Адміністративна відповідальність у державному управлінні

адміністративна відповідальність є засобом охорони встановленого державою правопорядку, вона нормативно визначена і полягає у застосуванні санкцій правових норм;

адміністративна відповідальність пов'язана з примусом, із негативними для правопорушника наслідками (морального або матеріального характеру), яких він може зазнати. Вона реалізується у відповідних процесуальних формах.

Другі специфічні риси, що відрізняють адміністративну відповідальність від інших видів юридичної відповідальності, наступні:

у випадках, прямо передбачених чинним законодавством, підставою відповідальності може бути не тільки адміністративне правопорушення (проступок), а й порушення інших галузей права;

адміністративна відповідальність виявляється в накладенні на порушників певних видів адміністративних стягнень, специфічних за змістом і відмінних від інших заходів стягнення та впливу, які застосовуються в різних галузях права. Ці види адміністративних стягнень передбачені ст. 24 Кодексу України про адміністративні правопорушення та іншими законодавчими актами України;

адміністративні стягнення накладаються державними органами та їх посадовими особами, яким таке право надане законом. Їх перелік закріплений у розділі ІІІ КпАП України;

законодавством закріплено особливий, спрощений порядок притягнення до адміністративної відповідальності, що створює умови для його оперативності та економічності при використанні;

однією з важливих ознак, які характеризують адміністративну відповідальність, є те, що між правопорушником та органом (посадовою особою), який накладає стягнення, відсутні службові відносини;

адміністративна відповідальність врегульована нормами адміністративного права, в яких наводиться повний перелік адміністративних проступків, стягнень та органів, уповноважених їх застосувати;

правом на встановлення адміністративної відповідальності наділено певне коло суб'єктів: Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, місцеві ради та їх виконавчі комітети з питань боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, та епізоотіями. Необхідно зазначити, що відповідно до ст. 92 Конституції України винятково законами України визначаються діяння, які є адміністративними правопорушеннями та відповідальність за них.

Деякі автори (Ю.М. Козлов, Л.В. Коваль та інші) бачать адміністративну відповідальність як різновид юридичної, і при цьому виділяють характерні ознаки останньої.

Але, стаття 2 Кодексу України про адміністративне правопорушення зазначає, що його положення поширюються і на адміністративні правопорушення, які ще не включені до кодексу, а стаття 9 КУпАП передбачає адміністративну відповідальність за адміністративне правопорушення (проступок). І як в зв'язку з цим, справедливо відзначає Д.М. Лук'янець, що для застосування положення КУпАП за межами цього Кодексу, необхідно мати законодавче визначення адміністративної відповідальності, яке має відображати сутність цього правового явища і містити в собі необхідні та достатні класифікаційні ознаки цього виду юридичної відповідальності. І він розглядає адміністративну відповідальність, з одного боку, як необхідний елемент механізму державного управління і є фактично різновидом державно-управлінських відносин - а з іншого боку вона виступає засобом охорони всіх суспільних відносин, які потрапляють до сфери державного управління [37, c. 25].

При цьому однією з особливостей адміністративної відповідальності є те, що вона застосовується органами державного управління в процесі реалізації ними функції державного управління. Власне, саме тому ця відповідальність і має назву “адміністративна”, тобто вона реалізується в адміністративному порядку.

Слід звернути увагу на “управлінську сутність адміністративної відповідальності”, яка, зрозуміло, пов'язана з основними функціями управління: планування, організація, мотивація і контроль. Особливо слід підкреслити тісний зв'язок адміністративної відповідальності з контролем, бо “саме орган управління, що реалізує відповідні управлінські функції у певній сфері, від імені держави, як правило, притягує винних до адміністративної відповідальності” [13, c. 120].

Заслуговує на увагу визначення особливості адміністративної відповідальності посадових осіб у навчальному посібнику за загальною редакцією А.Т. Комзюка “Адміністративна відповідальність в Україні”:

- до посадових осіб за адміністративні правопорушення, порівняно з іншими громадянами, застосовуються більш суворі санкції;

- вони підлягають адміністративній відповідальності за недодержання ними тих правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов'язків;

- безпосереднім порушником встановлених правил може бути не сама посадова особа, а інші, зокрема, підлеглі їй особи;

- посадова особа у більшості випадків відповідає не тільки за свої дії, стільки за нерозпорядливість;

до адміністративної відповідальності, за недодержання встановлених правил

та нерозпорядливість одночасно може бути притягнуто, при наявності встановленої вини, декілька посадових осіб;

- притягнення до адміністративної відповідальності не виключає застосування відносно них дисциплінарних стягнень;

- у випадках, якщо посадові особи вчинюють проступки не пов'язані з виконанням службових обов'язків, то вони можуть нести адміністративну відповідальність як звичайні громадяни.

Існують й інші особливості, зокрема:

- до посадових осіб можуть бути застосовані лише такі стягнення, як попередження, штраф, які не пов'язані з відстороненням посадової особи від виконання своїх службових повноважень, напрямок їх впливу полягає в тому, щоб зобов'язати посадову особу виконувати службові функції належним чином;

- більшість проступків посадових осіб, як правило, вчинюються з необережності, яке в деяких випадках можливі й інші форми вини [3, c. 21].

Як на елемент механізму державного управління дивиться О.Ф. Андрійко на адміністративну відповідальність і зазначає: “Основною метою реалізації результатів контролю у сфері державного управління не є застосування каральних засобів, яким є юридична відповідальність. Це - вимушений захід, який слід розцінювати як об'єктивну необхідність, зумовлену наявністю правопорушення. Тому відповідальність як наслідок контролю є вимушеним заходом впливу і застосовується за умови, коли вичерпані всі інші заходи впливу” [13, c. 14].

Такий підхід дає можливість зробити висновок, що не всі функції юридичної відповідальності властиві адміністративній відповідальності. “В адміністративному праві немає понять “покарання” і “кара”, і цим підкреслюється якісна відмінність санкцій за злочини і за адміністративні правопорушення”, - зазначав Б.М. Лазарев [36, c. 36]. Це відноситься саме до репресивно - каральної функції.

Стаття 23 КУпАП зазначає, що адміністративне стягнення є мірою відповідальності і застосовується з метою виховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, в дусі додержання законів, поваги до правил співіснування, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами.

Зрозуміло, що метою адміністративної відповідальності є, перш за все, виховання правопорушника(статті 1,6,23 КУпАП). А адміністративне стягнення виконує попереджувальну функцію адміністративної відповідальності. У випадках притягнення керівника до відповідальності за протиправний стан виступає як функція стимулювання, так і функція профілактики як адміністративних правопорушень, так і злочинів, і завдання якої становити організовувану державою діяльність формальних і неформальних утворень і окремих громадян, яка здійснюється на основі і на виконання закону з метою викорінювання причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних проступків.

Д. Лук'янець визначає такі функції адміністративної відповідальності:

регулятивна функція;

компенсаційна функція;

функція загальної та особистої превенції адміністративних деліктів;

функція профілактики адміністративних правопорушень;

функція профілактики злочинів;

стимулююча функція [37, c. 139].

Застосовані заходи адміністративної відповідальності до правопорушника коригують його поведінку відповідно до вимог правових норм а також компенсують ту шкоду, що була вчинена внаслідок протиправного діяння (Ст. 40 КпАП України).

Отже, на наш погляд, до вищезазначених функцій адміністративної відповідальності слід також додати коригуючу та компенсаційну функції. А головною ознакою адміністративної відповідальності є її багатофункціональність.

Слід зазначити такі функції адміністративної відповідальності як охоронна, яка виступає засобом охорони та захисту правопорядку, каральна, що тягне за собою позбавлення правопорушника певних благ, які йому належать на законних підставах, та функція, що забезпечує дію механізму адміністративно - правового регулювання і є засобом впливу на адміністративні відносини в сфері відповідальності - забезпечувальна.

З функціями адміністративної відповідальності пов'язаний та має більший прояв зміст правового регулювання відносин у сфері управління, а також проблема цілей адміністративної відповідальності.

Основними напрямками впливу права на свідомість і поведінку суб'єктів суспільних відносин з метою розв'язання конкретних завдань та основними напрямками впливу права на суспільні відносини бачать деякі фахівці функції права.

Таким чином, до функцій адміністративної відповідальності, на наш погляд, належать:

охоронна функція;

забезпечувальна функція;

каральна функція;

стимулююча функція;

коригуюча функція;

компенсаційна функція;

профілактична функція;

попереджувальна функція;

виховна функція.

Застосування адміністративної відповідальності в управлінні передбачає чітке закріплення службових обов'язків, і яка у будь-яких випадках повинна бути пов'язана з правами і обов'язками, а також стимулювати потрібну реалізацію службової компетенції.

Адміністративна відповідальність - це репресивний вид відповідальності, де покарання має характер особистого зазнання кари, а вольовий вплив спрямовується на волю правопорушника з метою повного психічного переживання ним кари, подолання певних мотивів, якими обумовлюється ірраціональна поведінка та стимулювання мотивів, які мають схилити до поведінки, що відповідає правовим приписам. Вона полягає в застосуванні до порушника державними органами або службовими особами державно-примусових заходів, передбачених адміністративним правом. Адміністративна відповідальність зобов'язує винну особу зазнати встановлених правовими нормами негативних наслідків і настає, при наявності фактичної підстави, її застосування до правопорушника. Таким є адміністративний проступок - різновид правопорушень.

На відміну від інших видів юридичної відповідальності, для адміністративної відповідальності характерні: позасудовий порядок її реалізації, особливий характер правових наслідків, застосування її до організаційно-непідпорядкованих суб'єктів за порушення адміністративно-правових обов'язків, які утворюють склад особливого правопорушення - адміністративного проступку.

В адміністративній відповідальності знаходять вияв обидва аспекти правової відповідальності: позитивний та ретроспективний. Перший, будучи безособовим, регламентується адміністративно-правовими нормами взагалі як обов'язок виконання норм права, їх приписів, нести відповідальність за порушення таких дій. Це ініціативне спрямування відповідальності виховує почуття права, морального обов'язку, внутрішньої потреби виконувати правові приписи, заборони.

Ретроспективна ж відповідальність є відповідальністю за адміністративний проступок, тобто за вже скоєне діяння.

Адміністративна відповідальність має репресивний характер. Звідси її специфіка, яка передбачає встановлення вини, що є проявом волі, свідомості фізичної особи. Саме ця вимога індивідуалізує, демократизує відповідальність, зводить нанівець можливість об'єктивної осудності, водночас урівнюючи права та обов'язки правопорушників будь-якого соціального статусу, службового рангу. Ця рівність виявляється і в тому, що єдиною підставою притягнення до відповідальності є факт скоєння проступку, її умовою - наявність вини.

Таким чином, метою адміністративної відповідальності є: 1) захист правопорядку в сфері державного управління; 2) виховання громадян і посадових осіб у дусі поваги до норм адміністративного права.

Підставою для притягнення до адміністративної відповідальності є вчинення адміністративного проступку, тобто протиправного діяння, що порушує правові норми в сфері державного управління і тягне за собою застосування передбачених законодавством заходів. Правопорушення вважається адміністративним проступком лише тоді, коли встановлено вину особи в його вчиненні, а також доведено причинний зв'язок між протиправною дією та її шкідливими наслідками. Адміністративний проступок завдає шкоди інтересам суспільства й держави і від злочину відрізняється меншим ступенем суспільної небезпеки. Як антисуспільне діяння, адміністративний проступок порушує наявну в законодавстві правову норму, що формулює конкретне правило поведінки і встановлює адміністративну відповідальність за його порушення. Поняття адміністративної відповідальності розкрито в ч. 2 ст. 9 Кодексу України про адміністративні правопорушення. В цьому ж Кодексі в дефінітивній формі зроблені уточнення стосовно розмежування адміністративних проступків і злочинів; вичерпно окреслені різновиди адміністративних деліктів, санкції за їх порушення, встановлений процедурний порядок притягнення порушників до відповідальності.

Надійною та дієвою базою забезпечення законності при застосуванні міри адміністративної відповідальності служить правило, суть якого в тому, що ніхто не може бути підданий заходу впливу в зв'язку з адміністративними правопорушеннями інакше як на підставах і в порядку, встановлених законодавством.

Настання адміністративної відповідальності породжує певні правовідносини, в яких одна сторона діє від імені держави через уповноважені на це органи і службові особи. Вона має з'ясувати фактичні обставини протиправних дій, їх характер; порушити і розглянути адміністративну справу; ухвалити рішення про притягнення винної особи до відповідальності, визначивши міру покарання і вжити заходів до його виконання; у передбачених законом випадках дане рішення може бути переглянуте або ж справа закрита за відсутністю підстав для накладення адміністративного стягнення. Друга сторона правовідносин - правопорушник - повинна підкоритися рішенню першої і виконати призначене покарання.

Адміністративна відповідальність ґрунтується на ряді принципів, основними з яких є законність, відповідальність лише за вчинення протиправного діяння, відповідальність лише за наявності вини, невідворотність відповідальності, індивідуалізація відповідальності. Застосування уповноваженими на те органами і посадовими особами заходів адміністративного впливу проводиться в межах їх компетенції, у точній відповідності з законодавством.

Принцип відповідальності лише за вчинення протиправного шкідливого діяння передбачає, що тільки діяння, вчинок особи може тягти за собою застосування заходів адміністративного впливу. Адміністративним правопорушенням визначається тільки протиправне діяння (дія чи бездіяльність) особи, а не склад її думок або навіть висловлений намір вчинити правопорушення. Крім цього, адміністративна відповідальність настає не за будь яке діяння, що завдає шкоди суспільним відносинам, а лише за те, яке передбачене в законодавстві як адміністративний проступок.

Принцип відповідальності лише за наявності вини означає, що адміністративній відповідальності за правопорушення підлягає тільки особа, винна у вчиненні правопорушення, тобто яка умисно вчинила протиправне шкідливе діяння.

Невідворотність адміністративної відповідальності, як принцип, полягає в тому, що особа, яка вчинила адміністративне правопорушення, повинна бути піддана адміністративному стягненню. Із цього принципу можливі деякі винятки. Маються на увазі випадки відповідальності за адміністративні правопорушення неповнолітніх, та осіб, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів. До зазначених осіб за більшість проступків застосовуються не адміністративні стягнення, а інші заходи впливу.

До винятків із принципу невідворотності відповідальності слід зарахувати також випадки звільнення від адміністративної відповідальності. Законодавство передбачає два види звільнення: з передачею матеріалів на розгляд товариського суду, громадської організації або трудового колективу (ст. 21 КпАП) з оголошенням усного зауваження (ст. 22 КпАП). Для першого виду звільнення підставою є переконання відповідного органу чи посадової особи, яка ґрунтується на всебічній оцінці характеру правопорушення та особи правопорушника, про доцільність застосування до останнього заходу громадського впливу.

Звільнити порушника від адміністративної відповідальності з оголошенням усного зауваження можна лише тоді, коли вчинене ним правопорушення є малозначним. І в тому, і в іншому випадку звільнення від адміністративної відповідальності - право, а не обов'язок органу (посадової особи), який розглядає справу. Інститут звільнення від адміністративної відповідальності тісно пов'язаний з принципом індивідуалізації відповідальності. Цей принцип означає, що застосування мір відповідальності можливо тільки на підставі всебічного врахування особи правопорушника. Реалізації зазначеного принципу сприяє закріплення в законодавстві можливості вибору адміністративного стягнення із кількох можливих (альтернативні санкції) або конкретного розміру стягнення в межах, передбачених мінімуму і максимуму (відносно визначені санкції), виходячи із характеру правопорушення і особи винного.

2.2 Сутність та склад адміністративного правопорушення

Для практичної реалізації необхідні підстави застосування, що розкривають умови і момент виникнення адміністративної відповідальності конкретної особи. Аналіз ознак адміністративної відповідальності дозволяє виділити три її підстави:

1) нормативну, тобто систему норм, що описують протиправне діяння і адміністративні стягнення, які встановлюються за його вчинення;

2) фактичну, тобто діяння конкретного суб'єкта, що порушують правові приписи, які охороняються адміністративно-правовими санкціями (адміністративні проступки);

3) процесуальну, тобто процедуру накладення конкретного стягнення за конкретне адміністративне правопорушення.

Перші дві підстави адміністративної відповідальності зумовлюють її соціальну важливість. Для настання відповідальності необхідна наявність всіх трьох підстав і саме в такій послідовності. Насамперед, повинна бути норма, що встановлює обов'язок і санкцію за його невиконання. Потім може виникнути фактична підстава - протиправне діяння. За наявності норми і діяння, що її порушує, уповноважений суб'єкт у встановленому законом порядку вправі призначити стягнення за адміністративний проступок.

Нормативну основу адміністративної відповідальності складають нормативні акти, різні за своєю юридичною чинністю, що в сукупності утворюють законодавство про адміністративні проступки. Його завданням, відповідно до ст. 1 КпАП, є охорона прав і свобод громадян, власності, конституційного ладу України, прав і законних інтересів підприємств, установ організацій, встановленого правопорядку, зміцнення законності, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі точного і неухильного додержання Конституції і законів України, поваги до прав, честі і гідності інших громадян, до правил співжиття, сумлінного виконання своїх обов'язків‚ відповідальності перед суспільством.

Фактичною підставою адміністративної відповідальності, що дозволяє притягнути особу до неї, є вчинення адміністративного правопорушення (проступку). Частина 1, ст. 9 КпАП України визначає адміністративне правопорушення (проступок) як протиправну, винну (умисну або необережну) дію чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за який законом передбачено адміністративну відповідальність. Необхідно звернути увагу, що в наведеному визначенні одночасно вживаються й ототожнюються два терміни і, тим самим, два поняття: “адміністративне правопорушення” і “адміністративний проступок”. До цього деякі вчені розглядали адміністративний проступок як особливий різновид адміністративного правопорушення. На нашу думку, доцільніше вживати поняття “проступок”, тому що правопорушенням прийнято називати будь-яке порушення права, в тому числі злочин, адміністративний проступок, цивільно-правовий делікт. Крім того, це дозволить виділити з усіх порушень адміністративно-правових норм саме ті, за які встановлено адміністративну відповідальність.

Адміністративні проступки характеризуються рядом ознак, які прийнято поділяти на матеріальні і формально-юридичні. Адміністративний проступок - це насамперед діяння, поведінка, вчинок людини, дія або бездіяльність, що відбиває ставлення суб'єкта до реальної дійсності, інших суб'єктів, держави і суспільства. Отже, адміністративний проступок утворюється зовні вираженим актом поведінки.

Дотепер не вирішена суперечка про те, чи є адміністративні проступки суспільно небезпечними, чи ця ознака властива тільки злочинам. З цього приводу в літературі зазначалося, що законодавець і не міг закріпити одну із спірних точок зору.

Багато вчених припускає, що суспільна небезпека характерна для всіх правопорушень, в тому числі й адміністративних. Деякі автори висловлюють думку, що суспільно небезпечні тільки деякі адміністративні проступки, інші ж є шкідливими. Зустрічаються також міркування, що категорично заперечують суспільну небезпеку адміністративних проступків, але визнають їх шкідливість. Не зупиняючись докладно на аргументації представників цих точок зору, слід зазначити недостатньо глибоке дослідження поняття “суспільна небезпека”. В теорії кримінального права, де це поняття опрацьоване значно краще, під суспільною небезпекою злочину розуміється заподіяння шкоди (незалежно від характеру) суспільним відносинам. Той факт, що адміністративні проступки заподіюють певну шкоду матеріального, морального або організаційно-управлінського характеру суспільним відносинам, довгий час не заперечувався ніким. Сьогодні деякі автори ставлять під сумнів саму можливість суспільних відносин бути об'єктом посягання [32, c. 75]. Внаслідок цього зникає сама основа визначення суспільної небезпеки - заподіяння шкоди саме суспільним відносинам. Однак, той факт, що адміністративні проступки шкідливі для суспільства, не заперечується ніким. Здається, що причина шкідливості проступків полягає в заподіянні шкоди законним інтересам конкретних суб'єктів, в порушенні їх прав, у невиконанні загальнообов'язкових приписів.

Зрештою, визнання або невизнання адміністративних проступків суспільно небезпечними діяннями має лише теоретичне значення. В законодавстві і практиці його застосування для відмежування проступків від злочинів використовується ряд конкретних ознак об'єктивного і суб'єктивного характеру: наявність тяжких наслідків; можливість настання таких; великий розмір матеріального збитку, заподіяного діянням; вчинення діяння умисно тощо.

Юридичним вираженням шкідливості адміністративного правопорушення (проступку) є його протиправність, що означає, що дія або бездіяльність, яка його складає, прямо передбачена адміністративно-правовими нормами. Серед різних посягань на права і свободи громадян адміністративними проступками є лише ті, що названі такими в Особливій частині Розділу ІІ КпАП України та інших законодавчих актах. Ознака протиправності також вказує на неприпустимість застосування аналогії, що сприяє зміцненню законності, охороняє права і свободи громадян, виключаючи притягнення до адміністративної відповідальності за діяння, не передбачені адміністративним законодавством.

Адміністративним проступком може бути тільки винне діяння, тобто свідомий, вольовий акт протиправної поведінки, вчинений умисно або необережно. Вина - це психічне ставлення особи до вчиненого нею діяння і його шкідливих наслідків, виражене у формі умислу або необережності. Залежно від ступеню усвідомлення та інтелектуальної спрямованості, а також від вольової здатності особи керувати своїми діями вина може бути умисна (прямий, непрямий умисел) і необережна (недбалість, самовпевненість). У даній ознаці виражається найважливіша підстава юридичної відповідальності - свобода волі індивіда як здатність приймати рішення із знанням справи і робити вчинки свідомо. Це припускає активний вплив людської свідомості і волі на навколишній світ, що саме собою зумовлює відповідальність людини перед суспільством лише за винні вчинки.

Адміністративним проступком визнається таке протиправне, винне діяння, за яке законодавством передбачено особливий вид державного примусу - адміністративну відповідальність. Караність є важливою ознакою адміністративного проступку і нормативно відбивається закріпленням у законі адміністративних стягнень. Реалізація адміністративних стягнень не обов'язково супроводжує адміністративний проступок, але можливість їх застосування становить його обов'язкову властивість.

Розглянуті ознаки характеризують адміністративний проступок як фактичну підставу адміністративної відповідальності. Вони є найбільш характерними і істотними, властиві будь-якому адміністративному проступку. Однак, крім фактичної підстави адміністративної відповідальності є ще підстава юридична, в ролі якої виступає склад адміністративного проступку і яка становить собою встановлену нормами адміністративного права сукупність об'єктивних і суб'єктивних ознак, за наявності яких діяння визнається адміністративним проступком. Серед них виділяють ознаки (конструктивні), які входять до складу, і ті, що не входять до нього (обставини, які пом'якшують, обтяжують, виключають відповідальність, вчинення проступку неповнолітніми, військовослужбовцями тощо). Крім того, адміністративний проступок - факт реальної дійсності. Його склад становить логічну конструкцію, правове поняття про нього, що відображає істотні властивості реальних явищ, тобто антигромадських дій. Законодавець не створює ознак проступку, а лише відбирає з них істотні, характерні і конструює з них склади. Логічна конструкція закріплюється в праві і стає обов'язковою. Перелік закріплених в них ознак проступку є необхідною і достатньою підставою для кваліфікації діяння як адміністративного проступку, відсутність хоча б одного з них означає відсутність складу в цілому.

В законодавстві про адміністративну відповідальність як юридичних, так і фізичних осіб, поняття складу адміністративного проступку відсутнє. Воно було розроблене на основі загальнотеоретичних положень, досягнень науки адміністративного права з урахуванням положень чинного законодавства про адміністративну відповідальність. Самим поширеним його визначенням є таке: склад адміністративного правопорушення - це сукупність об'єктивних і суб'єктивних ознак, встановлених правом, за наявності яких протиправне діяння вважається адміністративним проступком. Це поняття є досить загальним, і може застосовуватися, на нашу думку, для визначення складу проступку юридичної особи.

Склад адміністративного, як і інших проступків, об'єднує чотири групи ознак, щільно пов'язаних між собою. Кожна з цих груп будучи окремим елементом, характеризує одну із сторін адміністративного проступку. До складу адміністративного правопорушення (проступку) відносяться групи ознак, які характеризують об'єкт, об'єктивну сторону, суб'єкт і суб'єктивну сторону проступку. У ряді випадків про них говорять як про елементи складу правопорушення (проступку). Для притягнення порушника до відповідальності необхідна наявність всіх елементів, а відсутність хоча б одного з них веде до відсутності складу проступку. Відсутність складу говорить про відсутність проступку.

Об'єктом правопорушення визнаються суспільні відносини, на які здійснюється посягання. При скоєні адміністративного проступку юридичною особою, як і у випадку його скоєння громадянином, розрізняють загальний, родовий і безпосередній об'єкт проступку.

Загальний об'єкт - це сукупність суспільних відносин, які захищаються заходами адміністративної відповідальності. Оскільки адміністративна відповідальність охороняє суспільні відносини, врегульовані різними галузями права, то загальний об'єкт включає до себе різноманітні види правовідносини. Перш за все, до загального об'єкту слід включити відносини, пов'язані з державним управлінням у різних сферах суспільного життя. До загального об'єкту слід також включити відносини, в яких людина, громадянин реалізує свої законні права та інтереси, оскільки держава покликана захищати ці права. Перелік охоронюваних видів суспільних відносин, які входять до двох названих груп, є дуже різноманітним.

Така різноманітність викликає необхідність встановлення родового об'єкту. Податкове, митне, фінансове, екологічне право та ін. використовують кримінальну, цивільно-правову або адміністративну відповідальність для захисту певних правовідносин.

Родовий об'єкт являє собою групу однотипних суспільних відносин, врегульованих нормами однієї галузі права або правового інституту. Залежно від родового об'єкту, проступки можуть бути згруповані в одному нормативному акті і тоді родовий об'єкт можна визначити за його назвою. Так, наприклад, норми Закону України "Про рекламу" [55] охороняють суспільні відносини, пов'язані з рекламною діяльністю. Але це не є загальним правилом. Проступки, залежно від родового об'єкту можуть бути згруповані в окремій частині нормативного акту, як, наприклад, у розділі 8 Митного кодексу України, або навіть в окремій статті, як, наприклад, у ст. 23 Закону України "Про захист прав споживачів" [51].

Під безпосереднім об'єктом адміністративного поступку слід розуміти ті конкретні суспільні відносини, яким може завдати шкоди винна особа. Ці відносини перебувають під охороною закону і є складовою частиною, елементом окремого складу адміністративного проступку.

Об'єктивна сторона адміністративного правопорушення знаходить свій прояв у дії чи бездіяльності, що заборонені адміністративним правом. У багатьох випадках вона залежить від місця, часу, обставин і способу скоєння адміністративного правопорушення, а також від причинного зв'язку між діянням і шкідливими наслідками цього діяння, вчинення протиправного діяння в минулому, його системності. Законодавство про адміністративні правопорушення охоплює саме ці елементи змісту об'єктивної сторони адміністративного правопорушення.

Суб'єктами адміністративних правопорушень виступають громадяни чи посадові особи. Адміністративній відповідальності підлягають осудні особи, яким на момент скоєння правопорушення виповнилося 16 років. Особа у віці 16-18 років, яка скоїла адміністративне правопорушення, притягається до відповідальності на загальних підставах.

Посадові особи підлягають адміністративній відповідальності за правопорушення, пов'язані з недотриманням установлених правил у сфері порядку управління, громадського порядку, природи, здоров'я населення та інших правил, виконання яких входить до їхніх службових обов'язків. Це означає, що посадові особи несуть відповідальність не тільки за порушення певних правил своїми діями, а й за неналежне забезпечення виконання їх іншими особами, насамперед підлеглими. На них накладається дисциплінарне стягнення, якщо правопорушення було здійснене під час виконання ними службових обов'язків.

Іноземні громадяни та особи без громадянства підлягають адміністративній відповідальності на загальних підставах згідно з чинним законодавством України.

Суб'єктивна сторона адміністративного правопорушення охоплює вину, мотив і мету поведінки правопорушника. Адміністративне правопорушення може бути вчинене як умисно, так і з необережності.

Адміністративне правопорушення визнається вчиненим умисно, якщо особа, котра його вчинила, усвідомлювала протиправний характер своєї дії чи бездіяльності, передбачала її шкідливі наслідки і бажала їх або свідомо допускала настання цих наслідків.

Адміністративне правопорушення визнається вчиненим з необережності, якщо особа, котра його вчинила, передбачала можливість настання шкідливих наслідків своєї дії чи бездіяльності, але легковажно розраховувала на їх відвернення або не передбачала можливості настання таких наслідків, хоча повинна була і могла їх передбачити.

2.3 Види суб'єктів адміністративної відповідальності

Суб'єктами адміністративного правопорушення визнаються фізичні і юридичних осіб, здатні нести відповідальність за вчинені діяння, тобто. які мають адміністративну деліктоздатність.

Серед фізичних осіб різняться: а) громадяни; б) інші категорії осіб, визнані суб'єктами адміністративного правопорушення з урахуванням особливостей їх правового становища, виконуваних професійних, соціальних функцій, стану здоров'я, приналежності до релігійних об'єднань.

Відповідно до КпАП [24] суб'єктами адміністративної відповідальності є лише фізичні особи. Однак, на законодавчому рівні встановлено адміністративну відповідальність і юридичних осіб. Інтенсивний розвиток цього виду відповідальності розпочався після здобуття Україною незалежності й був зумовлений процесами зростання підприємництва та становлення ринкової економіки, які призвели до утворення значної кількості юридичних осіб, заснованих на приватній і колективній формах власності.

Як відомо, юридичних осіб визнають суб'єктами правових відносин майже в усіх галузях права, за винятком тих, де це неможливо, виходячи з природи самих відносин (наприклад, у сімейному, кримінальному праві та деяких інших).

Вступаючи у правові відносини, юридичні особи, як і фізичні, своїми діями можуть реалізовувати надані їм права та виконувати обов'язки, тобто здійснювати правомірну поведінку, але можуть і порушувати їх, тобто здійснювати неправомірну поведінку. За окремі вияви неправомірної поведінки законодавством передбачено притягнення порушника, в нашому випадку юридичної особи, до правової відповідальності.

Так, ч. 2 п. 2 Положення про порядок накладення та стягнення штрафів за порушення законодавства про захист прав споживачів встановлює, що виготовлення, реалізація товару, виконання робіт, надання послуг, які не відповідають вимогам нормативних документів, тягне накладення на суб'єктів господарської діяльності стягнення у вигляді штрафу в розмірі 50% вартості виготовленої або одержаної для реалізації партії товару [50].

У наведених приписах закріплено ознаки, притаманні адміністративній відповідальності: змушення (спонукання) порушника до виконання загальнообов'язкових правил, установлених у сфері державного управління, адміністративне стягнення у вигляді штрафу, негативні наслідки матеріального (фінансового) характеру, що настають для порушника. Крім того, в інших нормах згаданих правових актів містяться ще деякі риси, характерні адміністративній відповідальності. Так, згадані стягнення в більшості випадків застосовують органи виконавчої влади, хоча іноді й через суд. Щодо порядку притягнення до відповідальності, то він спрощений, навіть порівняно з передбаченим КпАП, тощо.

Тобто є всі підстави говорити про адміністративну відповідальність юридичних осіб, як про самостійний вид адміністративної відповідальності. Він тісно переплітається з адміністративною відповідальністю фізичних осіб. Так, у разі скоєння правопорушення юридичною особою можливо три види правових наслідків: притягнення до відповідальності посадової особи, як за порушення митних правил; притягнення до відповідальності одночасно і юридичної, і посадової осіб, як у разі скоєння порушення в сфері обмеження монополізму; притягнення до відповідальності лише юридичної особи, як у випадку порушення правил містобудування.

Незважаючи на викладене, окремі науковці заперечують факт наявності адміністративної відповідальності юридичних осіб. Це зумовлено переважно тим, що в КпАП юридичні особи не згадуються, окремий кодифікований акт, присвячений цьому питанню, відсутній, а правові норми, які складають згаданий вид адміністративної відповідальності, не об'єднано в цілісну систему.

Однак, ретельний аналіз чинного законодавства дозволяє стверджувати, що все вищенаведене свідчить не про відсутність адміністративної відповідальності юридичних осіб, а навпаки, про те, що інститут адміністративної відповідальності юридичних осіб перебуває в процесі становлення. Безперечно, він ще остаточно не оформився й містить багато суперечностей і прогалин, однак, заперечувати його існування немає жодних підстав. Останнім часом особливо гостро стояла проблема майже повної відсутності правового регулювання загальних питань і принципів цього виду відповідальності.

Вагомим кроком щодо розв'язання цієї проблеми стало прийняття Господарського кодексу України (ГКУ) [17], главу 28 якого повністю присвячено загальним питанням адміністративної відповідальності юридичних осіб. У ній встановлено перелік адміністративних стягнень, які законодавець називає адміністративно-господарськими санкціями, надано характеристику кожному з них, визначено термін їх застосування та гарантії прав юридичних осіб у разі неправомірного притягнення їх до відповідальності.

Тобто ГКУ можна назвати не лише законом, який офіційно визнав адміністративну відповідальність юридичних осіб, а і першим кодифікованим актом, який містить загальні положення щодо такої відповідальності. Його положення стосуються не всіх її випадків, але значної частини з них. Так, вони регулюють відповідальність юридичних осіб за порушення в сферах обмеження монополізму, захисту конкуренції, захисту прав споживачів, зовнішньоекономічної діяльності, містобудування, реклами, виконання державних замовлень тощо. На відповідальність за порушення в сфері оподаткування, пожежної та санітарно-епідеміологічної безпеки, використання природних ресурсів, банківської діяльності й деякі інші ці загальні положення не поширюються.

Надалі, щоб забезпечити ефективне функціонування розглянутого виду адміністративної відповідальності, слід встановити чіткий перелік юрисдикційних органів, а також загальні правила щодо притягнення юридичних осіб до адміністративної відповідальності. Стан справ, наявний нині, коли в кожного державного органу розроблений свій, окремий і здебільшого дуже недосконалий, порядок накладення адміністративних стягнень (розгляду справ про адміністративні правопорушення з боку юридичних осіб), а в багатьох випадках він взагалі відсутній, є незадовільним.

В зв'язку з цим проведення систематизації, зокрема кодифікації законодавства про адміністративну відповідальність юридичних осіб, має важливе практичне значення. Це дозволить не лише ефективніше застосовувати відповідні правові норми, що є передумовою зміцнення законності в сфері діяльності підприємств, установ і організацій, а й створить надійну базу для подальшої роботи в напрямі вдосконалення згаданого законодавства та практики його реалізації.

Висновки до Розділу 2

1. Адміністративна відповідальність становить особливий вид юридичної відповідальності, їй властиві всі ознаки останньої. Традиційно юридичну відповідальність пов'язують із застосуванням примусових заходів, розглядають її як передбачену санкціями правових норм реакцію на правопорушення і здійснення санкцій. Основні риси юридичної відповідальності, а значить і адміністративної, полягають в тому, що вона: по-перше, є засобом охорони правопорядку, засобом здійснення державної влади; по-друге, нормативно визначена і проявляється в застосуванні, реалізації санкцій правових норм; по-третє, є наслідком винного антигромадського діяння; по-четверте, супроводжується державним і громадським осудом проступку; по-п'яте, забезпечується державним примусом; по-шосте, пов'язана з несприятливими для правопорушника наслідками, які він зобов'язаний перетерпіти і фактично перетерпіває; по-сьоме, реалізується у відповідних процесуальних формах. Ці ознаки характерні для всіх видів юридичної відповідальності. В той же час, кожен з них має специфічні риси, які визначають його відособленість.

2. Адміністративним проступком визнається таке протиправне, винне діяння, за яке законодавством передбачено особливий вид державного примусу - адміністративну відповідальність. Караність є важливою ознакою адміністративного проступку і нормативно відбивається закріпленням у законі адміністративних стягнень. Реалізація адміністративних стягнень не обов'язково супроводжує адміністративний проступок, але можливість їх застосування становить його обов'язкову властивість.

3. Щоб забезпечити ефективне функціонування розглянутого виду адміністративної відповідальності, слід встановити чіткий перелік юрисдикційних органів, а також загальні правила щодо притягнення юридичних осіб до адміністративної відповідальності. Стан справ, наявний нині, коли в кожного державного органу розроблений свій, окремий і здебільшого дуже недосконалий, порядок накладення адміністративних стягнень (розгляду справ про адміністративні правопорушення з боку юридичних осіб), а в багатьох випадках він взагалі відсутній, є незадовільним.

В зв'язку з цим проведення систематизації, зокрема кодифікації законодавства про адміністративну відповідальність юридичних осіб, має важливе практичне значення. Це дозволить не лише ефективніше застосовувати відповідні правові норми, що є передумовою зміцнення законності в сфері діяльності підприємств, установ і організацій, а й створить надійну базу для подальшої роботи в напрямі вдосконалення згаданого законодавства та практики його реалізації.

Розділ 3. Особливості адміністративних правопорушень державних службовців

3.1 Правовий статус державних службовців, як суб'єктів адміністративної відповідальності

Виходячи з принципу поділу влади, державна служба в Україні відокремлюється в органах законодавчої, виконавчої та судової влади. Вона на даний час залишається одним із рушійних механізмів у забезпеченні виконання функцій публічної влади. Поруч з цим важливо зазначити, що державна служба - це правовий інститут, на чітко визначених організаційно-правових засадах, від правильного функціонування якого вирішальним чином залежить дієздатність нашої країни та успішність її перетворень і реформ. Даний правовий інститут відіграє ключову роль у процесах державотворення та реформування, діяльність якого зумовлює також якість управління. Він повинен забезпечити ефективну та стабільну діяльність органів влади відповідно до їх завдань і функцій на конституційних засадах.

Чинним національним законодавством державна служба визначається як професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету [43]. У Законі України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII вказано, що державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо:

1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів;

2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів;

3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг;

4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства;

5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням;

6) управління персоналом державних органів;

7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством [47].

Наступним логічним кроком буде доцільно висвітлити засади діяльності державних службовців, що має на меті розкриття їх адміністративно-правового статусу. Слід обов'язково зазначити, що чимало шановних фахівців, науковців та дослідників мають свою особисту думку з цього приводу, що дає нам право стверджувати про неоднозначність розуміння у даному питанні. Наприклад, відомий в Україні фахівець і практик у галузі державного управління Малиновський В. Я. вважає, що адміністративно-правовий статус державних службовців - це сукупність прав, обов'язків, свобод, обмежень, відповідальності, що встановлені законами і гарантовані авторитетом держави [38, c. 41].

Вченим-адміністративістом Стариловим Ю.Н. дефініція адміністративно-правового статусу державних службовців подається у якості змісту (сутності) державно-службових правовідносин, які розкриваються через установлення прав, обов'язків, відповідальності. Зі зміною державно-службових правовідносин змінюється і правовий статус державних службовців, наприклад звільнення, відставка службовця і т. д. [57, c. 318].

Отже, адміністративно-правовий статус державних службовців - категорія багатоаспектна. Можна сказати, що загалом його структуру складають шість груп норм, що визначають: права, обов'язки, обмеження, відповідальність, гарантії та соціальне забезпечення.

Права та обов'язки державних службовців (крім загальних) визначаються в межах повноважень органів, у яких вони перебувають на державній службі. Характер діяльності державних службовців залежить від завдань, встановлених для відповідного органу влади. Дані складові статусу службовця перебувають у своєрідному симбіозі, невід'ємно одне від одного. Це говорить нам про те, що права одночасно є обов'язками з тієї причини, що вони мають використовуватись в інтересах служби. А обов'язки, в свою чергу, зваємодіють з правами, без наявності яких неможливо було б здійснення самих обов'язків.

Порядок і умови реалізації елементів адміністративно-правового статусу державних службовців встановлюються нормативними актами, такими як Конституція України, Закон України «Про державну службу» [47], Закон України «Про запобігання корупції» [48] та іншими нормативно-правовими актами держави.

Законодавством передбачено також обмеження їх деяких загальногромадянських та спеціальних прав з метою ефективності службової діяльності. Ці обмеження носять прямий імперативний характер. Так, для державних службовців в нашій країні забороною є участь у страйках та їх організації, вчинення дій, що демонструють його політичні погляди або свідчать про особливе ставлення до певних політичних партій, зайняття іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту). Забороняється згідно Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» входити до складу органу управління чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку.

Розповсюджується на державних службовців ще низка заборон, таких як обмеження щодо одержання дарунків та роботи близьких осіб. Згідно першої норми забороняється безпосередньо або через інших осіб одержувати дарунки або пожертви від юридичних або фізичних осіб, а стосовно другої - забороняється державним службовцям мати у безпосередньому підпорядкуванні близьких їм осіб або бути безпосередньо підпорядкованими у зв'язку з виконанням повноважень близьким їм особам.

Заслуговує на особливу увагу остання норма щодо заборони спільної роботи близьких осіб в умовах безпосереднього підпорядкування. Проблемним питанням при застосуванні Закону України «Про запобігання корупції» є один з винятків із правила. Мова йде про посадових осіб закладів, установ та організацій, які здійснюють основну діяльність у сфері соціального обслуговування населення, соціальної та професійної реабілітації осіб з інвалідністю і дітей з інвалідністю, соціального захисту ветеранів війни та учасників антитерористичної операції, здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, охорони здоров'я (крім керівників закладів охорони здоров'я центрального, обласного, районного, міського (міст обласного значення, міст Києва та Севастополя) рівня), освіти (крім керівників вищих навчальних закладів та їх заступників), науки (крім президентів Національної академії наук України та національних галузевих академій наук, перших віце-президентів, віце-президентів та головних учених секретарів Національної академії наук України та національних галузевих академій наук, інших членів Президії Національної академії наук України та президій національних галузевих академій наук, обраних загальними зборами Національної академії наук України та національних галузевих академій наук відповідно, керівників науково-дослідних інститутів та інших наукових установ), культури, мистецтв, відновлення та збереження національної пам'яті, фізичної культури, спорту, національно-патріотичного виховання, військовослужбовців військової служби за призовом під час мобілізації, на особливий період, військової служби за призовом осіб офіцерського складу, а також військових посадових осіб з числа військовослужбовців військової служби за контрактом осіб рядового складу, військової служби за контрактом осіб сержантського і старшинського складу, військовослужбовців молодшого офіцерського складу військової служби за контрактом осіб офіцерського складу, крім військовослужбовців, які проходять військову службу у військових комісаріатах. Зокрема, йдеться про осіб, які провадять свою діяльність у сфері соціального обслуговування населення, освіти, культури тощо. Відсутність чіткого визначення кола таких осіб зумовлює чимало проблем на практиці, оскільки постає питання щодо віднесення до таких осіб лише працівників державних або комунальних установ у відповідних сферах чи також і посадових осіб органів державної влади або місцевого самоврядування, на яких покладено управлінські повноваження у цих сферах [56].

Наведене підтверджує необхідність конкретизації у Законі формулювання згаданого винятку. Звичайно, крім даної правової колізії існує ще певна проблематика у застосуванні законодавства стосовно державної служби, зокрема деяких аспектів адміністративно-правового статусу службовців. Є випадки неоднозначного трактування окремих положень законодавства, а отже, питання щодо вдосконалення правового забезпечення та регулювання даної сфери правовідносин залишається актуальним і на даний час.

Наступним з елементів адміністративно-правового статусу державних службовців є відповідальність, а точніше, юридична відповідальність, що буде розглянуто нижче.

3.2 Причини та умови адміністративних правопорушень державних службовців