Кодификация российского законодательства о социальном обеспечении: теоретические и практические проблемы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Кодификация российского законодательства о социальном обеспечении: теоретические и практические проблемы

Общая характеристика работы

Актуальность темы. В последние годы Федеральное Собрание Российской Федерации уделяет повышенное внимание качеству законодательства. Это выражается в мониторинге законодательства и правоприменительной практики, в систематической работе по анализу и обобщению информации с целью выявления соответствия принимаемых законов планируемому результату правового регулирования, ожиданиям участников законодательного процесса, других органов, организаций и граждан. Результаты этой работы ежегодно отражаются в докладах Совета Федерации РФ о состоянии российского законодательства. Признается, что важнейшим элементом обеспечения качества законодательства должна стать система мер по его кодификации.

Усиление внимания российских парламентариев к качеству законодательных актов неслучайно и объясняется причинами как внутреннего, так и внешнего свойства: значительным ростом числа принимаемых законодательных актов и общемировым процессом глобализации, способствующим, в частности, сближению правовых систем и правотворческого процесса демократических государств, закреплению в них принципов социального правового государства, защиты прав человека. Очевидно, что без повышения качества законодательства Российской Федерации о социальном обеспечении данная глобальная идея не может быть реализована в полном объеме.

Права человека, в том числе социальные, объявлены Конституцией России высшей ценностью, но реальное движение к достижению этих ценностей страдает непоследовательностью, противоречиями и серьезными отступлениями. Законодательный массив в сфере социального обеспечения разобщен, нестабилен, он не отвечает базовым международным стандартам полувековой давности. Законы о социальном обеспечении нередко принимаются для снятия социальной напряженности, для привлечения голосов избирателей, для обеспечения экономических и налоговых реформ. Несмотря на повышение роли закона в правовом регулировании общественных отношений, объем подзаконного и ведомственного нормотворчества не уменьшается, серьезно затрудняя реализацию принципа законности в данной сфере. Отсутствие концептуального подхода к формированию отраслевого законодательства обусловливает многочисленные дефекты правовых нормативных актов, их низкую эффективность, что на практике приводит к нарушениям прав граждан на социальное обеспечение.

Социально-обеспечительное законодательство бессистемно, противоречиво и сложно в применении. Оно все больше превращается в тайную область знаний, разобраться в которой могут лишь специалисты. Явный кризис законодательства о социальном обеспечении требует принятия мер не просто по упорядочению, а по существенному пересмотру всего отраслевого законодательства, результатом которого должен стать единый федеральный кодифицированный закон.

Необходимость кодификации российского законодательства о социальном обеспечении обосновывается юридической наукой с 70-х гг. ХХ века. Но за прошедший период происходила лишь инкорпоративная обработка нормативного материала, принимались отдельные консолидированные акты. На рубеже веков был принят ряд рамочных федеральных законов кодификационного типа, составляющих в настоящее время основу правового регулирования в данной сфере. Однако для системного развития законодательства о социальном обеспечении этого явно недостаточно и подготовка отраслевого кодифицированного акта продолжает оставаться одной из насущных проблем российского права.

Помимо сугубо правовых задач по упорядочению нормативных предписаний кодификация законодательства о социальном обеспечении позволит решить и многие социальные проблемы, которые в современной России достаточно остры. Закрепив единое социальное пространство, достойный стандарт обеспечения, равный социально-правовой статус человека и гражданина на всей территории страны кодекс социального обеспечения может способствовать столь необходимому сплочению российского общества. Кодификация отраслевого законодательства крайне важна для облегчения доступа к нему широких слоев населения, повышения уровня знаний россиян о своих социальных правах. Известно, что кодекс - акт гораздо более доступный и понятный для восприятия, чем тысячи иных правых нормативных актов. Познавательная цель кодификации позволит также улучшить качество научного знания и положительно отразится на дальнейшем системном развитии законодательства и права социального обеспечения. Принятие единого кодифицированного акта придаст совокупности правовых норм о социальном обеспечении необходимую автономность и поднимет значение права социального обеспечения в системе отраслей российского права на должный в правовом социальном государстве уровень.

Кодификация законодательства о социальном обеспечении ставит сложные вопросы, касающиеся буквально всех ее аспектов. Но не вызывает сомнений то, что все они разрешимы при наличии заинтересованности законодателя, содействия правовой науки и участия общественных институтов в подготовке и принятии кодифицированного акта.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ кодификации российского законодательства о социальном обеспечении, как особого вида деятельности по совершенствованию отраслевого законодательства, обоснование основных методологических, теоретических и практических подходов к его осуществлению.

В ходе исследования были поставлены следующие задачи:

- выяснить основные черты кодификации и определить ее место в систематизации законодательства, обосновать необходимость кодификации законодательства о социальном обеспечении;

- выявить оптимальные вид и форму кодификации законодательства о социальном обеспечении;

- определить основные принципы отбора актов для кодификации законодательства о социальном обеспечении, раскрыть их содержание;

- раскрыть значение судебной практики для кодификации законодательства о социальном обеспечении;

- сформулировать определение понятия законодательства о социальном обеспечении; выяснить структуру законодательства и его место в системе межотраслевых связей; оценить его реальное состояние;

- провести сравнительный теоретический анализ понятий системы права социального обеспечения и системы законодательства о социальном обеспечении, а также их структуры в целях выяснения их соответствия и взаимозависимости; выявить факторы, определяющие структуру системы права социального обеспечения;

- выявить и обосновать основные цели и принципы кодификации законодательства о социальном обеспечении;

- предложить концептуальные подходы к формированию структуры кодекса социального обеспечения РФ, к соотношению кодекса социального обеспечения с иными нормативными правовыми актами;

- определить значение и проанализировать специфику законодательной техники в деле подготовки доступного и эффективного кодекса социального обеспечения РФ.

Методологическая и теоретическая основы исследования. Методологическую базу составили общенаучный диалектический метод познания, универсальные научные методы (системно-структурный, структурно-функциональный, формально-логический, методы анализа, синтеза), а также специальные юридические методы: историко-правовой, сравнительно-правовой, метод правового моделирования.

Теоретическую основу работы составляют труды ученых-правоведов по общей теории права, праву социального обеспечения, трудовому праву и иным отраслевым наукам. Теоретико-правовой фундамент диссертации определили работы таких ученых, как С.С. Алексеев, А.И. Абрамова, Л.Ф. Апт, М.И. Байтин, В.М. Баранов, А.И. Бобылев, С.В. Бошно, С.Н. Братусь, А.Б. Венгеров, Н.А. Власенко, Н.Н. Вопленко, М.Л. Давыдова, В.Б. Исаков, В.Н. Карташов, Т.В. Кашанина, Д.А. Керимов, В.В. Лазарев, М.Н. Марченко, А.И. Матузов, А.В. Мицкевич, Л.А. Морозова, Г.И. Муромцев, А.С. Пиголкин, С.В. Поленина, А.М. Рабец, Т.Н. Рахманина, В.П. Реутов, В.М. Сырых, И.С. Самощенко, А.С. Соминский, Е.В. Скурко, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, В.А. Толстик, А.А. Ушаков, Т.Я. Хабриева, О.И. Цыбулевская, А.Ф. Шебанов, Е.А. Юртаева, Л.С. Явич и др. Теоретический и сравнительно-правовой анализ кодификации основан также на работах Р. Кабрияка, Р. Давида, Л.П. Якушева, А.Н. Пилипенко.

В работе автор опирается на труды ученых в праве социального обеспечения и трудовом праве: В.С. Андреева, В.С. Аракчеева, Е.Г. Азаровой, Е.И. Астрахана, А.К. Безиной, Л.Ю. Бугрова, М.О. Буяновой, З.Д. Виноградовой, С.Ю. Головиной, К.Н. Гусова, И.К. Дмитриевой, Е.А. Ершовой, М.Л. Захарова, Т.В. Иванкиной, Р.И. Ивановой, И.Я. Киселева, К.Д. Крылова, С.И. Кобзевой, Г.М. Комаровского, М.В. Лушниковой, А.М. Лушникова, Е.Е. Мачульской, Т.К. Мироновой, М.В. Молодцова, А.Ф. Нуртдиновой, М.И. Полупанова, В.Б. Савостьяновой, Г.С. Скачковой, И.О. Снигиревой, В.А. Тарасовой, Э.Г. Тучковой, М.Ю. Федоровой, М.В. Филипповой, Я.М. Фогеля, Е.Б. Хохлова, О.С. Хохряковой, С.Ю. Чучи, В.Ш. Шайхатдинова и др. Поставленные перед автором задачи потребовали обращения к работам специалистов в области социальных и экономических проблем: М.И. Левиной, Т.В. Соколовой, Г.П. Дегтярева, В.Д. Роика, Л.П. Якушева и др.

При разработке отдельных теоретических проблем кодификации использовались работы специалистов в области конституционного права (С.В. Боботова, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, В.Д. Зорькина, О.Е. Кутафина, М.И. Лепихова, Л.С. Мамута, М.А. Митюкова); уголовного права и процесса (Л.В. Иногамовой-Хегай, Ю.В. Голика, Н.А. Лопашенко, М.П. Полякова); гражданского, жилищного и семейного права (Е.А. Суханова, Б.М. Гонгало, П.В Крашенинникова, Л.Ю. Михеевой); международного права (А.Х. Абашидзе, Г.В. Игнатенко, С.Ю. Марочкина, Б.И. Осминина, Ж.-В. Груа).

Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой первое комплексное научное исследование методологических, теоретических и практических (в т.ч технико-юридических) проблем кодификации российского законодательства о социальном обеспечении. Впервые в науке права социального обеспечения всесторонне и комплексно обоснована принципиальная возможность кодификации отраслевого законодательства и сформулированы концептуальные подходы к ее осуществлению.

На защиту выносятся следующие положения, в которых нашла отражение научная новизна исследования:

1. На основании проведенного в работе анализа и сопоставления различных способов систематизации законодательства сделан вывод о том, что оптимальным способом совершенствования законодательства о социальном обеспечении является его кодификация. Необходимость именно кодификации, а не иных способов систематизации, объясняется содержательным и технико-юридическим состоянием отраслевых правовых нормативных актов, свидетельствующим о бесперспективности их упорядочения в предметом, хронологическом и ином порядке вне концептуального пересмотра самой их системы.

2. Исследование различных форм и видов кодификации позволило обосновать целесообразность единой отраслевой кодификации законодательства о социальном обеспечении в форме федерального кодекса социального обеспечения, позволяющая совместить оптимальную централизацию правового регулирования с правовой определенностью и прямым действием отраслевых норм. Кодификация в форме основ законодательства о социальном обеспечении менее желательна, главным образом, ввиду слишком высокого уровня нормативных обобщений, присущего этой форме, не позволяющего с достаточной полнотой урегулировать данную область общественных отношений. В отличие от предлагаемой в науке поэтапной кодификации, обосновываются преимущества единой отраслевой кодификации, в результате которой значительно возрастает шанс принять логически целостный кодекс, избежать несогласованности между разновременно принятыми кодифицированными актами.

3. На основании существующей в теории права методологии отбора актов для систематизации законодательства установлены принципы отбора актов для их исследования с целью последующего размещения в кодексе социального обеспечения РФ. В частности, указано на необходимость отбора для этих целей только действующих нормативных правовых актов; обосновывается целесообразность нормативного закрепления перечня видов актов, подлежащих отбору; доказывается, что при формировании перечня необходимо исходить из максимальной полноты охвата нормативных актов, но вместе с тем, отбора для последующего размещения в кодексе только важнейших из них, имеющих системообразующее значение; «ведомственные» нормативные акты, по общему правилу, не должны входить в перечень, но окончательное решение этого вопроса зависит от анализа конкретного нормативного материала; такое же решение должно быть принято по вопросу отбора временных актов (норм временного характера), включение которых в кодекс нежелательно по причине их нестабильности.

4. Значение судебной практики для кодификации законодательства о социальном обеспечении проявляется в формулировании практикой правоположений, содержащих в себе прообразы будущих правовых норм, либо в выявлении фактов, свидетельствующих о необходимости изменения или принятия новых норм права. Методологически верно рассматривать в таком значении только практику высших судебных органов - Пленума Верховного Суда РФ, связанную с разъяснением применения законодательства, и Конституционного Суда РФ. Несмотря на выявленные в исследовании недостатки в организации и нормативном обеспечении взаимодействия законодателя и судебных органов, сделан вывод о том, что большинство правоположений и «законодательных предложений» учитываются в законотворчестве посредством их интеграции в содержание законов. Вместе с тем, для надлежащего учета судебной практики в законотворчестве необходимо регламентарное обеспечение процесса взаимодействия судебных органов и российского парламента и перевод его на систематическую основу. Практика Европейского суда по правам человека имеет самостоятельное значение, выражающееся в прямом воздействии на законотворчество РФ. Такое воздействие обусловлено спецификой механизма исполнения решений Европейский суда, связанных с принятием мер общего характера, требующих корректировки положений национального законодательства для предотвращения в будущем новых нарушений подобных тем, которые Европейский суд констатировал в своем постановлении.

5. Понятие «законодательство о социальном обеспечении РФ» предлагается рассматривать обобщенно, понимая под ним совокупность не только законов, но и иных нормативных правовых актов, что согласуется с текущей законодательной практикой в данной сфере и отвечает цели формирования единой системы отраслевых нормативных источников, охватываемых общей правовой категорией. В соответствующей статье кодекса социального обеспечения предлагается закрепить перечень актов, в которых могут содержаться нормы права социального обеспечения, определить их иерархию, решить вопросы разграничения нормотворческих полномочий между различными субъектами нормотворческой деятельности, в особенности, между законодательными и исполнительными органами.

6. В целях кодификации в структуре законодательства РФ о социальном обеспечении выделены три группы нормативных правовых актов: сугубо отраслевые акты, прямо и непосредственно регулирующие отношения, возникающие в связи с социальным обеспечением граждан; межотраслевые (комплексные) акты, направленные на социальную защиту населения; акты иных отраслей законодательства, включающие в себя отдельные важные нормы права социального обеспечения. Выявление указанных групп актов в структуре отраслевого законодательства позволяет использовать максимально широкий подход к отбору нормативных правовых актов, выявить основные межотраслевые законодательные связи, определить оптимальные способы кодификации различных нормативных положений. На основании проведенного анализа сделан вывод о том, что в законодательстве о социальном обеспечении, представленном отраслевыми актами первой группы, сформировалось структурное ядро в форме базовых федеральных законов кодификационного типа с выраженными общими положениями. Наличие этого структурного ядра служит предпосылкой и одновременно основой дальнейшей кодификации.

7. Сформулировано положение о том, что реально действующая в государстве система права социального обеспечения и система законодательства о социальном обеспечении является результатом взаимодействия ряда факторов, как объективных, так и субъективных. Среди них решающее значение имеет вид регулируемых отношений (предмет правового регулирования), а кроме этого - процесс формирования по отношению к ним функций права. Вместе предметно-функциональный подход позволяет с достаточной полнотой раскрыть структуру отрасли права социального обеспечения и соответствующей ему отрасли законодательства.

8. Доказано, что между системой права социального обеспечения и системой законодательства (и их структурой), рассматриваемыми с позиций предметно-функционального подхода, не может быть существенных отличий и противоречий. При этом не отрицается самостоятельное значение системы законодательства, если исследовать ее по иным критериям: в зависимости от видов нормативных правовых актов, их юридической силы, федеративного устройства. Предметно-функциональная общность системы права и системы законодательства о социальном обеспечении не означает их полной идентичности, но делает весьма желательным стремление к тому, чтобы развитие и систематизация отраслевого законодательства осуществлялись в возможно более точном соответствии с системой отрасли права. Для кодификации отраслевого законодательства это имеет решающее значение, поскольку позволяет ориентироваться на структуру отрасли права как на объективно обусловленную правовую категорию, вне учета которой состав и соотношение подразделений структуры планируемого кодекса будут не столь эффективными в практической реализации.

9. Вывод о принципиальном (в основном) совпадении системы права и системы законодательства о социальном обеспечении и их структуры позволил опровергнуть существующее в правовой доктрине мнение об отсутствии у совокупности отраслевых нормативных актов системы. Доказано, что эта система существует и в своих принципиальных положениях соответствует системе права социального обеспечения, но ввиду низкого уровня кодификации структура законодательства недостаточно развита, несовершенна, интегрирующие ее факторы выявлены не полностью. Преодолеть указанные недостатки как раз и призвана отраслевая кодификация законодательства о социальном обеспечении.

10. Исследование общетеоретических подходов к систематизации права, анализ факторов, определяющих систему и структуру права социального обеспечения, показали, что субъективные факторы играют здесь заметную роль. Это проявляется, во-первых, в правовой доктрине, создающей научные основы систематизации права и законодательства; во-вторых, в законотворческой деятельности - через усмотрение законодателя при принятии им законодательных решений, способных повлиять на структуру права (таковым может стать и решение о принятии кодифицированного акта). Сделан вывод о том, что главным препятствием к осуществлению кодификации законодательства о социальном обеспечении, служит именно субъективный фактор - отсутствие заинтересованности в этом российского законодателя.

11. Выявлены основные цели, которые должна преследовать кодификация законодательства о социальном обеспечении: технико-юридические, социальные и познавательные. В рамках указанных целей должны решаться задачи: упорядочения, интеграции и стабилизации законодательства; содействия социальной сплоченности российского общества и повышению престижа социальной сферы; роста правовых знаний населения в сфере социального обеспечения, стимулирования научных исследований в данной области общественных отношений и отрасли права.

12. Принципы, которым должна следовать кодификация законодательства о социальном обеспечении, в зависимости от объема сферы их действия, предложено классифицировать на 1) принципы правотворчества, общие для любой его разновидности, в том числе и для кодификации (законности, демократизма, научности, гласности и др.); 2) собственно принципы кодификации, являющиеся общими для любой кодификации вне зависимости от специфики ее форм и видов (плановости, системности, целесообразности, концептуальной целостности, доктринальности и др.); 3) принципы кодификации законодательства о социальном обеспечении (полноты, федерализма, преемственности правового регулирования, учета международного и зарубежного опыта кодификации законодательства о социальном обеспечении, соответствия системы законодательства системе права). Выявлено содержание принципов кодификации. Обоснована необходимость опоры на принципы в их многообразии: принципы права, доктринальные, практически-прикладные принципы.

13. Учитывая отсутствие опыта отраслевой кодификации, при разработке структуры кодекса социального обеспечения следует исходить из максимально широкого подхода к выявлению критериев структурирования и возможных образцов для этого. Плодотворно обращение к анализу структуры ряда действующих кодексов РФ, международных и зарубежных кодифицированных источников. Кроме того, структура кодекса социального обеспечения должна быть приближена к строению права социального обеспечения, которое выявлено и обосновано отраслевой наукой; должна учитывать состояние действующего отраслевого законодательства (наличие в нем структурного ядра в виде базовых федеральных законов, определенный уровень его кодификации, основные межотраслевые законодательные связи, исторические особенности развития и т.п.); должна ориентироваться на структуру Классификатора правовых актов, который является связующим звеном между абстрактной теоретической конструкцией и конкретными правовыми реалиями.

14. Значение законодательной техники и ее особенности при подготовке кодекса социального обеспечения обусловлены спецификой, целями и задачами создания кодекса, его ориентированностью, в первую очередь, на широкие слои населения. Обоснованы технико-юридические требования, способствующие доступности и согласованности норм кодекса социального обеспечения, в частности: необходимости обеспечения ясности, простоты и научности законодательного языка; использования дефиниций, полно раскрывающих существенные юридические признаки понятия; ограничения использования дефиниций с открытым перечнем, оценочных понятий и определений; недопустимости проектирования статей (частей статей) с чрезмерно большим объемом структурных единиц, использования сложных формул; ограничения количества отсылочных норм; отказа от отсылок к несуществующим нормативным правовым актам, общих отсылок к законодательству без уточнения хотя бы его предметной области и др.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Научная значимость работы заключается в выработке единой концепции отраслевой кодификации законодательства о социальном обеспечении РФ. Полученные автором результаты и основанные на них теоретические выводы пополняют потенциал науки права социального обеспечения и теории права. Впервые в отечественной науке права социального обеспечения осуществлен комплексный анализ теории, методологии и техники кодификации как особого вида деятельности по совершенствованию отраслевого законодательства. Сформулированные выводы позволяют внести определенный вклад в положительное решение этой важной проблемы, способствовать совершенствованию отраслевого законодательства Основные положения и выводы работы могут быть использованы в дальнейшем изучении феномена кодификации не только в рамках доктрины права социального обеспечения, но и в иных отраслевых юридических науках, а также в общей теории права.

Практическое значение выражается в положениях, направленных на совершенствование содержания и структуры законодательства о социальном обеспечении и его технического состояния, в предложенных подходах к осуществлению кодификации. Результаты проведенного исследования могут послужить основой для соответствующих законодательных решений и методических рекомендаций правотворческим органам. В диссертации анализируется практика Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, Пермского областного суда, связанная с применением законодательства о социальном обеспечении, обосновывается необходимость ее частичного изменения. Результаты работы могут быть использованы в учебном процессе при разработке методики преподавания и содержания учебных курсов «Право социального обеспечения», «Теория государства и права», а также специальных курсов, связанных с проблемами юридической техники.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертационная работа выполнена и обсуждена на кафедре трудового права и права социального обеспечения Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина. Выводы и основные положения диссертации содержатся в опубликованных автором монографии, учебных пособиях, статьях, опубликованных в юридических журналах и сборниках, докладах и сообщениях на научных конференциях, включая международные: «Кодификация законодательства: теория, практика, техника» (Н. Новгород, 2008 г.); «Современное законотворчество и правоприменение» (Пермь, 2008 г.); «Право на жизнь и его юридические гарантии в сфере труда и социального обеспечения» (Москва, 2007 г.) и др. Результаты исследования апробированы автором в процессе чтения лекций в Пермском государственном университете.

Структура работы состоит из введения, трех разделов, охватывающих восемь глав и двадцать семь параграфов, заключения, списка использованной литературы, нормативных правовых актов. Изначально в структуре работы планировалась еще одна глава, посвященная истории систематизации законодательства о социальном обеспечении, но в окончательный вариант диссертации она не вошла по причине экономии объема работы. Ознакомиться с историей систематизации отраслевого законодательства можно в опубликованной монографии автора.

Основное содержание диссертации

кодификация законодательство социальный

Во введении определена актуальность темы, цели и задачи исследования, методологическая и теоретическая основы, эмпирическая база исследования, сформулированы выводы, выносимые на защиту, обоснованы научная новизна исследования, его теоретическое и практическое значение.

Раздел I «Методологические вопросы кодификации российского законодательства о социальном обеспечении», состоящий из трех глав, посвящен методологии кодификации и охватывает исследование вопросов о способах систематизации, видах и формах кодификации, выявлению ее места среди иных способов систематизации, принципах отбора актов для кодификации законодательства и определению роли судебной практики в этом процессе.

В первой главе «Основные черты кодификации и ее место в систематизации российского законодательства. Кодификация законодательства о социальном обеспечении: постановка проблемы», состоящей из трех параграфов, анализируются причины, требующие кодификации отраслевого законодательства, исследуется понятие и способы систематизации законодательства, обосновываются оптимальные форма и вид кодификации российского законодательства о социальном обеспечении.

В первом параграфе «Необходимость системного упорядочения законодательства о социальном обеспечении. Способы систематизации» рассмотрены основные способы систематизации законодательства, выделяемые в теории российского права и в зарубежных источниках. Систематизация законодательства, как деятельность по приведению нормативных актов в единую, упорядоченную систему, осуществляется в трех основных способах: кодификации, инкорпорации и консолидации. Однако, полного единодушия по поводу членения данного понятия в научном мире нет и можно встретить более широкий подход (включая учет нормативных актов) (А.С. Пиголкин) или, напротив, узкий (исключая консолидацию) (И.С. Самощенко). В правовой науке некоторых зарубежных стран (Франция) под кодификацией понимается любой способ приведения разрозненных актов в единое целое.

В современном российском правоведении почти единообразно утвердилось понимание кодификации как основного способа систематизации законодательства. Вместе с тем имеет место взгляд на кодификацию как на совершенно особую содержательную форму упорядочения нормативного материала, не входящую в категорию юридической систематизации. В данном случае упор делается на то, что кодификация, скорее, определенный тип юридической практики (правосистематизирующего правотворчества), чем разновидность деятельности, направленной на упорядочение норм права и / или нормативных правовых актов (В.М. Баранов, В.Н. Карташов).

Анализируются критерии разграничения способов систематизации, рассматриваются различные виды и варианты инкорпорации, исследуется опыт работы над собраниями законодательства в СССР, союзных республиках, над Сводом законов СССР и начало работы над Сводом законов РФ. Отмечена неоднозначность научных подходов к определению значения и места консолидации законодательства в юридической практике, что в значительной мере вызвано ограниченной сферой ее применения.

Не умаляя значения инкорпорации и консолидации в деле упорядочения законодательства о социальном обеспечении, сделан вывод о том, что основной путь преодоления его кризисного состояния - это повышение внимания к кодификации законодательства. Иные способы систематизации могут быть использованы при этом в качестве вспомогательного средства.

Во втором параграфе «Кодификация как главный способ совершенствования законодательства о социальном обеспечении. Выбор формы кодифицированного акта» отмечено, что в науке и правотворческой практике исследованию понятия кодификации уделяется должное внимание, но еще далеко не все проблемы в данной сфере нашли свое разрешение. Это касается, например, темы кодификации законодательства в субъектах РФ, определения приоритета отраслевых и так называемых функциональных (комплексных) кодексов, нахождения оптимальной формы кодификационного акта для той или иной области законодательного регулирования, решения вопроса о том, должны ли подлежать кодификации все самостоятельные отрасли законодательства, если да, то в каком виде и т.д.

На основании анализа такого признака кодификации, как существенный пересмотр значительного массива действующего законодательства, сделан вывод о том, что кодификация не всегда означает его коренную реформу, а существенный пересмотр законодательства не означает тотального отказа от прежнего правового регулирования. Для права социального обеспечения этот вывод очень важен, поскольку конъюнктурные попытки радикального переустройства в социальной сфере не прекращаются. Признавая существенный пересмотр законодательства одним из основных признаков кодификации, подчеркивается (вслед за В.М. Сырых), что такой пересмотр выражается прежде всего в том, что система многих и разрозненных актов заменяется единым, логически стройным и непротиворечивым актом; малоэффективные, устаревшие нормы утрачивают свое действие; создаются и закрепляются новые нормы и институты права. Очевидно, что решение этих задач не требует коренной реформы законодательства (хотя и не исключает ее в принципе), но в то же время не может быть достигнуто лишь с помощью инкорпорации или консолидации нормативного материала. Поэтому не следует всегда отождествлять кодификацию с полным обновлением нормативного материала. Потребность в кодификации очевидна и там, где имеется кризис законодательства, обусловленный бессистемностью, противоречивостью и нестабильностью актов, и который невозможно преодолеть посредством иных форм систематизации.

Выявлено двоякое понимание и использование понятия «кодификация» в теории права: как определенного процесса (вида деятельности) по совершенствованию законодательства и как итога этой деятельности, выраженного в кодифицированном акте. Оба подхода взаимосвязаны, поскольку качественные характеристики кодификационного акта (как результата) полностью определяются сущностью кодификации (как процесса). Вместе с тем, выделение в указанном понятии динамического и статического компонентов позволяет не только установить взаимосвязь между процессом и его результатом, но и различить понятия форма и вид кодификации. Предложено понимать под формой кодификации ее конкретные итоги, отождествляя ее в данном случае с формой кодификационного акта (кодекс, основы законодательства, устав, положение и др.). Если же рассматривать кодификацию как специфическое направление развития законодательства, то, в зависимости от ее характера, выделяются виды кодификации (отраслевая, комплексная, сплошная, частичная, поэтапная и др.) (Т.Н. Рахманина).

Выделение двух значений исследуемого понятия важно и в методологическом аспекте. Поскольку создание кодекса (иного сводного акта) - это и есть цель кодификации как процесса, постольку методологической основой научного осмысления отраслевого кодификационного акта должен служить теоретический анализ кодификации как особого вида деятельности по совершенствованию отраслевого законодательства, в том числе, как правотворческого процесса. Значение такого методологического подхода возрастает для тех отраслей законодательства, где кодифицированный акт, как формализованный результат кодификации, пока отсутствует. Именно в этом ракурсе в диссертации и исследуется кодификация законодательства о социальном обеспечении.

В результате кодификации законодательства обычно создаются кодексы, хотя это не единственный вид сводного кодифицированного акта. В недавнем прошлом в СССР большое распространение имели основы (основные начала) законодательства, которые отражали специфику советского государственного и правового устройства, свойственное ей сочетание централизации и федерализма. Тогда предлагалось кодифицировать в форме «основ» и законодательство о социальном обеспечении (В.С. Андреев, В.А. Тарасова и др.). Эта форма кодификации поддерживается некоторыми авторами по сей день (Е.Г. Азарова, М.О. Буянова, С.И. Кобзева). Сравнительный анализ позиций ученых по вопросу соотношения основ законодательства и кодексов, анализ существенных признаков указанных видов нормативных актов, позволили сделать ряд выводов.

Особое значение «основ» как кодифицированного акта заключается в его дальнейшей конкретизации в соответствующих законах и, в первую очередь, в отраслевых кодексах (А.В. Мицкевич). Именно такой порядок существовал в СССР. Основы законодательства как вид сводного закона использовались тогда для регламентации отношений, составлявших сферу совместного ведения Союза ССР и союзных республик и закрепляли исключительно принципиальные положения правового регулирования, детальное развитие которых осуществлялось в республиканских кодексах. Поэтому «основы» являлись (являются сейчас) актом значительно более высокой степени обобщения нормативного материала, чем кодексы, т.к. их назначением является установление лишь общих, принципиальных положений. Ввиду этой специфики «основы» существенно ограничивают возможности законодателя исчерпывающе (одним актом) урегулировать какую-либо область общественных отношений, «по определению» требуя своей дальнейшей конкретизации, желательно, в соответствующих кодексах.

Проведение параллели между советским республиканским и российским федеративным устройством и связанная с этим идея возложить на органы законодательной власти субъектов РФ обязанность по принятию кодексов социального обеспечения в развитие федеральных основ законодательства, представляется несостоятельной в силу целого ряда причин: неравномерности социально-экономического развития различных субъектов РФ; низкого качества законодательной работы во многих из них; отсутствия требуемого опыта и т.д. Кроме того, ввиду преимущественно федеральной регламентации большинства отраслевых институтов, становится проблематичным и вопрос о полноценном предмете регулирования для кодексов субъектов РФ.

В СССР сочетание федерализма и жесткой централизации государственной власти, неделимость экономического социального и культурного пространства страны гарантировали необходимое единообразие правового регулирования на всей территории страны и соответствие республиканских кодексов общесоюзным основам. В современной России должную преемственность федерального и регионального законодательства еще только предстоит обеспечить. Поэтому законодательная связка «основы - кодекс», имманентная правовой системе и государственному устройству СССР, вряд ли будет столь же эффективной в деле кодификации российского законодательства о социальном обеспечении. Во всяком случае, до выравнивания существенной асимметрии в государственном устройстве России (С.В. Поленина).

Российскому законодательству о социальном обеспечении должны быть присущи оптимальная централизация, позволяющая гарантировать обеспечение на всей территории России единого социального пространства и единых минимальных стандартов социального обеспечения; прямое действие, предупреждающее чрезмерный рост подзаконного, особенно, ведомственного нормотворчества; правовая определенность, способствующая максимальной эффективности воздействия на общественные отношения. Именно форма федерального кодекса позволит решить эти задачи наилучшим образом. Кроме того, для граждан кодекс является наиболее понятным и доступным законом, заменяющим сотни иных видов нормативных актов.

В третьем параграфе «Выбор вида кодификации законодательства о социальном обеспечении» указывается, что виды кодификации могут быть разнообразными, но выбор того или иного из них должен быть обоснованным. По признанию большинства правоведов основным видом кодификации, позволяющим обеспечить необходимую системность законодательства и охватить основную часть нормативного материала, является отраслевая кодификация (С.С. Алексеев, А.С. Пиголкин и др.), дающая в перспективе возможность осуществить сплошную кодификацию законодательства (Т.Н. Рахманина). Для законодательства о социальном обеспечении, как самостоятельной отрасли законодательства, такой подход оптимален. Обосновывается также, что отраслевая кодификация в данной сфере должна быть полной, т.е. охватывать, по возможности, весь отраслевой нормативный материал.

Это не означает отказа от иных видов кодификации, но требует соблюдения между ними иерархии. Отраслевая кодификация должна иметь безусловный приоритет, к примеру, перед комплексной кодификацией, что изначально обусловлено соотношением отраслевых и комплексных образований в системе права, где последние являются вторичной структурой (С.С. Алексеев). По отношению к отраслевой кодификации комплексная играет подчиненную, вспомогательную роль и не расценивается в теории права и в отраслевых науках как основное направление совершенствования законодательства (Т.Н. Рахманина). Чрезмерное увлечение практикой комплексной кодификации может привести к размыванию границ отраслей права, утрате юридической целостности законодательства ввиду вероятности многократного дублирования норм. Дана критическая оценка идее кодификации законодательства о социальном обеспечении в комплексном «социальном кодексе», охватывающем нормы нескольких отраслей российского законодательства т.н. «социального блока».

Анализируется вопрос о целесообразности поэтапной кодификации отраслевого законодательства (М.Л. Захаров, С.И. Кобзева, Э.Г. Тучкова). Сделан вывод о том, что расчленение кодификации на этапы или части чревато утратой связи между разновременно принятыми кодексами, нарушением целостности идей, к которым стремится кодификатор. В то время как в пользу единой кодификации свидетельствуют тщательность разработки акта, согласование большинства нормативных предписаний отрасли, логическое единство всех положений кодекса в их совокупности, и сам результат, представленный в виде главного источника отрасли права социального обеспечения. С этих позиций у единого отраслевого кодекса гораздо выше шанс оказаться по-настоящему системным актом, нежели у нескольких кодексов, подготовленных в разное время, разными исполнителями. Поэтому, не отрицая значения поэтапной (частичной) кодификации, принципиальный подход к решению проблемы требует признать, что для современного законодательства о социальном обеспечении такая кодификация менее желательна.

Во второй главе «Принципы отбора актов для кодификации законодательства о социальном обеспечении», состоящей из четырех параграфов, анализируется важнейший методологический вопрос, от правильного решения которого зависит качество всей дальнейшей работы по кодификации законодательства. В первом параграфе «Отбор актов для кодификации законодательства: постановка проблемы» поясняется, что более точно указанное понятие означает отбор нормативных правовых актов для включения их в перечень актов, подлежащих исследованию на предмет отбора из них норм, подлежащих включению в кодекс. Для краткости используется словосочетание «отбор актов», принятое в теории систематизации (А.С. Пиголкин, А.С. Соминский, Г.Т. Чернобель). Отбор актов должен производиться очень тщательно, на строго научных основах, исходя из четкого понимания того, что является нормой права. Недостатки отбора чаще всего трудно исправить, поскольку для их устранения потребовалось бы повторное тщательное исследование всех материалов.

Исходя из этого обосновывается целесообразность: 1) комиссионного подхода к выполнению работы по отбору актов для кодификации социально-обеспечительного законодательства (что согласуется с опытом систематизации законодательства в СССР и РФ); 2) координации действий государственных, общественных и научных органов и учреждений, каждый из которых будет иметь дополняющие друг друга задачи и функции; 3) проведение работы по отбору актов на основании методических указаний, утвержденных компетентными органами (специально созданной юридической комиссией либо государственными органами). Предлагается наделить соответствующий орган широкой компетенцией, включающей, помимо традиционных для инкорпорации полномочий, также возможность проведения работ с текстами нормативных правовых актов для ликвидации в них противоречий, их унификации и творческой переработки нормативного материала.

Подчеркивается значительная роль науки в этой работе, связанная, в первую очередь, с выработкой концепции отбора актов и их последующего размещения в кодексе, подготовкой методических материалов, их рецензированием и др. Выявлены формы участия науки в указанных работах: научно-теоретические, фундаментальные исследования по данной проблематике; методическая поддержка органов, занятых непосредственной работой по отбору и исследованию нормативных актов; выработка рекомендаций по схеме (структуре) акта кодификации; экспертиза законодательства, подлежащего кодификации и др.

Во втором параграфе «Определение объекта кодификации» исследуются признаки актов, подлежащих отбору, главным из которых является нормативность. В российской юридической науке признано, что объектом любой формы систематизации является только нормативный правовой акт. В действительности, не столь часто встречаются нормативные правовые акты, состоящие лишь из норм права. В связи с чем анализируется проблема отбора актов, в которых наряду с нормами права содержатся также ненормативные части: призывы, обращения, преамбулы, индивидуальные предписания. В законодательстве о социальном обеспечении их немало: ряд отраслевых федеральных законов имеет преамбулу, а подзаконные нормативные акты нередко включают индивидуальные предписания. Разделен вывод о том, что сочетание в одном акте нормативных и ненормативных предписаний не означает его исключения из числа актов, подлежащих отбору, но требует специфического отношения к нему, как к объекту кодификации (И.С. Самощенко, М.С. Студеникина). При кодификации законодательства о социальном обеспечении содержащиеся в таких актах ненормативные части должны отсеиваться, а нормативные - группироваться в порядке, определенном структурой будущего кодекса. Рассматривается роль преамбулы нормативного акта, обосновывается необходимость законодательного закрепления ее юридической силы. Предложено при отборе актов не исключать преамбулы из текста кодифицируемых законов лишь в силу того, что они официально нормативными не признаны, не оценив предварительно их содержания.

Третий параграф «Виды нормативных правовых актов, подлежащих отбору» посвящен анализу видов актов о социальном обеспечении, подлежащих отбору в целях последующей кодификации. Указано, что перечень видов актов, подлежащих отбору, должен быть закреплен нормативно. С учетом федерального уровня кодификации, того факта, что в результате кодификации будет принят закон, а также необходимости широкого подхода к охвату нормативных предписаний, способствующих полноте норм будущего кодекса, следует рассматривать на предмет отбора, в первую очередь: отраслевые федеральные законы (законы РФ), федеральные законы межотраслевого характера, законодательные акты других отраслей законодательства, находящиеся в тесной связи с правом социального обеспечения; нормативные указы Президента РФ; акты Правительства РФ.

Нормативные правовые акты о социальном обеспечении федеральных органов государственной власти, в принципе, не должны подлежать кодификации. Такой подход признан в теории систематизации законодательства, где указанные акты рекомендуется систематизировать отдельно (А.С. Соминский). Однако, в праве социального обеспечения возможности подзаконного, в т.ч. ведомственного, нормотворчества длительное время были весьма широки. И хотя это обстоятельство оценивается в работе, в основном, отрицательно, признается тот факт, что многие из таких актов нередко решали и решают до сих пор важные вопросы, не нашедшие закрепления в актах более высокого уровня. Поэтому предложено не исключать их из отбора «автоматически», а исходить всякий раз из тщательного анализа конкретного нормативного материала.

Вопрос о возможности отбора для включения в кодекс социального обеспечения РФ международных правовых актов или их отдельных положений, в силу ряда указанных в работе причин, решен отрицательно. Вместе с тем, учитывая необходимость соблюдения норм международного права и правил международных договоров, обеспечения возможности судьям, законодателям и иным должностным лицам систематизированного доступа к указанным документам, обоснована целесообразность издания всех актов по вопросам социального обеспечения, принятых наднациональными сообществами и имеющими юридическую силу в РФ, в отдельном инкорпорированном сборнике, которому можно придать официальный характер. Официальный характер издания позволит лучше контролировать исполнение норм международного права всеми субъектами права, включая законодателя.

В четвертом параграфе «Проблема отбора актов, утративших юридическую силу, и актов временного характера» анализируется проблема отбора актов, утративших юридическую силу, и актов временного характера. Подтверждается принцип отбора для кодификации законодательства о социальном обеспечении только действующих актов в их последней редакции. Если нормативный правовой акт сохраняет свою юридическую силу частично, значит он может быть кодифицирован лишь в той части, которая сохраняет значение. Констатировано наличие в законодательстве о социальном обеспечении большого числа подобных актов, а также актов, фактически утративших юридическую силу. Выявлены причины данного недостатка: поспешность в принятии нормативных правовых актов; просчеты законодательной техники (в частности, отсутствие обыкновения сопровождать вновь принимаемые законы перечнем актов, которые утрачивают в связи с этим силу); низкий уровень кодификации законодательства, порождающий дублирование актов, изданных по одному и тому же вопросу в разное время и т.п.

Указано на такой недостаток современного законодательного процесса как неполнота правового регулирования. Принимаемые федеральные законы о социальном обеспечении не консолидируют в полном объеме все имеющиеся нормативные предписания по предмету их регулирования, хотя этому ничто не препятствует. Подобная законодательная практика мешает приведению отраслевого законодательства в единую систему и должна быть прекращена. Необходимо, чтобы все вновь принимаемые нормативные правовые акты, направленные на непосредственное регулирование общественных отношений по социальному обеспечению, в особенности Федеральные законы, сопровождались указанием нормативных актов, утративших в связи с этим силу (полностью, либо в части). Кроме того, вновь принимаемые законы по предмету своего регулирования должны в максимально полном объеме включать все нормы, сохраняющие юридическую силу. Полнота и единообразие правового регулирования должны стать нормой отраслевого законотворчества вне зависимости от того принимается ли кодифицированный или обычный тематический закон.