по конец 1990 года в реализации механизма приняло участия около 1000 жителей Порту-Алегри, в 1991 году - почти 8000, в 1992 - более 20000. В 2002 году только на районном уровне в программе принимало участие до 17200 человек. Наиболее высокую активность в работе данной практики проявляли женщины и молодой слой населения. Таким образом, внедрение подобного механизма позволило обеспечить участие в решении проблем местного уровня тем гражданам, кто до этого был исключен из политического процесса.

По результатам совместной работы населения и местной власти Порту-Алегри были проведены изменения в выборе приоритетов для распределения городских финансов: большая доля из бюджета стала выделяться на развитие бедных районов, создание в них более качественной социальной инфраструктуры. За 8 лет были построены школы (в два раза увеличилось количество учащихся в начальных классах), больницы, дороги, к 98% жилищ, в том числе и к трущобам, была проведена водопроводная система и к 85% - канализация Lerner, J. Participatory budgeting: Building community agreement around tough budget Decisions. 2013. Vol. 100. P. 30-35.. Все эти изменения проходили при помощи и под контролем жителей этих районов - рабочего класса.

После того, как опыт вовлечения граждан в бюджетный процесс оказался успешным, инициативное бюджетирование стало распространяться по всей Бразилии, Латинской Америке в целом и постепенно стало общемировой практикой. Уже в 2007 году население около 1200 городов получило возможность предлагать и реализовывать свои идеи по распределению бюджетных средств. В 2013 году в общемировом масштабе функционировало от 1269 до 2778 программ инициативного бюджетирования: в Европе - от 474 до 1317, в Америке - от 626 до 1138, в Азии - от 58 до 109, в Африке - от 110 до 211, в Океании - от 1 до 3 соответственно Sintomer Y. Learning from the South: Participatory Budgeting Worldwide - an invitation to global cooperation. 2010. Vol. 25. P. 85..

По данным на 2019 год, в мире насчитывается уже около 11700 аналогичных программ, при условии, что все они реализуются при помощи местных бюджетов, обеспечивают возможность граждан участвовать во всех этапах процесса и являются постоянной практикой (функционируют более одного года). С численностью данных программ в Европе (1), Южной Америке (2), Азии (3), Африке (4), Северной Америке (5) и Центральной Америке (6) в 2019 году можно ознакомиться на рисунке 2.

Рисунок 2 - Численность мировых практик инициативного бюджетирования в 2019 г.

Источник: Participatory budgeting world atlas. - P., 2019. P. 18.

Для того, чтобы подчеркнуть разнообразие форм данного механизма, опишем опыт некоторых программ инициативного бюджетирования, осуществляемых в разных странах. Несмотря на то, что черты каждой из них являются уникальными, отличающимися от других, опыт реализации каждой из них признается успешным.

Начнем с программы инициативного бюджетирования, разработанной для г. Рейкьявик - столицы Исландии. Её запуску поспособствовала работа интернет-портала «Лучший Рейкьявик» («Better Reykjavik»), созданного в 2010 году двумя частными лицами - участниками муниципальных выборов. Целью создания данной площадки было возрождение доверия к местной власти посредством проведения онлайн-консультаций с её представителями. В итоге, в процессе установленного диалога граждане начали активно делиться идеями по развитию местных территорий. Впоследствии в 2012 году городской совет принял решение поддержать некоторые инициативы, выдвинутые гражданами, и предложил создателям веб-платформы сотрудничество в рамках проекта под названием «Лучшие окрестности («Better Neighborhoods»), получившего первоначальные инвестиции в размере 5,7 млн. евро из городского бюджета. Процедура осуществления мероприятий является прозрачной и понятной для граждан: для голосования за инициативы на веб-платформе активистам необходимо использовать личный электронный идентификатор. Принять участие в размещении инициативы и голосовании может каждый гражданин старше 15 лет. Каждый месяц 25 идей для каждого из 10 районов, набравшие наибольшее количество голосов, рассматриваются городским советом. Затем муниципалитет информирует граждан о том, одобрены ли идеи. В итоге каждый год реализуется около 100-120 проектов. По данным на 2019 год, за все время существования программы в голосовании на веб-платформе приняло участие более 50% населения (70 000 человек из 120 000 жителей города) и собрано более 8900 идей по развитию территорий Рейкьявика.

Примером мегаполиса, успешно использующего механизм гражданского участия в распределении бюджетных средств, можно назвать Нью-Йорк - крупнейший город в Соединенных Штатах Америки с населением свыше 8,3 млн человек. В Нью-Йорке реализуется одна из самых масштабных и быстроразвивающихся программ инициативного бюджетирования - она функционирует с 2012 года и ее общий бюджет составляет 210 млн долларов. Согласно информации, предоставленной в одном из зарубежных источников, в 2018 году около 100 тысяч жителей этого города приняли участие в распределении бюджетных средств в размере 37 млн долларов, которые были направлены на реализацию 124 проектов. Важно отметить, что члены городского совета каждого района сами решают, будет ли их район участвовать в программе и какая сумма из бюджета будет на это выделена. Причем размер бюджета, направленного на программу, должен составлять минимум 1 млн долларов. В условиях работы данной программы местные власти предоставляют гражданам возможность создать инфраструктурные проекты с бюджетом не менее 50 тысяч долларов каждый и сроком службы не менее 5 лет. Важно, что власти Нью-Йорка нацелены на включение в активность всех жителей мультинационального города: ими были составлены версии документов, необходимых для участия, на 9 языках: испанский, китайский, французский креольский, корейский, русский, польский, греческий, идиш, бенгальскийSu C. Re-Engaging the Disenfranchised: Participatory Budgeting in the United States: Review of Democracy Reinvented. 2016. Vol. 105. P. 23-28.. Кроме того, в проекте могут участвовать все жители города, старше 14 лет - без ограничений по гражданству, социальному статусу, владению английским, уровню доходов. При этом процесс голосования организуется гибким образом с использованием разнообразных механизмов - от цифровых устройств на избирательных участках до мобильных серверов с использованием специальных устройств, предоставленных компаниями Microsoft и Google. Примерами инициатив, реализованных в рамках программы, могут служить такие проекты, как: установка на улицах камер наблюдения и электронных табло с расписанием движения общественного транспорта, благоустройство парков, установка системы кондиционирования в школах. По данным на февраль 2020 года, за все время существования программы была реализована 1491 инициатива. Наибольшее количество проектов было выполнено в сферах образования, благоустройства парков и зон отдыха.

В испанском городе Севилья практика инициативного бюджетирования начала применяться в 2004 году. Отличительной чертой местной программы является то, что в ее рамках граждане получают возможность распределить не менее 50% средств из городского бюджета. В период с 2004 г. по 2013 г. это, в среднем, составляло около 19 миллионов долларов в год. Данные средства могут быть направлены не только на конкретные проекты, но и на развитие отдельно выделенных сфер общественной жизни. Например, граждане могут делегировать средства департаментам спорта, строительства, молодежной политики, образования, культуры, окружающей среды, здравоохранения и гендерной проблематики. При этом взаимодействие граждан и власти строится не только онлайн, но и в формате живого общения. При этом в процессе программы внимание уделяется также и процессу обучения граждан. Например, на первом собрании участникам разъясняется, как осуществляется бюджетный процесс и как составляется бюджет на основе участия граждан. Представляется также и бюджет прошлого года. Это дает возможность участникам определить направления, которые больше нуждаются в финансировании. На втором собрании при помощи голосования активисты определяют, какие инициативы будут выдвинуты на рассмотрение районных советов. Их может быть не более пяти. Кроме того, граждане выбирают делегатов, которые будут участвовать в работе районных советов. Отобранные районным советом предложения презентуются на собраниях в микрорайонах и утверждаются последними. В качестве результатов работы проекта в Севилье можно упомянуть обновление инфраструктуры в более бедных районах города, включая строительство новых водостоков и тротуаров, а также создание общественной радиостанции, которая начала вещание в 2008 году. Ежегодно в обсуждении местного бюджета участвует 20 000 человек Захарчук Е. А. Бюджетирование на основе общественного участия: зарубежный опыт и практика применения в России. 2019. №1. С. 11..

Уникален опыт китайского города Чэнду, расположенного в провинции Сычуань и населенного 14 млн жителей. Практика инициативного бюджетирования данного региона является реализуется при поддержке государственного инвестиционного фонда «Инвестиционная компания малых городов Чэнду». В рамках данной программы местные сообщества получают ссуды, самостоятельно определяя их объем и решая, как и на что их потратить. При этом максимальный размер суммы кредита в 7 раз превышает первоначальный взнос сообщества. Кредиты возвращаются в течение семи лет. Важно отметить, что участие в данной программе обеспечивает признание и протекцию прав на использование коллективного договора аренды земли сельскохозяйственного назначения сроком до 70 лет. Это является важнейшим стимулом для развития сельского хозяйства, что увеличивает ценность этих земель. Именно поэтому в 90% случаев средства направляются гражданами на развитие сельскохозяйственной сферы, включая сельские дороги, канализацию, озеленение, полив и водоснабжение. В остальных случаях осуществляются проекты по развитию бизнеса, инфраструктуры и сферы услуг. За все время существования практики было реализовано более 50 000 проектов.

Рассмотрев опыт других стран, можно отметить, что каждая программа инициативного бюджетирования имеет отличительные черты и особенности. В зависимости от экономического состояния страны и региона могут варьироваться такие параметры, как объем средств, доверенный гражданам, масштаб реализации инициатив, минимальный возраст участников, тематика принимаемых на конкурс идей, формат проведения собраний и голосований. Несмотря на это, существуют общие тенденции и тренды развития практик инициативного бюджетирования, к которым стремится большинство иностранных государств: масштабирование данного процесса, сдвиг в сторону инклюзивности разнообразных групп граждан, обучение заинтересованных представителей общественности, внедрение экспериментальных программ и практик инициативного бюджетирования, а также реализация более дорогостоящих проектов.

Опыт применения практики инициативного бюджетирования в Российской Федерации

В России практика инициативного бюджетирования впервые была применена в 2007 году в рамках реализации Программы поддержки местных инициатив Всемирного банка (ППМИ). Роль Всемирного банка в данном случае заключалась в предоставлении платных консультационных услуг для получения технической помощи при подготовке и реализации Программы. В целом помощь данной организации была важна для формирования основы, необходимой для последующей эффективной реализации программы, а конкретно: нормативно-правовой базы, согласованных и опробованных механизмов и процедуры программы, обученных и получивших необходимый практический опыт команды местных консультантов и глав поселений. Таким образом, российская ППМИ была основана на передовой международной практике и была нацелена на развитие использования ресурсов общин и поощрение гражданского участия в решении социально-экономических проблем Шульга И. Обзор эффективной практики и уроков, почерпнутых из опыта региона Европы и Центральной Азии. 2014. №71. С. 1-4.. Суть Программы состояла в выборе актуальной и требующей решения проблемы на территории муниципального образования, подготовки проекта по её решению, а также организации его софинансирования населением, бизнесом, муниципальным и региональным бюджетами.

Первым участником ППМИ стал Ставропольский край, и уже с 2014 года регион продолжил реализацию Программы самостоятельно. Важно отметить, что изначально в проекте были задействованы только населенные пункты восточной зоны края (7 муниципальных районов), так как они были признаны сильно отстающими в социальном и экономическом развитии от центральных зон региона. Деятельность Программы на протяжении первых ее циклов была признана успешной и результативной, и поэтому, начиная с 2017 года, её действие стало распространяться на всю территорию края с одновременным увеличением финансирования до 200 млн. рублей. В 2019 году в рамках Программы были реализованы 236 проектов: 101 благоустроенный парк и места массового отдыха, 46 отремонтированных объектов культуры, 40 новых спортивных площадок, а также содержание мест захоронения, ремонт газопроводов и водопроводов, приобретение коммунальной техники. Общая стоимость этих объектов составляет более 693 млн рублей.

Вторым регионом-участником Программы стала Кировская область. (тенденции и перспективы развития) Численность населения городских поселений данного региона не превышает 25 тыс. человек, поэтому характер решаемых проблем часто имеет отношение к ремонту учреждений образования и культуры (детских садов, школ, ДК), а также к электроснабжению, ремонту водопровода и дорог. Согласно данным опроса, проведенного в Кировской области по результатам Программы 2014-2015 гг., 82% жителей данных поселений пользовались результатами проекта и более 90% граждан считали решённые ППМИ проблемы важными или очень важными. Именно поэтому Правительство области активно поддерживает развитие данной программы: размер областной субсидии, выделенной ежегодно на ее реализацию, в период с 2012 по 2016 год увеличился с 20 до 200 млн рублей.

Со временем деятельность Программы стала осуществляться и в других российских регионах: Тверской, Нижегородской областях, Республике Башкортостан, Хабаровском крае, Республике Северная Осетия-Алания, Еврейской автономной области. Также данное направление было включено в Федеральную целевую программу «Устойчивое развитие сельских территорий» на срок с 2014 г. по 2017 г. В итоге в 2016 году в рамках соглашения между Всемирным банком и Министерством финансов Российской Федерации о проведении федерального проекта «Развитие инициативного бюджетирования в субъектах РФ в 2016-2018 гг.», уже 24 региона страны стали участниками национальной программы по развитию инициативного бюджетирования. По результатам функционирования в России течение первых нескольких лет Программа доказала свою эффективность в решении основных задач общинного развития посредством прямого улучшения социальной инфраструктуры, вовлечения населения в процесс принятия решений и укрепления доверия внутри сообщества, а также между общинами и местными органами управления.

В настоящее время в рамках работы ППМИ в России ежегодно проводится более 2000 собраний при участии 200 000 активистов. Также ежегодно реализуется более 4 000 проектов, направленных на повышение качества жизни около 1,5 млн человек. Самыми популярными тематиками проектов являются реабилитация дорог, систем водоснабжения и культурных центров Шульга И. Обзор эффективной практики и уроков, почерпнутых из опыта региона Европы и Центральной Азии. 2014. С. 3..

Важно отметить, что инициативное бюджетирование в России развивалось не только в рамках вышеописанной практики. Программы гражданского участия в распределении бюджетных средств также были запущены при поддержке Общероссийского народного фронта и партии «Единая Россия» в 2011 году. Данные практики представляют собой отдельные региональные программы и чаще всего называются «Народный бюджет» либо «Народная инициатива». Наиболее успешными признаются программы Тульской и Иркутской областей. Например, в Тульской области с 2011 по 2016 годы в рамках «Народного бюджета» на реализацию более 3 000 гражданских инициатив было направлено около 3 млрд рублей, из которых доля средств населения и спонсоров составила 409 млн рублей. Что касается Иркутской области, то в её местной программе в 2016 году было решено около 1 000 местных проблем при использовании 339 млн рублей, 300 млн из которых было выделено из областного бюджета, а 39 млн - из бюджета муниципальных образованийДоклад о лучшей практике развития «Бюджета для граждан» в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. - М., 2017. С. 30..

Более того, в 2013 году Европейским Университетом Санкт-Петербурга при поддержке фонда А. Кудрина было положено начало проектам по внедрению данного механизма в муниципальное управление двух городов: «Народный бюджет» в Череповце Вологодской области и «Я планирую бюджет» в Сосновом бору Ленинградской области. С 2014 года эксперимент был распространен на ряд муниципалитетов Кировской области Шульга И. Инициативное бюджетирование. Российский опыт в области участия граждан в решении вопросов местного значения. - М., 2017. С 105.. Отличием новой практики от ППМИ и «Народного бюджета» являлось то, что в ней отсутствовал механизм софинансирования, то есть средства поступали в проекты только из муниципального бюджета. При этом каждый совершеннолетний гражданин получил возможность подать заявку и быть выбранным при помощи жребия для участия в бюджетной комиссии, а значит, получить шанс реализовать конкретную инициативу, разработанную самостоятельно. Еще одним отличием данных проектов от Программы поддержки местных инициатив являлось то, что в этой модели на первом месте основное внимание было сконцентрировано не всецело на решении проблем, но и на человеке. Распределение бюджетных средств происходило через специально созданную комиссию, состоящую из граждан, готовых вкладывать в проект свое время и разбираться в деталях. Организаторы, в свою очередь, помогали гражданам, уделяя глубокое внимание теоретической стороне вопроса: проводили разнообразные лекции и образовательные мероприятия. За период с 2013 по 2015 годы более 1000 жителей этих муниципалитетов подали заявки на участие в проекте, и в итоге более 250 человек, отобранных при помощи жеребьевки, определили, как должны быть распределены средства из бюджета. Граждане предложили более 300 новый идей, направленных на решение актуальных проблем муниципалитетов., на реализацию которых было выделено 120 млн рублей.

Впоследствии в 2015 году Министерством финансов Российской Федерации был создан Центр инициативного бюджетирования (НИФИ). Целью функционирования данной организации является проведение анализа лучшего зарубежного опыта в данной сфере, изучение и оценка российских практик, создание подходов к вовлечению граждан в бюджетный процесс на местах Вагин В.В. Инициативное бюджетирование и смежные практики. 2016. №38. С. 3-5.. Также Центр ответственен за осуществление регулярных образовательных мероприятий на тему инициативного бюджетирования. В связи с открытием Центра началось системное изучение задачи по расширению количества практик инициативного бюджетирования в России.

С тех пор российская практика инициативного бюджетирования начала активно развиваться и распространяться по многим регионам. В 2015 году в участие в программах инициативного бюджетирования были вовлечены 7 субъектов Российской Федерации, в 2016 году - 16, в 2017 году - 47, в 2018 - 51 соответственно. При этом в 2016 г. по всей стране было реализовано 8732 проекта инициативного бюджетирования, что в три раза превышает результат 2015 года Вагин В.В. Состояние инициативного бюджетирования в Российской Федерации: новые тренды и возможности развития. 2018. №41. С. 2-4.. Объем финансового обеспечения данных программ также показывает положительную тенденцию: с 2015 года по 2018 год бюджет проектов был увеличен в 8,7 раз. (см. рисунок 3). Таким образом, в 2018 году средний объем бюджетных средств, направляемых на реализацию одного проекта, вырос до 0,6 млн рублей (в 2017 году он составлял 0,5 млн рублей).

Рисунок 3 - Динамика показателей финансового обеспечения проектов инициативного бюджетирования, 2015-2018 гг., млн рублей

Источник: Доклад о лучшей практике развития «Бюджета для граждан» в субъектах РФ и муниципальных образованиях. - М., 2018. С. 45.

Относительно нормативно-правовой базы, регулирующей данную сферу в Российской Федерации, можно отметить, что единого общегосударственного проекта на данную тематику пока создано не было. На данный момент проекты инициативного бюджетирования реализуются в соответствии с Федеральным законом №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Бюджетным кодексом РФ. В пункте 1 статьи 3 ФЗ №131 упоминается возможность граждан участвовать в местном самоуправлении, в том числе через формы прямого волеизъявления. Инициативное бюджетирование является одной из этих форм. При этом каждый муниципалитет имеет право организовывать подобные проекты в любой желаемой форме, не противоречащей базовым принципам инициативного бюджетирования.

Также местная администрация имеет право принимать нормативно-правовые акты, которые будут необходимы в процессе реализации проектов. Первым региональным нормативно-правовым актом об инициативном бюджетировании в 2016 году стал закон Пермского края №654-ПК «О реализации проектов инициативного бюджетирования», на основании которого в последующем году была запущена ПрограммаВагин В.В. 50 вопросов об инициативном бюджетировании. С.36.. Также региональным документом может являться Положение о правилах проекта. Подобный нормативно-правовой акт чаще всего состоит из принципов реализации проекта, порядка проведения его мероприятий (например, жеребьевок, заседаний бюджетных комиссий, лекций), полномочий его участников. В целом, набор нормативно-правовых документов, необходимых для реализации подобной программы должен включать в себя постановление Правительства региона или распоряжение главы субъекта РФ, обновляемые каждый год, а также порядок реализации программы и набор методических документов, утвержденных ответственным региональным органом исполнительной властиШульга И.Е. Инициативное бюджетирование. Российский опыт в области участия граждан в решении вопросов местного значения. - М., 2017. С. 80..

Стоит отметить, что в разных регионах Российской Федерации программы инициативного бюджетирования реализуются разными органами исполнительной власти. Например, в Иркутской, Калужской и Оренбургской областях за это ответственны местные Министерства финансов. В Рязанской области подобной деятельностью занимаются сразу два министерства: по делам территорий и информационной политике, а также сельского хозяйства и продовольствия. В г. Санкт-Петербург данную функцию выполняет Комитет финансов, в Тульской области - Министерство внутренней политики и развития местного самоуправления. При этом исполнительные органы власти чаще всего создают ведомственные проектные центры и проектные центры инициативного бюджетирования, с помощью которых и реализуются местные проекты.

С 2018 года в Российской Федерации реализуется Программа развития инициативного бюджетирования, мероприятия в рамках которой вошли в государственную программу «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков». Также проекты инициативного бюджетирования активно включаются в подпрограммы государственных программ субъектов Российской Федерации - в конце 2018 года это было произведено уже 33 субъектами РФ. Стоит отметить, что данная практика была также упомянута в основном документе стратегического планирования Российской Федерации - «Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2024 года» с целью обучения российских граждан участию в решении вопросов социально-экономического развития посредством участия в программах инициативного бюджетирования. К 2024 году Правительство РФ ожидает, что уже 62 субъекта Российской Федерации утвердят мероприятия инициативного бюджетирования в свои государственные программы Доклад о лучшей практике развития «Бюджета для граждан» в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях 2018 г. С. 32..

Более того, 31 января 2019 года Правительством Российской Федерации была утверждена Концепция повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 годах, которая включает в себя планы по развитию практики инициативного бюджетирования, в том числе определение её правовых основ и включение её в состав возможных механизмов реализации различных мероприятий, направленных в том числе на развитие городской среды Там же..

2.2 Теоретико-методологические основы инициативного бюджетирования

Условия и риски функционирования программ инициативного бюджетирования

Для того, чтобы добиться положительных эффектов от использования программы, необходимо соблюдать базовые принципы реализации проектов инициативного бюджетирования, создать все условия для успешной работы данной практики и минимизировать возможные риски.

Несмотря на то, что в разных регионах и государствах программы инициативного бюджетирования могут принимать разнообразные формы и иметь различные характеристики, они всегда должны быть основаны на определенном наборе основных правил и идей. Прежде всего, в любом случае этот механизм должен соблюдать четыре основополагающих принципа Wampler B. Participatory Budgeting: Core principles and Key Impacts. 2012. Vol. 8. P. 15.:

непосредственное участие граждан в принятии решений по распределению бюджетных средств;

обязанность граждан делать выбор (т.е. голосовать за какие-либо проекты в ущерб другим, тоже немаловажным идеям);

открытость информации (публичный характер процедур и общественный контроль за реализацией проектов);

социальное равенство (возможность любого гражданина принять участие в программе, доступность общественных благ для всех).

Касательно обязанности граждан голосовать за реализацию определенного количества инициатив, стоит отметить, что активисты, принимающие участие в подобных программах, часто соглашаются отложить свои проекты, нацеленные на удовлетворение краткосрочных потребностей, чтобы поддержать интересы других граждан, инициативы которых затрагивают решение более острых проблем Там же..

Также важно, чтобы в программах могли принять участие граждане с любым заработком и уровнем жизни. Нельзя поспорить с тем, что важно создавать проекты в развитых районах: например, центры развития детского творчества. Но в первую очередь необходимо обеспечить решение проблем бедных и малоразвитых районов, чтобы убедиться, что государственные деньги будут потрачены на решение острых проблем и развитие инфраструктуры районов с низким уровнем жизни.

Более того, в исследовании «Participatory Budgeting: models and approaches»Haris A. Participatory Budgeting: Models and Approaches. URL: https://arxiv.org/pdf/2003.00606.pdf (дата обращения: 03.04.2020). авторы выделяют еще несколько рекомендаций, необходимых для успешной реализации программы. В первую очередь, важно ограничивать территорию её проведения. Это можно объяснить тем, что в большинстве случаев на финальном этапе программы проводится голосование, на котором выбирается несколько из предложенных проектов, которые далее будут реализованы. Очевидно, что граждане буду предпочитать голосовать за осуществление проектов именно в своем районе проживания, даже если они будут менее полезны для общества в целом. Именно поэтому стоит обеспечивать максимальную заинтересованность граждан в реализации социально значимых проектов, не ставя перед ними выбор между собственными интересами и интересами общества в целом. Это можно сделать только посредством проведения программы отдельно для каждой небольшой территории (района). Также это важно в силу того, что люди лучше осведомлены о проблемах именно своей ближайшей территории проживания. Дополнительный параметр, который важно учитывать - это периодическое проведение собраний среди участников программы и обеспечение возможности их диалога через интернет-платформы. Так граждане получат возможность наладить друг с другом более тесный контакт и совместно разрабатывать идеи по улучшению качества городской среды. Еще одним важнейшим правилом проведения программ инициативного бюджетирования является оценка инициатив граждан экспертами. Данный этап поможет избежать ошибок в процессе реализации проектов и убедиться в их целесообразности Там же..

Несмотря на все идеи, высказанные выше, практика инициативного бюджетирования не должна быть направлена на решение системных проблем, ответственность за работу над которыми должны нести органы власти. В одном из своих выступлений об этом высказался А. А. Нечаев - экономист и министр экономики РФ (с 1992 г. по 1993 г.) Он подчеркнул, что этот инструмент --не панацея от всех бед и некоторые проблемы должны решаться в системном порядке, а не на уровне локальной инициативы. «Когда на уровне местных инициатив обсуждается вопрос о том, организовать ли нам дискоклуб или какую-нибудь библиотеку, это замечательный выбор. А когда решается вопрос о том, починить нам канализацию или водопровод, это ужасный выбор.», -- заключил он Сакоян А. Инициативное бюджетирование. URL: https://polit.ru/article/2015/10/23/budget_conf/ (дата обращения: 03.04.2020).. Поэтому, для того, чтобы программы инициативного бюджетирования приносили максимум пользы, государство должно позаботиться о правильной организации всего бюджетного процесса, чтобы муниципальная власть имела средства и возможность для решения вопросов местного значения отдельно от вышеописанной практики.

Более того, чтобы программы инициативного бюджетирования функционировали без каких-либо проблем и приносили максимально возможную пользу и гражданам, и органам власти, должна существовать налаженная структура, внутри которой будут проходить данные программы, должны обеспечиваться открытость власти и низкий уровень коррупции, а также необходима отлаженная совместная работа администраций на уровне «муниципалитет/регион». Также важно наличие обратной связи власти и организаторов программы с гражданами, так как игнорирование вопросов и комментариев от населения может привести к недоверию и снижению активности со стороны горожан. При этом, средства, которые распределяют граждане в рамках проектов инициативного бюджетирования, не должны быть меньше определенной суммы (1% от всех бюджетных средств). В том случае, если это не так, граждане могут воспринять проект как профанацию со стороны власти, участие в которой не имеет смысла.

Также, для того, чтобы данный механизм стал постоянным элементом бюджетной системы любого города или поселения, местные власти должны выполнять еще несколько условий: ежегодная реализация программы инициативного бюджетирования, ежегодная ротация состава бюджетных комиссий (обеспечивается посредством проведения жеребьевок при выборе проектов для реализации), допуск к участию в конкурсе только тех проектов, которые являются значимыми для большого количества горожан (то есть не для удовлетворения потребностей узкого круга людей), а также обеспечение контроля над отсутствием нарушений правил проведения проектов и исполнение проектов в установленный срок и в полном объеме.

Даже в том случае, если все вышеописанные правила и рекомендации экспертов буду учитываться в полной мере, существует возможность возникновения рисков и сложностей в процессе реализации программ. Очевидно, что очень важно, чтобы граждане активно подавали заявки с инициативами и были заинтересованы в их осуществлении. Но существует вероятность того, что недоверие к местной власти помешает населению быть уверенными в отсутствии коррупционных схем в деятельности программы и приведет к нежеланию подавать заявку Народный бюджет или как привлечь граждан к управлению городом. URL: https://newsfrol.ru/24/6144/(дата обращения: 03.04.2020).. Также достаточно сложно обеспечить максимальную информированность граждан о программе, ее целях и условиях участия. Поэтому существует риск получения малого количества заявок со стороны населения, а также риск появления отказов к участию после начала программы, когда граждане сталкиваются с необходимостью более подробного изучения правил участия и процедур, и осознают, что на реализацию инициативы потребуется уделить много личного времени и сил. Также невозможно исключить конфликты между участниками бюджетной комиссии, которые могут негативно повлиять на ход проведения собраний и других мероприятий программы.

Мотивация граждан к участию в инициативном бюджетировании

Для того, чтобы привлечь наибольшее число граждан к проявлению активности, увеличив этим социальный капитал города, важно понимать мотивы и цели, которые вызывают у горожан желание принять участие в программах инициативного бюджетирования.

В первую очередь, к участию в подобных программах граждан может привлекать возможность получения расширенного доступа к информации о процессах принятия решений в сфере развитии городских территорий Rajan V. NGOs as partners in the process of reform: are they the yogis or the bhogis of development? - I. , 2004. P. 253-271.. При этом, в процессе сотрудничества с исполнительными органами местной власти и при разработке проектной документации активисты более подробно узнают о системе распределения бюджетных средств, о том, в чем в действительности состоит работа местной власти. Также активисты знакомятся с технической стороной вопроса: планами по застройке территорий и бюрократическими процессами, с которыми ежедневно сталкивается местная администрация. Более того, при проведении заседаний бюджетных комиссий граждане получают возможность пообщаться с представителями местной администрации, поделиться идеями по повышению качества жизни в районе или городе в целом. Таким образом горожане получают возможность высказаться и быть услышанным, что может положительно влиять на их гражданскую активность в дальнейшем.

В научной литературе по данной теме в качестве мотива граждан к участию также упоминается получение возможности влиять на качество выполнения каких-либо проектов по развитию инфраструктуры территории. В процессе реализации инициативы активисты имеют право контролировать все стадии создания объекта. Например, в бразильском городе Белу-Оризонти все технические планы заранее предоставляются на оценку гражданам. Часто жители района, в котором будет реализован какой-либо проект, выставленный на обсуждение, предлагают какие-либо поправки, после которых планы уходят на доработку, после которой окончательно одобряются горожанами. Подобная практика не только дает гражданам чувство контроля над ситуацией, но и помогает организаторам программы и местной администрации убедиться в том, что все услуги подрядчиков выполняются качественно и одобряются теми, кто будет в итоге пользоваться данными объектами.

Разумеется, гражданское участие чаще всего мотивируется не только личными целями и частными интересами, но и желанием граждан принести пользу обществу и государству. Чтобы понять, как гражданский активизм в сфере инициативного бюджетирования может повлиять на социально-экономическое развитие регионов, опишем основные возможные эффекты использования данного механизма.

Типология эффектов практик инициативного бюджетирования

Активное участие граждан в бюджетном процессе, которое происходит в процессе предложения, отбора и реализации инициатив, приводит к появлению целого комплекса социальных, экономических, институциональных и управленческих эффектов. Наиболее явными и многочисленными из них чаще всего становятся экономические и социальные.

Во-первых, в результате создания проектов совместно с гражданами осуществляется минимизация «размывания» муниципальных средств, повышаются открытость и «прозрачность» бюджетного процесса. Во-вторых, прямое участие граждан в подготовке проектной документации и создании проектов приводит к удешевлению стоимости создания объектов, то есть экономии бюджетных средств. Также оптимизировать расходы помогает тот факт, что в процессе работы подобных программ граждане голосуют за реализацию наиболее приоритетных инициатив, которые помогут в решении наиболее актуальных и острых местных проблем, что также минимизирует траты Вагин В.В. Инициативное бюджетирование и качество жизни 2016. № 73. С. 6.. В итоге, в результате вышеописанных мероприятий, в регионах появляются полезные объекты инфраструктуры, которые будут бережно эксплуатироваться гражданами (так как они сами принимают прямое участие в их создании), что приведет к увеличенному сроку их службы. Более того, по данным зарубежных исследований, в городах, где используется механизм инициативного бюджетирования, возрастает налоговая дисциплина. Особенно в части местных бюджетообразующих налогов.

Что касается социальных и институциональных эффектов, то они тесно связаны с экономическими и зависят от «прозрачности» и «понятности» бюджетных решений и степени общественного контроля над ними. В случае, если программы реализуются согласно основным принципам инициативного бюджетирования, у граждан выстраивается конструктивный диалог с властью, появляется понимание своей роли в развитии территории, а также понимание возможности организации «честных проектов» без коррупции и волюнтаризма, что приводит к повышению доверия к административным структурам. Более того, исследования показали, что в муниципалитетах, на территории которых реализуются проекты, удовлетворённость населения услугами в месте проживания значительно возрастает. В случае успешного осуществления проектов формируется более лояльное отношение к деятельности местной власти, происходит наработка социального капитала и компетенций сообщества, снижение иждивенческих настроений, повышается финансовая и бюджетная грамотность населения Анцыферова И.С. Социальные эффекты инициативного (партисипаторного) бюджетирования. С.4.. При этом со стороны населения также возможна активизация участия в местном самоуправлении в связи с изменениями в понимании гражданами своей роли.

В результате проведения подобных программ проявляются также некоторые управленческие эффекты. Например, в результате сотрудничества с активистами работники органов власти обучаются «мягким» практикам взаимодействия с населением, начинают более компетентно и профессионально относиться к работе, обретают навыки проектной организации труда. В процессе взаимодействия с сотрудниками органов местного самоуправления граждане также обучаются управленческим навыкам и получают новые знания в сфере бюджетного процесса: более подробно узнают о процессе формирования территориального бюджета и практике использования его средств Вагин В.В. 50 вопросов об инициативном бюджетировании. C. 19..

Итак, в данной главе мы рассмотрели историю возникновения механизма инициативного бюджетирования и его наиболее успешные международные и российские практики. Также мы описали условия и риски функционирования данных практик и типологию эффектов, возникающих в результате их применения. Мы пришли к выводу, что участие населения в процессе распределения бюджетных средств можно назвать способом вовлечения граждан, обладающим наибольшим количеством преимуществ по сравнению с другими практиками, описанными выше. Программы инициативного бюджетирования влияют не только на укрепление доверия к органам власти и повышение качества жизни граждан в результате развития городской инфраструктуры, но и оказывают стойкое воздействие на общество в целом. Использование данного механизма несет яркий образовательного эффект, а также помогает не только решать проблемы граждан, но и объединять их, накапливая социальный капитал региона. Более того, в процессе реализации подобных программ происходит экономия бюджетных средств и обеспечивается открытость в сфере их распределения.

В следующей части работы мы более подробно изучим то, как программы инициативного бюджетирования влияют на развитие гражданской культуры, а также проверим, правдиво ли суждение, высказанное в качестве гипотезы. Исследование будет основываться на опыте программы «Твой бюджет», реализуемой в г. Санкт-Петербург.

ГЛАВА 3. ИССЛЕДОВАНИЕ ГРАЖДАНСКОГО УЧАСТИЯ В Г. САНКТ-ПЕТЕРБУРГ НА ПРИМЕРЕ ПРОЕКТА «ТВОЙ БЮДЖЕТ»

3.1 Проект «Твой бюджет» как канал реализации гражданского участия в г. Санкт-Петербург

Пилотный цикл «Твоего бюджета» был организован администрациями Центрального и Василеостровского районов г. Санкт-Петербурга совместно с Комитетом финансов Санкт-Петербурга и запущен в 2016 году. Проект впервые дал возможность жителям Санкт-Петербурга напрямую участвовать в распределении средств городского бюджета. Его суть заключалась в том, чтобы предложить каждому совершеннолетнему жителю Санкт-Петербурга, являющемуся гражданином РФ, но не являющемуся представителем органов государственной власти или местного самоуправления, внести свои инициативы, направленные на повышение качества жизни в Центральном и Василеостровском районах города. На реализацию идей граждан были выделены средства в размере 10 млн рублей на район.