Адміністративна відповідальність у державному управлінні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Одеський регіональний інститут державного управління

Національної академії державного управління при президентові України

Магістерська робота

на здобуття кваліфікації магістра публічного управління

за спеціальністю 074 «Публічне управління та адміністрування»

Адміністративна відповідальність у державному управлінні

Слухач:

3 курсу заочної форми навчання

Одеса - 2019

Вступ

Встановлення правових приписів само по собі не може забезпечити стан законності та правопорядку. Потрібен механізм державного примусу для забезпечення виконання нормативних приписів, одним із видів якого є юридична відповідальність. Кожна людина зобов'язується узгодити свої вчинки зі встановленими нормами у суспільстві, і повинна усвідомити можливість настання негативних наслідків у випадку порушення цього зобов'язання. Саме це обумовлює існування такого суспільного явища, як відповідальність.

Адміністративна відповідальність становить особливий вид юридичної відповідальності, їй властиві всі ознаки останньої. В юридичній літературі проблемам адміністративної відповідальності приділялось та приділяється чимало уваги. У працях‚ опублікованих в 60-80-х роках. Минулого сторіччя (Д.М. Бахрах, І.О. Галаган, І.І. Веремеєнко, Б.М. Лазарєв, А.Є. Луньов, Н.Г. Салищева, М.С. Студенікіна, Л.Л. Попов, А.П. Шергін та ін.), було розглянуто її матеріальні та процесуальні аспекти, обґрунтовано пропозиції з розвитку законодавства про адміністративні проступки, багато з яких склали теоретичну основу кодифікації чинного законодавства. В зазначених працях досить детально висвітлено загальні питання адміністративної відповідальності, надано рекомендації для практичних працівників, які застосовують законодавство про адміністративні проступки. Теоретичні положення, що містяться в них‚ та їхнє обґрунтування не втратили свого значення й досі.

Серед вчених сучасності, які займаються проблемами адміністративної відповідальності необхідно, в першу чергу, назвати таких як В.Б. Авер'янов, Ю.П. Битяк, А.С. Васильєв, І.П. Голосніченко, С.Т. Гончарук, Є.В. Додін, В.В. Зуй, Л.В. Коваль, Р.А. Калюжний, А.Т. Комзюк, В.К. Колпаков, Д.М. Лук'янець, В.Ф. Опришко, О.І. Остапенко, М.М. Тищенко, В.К. Шкарупа, В.О. Шамрай та інші.

Вирішенням матеріальних та процесуальних проблем адміністративної відповідальності неповнолітніх фрагментарно займались переважна більшість учених в галузі адміністративного права. Однак більш послідовно ці питання досліджувались О.Б. Андрєєвою, О.М. Бандуркою, І.Л. Бородіним, Ю.П. Битяком, І.П. Голосніченком, Є.В. Додіним, Я.М. Квіткою, Р.А. Калюжним, В.К. Колпаковим, Я.Ю. Кондратьєвим, Л.В. Ковалем, С.П. Котелейчуком, М.П. Легецьким, О.І. Остапенком, С.Г. Поволоцькою та М.М. Тищенком.

Метою роботи є дослідження адміністративної відповідальності у державному управлінні.

Для досягнення мети було поставлено наступні задачі:

- визначити поняття і сутність державного управління, управлінські аспекти концепції адміністративної відповідальності;

- розглянути адміністративну відповідальність у системі заходів адміністративного примусу;

- визначити поняття та основні риси адміністративної відповідальності, як різновиду юридичної відповідальності;

- дослідити сутність та склад адміністративного правопорушення;

- визначити види суб'єктів адміністративної відповідальності;

- розглянути правовий статус державних службовців, як суб'єктів адміністративної відповідальності;

- визначити причини та умови адміністративних правопорушень державних службовців;

- дослідити особливості притягнення державних службовців до адміністративної відповідальності.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини у сфері адміністративної відповідальності.

Предметом дослідження є адміністративна відповідальність у державному управлінні.

Методи дослідження. У роботі використано загальнонаукові і спеціально-наукові методи пізнання, конкретне поєднання яких обумовлене метою й завданнями дослідження. Використання формально-логічного методу дозволило визначити, уточнювати і доповнювати окремі поняття категорії і тим самим впорядкувати понятійно-категоріальний апарат. У всіх розділах роботи використовувалися методи формальної й змістовної логіки, зокрема методи аналізу та синтезу, дедукції та індукції, аналогії та узагальнення тощо.

Новизна роботи полягає у тому, що робота є одним із перших вітчизняних комплексних досліджень адміністративної відповідальності у державному управлінні.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

- у науково-дослідній діяльності - основні положення дослідження можуть бути використані для подальшої розробки проблем адміністративної відповідальності у державному управлінні.;

- у правотворчості - використання наданих пропозицій сприятиме вдосконаленню чинного законодавства, що регламентує адміністративну відповідальність у державному управлінні.;

- у правозастосовній сфері - впровадження результатів дослідження дозволить покращити роботу органів держави та їх посадових осіб стосовно правового регулювання адміністративної відповідальності у державному управлінні.;

- у навчальному процесі - матеріали дослідження можуть використовуватися при читанні лекцій і під час проведення практичних занять із дисципліни «Адміністративне право України».

Структура роботи обумовлена цілями і задачами дослідження і включає вступ, три розділи, вісім підрозділів, висновки та список використаних джерел.

Розділ 1. Адміністративна відповідальність в системі державного управління

державний управління адміністративний відповідальність

1.1 Поняття і сутність державного управління, управлінські аспекти концепції адміністративної відповідальності

Розвиток демократичної, соціальної, правової держави в Україні, процес становлення громадського суспільства, політичні та економічні реформи значною мірою залежать від рівня організації державного управління. Саме тому серед першочергових заклань сучасної правової реформи особливе місце посідає підвищення ефективності та дієвості державного управління та органів, що його здійснюють. Указ Президента України № 1085 віл 9 грудня 2010 р. «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» вимагає підвищення ефективності державного управління, усунення дублювання у системі центральних органів виконавчої влади. визначення напрямів, способів та шляхів розвитку суспільства, реалізацію цілей, сформульованих і закріплених у Конституції України.

Відповідно до ст. 6 Конституції України державна влада здійснюються на засадах поділу її на законодавчу, виконавчу та судову. При цьому, як слушно відзначає В.В. Авер'янов, поділяється не сама влада, а функціонально-структурний механізм її здійснення. На його думку, поділ влади означає в одному випадку виділення основних функціональних видів діяльності держави -- законотворення. правозастосування і правосуддя, а в іншому -- організаційний устрій держави як сукупність різних державних органів -- законодавчих. виконавчих і судових -- з притаманною їм компетенцією -- сукупністю державно-владних повноважень [12, c. 17]. Російський вчений Ю.М. Козлов охарактеризував функціонально-структурний механізм здійснення державної влади, як чисто арифметичний, а тому формальний підхід, коли державна влада подрібнюється на елементи, що відповідають системі її державних органів [25, c. 6].

Виходячи з такого розуміння концепції поділу державної влади, саме виконавча влада може розглядатися як «правозастосовча» влада, на яку покладається функція виконання законів і яка діє на підставі конституційних принципів верховенства права, втілення його у правотворчу га правозастосовчу діяльність, зокрема у закони та підзаконні акти, які за своїм змістом мають забезпечити розвиток демократизму держави, пріоритет прав і свобод людини і громадянина.

Практика висунення на перше місце в системі сучасної державної влади виконавчої гілки слід пояснювати насамперед об'єктивними потребами ефективного державного управління. Реально до тепер так і не вдалося подолати принципову ваду вітчизняного державного механізму «панування» державної влади над людиною -- замість «служіння» її інтересам [44, c. 3].

У 1991 році в нас були сильні стартові позиції. Найкращі з усіх республік колишнього СРСР, а індустріальна база, унікальні умови для ведення суспільного господарства, рівень освіти, який на той час відповідав найвищим світовим стандартам. Із таким потенціалом Україна могла претендувати на гідне місце серед світових лідерів. Замість формування внутрішнього ринку і засобів захисту вітчизняного виробництва, саме високі посадовці державної влади - в інтересах імпортерів, інших країн, відкрили українські кордони і внутрішній ринок наповнився низькоякісною продукцією «чужоземних» виробників.

При цьому руйнувалися всі системи життєдіяльності держави: економіка, житлово-комунальне господарство й сама система державного управління. За період незалежності було поділено більшість із того, шо було створено в радянські часи. -- заводи, фабрики, підприємства, але не створено практично нічого нового крім понад 100 нових банків. За 19 років більш ніж дев'яносто відсотків підприємств виведені із під управління міністерств і відомств.

Головною проблемою української влади с непрозорість механізму прийняття рішень та їх реалізація. Через постійні зміни у владі та малу ефективність її основних інститутів сформувалася система загальної безвідповідальності, коли відсутність результату легко списати на надумані підстави.

Керівники держави досі не дали відповіді на старе запитання: «Що ми будуємо?» Українцям потрібно визначити реальні цілі й завдання, на вирішення яких мають бути спрямовані дії держави з усією її машиною державного управління. В результаті відсутності державного впливу і контролю за підприємницькою діяльністю ми маємо те, що маємо, а саме: нестриманий нічим, не пояснювальний ріст цін на споживчому ринку на вкрай необхідні людині товари, особливо на продовольчі. Обіцянки уряду, що ринок все виправить не тільки не вірні, але за своїм змістом були і залишаються такі, що не відповідають дійсності. І зазвичай, домовленості (згода) підприємців і державних чиновників щодо отримання (зупинення) цін на окремі продукти залишаються без виконання і без будь-якої відповідальності. Вже давно в народі існує і практично отримало державну легалізацію положення (прислів'я ) «не обдуриш, не продаси».

Сучасна оптимізація державного управління звертає увагу на те, що набувають подальшого розвитку повноваження і порядок діяльності органів виконавчої влади направлені на підвищення ефективності державного управління. Розширюються завдання і сфери сучасного управління. Ці обставини призводять до набуття виконавчою гілкою влади повноважень не лише «підзаконної діяльності», а й «нормотворчості», повноважень «конкретизуючого законодавства». Вживання поняття «конкретизуюче законодавство», на думку Д.П. Зоркина. А.А. Коваленка, підкреслює певний рівень статусу підзаконннх актів, як таких, що мають свою автономію у правовій системі держави і відображають позитивні зміни у становленні до авторитету виконавчої влади [21, c. 144].

Управлінський аспект концепції інституту адміністративної відповідальності включає такі моменти:

- характерні риси суб'єктів, що наділені повноваженнями;

- застосування заходів адміністративної відповідальності;

- порядок реалізації відносин адміністративної відповідальності;

- юридичні факти, що є підставою виникнення відносин адміністративної відповідальності.

Аналіз положень Кодексу України про адміністративні правопорушення дає підстави стверджувати, що притягнення осіб, які вчинили адміністративні правопорушення, до адміністративної відповідальності здійснюється здебільшого органами виконавчої влади, які виконують функції державного управління у відповідній сфері суспільних відносин, причому ці функції найчастіше є суто контрольними.

Представникам цих органів надано право складати протоколи про адміністративні правопорушення у підконтрольних їм сферах діяльності та розглядати переважну більшість справ про адміністративні правопорушення. Дана діяльність виконується в адміністративному порядку і пов'язана зі здійсненням державного управління.

Управлінський аспект адміністративної відповідальності проявляється і в особливостях її підстав, тобто юридичних фактів, що тягнуть за собою виникнення відносин адміністративної відповідальності [58, c. 182-183].

Правопорушення, за які Кодексом України про адміністративні правопорушення передбачено адміністративну відповідальність, - адміністративні правопорушення - переважно є правопорушеннями з формальним складом, причому об'єктивна сторона переважної більшості з них полягає у порушенні різноманітних правил, порядків, положень, інструкцій тощо, які за своєю формою є правовими актами управління. Порушення вимог, що містяться у правових актах управління, самі по собі є підставами для застосування заходів адміністративної відповідальності незалежно від наслідків, до яких призведе це порушення. Така особливість підстав адміністративної відповідальності свідчить про те, що адміністративна відповідальність є саме реакцією на відхилення у процесі діяльності об'єктів управління, а не на результат їхньої діяльності. Адміністративна відповідальність набуває якості примусу як одного з основних методів державного управління, що є ще одним аргументом на користь управлінської концепції.

1.2 Адміністративна відповідальність у системі заходів адміністративного примусу

Питання адміністративного примусу в усі часи займали особливе місце в системі забезпечення законності у сфері державного управління, оскільки за їх посередництвом держава на правомірних засадах може вплинути засобами примусового характеру на суб'єкта з метою припинення чи недопущення вчинення правопорушень.

Почати аналіз такого роду засобів можна із загального поняття адміністративно-правових методів. В.К. Колпаков та О.В. Кузьменко вважають, що саме методи управління виражають змістовний аспект управлінського впливу [27, c. 184]. Метод зазвичай розуміють як спосіб або засіб досягнення поставленої мети. Відповідно до цього, адміністративно-правовими методами є способи і прийоми безпосередньої цілеспрямованої дії виконавських органів (посадових осіб) згідно із закріпленою за ними компетенцією, у встановлених межах і в певній формі на підлеглі ним органи і громадян. Як зазначає Ю.П. Битяк, методи виявляються у формах управління, через взаємодію суб'єктів і об'єктів управління у зв'язках, що склалися між ними [4, c. 163].

Основною класифікацією методів управління в діяльності публічної адміністрації є поділ на методи переконання, заохочення та примусу. Під час здійснення публічного управління економікою, соціально-культурним і адміністративно-політичним будівництвом, а також у процесі правоохоронної діяльності органи публічного управління використовують найрізноманітніші прийоми і способи як переконання і заохочення, так і методи цілеспрямованого впливу через примус.

Поняття примусу як методу публічного управління І.П. Голосніченко визначає як спосіб цілеспрямованого впливу на поведінку громадян, а також діяльність підприємств і організацій, органів, служб та службовців апарату державної виконавчої влади в інтересах забезпечення оптимального рівня виконання вимог законодавства [15, c. 87].

В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко натомість узагальнюють примус як метод державного управління - це різні способи, прийоми та засоби цілеспрямованого, організаційного впливу суб'єктів управління на об'єкти, що віднесені до їх ведення [27, c. 184].

Адміністративне право практично використовує всі методи правового регулювання. Водночас визначальний вплив на вибір тих або інших засобів правової дії на управлінські відносини справляє виконавча влада. Відбувається процес юридичного опосередкування особливих суспільних відносин, у рамках яких одна сторона виступає як та, що управляє, а інша - як керована.

Отже, йдеться про такі взаємини, в яких відсутня юридична рівність сторін, характерна, наприклад, для відносин, що врегульовані нормами цивільного права. Відповідно, у відносинах, що регламентовані адміністративним правом, завжди більшою або меншою мірою виявляється відоме підпорядкування волі керованих єдиній волі, що управляє, виразником якої є той або інший суб'єкт виконавчої влади, наділений юридично владними повноваженнями. Діє цей суб'єкт так само внаслідок того, що він виступає від імені держави й виражає публічний інтерес. Це зумовлює юридичну нерівність сторін у таких відносинах [6, c. 164].

Саме методи управління виражають змістовний аспект управлінського впливу. Вони і є волею держави, конкретизованою відповідним управлінським органом у межах, наданих йому юридично-владних повноважень. Тому методи публічного управління, як правило, фіксуються в адміністративно-правових актах.

Так, примус в юридичній літературі визначається як загальний, універсальний метод публічного управління. Зокрема, Г.В. Грянка метод адміністративного примусу розглядає в контексті Кодексу України про адміністративні правопорушення і визначає, що примусові заходи виконують специфічні функції щодо припинення правопорушень, формування доказової бази, забезпечення виконання постанов по справі. Вони застосовуються нормативно-визначеними суб'єктами в передбачених законодавством випадках [19, c. 10].

І.В. Мельник розглядає застосування заходів адміністративного примусу в умовах розбудови правової держави. Відповідно до етимології поняття “адміністрація”, що означає “управління”, він розглядає адміністративний примус як різновид управлінського примусу, що здебільшого застосовують органи державного управління. Засоби адміністративного примусу, що застосовують різні суб'єкти адміністративно-правових відносин, охороняють переважно такі суспільні відносини, що врегульовані нормами адміністративного права, тобто тими правовими нормами, що регламентують суспільні відносини у сфері управлінської діяльності [19, c. 12].

А.О. Осауленко у своїй статті “Юридична відповідальність та державний примус: аспекти співвідношення” з'ясовує взаємозв'язок та відношення примусу та відповідальності, визначає їх спільні та відмінні риси [41, c. 22].

Досить детально вивчала питання адміністративного примусу Т.О. Коломоєць. Вона аналізувала існуючу адміністративно-примусову політику держави, характеризувала властивості адміністративного примусу, окреслювала основні пріоритетні напрями його подальшого розвитку [26, c. 322].

Таким чином, слід підвести підсумок, що сутність адміністративного примусу є невід'ємною складовою системи методів публічного управління, що належить до найжорсткіших засобів впливу. Саме тому посадові особи органів управління застосовують примус, як правило, у поєднанні з іншими управлінськими прийомами. Авторитарність цього методу незаперечна, проте нині немає жодної держави, яка б не використовувала його як найнеобхідніший засіб управління.

При цьому, важлива (хоч і не єдина) функція державного примусу -правоохоронна. Вона полягає в локалізації, нейтралізації, недопущенні правопорушень. Тому державний примус традиційно розглядають з позицій захисту сформованих державою правовідносин і забезпечення неухильного й точного виконання юридичних норм конкретних галузей права.

Адміністративний примус завжди посідав чільне місце в системі методів, що використовують у своїй діяльності державні органи. Завдяки розмаїттю матеріально-правових та процесуальних властивостей адміністративний примус має поліструктурний потенціал, що виявляється у численних адміністративно-примусових заходах, які застосовують майже всі вітчизняні державні органи. Відповідні властивості адміністративний примус має й за сучасних умов, однак вони істотно модифіковані, що вплинуло на ресурс адміністративного примусу в цілому, зумовило потребу оновлення доктринальних і нормативних засад його використання. Це відбулося внаслідок органічного поєднання значної кількості властивостей, серед яких: офіційний, правовий, примусовий характер, наявність розширеної системи суб'єктів застосування, можливість застосування до осіб, які не перебувають у підлеглості суб'єктів застосування, спрощена, оперативна й економна процедура, різноманіття юридико-фактичних підстав застосування, серед яких не лише адміністративні проступки на будь-якій стадії, а й діяння, що не містять ознак адміністративного проступку.

Адміністративний примус - це застосування органами державного управління (а також судами, суддями), а у випадках делегування відповідних державно-владних повноважень - громадськими організаціями встановлених законом заходів, що полягають у спонуканні до виконання громадянами, посадовими особами юридичних обов'язків з метою припинення протиправних дій, притягнення до відповідальності за адміністративні проступки або для забезпечення громадської безпеки. Адміністративний примус посідає важливе місце в правоохоронній системі нашої держави. За його допомогою міліція здійснює найважливіші правоохоронні функції. Зрештою, адміністративний примус є примусом правовим.

Застосування примусових заходів суворо регламентовано законом. Незаконне застосування примусових заходів є свавіллям, антиправом [39, c. 11].

Більшість вчених-адміністративістів на сьогоднішній день дотримується традиційної тричленної класифікації заходів адміністративного примусу за способом адміністративно-правового забезпечення правопорядку або "розміщення" цих заходів щодо протиправної дії. Відповідно до цих підстав заходи адміністративного примусу поділяються на три групи:

а) заходи адміністративного попередження;

б) заходи адміністративного припинення;

в) заходи відповідальності за порушення нормативно-правових установлень. Досить часто в юридичній літературі цю групу заходів зводять лише до накладення адміністративних стягнень, що не відповідає сучасному стану та тенденціям адміністративно-деліктного законодавства.

Заходи адміністративного попередження застосовуються публічною адміністрацією, по-перше, коли факт вчинення правопорушення відсутній, але є реальні підстави вважати, що воно може бути скоєне і потрібно його не допустити, по-друге, коли потрібно попередити настання шкідливих наслідків при надзвичайних ситуаціях.

Заходи адміністративного припинення, як і адміністративно-попереджувальні, досить різноманітні і здійснюються різними суб'єктами публічної адміністрації в багатьох сферах суспільного життя. Заходи адміністративного припинення не відвертають, а безпосередньо припиняють протиправні діяння, що вчиняються, тобто правопорушення вже розпочалося (або закінчилось) і необхідно з'ясувати обставин справи, встановити особу порушника, створити умови для подальшого застосування до нього заходів адміністративної відповідальності. На відміну від попереджувальних заходів, вони мають більш детальну правову регламентацію.

Заходи адміністративного припинення мають більш складну структуру, оскільки застосовуються з метою:

припинення протиправної поведінки (переважно адміністративних проступків, рідше злочинів);

усунення їх шкідливих наслідків;

створення умов для можливого подальшого притягнення винних до відповідальності.

До заходів адміністративного припинення належать: вимога припинити протиправну поведінку. Таке право мають працівники правоохоронних органів, інші суб'єкти владних повноважень у разі виявлення такої поведінки. Так, працівникам міліції для виконання покладених на неї обов'язків надається право вимагати від громадян і службових осіб, які порушують громадський порядок, припинення правопорушень та дій, що перешкоджають здійсненню повноважень міліції, виносити на місці усне попередження особам; вимога усунення негативних наслідків протиправної поведінки. Так, працівники міліції мають право вимагати від фізичних та юридичних осіб усунення порушень правил утримання та експлуатації автомобільних доріг, вулиць і залізничних переїздів. Зокрема така вимога може мати форму припису. Припис обов'язкова до виконання письмова вимога уповноважених суб'єктів публічної адміністрації, що надається юридичним і фізичним особам з метою припинення виявленого порушення законодавства та усунення його наслідків, що не передбачає застосування санкцій та інші.

Заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень становлять найбільш чітко виражену групу заходів адміністративного примусу. Це примусові заходи впливу, які містяться в адміністративно-правових санкціях і застосовуються публічною адміністрацією як наслідок вчинення адміністративних правопорушень з дотриманням встановленої процедури.

Адміністративним законодавством передбачені такі заходи відповідальності:

1) накладення адміністративних стягнень на фізичних осіб за вчинення адміністративних правопорушень. Адміністративне стягнення є мірою відповідальності, що застосовується з метою покарання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, виховання її в дусі додержання законів України, поваги до правил співжиття, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами.

2) накладення дисциплінарних стягнень на фізичних осіб за вчинення адміністративних правопорушень. Така альтернатива накладенню адміністративних стягнень передбачена ст. 15 КУпАП, в якій зазначено, що військовослужбовці, військовозобов'язані та резервісти під час проходження зборів, а також особи рядового і начальницького складів органів виконавчої влади з питань виконання покарань, внутрішніх справ і Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України несуть відповідальність за адміністративні правопорушення за дисциплінарними статутами. Але це правило поширюється не на всі адміністративні проступки. Так, за порушення правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення санітарно-гігієнічних і санітарно-протиепідемічних правил і норм, правил полювання, рибальства та охорони рибних запасів, митних правил, вчинення корупційних правопорушень та деяких інших, ці особи несуть адміністративну відповідальність на загальних підставах;

3) застосування до фізичних осіб за вчинення адміністративних правопорушень заходів впливу, які не визначаються законодавцем як адміністративні стягнення. Статтею 13 КУпАП "Відповідальність неповнолітніх" передбачено, що до осіб віком від шістнадцяти до вісімнадцяти років, які вчинили адміністративні правопорушення, застосовуються заходи впливу, передбачені ст. 24 і цього Кодексу. До них належать:

зобов'язання публічно або в іншій формі попросити вибачення у потерпілого;

попередження;

догана або сувора догана;

передача неповнолітнього під нагляд батькам або особам, які їх замінюють, чи під нагляд педагогічному або трудовому колективу за їх згодою, а також окремим громадянам на їх прохання [11].

В системі заходів адміністративного примусу важливу роль відіграють спеціальні засоби. Спеціальні заходи адміністративного припинення, на відміну від загальних, застосовуються тільки до індивідуальних осіб, і включають: заходи фізичного впливу (прийоми рукопашного бою), застосування спеціальних засобів (наручників, сльозоточивого газу та ін.), застосування вогнепальної зброї.

До заходів адміністративно-процесуального забезпечення належать: адміністративне затримання, особистий огляд і огляд речей, відсторонення, вилучення предметів і документів.

До них також належать [29]:

вимога припинити протиправну поведінку;

доставляння порушника;

привід осіб, які ухиляються від явки за викликом в орган внутрішніх справ;

адміністративне затримання;

особистий огляд;

огляд речей;

вилучення речей і документів;

зупинку транспортних засобів;

відсторонення водіїв від керування транспортними засобами і огляд їх на стан сп'яніння;

заборону експлуатації транспортних засобів;

затримання і доставляння транспортних засобів для тимчасового зберігання на спеціальним майданчиках чи стоянкам;

обмеження або заборону проведення ремонтно-будівельним та іншим робіт на вулицям і шляхам;

зупинення і припинення діяльності об'єктів дозвільної системи;

адміністративне видворення іноземців за межі України;

застосування заходів фізичного впливу;

застосування спеціальним засобів;

застосування вогнепальної зброї.

На нашу думку, особливої уваги заслуговує питання застосування так званих спеціальних засобів адміністративного припинення, оскільки у цьому випадку фактично мова йде про узаконений фізичний примус зі сторони держави.

Першим, хто ґрунтовно дослідив сутність зазначених заходів, підстави та порядок їх застосування, був О.М. Бандурка [6, c. 112]. Цілком слушною є його думка про те, що заходи адміністративного припинення спеціального призначення становлять комплекс виняткових, екстраординарних засобів адміністративно-правового впливу. Їх застосування є переважно прерогативою міліції, що відрізняє їх від заходів припинення загального призначення, які використовуються в діяльності багатьох суб'єктів адміністративно-правової охорони. Слід відзначити і те, що підстави і порядок застосування заходів спеціального призначення в основному врегульовано законодавством, яке визначає правовий стан міліції (в тому числі порядок застосування цих заходів іншими органами).

Спеціальний характер зазначених заходів визначає специфіку підстав їх застосування - це, як правило, невідкладні випадки, коли необхідно припинити протиправні дії, небезпечні для життя і здоров'я людей. Крім того, заходи спеціального призначення застосовуються тоді, коли були використані і не дали бажаних результатів всі інші форми попереднього впливу на правопорушників. Тому застосуванню сили, спеціальних засобів і зброї повинно передувати попередження про намір їх застосувати, якщо зробити це дозволяє ситуація. В тих випадках, коли є реальна небезпека для життя чи здоров'я людей, зазначені заходи поліція може застосовувати без попередження. До таких випадків в літературі відносять раптовий або збройний напад, напад з використанням бойової техніки, транспортних засобів, літальних апаратів, морських і річкових суден, в разі втечі з-під варти із зброєю або з використанням транспортних засобів, втечі осіб, взятих під варту, з транспортних засобів під час їх руху, а також для звільнення заручників [2, c. 236].

Функції, способи та форми попередження про намір застосування
заходів фізичного впливу, спеціальних засобів та вогнепальної зброї досить ґрунтовно дослідив О.С. Фролов [59, c. 102]. Варто погодитись з його висновком про те, що попередження про намір застосування сили виконує функцію заходу адміністративного припинення, оскільки своїм вигуком або зверненням працівник поліції подає обов'язкове для виконання розпорядження про припинення правопорушення. В цьому випадку попередження виконує роль однобічної владної вказівки (усного адміністративного акту), яка має на меті припинення правопорушення. Сприйнявши попередження, правопорушник повинен припинити протиправні дії на будь-якій стадії правопорушення, тим більше, що після попередження законодавчо встановлюється обов'язок працівника міліції надати час, достатній для припинення правопорушення (пп. 2 п.4 Правил застосування спеціальних засобів при охороні громадського порядку в Україні [45]). Крім цього, попереджувальний вигук або звернення виконує репрезентативну функцію, оскільки таким попередженням працівник поліції встановлює свій правовий статус як представника адміністративної влади, який діє публічно, тобто від імені держави, і його вимогам слід підкорятись. І, нарешті, в попередженні повинна бути присутньою інформація про намір застосування до правопорушника відповідного спеціального засобу, вогнепальної зброї або заходу фізичного впливу, тобто попередження виконує ще й інформативну функцію.

Спеціальними ці заходи називаються ще й тому, що всі вони спрямовані безпосередньо на особу порушника, здатні завдати йому певної фізичної шкоди і навіть позбавити його життя. У зв'язку з цим закон вимагає від працівників поліції застосовувати силу в межах необхідності і тільки тоді, коли уникнути її застосування неможливо. При цьому можливість завдання шкоди здоров'ю порушника повинна бути мінімальною.

Висновки до Розділу 1

1. Управлінський аспект адміністративної відповідальності проявляється і в особливостях її підстав, тобто юридичних фактів, що тягнуть за собою виникнення відносин адміністративної відповідальності.

Правопорушення, за які Кодексом України про адміністративні правопорушення передбачено адміністративну відповідальність, - адміністративні правопорушення - переважно є правопорушеннями з формальним складом, причому об'єктивна сторона переважної більшості з них полягає у порушенні різноманітних правил, порядків, положень, інструкцій тощо, які за своєю формою є правовими актами управління. Порушення вимог, що містяться у правових актах управління, самі по собі є підставами для застосування заходів адміністративної відповідальності незалежно від наслідків, до яких призведе це порушення. Така особливість підстав адміністративної відповідальності свідчить про те, що адміністративна відповідальність є саме реакцією на відхилення у процесі діяльності об'єктів управління, а не на результат їхньої діяльності. Адміністративна відповідальність набуває якості примусу як одного з основних методів державного управління, що є ще одним аргументом на користь управлінської концепції.

2. До заходів адміністративного припинення належать: вимога припинити протиправну поведінку. Таке право мають працівники правоохоронних органів, інші суб'єкти владних повноважень у разі виявлення такої поведінки. Так, працівникам поліції для виконання покладених на неї обов'язків надається право вимагати від громадян і службових осіб, які порушують громадський порядок, припинення правопорушень та дій, що перешкоджають здійсненню повноважень поліції, виносити на місці усне попередження особам; вимога усунення негативних наслідків протиправної поведінки. Так, працівники поліції мають право вимагати від фізичних та юридичних осіб усунення порушень правил утримання та експлуатації автомобільних доріг, вулиць і залізничних переїздів. Зокрема така вимога може мати форму припису. Припис обов'язкова до виконання письмова вимога уповноважених суб'єктів публічної адміністрації, що надається юридичним і фізичним особам з метою припинення виявленого порушення законодавства та усунення його наслідків, що не передбачає застосування санкцій та інші.

Заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень становлять найбільш чітко виражену групу заходів адміністративного примусу. Це примусові заходи впливу, які містяться в адміністративно-правових санкціях і застосовуються публічною адміністрацією як наслідок вчинення адміністративних правопорушень з дотриманням встановленої процедури.

Розділ 2. Поняття та особливості адміністративної відповідальності

2.1 Поняття та основні риси адміністративної відповідальності, як різновиду юридичної відповідальності

В юридичній літературі проблемам адміністративної відповідальності, починаючи із 60-х років, приділяється чимало уваги. В працях, опублікованих в 60_70_х роках, було розглянуто загальні питання адміністративної відповідальності, її процесуально-правові аспекти, обґрунтовано пропозиції з розвитку законодавства про адміністративні проступки, багато з яких склали теоретичну основу кодифікації цього законодавства. Теоретичні положення, що містяться в них, і їх обґрунтування не втратили свого значення дотепер. Після проведення на початку 80-х років кодифікації законодавства про адміністративні проступки почали з'являтися численні наукові статті, брошури, коментарі, монографії, присвячені цій проблемі, які враховують зміни в правовому регулюванні адміністративної відповідальності.

В зазначених працях досить повно висвітлено загальні питання адміністративної відповідальності, дано рекомендації для практичних працівників, які застосовують законодавство про адміністративні проступки. В них була закладена теоретична основа, вирішено ряд проблем, поставлено питання, що вимагають подальшого вирішення. Особливо гостро ці проблеми постали після розпаду СРСР і створення незалежної держави - України, із самостійною правовою системою.

Поява нових соціальних відносин, винесення на перший план інтересів особистості, зменшення сфери державного контролю, нові форми регулювання (політичні, економічні, релігійні) приводять до істотного переосмислення ролі і місця адміністративної відповідальності в системі правового регулювання. Це, насамперед, проявилося в зміні законодавства про адміністративні проступки. Це пов'язано з появою деяких нових і зникненням старих органів, уповноважених застосовувати адміністративні стягнення, зміною санкцій (лише система штрафних санкцій змінювалась два рази, поки розмір штрафу не був прирівняний до неоподатковуваного мінімуму доходів громадян), запровадженням нових складів проступків, які характеризують зміну відносин у державі (податкові, економічні, екологічні проступки, проступки, що посягають на права споживачів, трудові права громадян і та ін.). Однак, основні принципи адміністративної відповідальності практично не зазнали істотних змін, хоча і піддаються теоретичному переосмисленню стосовно нових умов з урахуванням змін, що відбулися в суспільстві і закріплені в Конституції України. Для того, щоб всебічно і повністю розкрити особливості адміністративної відповідальності за посягання на права і свободи громадян, необхідно зупинитися на деяких основних її загальних питаннях, єдиних для всіх відносин, що нею охороняються.

Адміністративна відповідальність становить особливий вид юридичної відповідальності, їй властиві всі ознаки останньої. Традиційно юридичну відповідальність пов'язують із застосуванням примусових заходів, розглядають її як передбачену санкціями правових норм реакцію на правопорушення і здійснення санкцій. Основні риси юридичної відповідальності, а значить і адміністративної, полягають в тому, що вона: по-перше, є засобом охорони правопорядку, засобом здійснення державної влади; по-друге, нормативно визначена і проявляється в застосуванні, реалізації санкцій правових норм; по-третє, є наслідком винного антигромадського діяння; по-четверте, супроводжується державним і громадським осудом проступку; по-п'яте, забезпечується державним примусом; по-шосте, пов'язана з несприятливими для правопорушника наслідками, які він зобов'язаний перетерпіти і фактично перетерпіває; по-сьоме, реалізується у відповідних процесуальних формах. Ці ознаки характерні для всіх видів юридичної відповідальності. В той же час, кожен з них має специфічні риси, які визначають його відособленість.

Нормативне поле, що регулює відношення адміністративної відповідальності, багато в чому не відповідає вимогам демократичної, соціальної, правової держави, яка будується нині в Україні. Слід зазначити, що ні чинне законодавство, ні юридична наука не дають чіткого визначення змісту поняття "адміністративної відповідальності".

Прикладом є відсутність такого визначення в Кодексі України про адміністративні правопорушення, незважаючи на те, що глава ІІ її Загальної частини має назву "Адміністративні правопорушення і адміністративна відповідальність".

Треба зазначити, що незважаючи на низку досліджень стосовно визначення поняття адміністративної відповідальності й нині не склалось єдиного її розуміння.

Так, під адміністративною відповідальністю Ю.П. Битяк розуміє "накладення на правопорушників загальнообов'язкових правил, які діють у державному управлінні, адміністративних стягнень, що тягнуть за собою для цих осіб обтяжливі наслідки матеріального чи морального характеру. Адміністративна відповідальність є одним з видів юридичної відповідальності, якій притаманні всі ознаки останньої. Разом з тим, адміністративна відповідальність є складовою частиною адміністративного примусу і наділена всіма його ознаками" [9, c. 54].

Але, в зв'язку з цим, слід зазначити, що в деяких випадках за скоєння адміністративного правопорушення передбачається дисциплінарна відповідальність (ст. 15 КУпАП).

Зміст адміністративної відповідальності М. Грибанова бачить "в особливому порядку її застосування, тобто застосування цього виду відповідальності саме в процесі діяльності суб'єктів державного управління, її реалізація у даній сфері" [18, c. 39].

Юридична енциклопедія визначає адміністративну відповідальність як "вид юридичної відповідальності громадян та посадових осіб за скоєні ними адміністративні правопорушення" [61, c. 62]. Але, на думку В.Б. Авер'янова та Д.М. Лук'янця, подібне визначення поняття адміністративної відповідальності, нічого не доказує [1, c. 10]. Ми згодні з їх точкою зору, тим більш, що, як вже зазначалося вище, згідно статті 15 КупАП встановлюється дисциплінарна відповідальність.

У інших наукових джерелах адміністративна відповідальність визначається як одна із форм державного осудження, що дістає вияв у впливі відповідних органів державного управління та посадових осіб за порушення загальнообов'язкових правил [37, c. 9].

Д. Овсянко бачить прояв адміністративної відповідальності в застосуванні уповноваженим органом або посадовою особою встановлених державою заходів адміністративного стягнення до громадян, а у відповідних випадках - і до юридичних осіб, за порушення загальнообов'язкових правил [40, c. 129].

Надзвичайно важливою, ми вважаємо, є роль адміністративної відповідальності в системі юридичної відповідальності, яка виникає в результаті відносин між державою і громадянином, при цьому держава має дійову можливість реалізовувати свої вимоги до фізичних і юридичних осіб.

Адміністративна відповідальність як результат неправомірної поведінки особи, настає за вчинення адміністративного правопорушення: за протиправну, винну (умисну чи необережну) дію чи бездіяльність, що посягає на державний або громадський порядок, власність, права і свободу громадян, встановлений порядок управління, і яка настає за умови, що ці правопорушення не тягнуть кримінальної відповідальності [34, c. 67].

Ми згодні з точкою зору В.Б. Авер'янова та Д.М. Лук'янця про правову природу адміністративної відповідальності, яка виступає як відповідальність, що передбачена кількістю актів податкового, митного, валютного та іншого законодавства [1, c. 10].

Це пояснюється тим, що відповідні норми вищезазначених актів, як відомо, зосереджують метод адміністративно-правового регулювання. Цей висновок, на наш погляд, дає змогу шукати науково - забезпечені шляхи систематизації українського законодавства відносно регулювання адміністративної відповідальності керівника.

Адміністративна відповідальність - це форма реагування держави на правопорушення, яке виявляється в застосуванні повноваженими державними органами, службовими особами, громадськістю до винної особи адміністративних санкцій у межах і порядку, встановлених законодавством; це обов'язок правопорушника звітувати за свою протиправну поведінку і зазнавати за неї несприятливих наслідків, передбачених санкцією правової норми.

С.Т. Гончарук вважає, що “адміністративна відповідальність як різновид правової відповідальності - це специфічна форма негативного реагування з боку держави в особі її компетентних органів на відповідну категорію протиправних проявів (передусім адміністративних проступків), згідно з якою особи, які скоїли ці правопорушення, повинні дати відповідь перед повноваженими державними органами за свої неправомірні дії і понести за це адміністративне стягнення в установленому законом порядку” [16, c. 10].

В більшості випадків фахівці-адміністративісти розуміють адміністративну відповідальність як різновид юридичної відповідальності, яка в свою чергу виступає видом соціальної відповідальності, і визначають її наступні ознаки:

а) зовнішній характер;

б) застосовується лише за здійснення правопорушення;

в) пов'язана з державним примусом у формах каральних і правовідновлюючих заходів;

г) визначена у нормах права [20, c. 24].

І.І. Котюк визначає адміністративну відповідальність як один із видів юридичної відповідальності. А сутність відносин, що регламентована нормами адміністративного права між порушником адміністративно-правової норми та уповноваженим державним органом з приводу скоєного адміністративного правопорушення, і зводиться до обов'язку порушника перетерпіти ті обмеження, позбавлення або інші несприятливі наслідки, які визначені санкцією порушеної статті закону, поняття “адміністративна відповідальність” не слід зводити до поняття “адміністративне стягнення”. Оскільки адміністративна відповідальність включає такі елементи, як державний осуд діяння і особи, яка його скоїла, і застосування до порушника заходів, визначених санкцією порушеної статті закону, тобто адміністративного стягнення [31, c. 110].

На думку В.К. Колпакова “адміністративна відповідальність - це специфічне реагування на адміністративні правопорушення, що полягає в застосуванні уповноваженим органом або посадовою особою передбаченого законом стягнення до суб'єкта правопорушення [28, c. 289].

Ю.П. Битяк та В.В. Зуй зазначають, що “адміністративна відповідальність - це один із видів юридичної відповідальності, якому притаманні всі ознаки останньої (настає при наявності вини, на основі норм права, за правопорушення, пов'язані з державним примусом)” [9, c. 85]. Вони також бачать адміністративну відповідальність як складову частину адміністративного примусу і наділена всіма його якостями.

Ряд вчених вважає, що адміністративна відповідальність - це застосування до осіб, які вчинили адміністративні проступки, адміністративних стягнень, що тягнуть для цих осіб обтяжливі наслідки майнового, морального, особистісного чи іншого характеру і накладаються уповноваженими на те органами чи посадовими особами на підставах і у порядку, встановлених нормами адміністративного права [3, c. 7].

С.Т. Гончарук бачить адміністративну відповідальність як різновид правової відповідальності, специфічну форму негативного реагування з боку держави в особі її компетентних органів на відповідну категорію протиправних проявів (передусім адміністративних проступків), згідно з якою особи, що скоїли ці правопорушення, повинні дати відповідь перед повноважним державним органом за свої неправомірні дії і понести за це адміністративні стягнення в установлених законом формах і порядку, при цьому поєднуючи об'єктивний та суб'єктивний підходи до поняття адміністративної відповідальності.

Р.С. Павловський вважає, що під адміністративною відповідальністю необхідно розуміти покладання на порушників загальнообов'язкових правил, що діють в управлінні та інших сферах, адміністративних стягнень, які тягнуть за собою наслідки майнового або морального характеру . Тим самим правопорушник (громадянин, посадова особа) тримає відповідь перед державою за неправомірну поведінку [20, c. 189].

Певні ознаки адміністративної відповідальності визначає Л.В. Коваль:

Адміністративна відповідальність має публічний державно - обов`язковий характер. Виявляється це в тому, що проступок за будь-яких умов, навіть коли він спрямований проти особи (фізичної чи юридичної), є порушення правового порядку, охорона якого - мета і функція держави.

Зосередження права адміністративного покарання в органах виконавчої влади, у загальних судах обумовлює надання їм законодавчим юрисдикційних повноважень, що є по суті судовими функціями (органи, наділені такими повноваженнями, іменуються “ органами адміністративної юрисдикції”).

Адміністративна відповідальність має репресивний характер. Звідси її специфіка, яка передбачає встановлення вини, що є проявом волі, свідомості фізичної особи.

В адміністративній відповідальності знаходять вияв обидва аспекти правової відповідальності: позитивна та ретроспективна . Позитивна виступає як обов'язок виконувати норми права, їхні приписи, нести відповідальність за порушення таких. Ретроспективна ж відповідальність є відповідальністю за адміністративний проступок, тобто за вже скоєне діяння.

Норми, що встановлюють адміністративну відповідальність, мають допоміжне значення щодо багатьох галузей права. Норми адміністративної відповідальності немов “обслуговують “ норми інших галузей своїм правоохоронним, заборонним, каральним впливом ...”

Особливою ознакою цього виду правової відповідальності є введення до багатьох норм КУпАП права діяти на власний розсуд при встановленні адміністративних заборон або нових видів покарань (при застосуванні альтернативних стягнень, при обранні місця розгляду адміністративної справи, форми оскарження тощо).

Цю саму мету має й інститут заміни стягнень, що застосовуються до суб`єктів адміністративної відповідальності (наприклад, виправних робіт - на штраф або адміністративний арешт) [20, c. 125].

Як вже зазначалося, визначення адміністративної відповідальності відсутнє в КпАП України, але при цьому в це поняття положено в основу дві ознаки - адміністративне правопорушення та адміністративне стягнення. Все це не дає розуміння спрямованості адміністративно-правових норм, лишає повноти змісту Кодекс України про адміністративні правопорушення, а також дозволяє тлумачити його норми довільно. При цьому такий підхід ототожнює поняття "відповідальність" і "покарання", бо це одно порядкові правові поняття. Вони стоять поряд і одне без іншого існувати не можуть. Будь-яка відповідальність і є певним покаранням, яке являє собою лише юридичну форму його вираження і виявлення.

Методологічно це положення А. Башняк вважає неправильним, тому що обтяжує зміст відповідальності одним елементом. Воно ототожнює відповідальність і покарання, чим позбавляє категорію відповідальності змісту існування [7, c. 222].

Не можна не погодитись з такою точкою зору.

При цьому автор зазначає два характерні види ознак адміністративної відповідальності: перша група - ознаки, властиві юридичній відповідальності в цілому, а друга - ознаки, що відмежовують адміністративну відповідальність від інших видів юридичної відповідальності.

Заслуговує уваги виділення А. Башняком деяких характерних особливостей даного виду відповідальності і ряду специфічних рис, які відрізняють адміністративну відповідальність від інших видів юридичної відповідальності.

До перших автор відносить наступні:

адміністративна відповідальність накладається за правопорушення, які не являють собою великої суспільної небезпеки. Внаслідок цього такі протиправні діяння визнаються адміністративним правопорушенням (проступком);

адміністративна відповідальність переважно настає внаслідок правопорушень у сфері загальнодержавних, а не приватноправових інтересів. Адміністративні правопорушення, перш за все, посягають на публічно-правові інтереси держави. Підставою для застосування санкцій за адміністративні проступки є нанесення шкоди у сфері державної безпеки. Основною метою заходів адміністративної відповідальності є захист загальнодержавних інтересів;