Кодификация российского законодательства о социальном обеспечении: теоретические и практические проблемы
Основные черты кодификации и ее место в систематизации законодательства. Обоснование необходимости кодификации законодательства о социальном обеспечении, ее оптимальные вид и форма. Основные принципы отбора актов для кодификации законодательства.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | автореферат |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 13.03.2020 |
| Размер файла | 126,9 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Рассматривается вопрос о систематизации актов временного характера. Исходя из необходимости обеспечения стабильности кодекса социального обеспечения включение в него норм временного характера нежелательно. Но для актов (норм), имеющих особо важное значение и изданных на сравнительно длительный срок, могут быть сделаны исключения. Поэтому при отборе актов предпочтение, безусловно, должно быть отдано тем из них, которые способствуют устойчивости правового регулирования, а акты, по которым регулирование периодически изменяется, является подвижным в силу присущей им специфики, кодифицировать нецелесообразно. Вместе с тем, ввиду адресованности норм кодекса, прежде всего, гражданам, в случаях, когда при отборе будут возникать сомнения в том, кодифицировать или нет какие-либо акты, которые по своему характеру и состоянию могли бы быть кодифицированы, сомнения должны разрешаться в пользу отбора таких актов.
Третья глава «Судебная практика и проблемы кодификации законодательства о социальном обеспечении», состоящая из пяти параграфов, посвящена исследованию значения судебной практики и вырабатываемых ею актов для кодификации законодательства о социальном обеспечении. В исследовании вопроса о взаимосвязи судебной практики и кодификации российского законодательства о социальном обеспечении выделяются два основных аспекта. Первый связан с изучением воздействия судебной практики на законодательную деятельность и последующей интеграции правоположений судебной практики в содержание законов. Второй касается возможности и целесообразности кодификации самих актов судебной практики, т.е. рассмотрения судебной практики как потенциального объекта кодификации.
В первом параграфе «Основные подходы к определению понятия судебной практики» рассмотрены базовые теоретические воззрения по данной проблеме. На основе анализа позиций ряда ученых (М.И. Байтин, С.В. Бошно, В.Д. Зорькин, М.Н. Марченко и др.) исследуется вопрос о возможности наделения правоположений судебной практики качеством источника права. Отмечены различия взглядов ученых в этом вопросе, а равно и в вопросе определения понятия судебной практики. Выявлены два основных подхода, определяющих указанное понятие в широком и узком смыслах. В широком смысле судебная практика рассматривается как синоним судебной деятельности в целом (А.К. Безина, А.Б. Венгеров). Узкий подход охватывает выработанные в ходе этой практики правовые положения, правила, дефиниции, обладающие определенной степенью обобщенности, общепризнанности и (во всяком случае некоторые из них) обязательности (С.В. Боботов).
Именно «узкий» подход приближает судебную практику к статусу формы или источника права в его формально-юридическом значении. Поскольку не всякое применение судом правовой нормы как составная часть судебной практики может рассматриваться в качестве источника права, а лишь то, которое влечет за собой формирование и развитие определенных правоположений. Указанным качеством следует наделять только решения высших судов, а также постановления их пленумов, в которых содержатся те или иные правоположения. Данный подход положен в основу исследования воздействия судебной практики на совершенствование законодательства о социальном обеспечении и его возможную кодификацию.
Во втором параграфе «Практика Европейского суда по правам человека» отмечено, что указанная практика в деле совершенствования законодательства о социальном обеспечении РФ важна прежде всего своей общей направленностью на уважение прав и свобод человека и строгое соблюдение в правоприменительной и нормотворческой деятельности общепризнанных принципов и норм международного права. Кроме того, механизм исполнения решений Европейского суда, связанный с принятием мер общего характера, предопределяет и прямое воздействие практики Европейского суда на национальное законодательство, поскольку требует внесения в него изменений.
Анализ ряда решений ЕСПЧ по социальным вопросам и практики их исполнения, показали, что меры индивидуального характера, направленные на устранение последствий нарушений прав и свобод человека, гарантированных Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, и восстановление, насколько это возможно, ситуации, имевшей место до такого нарушения, исполняются Российской Федерацией неукоснительно и в положенный срок. В отличие от них, меры общего характера, направленные на предотвращение в будущем новых нарушений, подобных тем, которые ЕСПЧ констатировал в своем постановлении, представляют для России немалые трудности. Однако, лишь они способны принципиально изменить ситуацию с защитой прав и свобод российских граждан в сфере права социального обеспечения к лучшему, поскольку предполагают коррекцию соответствующего законодательства.
Основная часть постановлений Европейского суда по жалобам российских граждан в связи с нарушениями их прав на социальное обеспечение касается неисполнения решений национальных судов по выплате денежных компенсаций. Это объясняется, главным образом, отсутствием эффективного механизма защиты прав взыскателя (в пользу которого состоялось судебное решение), тем более, если его должником оказалась казна или государственный орган. Но сказанное не означает, что корректировать необходимо лишь законодательство об исполнительном производстве. В первую очередь пересмотра требует законодательство о социальном обеспечении, поскольку именно его несовершенство (особенно - в части правил исчисления и индексации денежных сумм) влечет обращения граждан в национальный суд. Факт постоянных жалоб россиян в Европейский суд свидетельствует о явных недоработках в отраслевом законодательстве, которое должно развиваться не только в сторону сближения с международными стандартами, но и в направлении большей ясности и определенности для правоприменительной практики.
В третьем параграфе «Нормотворческое значение практики Конституционного Суда РФ» подчеркивается, что в деятельности данного Суда нормотворческая функция проявляется наиболее ярко и столь же заметно она влияет на федеральное законодательство. В целом дана безусловно положительная оценка деятельности Конституционного Суда в сфере права социального обеспечения и показана практика интеграции большинства его наиболее принципиальных позиций в отраслевое законодательство. Но приведены и обратные примеры: неоправданного затягивания с исполнением целого ряда решений, отдельные случаи необоснованно лояльного отношения Суда к законодательным нормам, явно попирающим достоинство российских пенсионеров.
Эффективность решений, принятых Конституционным Судом в сфере социального обеспечения, нередко снижается по причине указания в них на такую особенность исполнения решения, как отложение исполнения во времени. Доказывается, во-первых, что такая особенность должна быть продиктована чрезвычайно значимыми обстоятельствами, которыми не может быть признана недостаточность средств бюджетов социальных страховых фондов. Иное противоречило бы смыслу конституционного контроля. Во-вторых, возложение на законодателя обязанности принять тот или иной правовой механизм не следует определять заранее установленными сроками (Т.К. Миронова). Признанные неконституционными нормы должны утрачивать юридическую силу немедленно, после чего, до принятия нового нормативного акта, непосредственно применяется Конституция РФ, а законодатель в разумный срок принимает меры по реализации решения Суда, в порядке, установленном законом о Конституционном Суде.
Обосновано, что в деле совершенствования законодательства о социальном обеспечении на первый план выходит проблема взаимодействия Конституционного Суда и российского парламента, поскольку развитие правотворческих по своей правовой природе решений Конституционного Суда должно осуществляться в рамках законодательной деятельности парламента. Однако, технология учета указанных решений в законотворческом процессе нормативно не определена и никто ее официально не установил. Правомочность указаний, которые высказывает Суд в адрес федерального законодателя, в науке поставлена под сомнение (В.В. Лазарев), а механизм инициирования соответствующих законопроектов осложняется рядом обстоятельств, например, необходимостью придерживаться при их разработке точки зрения Конституционного Суда (что не всегда просто), получением заключения Правительства РФ на проекты, предусматривающие расходы за счет средств федерального бюджета и др. Поддерживается идея о том, что в данном случае наиболее подходящим субъектом, инициирующим законопроект, мог бы стать сам Конституционный Суд РФ (Т.К. Миронова).
В четвертом параграфе «Практика Пленума Верховного Суда РФ, его значение для законотворчества и кодификации законодательства» указано, что правотворческий характер данной формы судебной практики отмечен давно, в том числе, в связи с задачами систематизации советского законодательства (И.С. Самощенко). Руководящие разъяснения Пленума ВС СССР на основе обобщения судебной практики признавались источниками советского права, на которые могут и должны ссылаться суды при решении конкретных дел. Постановления Пленума Верховного Суда РФ по применению законодательства официально не наделены руководящим значением, но фактически, такое значение признается многими исследователями и сейчас.
Обоснован подход к данным актам как к нормотворческим, хотя и обладающим своеобразием. Это выражается, в частности, в том, что содержащиеся в постановлениях Пленума ВС РФ положения служат специфическим промежуточным этапом на пути усвоения законодательством правил, сложившихся в процессе судебной практики. В этом процессе могут создаваться правила, представляющие собой прообраз (модель) будущей правовой нормы, либо выявляться факты, свидетельствующие о необходимости принятия нового закона, изменения существующего (В.П. Реутов).
Отмечено значительное воздействие практики Пленума ВС РФ на трудовое законодательство. В сфере же права социального обеспечения оно пока не столь ощутимо. Анализ постановлений Пленума в сфере права социального обеспечения и трудового права позволил сформулировать основные направления воздействия этой формы судебной практики на законотворчество и кодификацию: выявление и восполнение пробелов в законодательстве; устранение в нем внутренних противоречий; содействие его единству и унификации; формулирование правоположений, содержащих прообразы законодательных дефиниций; конкретизация правовых норм и др.
Сделан вывод о том, что учет практики Пленума ВС РФ и реализация ее правоположений в законодательной деятельности урегулированы недостаточно и фактически полностью зависят от усмотрения законодателя, от его стремления развивать демократические основы российского законодательства. В связи с чем определить параметры влияния судебной практики на законотворчество затруднительно.
В пятом параграфе «К вопросу о кодификации актов судебной практики» в целях научного осмысления поставлен вопрос о возможности и целесообразности кодификации актов судебной практики. Анализ взглядов российских и зарубежных исследователей на эту проблему, обращение к отечественному опыту систематизации показали, что этому есть как положительные, так и отрицательные свидетельства. В частности, Свод Законов Российской Империи, подготовленный к середине ХIХ в., включал в свой первый раздел (Полное Собрание законов) отдельные судебные решения, в том числе, по конкретным делам. Но во второй раздел (Свод Законов) судебные решения не вошли.
Опыт кодификации законодательства в СССР и РФ свидетельствует, что отбору для последующего включения в кодексы подвергались только нормативные правовые акты, но никогда - акты судебных органов. Даже признавая за последними свойства нормативности, российская правовая доктрина не рассматривает их на предмет кодификации. В диссертации такая позиция разделяется и указывается, что, несмотря на значение судебной практики для совершенствования законодательства о социальном обеспечении и его кодификации, включение актов судебных органов в кодекс нецелесообразно. Это повлечет изменение их правовой природы, превращая из актов правоприменительных в законодательные, и сместит границу между тем, что предопределено парламентом и что входит в компетенцию судьи при толковании правовых норм (Р. Кабрияк). Поэтому закрепление правоположений судебной практики в кодифицированном акте должно осуществляться иначе - посредством их учета в законотворчестве и последующей интеграции в статьи кодекса. В этом случае кодифицируемое положение, независимо от своего первоначального источника, приобретает законодательную силу.
В разделе II «Теоретические основы кодификации законодательства о социальном обеспечении», состоящем из двух глав, исследуются проблемы системы и структуры российского права социального обеспечения и соответствующей ему отрасли законодательства; анализируются факторы, определяющие строение отрасли права и законодательства; оценивается реальное состояние отраслевого законодательства, уровень его кодифицированности и др.
В первой главе «Общая характеристика состояния российского законодательства о социальном обеспечении», состоящей из трех параграфов, анализируются понятие законодательства о социальном обеспечении, его основные межотраслевые законодательные связи.
Первый параграф «Определение понятия законодательства о социальном обеспечении. Соотношение его с категорией «социальное законодательство»» посвящен исследованию указанного понятия в его взаимосвязи с понятием российского законодательства в целом, и интегрированным понятием «социальное законодательство», в частности. Выявлено разнообразие подходов к определению понятия «законодательство» в российской юридической науке и неоднозначность позиции законодателя, использующего то «узкую» (ст. 5 ТК РФ, ст. 3 ГК РФ, ст. 2 УИК РФ и др.), то «широкую» (ст. 5 ЖК РФ, ст. 2 ВК РФ, ст. 3 Градостроительного кодекса РФ и др.) трактовку. Отмечен преимущественно широкий подход к определению данного понятия в федеральных законах о социальном обеспечении.
Сделан вывод о том, что определение понятия законодательства о социальном обеспечении как совокупности не только законов, но и иных нормативных правовых актов более других отвечает цели формирования согласованной системы источников данной отрасли права. Узкий подход требует использовать наряду с термином «законодательство» какие-либо дополнительные категории, объединяющие иные виды нормативных правовых актов, что затрудняет доступность отраслевого законодательства для граждан и не позволяет сформировать единую, обобщающую все источники отраслевого массива категорию. В конечном счете это не так безобидно, как кажется и может привести даже к ослаблению внутрисистемных связей в действующем законодательстве (В.А. Толстик). Поэтому, до тех пор, пока наукой не обоснована другая категория, позволяющая охватить всю систему нормативных источников права социального обеспечения в их единстве, следует воспринимать в таком качестве именно категорию «законодательство».
Соотношение законодательства о социальном обеспечении и «социального законодательства», позволило сделать следующие выводы. Сближение отраслей российского законодательства социального блока, объективно необходимое для достижения целей социального государства, не означает «размывания» границ предметов регулирования отраслей законодательства, формирующих эту правовую категорию и утрату ими отраслевой автономии. «Социальное законодательство» во многом имеет условный, «собирательный» смысл. Если рассматривать социальное законодательство как интегрированную правовую категорию, в него допустимо включать и законодательство о социальном обеспечении - как самостоятельную отрасль. Все иные подходы, подразумевающие трансформацию законодательства о социальном обеспечении в социальное законодательство или поглощение его социальным правом, недопустимы. Они принижают значение данной самостоятельной отрасли законодательства, теоретически и методологически ошибочны, поскольку ведут к нарушению системности российского законодательства, опирающейся, в первую очередь, на отраслевую структуру.
Во втором параграфе «Место законодательства о социальном обеспечении в системе межотраслевых связей» исследование законодательства о социальном обеспечении РФ в ракурсе межотраслевого взаимодействия, позволило выявить в его структуре три группы нормативных правовых актов: сугубо отраслевые акты, прямо и непосредственно регулирующие отношения, возникающие в связи с социальным обеспечением граждан; межотраслевые (комплексные) акты, направленные на социальную защиту населения; акты иных отраслей законодательства, включающие в себя отдельные важные нормы права социального обеспечения.
Данный вывод имеет методологическое, теоретическое и практическое значение, существенное для кодификации законодательства о социальном обеспечении. Во-первых, он согласуется с одним из главных принципов отбора актов, требующим максимально широкого подхода к их отбору и исследованию, с тем, что бы в отборе участвовали не только собственно отраслевые акты, но и иные акты, содержащие нормы права социального обеспечения. Во-вторых, подтверждает выявленный в отраслевой науке двойственный характер воздействия права социального обеспечения на общественные отношения, в котором выделяется «твердое ядро» - предмет отрасли и «мягкая оболочка» - пограничные с другими отраслями области, составляющие в совокупности сферу действия права социального обеспечения, которая может довольно легко корректироваться нормативными актами различной отраслевой принадлежности (М.В. Лушникова, А.М. Лушников). В-третьих, согласуется со структурой Классификатора правовых актов, где самостоятельный раздел «070.000.000 - Социальное обеспечение и социальное страхование» (охватывающий преимущественно отраслевые нормативные предписания), через систему отсылок взаимодействует с другими разделами (о финансах, здравоохранении, статусе военнослужащих и пр.), основной целью которых не является решение вопросов в сфере социального обеспечения, но которые, тем не менее, играют большую роль в реализации отдельными категориями граждан их прав на социальное обеспечение. Формирование системы отраслевого законодательства не может происходить без их участия.
Отмечено, что в законодательстве о социальном обеспечении, представленном нормативными правовыми актами первой группы, за последние годы произошли существенные положительные изменения. В частности, принят ряд базовых федеральных законов, имеющих системообразующее, кодификационное значение («Об основах социального обслуживания населения в РФ», «Об основах обязательного социального страхования», «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» и др.), в которых нашли свое закрепление многие общие положения законодательства о социальном обеспечении: цели, принципы, дефиниции, вопросы соотношения законов с иными нормативными правовыми актами. Это свидетельствует об усилении систематизации нормативного материала в данной сфере и о формировании в его структуре общей части. Появление в системе федерального законодательства о социальном обеспечении целого ряда базовых законов должно расцениваться не только как значительный шаг вперед на пути укрупнения отраслевых нормативных актов и повышения их качества, но и как предпосылка к их последующей кодификации.
В третьем параграфе «Проблема отражения в законодательстве о социальном обеспечении положений Конституции РФ и международно-правовых актов о социальном обеспечении» констатируется, что состояние отраслевого законодательства пока не позволяет говорить о его должном соответствии нормам Конституции РФ и международных правовых актов. В то же время при кодификации отраслевого законодательства эти требования должны быть учтены в первую очередь. Законодательная практика в сфере права социального обеспечения свидетельствует о частых нарушениях конституционной законности, отклонениях от конституционных принципов, в частности: равенства прав граждан в области права социального обеспечения, недопущения произвольного изменения норм отраслевого законодательства и др.
Причины указанных негативных явлений разнообразны, часть из них заложены в самой Конституции РФ - в недостаточной четкости и полноте ряда важных ее положений. Так, в Конституции не получил закрепления принцип установления размеров пенсий и иных социальных выплат на уровне, достаточном для удовлетворения основных жизненных потребностей граждан, или хотя бы в размере не ниже величины прожиточного минимума; нет определения понятия «достойная жизнь», на обеспечение которой должна быть направлена политика российского государства и др. Отсутствие четких конституционных ориентиров в данной области негативно отражается на качестве отраслевого законодательства и служит дестабилизирующим фактором, позволяющим законодателю произвольно изменять правовое регулирование в силу финансовых или иных конъюнктурных причин.
Создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, требует значительной работы в сфере правотворчества. Принятие кодекса социального обеспечения РФ, в котором будут учтены и конкретизированы отправные конституционные положения о праве на социальное обеспечение, о недопустимости его произвольного ограничения, собраны воедино все гарантии этого важнейшего конституционного права, станет важным шагом на пути формирования в России законодательства социального государства.
Несмотря на усиление взаимодействия российских и международных источников права социального обеспечения, реальное положение дел в области защиты прав человека в данной сфере в РФ не отвечает признанным в мире базовым стандартам. По-прежнему незначительно число международных актов о социальном обеспечении, по которым Россия приняла на себя обязательства. Ратификация Европейской социальной хартии не продвинула решение этой проблемы, поскольку нормы о праве на социальное обеспечение, о праве граждан пожилого возраста на социальную защиту не приняты. Научные исследования свидетельствуют о том, что в ближайшем будущем существенных изменений к лучшему здесь не произойдет (Е.Е. Мачульская). Основная причина этому - положения российского законодательства о размерах пенсий и иных социальных выплат, которые не соответствуют минимальным международно-правовым нормам пятидесятилетней давности (Конвенция МОТ №102 1952 г.).
Хотя указанные нормы официально не являются обязательными для России, они должны быть учтены в законодательстве, что с необходимостью следует из участия России в иных международных соглашениях, предусматривающих обеспечение права каждого на достаточный жизненный уровень. Обосновано, что достижение минимальных международных стандартов в отношении уровня пенсий и пособий является базовым параметром формирования политики РФ в области социального обеспечения, без опоры на который осуществление эффективных, социально приемлемых реформ в этой сфере невозможно. Сближение российского и международного законодательства о социальном обеспечении должно идти также и по иным направлениям, например, в сторону унификации понятийного аппарата, что особенно важно для кодификации отраслевого законодательства.
Вторая глава «Система права социального обеспечения: факторы, определяющие структуру и общая характеристика», состоящая из четырех параграфов, посвящена важнейшим для теории кодификации вопросам строения системы права и законодательства, и соотношения между этими категориями.
В первом параграфе «Общетеоретические подходы к систематизации российского права и законодательства» проанализированы основные, наиболее традиционные подходы к систематизации права и законодательства, сложившиеся в российской правовой науке, и их эволюция. Вопросы строения действующей системы правовых норм, деления их на структурные элементы, выявление связей между ними остаются до сих пор крайне спорными. В диссертации не ставилась задача найти их окончательное решение, тем более, что в рамках отраслевой юридической науки это и вряд ли возможно. Обращение к указанным проблемам вызвано необходимостью поиска научных основ систематизации и кодификации законодательства о социальном обеспечении. Учитывая, что система права выражена, главным образом, в системе законодательства, а система законодательства выражается, главным образом, в составе, соотношении и внутреннем строении кодифицированных нормативных актов (С.С. Алексеев), разработка структуры кодекса о социальном обеспечении не может происходить вне учета ее связи с системой права социального обеспечения.
Указаны основные критерии структурирования норм права, принятые в отечественном правоведении, и основные подходы к соотношению системы права и системы законодательства. Констатировано, что на сегодняшний день главными в данной сфере остаются тезисы: об определяющем влиянии на формирование структуры права (в ее отраслевом аспекте) предмета и метода правового регулирования; об отграничении (отличии) системы права от системы законодательства. Эти традиционные суждения анализируются в диссертации в сравнении с иными теоретическими подходами к систематизации права и законодательства, и с учетом целей кодификации законодательства о социальном обеспечении.
Во втором параграфе «О соотношении системы права социального обеспечения и системы законодательства о социальном обеспечении» обоснован вывод о том, что оптимальное решение вопроса о соотношении системы права и системы законодательства о социальном обеспечении будет найдено, если рассматривать эти системы в возможно более точном соответствии друг другу. Исследование теории вопроса показало, что на недопустимость разрыва между системой права и системой законодательства, означающего, по сути, разрыв между теорией и практикой, указывают многие правоведы (С.Н. Братусь, В.Б. Исаков, В.П. Реутов, А.Ф. Шебанов и др.), и что гораздо более продуктивно (особенно в целях систематизации права и законодательства) исследовать соответствие указанных систем, выявлять общие для них принципы построения и развития, чем акцентировать внимание на их различиях. Тем более, что с позиции единого для обеих систем предметно-функционального подхода существенных различий между ними быть не может.
Для кодификации отраслевого законодательства данный вывод очень важен, поскольку позволяет при формировании структуры кодекса опереться на структуру отрасли права, как на объективно обусловленную правовую категорию, вне учета которой строение кодекса не будет эффективным в практической реализации. Не менее важен этот вывод для системного развития права и законодательства о социальном обеспечении в целом. Доказано, что развитие системы отраслевого законодательства вне связи с развитием системы права социального обеспечения не только затруднит систематизацию нормативных актов, для которой не будет найдено четкого ориентира (в виде структуры соответствующей отрасли права), но и усилит тенденцию к комплексности правого регулирования в данной сфере общественных отношений, что чревато размыванием границ отрасли законодательства и права социального обеспечения, ослаблением структурных связей между отраслевыми институтами и постепенным «растворением» их в конгломерате норм социального права.
Вывод о принципиальном совпадении системы права социального обеспечения и системы отраслевого законодательства не означает, что между ними полностью исключаются любые расхождения. Различия очевидны, если, к примеру, анализировать строение законодательства в т.н. «вертикальном» аспекте: по юридической силе, по видам нормативных актов, в связи с федеративным устройством и т.п. Либо рассматривать исторические (генетические) особенности развития отраслевого законодательства, например, традиционную для него регламентацию отдельных вопросов финансирования социального обеспечения (Г.М. Комаровский).
В то же время данный вывод позволяет опровергнуть имеющее место суждение о том, что самостоятельная отрасль права социального обеспечения есть (есть и ее система), а соответствующей ей отрасли законодательства - нет (В.Н. Левченко, И.Н. Синякин). Однако, исходя из того, что создание права происходит одновременно, в единстве его содержания и формы (А.А. Ушаков), такое положение в практической жизни вряд ли возможно. Ссылка же на то, что действующий в этой сфере нормативный материал имеется, но он не кодифицирован и рассредоточен по различным правовым актам, отнюдь не означает отсутствия отрасли законодательства и ее системы, а лишь свидетельствует о том, что эта система недостаточно развита, несовершенна. Интегрирующие факторы в ее структуре выявлены не полностью. И основная причина этому - низкий уровень кодификации отраслевого законодательства.
Главным фактором, интегрирующим структуру права (и законодательства), признается наличие нормативных обобщений в виде общей части. Считается, что в праве социального обеспечения формирование общей части еще не завершено. Не оспаривая этого суждения, в диссертации приводятся аргументы тому, что и в иных, признанных самостоятельными, в т.ч. кодифицированных отраслях российского законодательства и права, этот процесс не завершен, поскольку в известной мере он постоянен. Вместе с тем, в доктрине права социального обеспечения представления о структуре его общей части уже получили свое обоснованное и достаточно единообразное выражение. Теперь важно, чтобы они получили и свое легальное закрепление в отраслевом кодифицированном акте, т.к. предмет отрасли права, а равно и иные общие положения, определялись ранее и определяются сейчас в кодексах, основах законодательства (А.С. Пиголкин).
Сделан принципиальный вывод о том, что отсутствие в законодательстве о социальном обеспечении кодифицированного акта (с закрепленными в нем общими положениями), отрицательно сказывается на процессе формирования общей части отрасли права. Выход из своеобразного замкнутого круга, где отсутствие кодекса не позволяет «формализовать» объективно существующую и выявленную отраслевой наукой общую часть права социального обеспечения, а отсутствие формального закрепления общей части права (и ее структуры) мешает системному развитию отраслевого нормативного массива, лежит в области кодификации законодательства.
Обращение к истории кодификации как в России, так и за рубежом, анализ доктринальных источников с очевидностью показали, что решение о проведении кодификации чаще принимается не столько в силу объективных, сколько субъективных причин: усмотрения законодателя, обнаруженной им необходимости в единообразном регулировании какой-либо области общественных отношений; политических условий. Более того, выявлена значительная роль субъективного фактора в формировании не только системы законодательства, но и системы права социального обеспечения РФ, что наиболее заметно проявляется, во-первых, через развитие правовой доктрины, создание ею научных основ систематизации права; во-вторых, через усмотрение законодателя при принятии им тех или иных законодательных решений, способных влиять на структуру права (таковым может стать и решение о кодификации). Сделан вывод о том, что отсутствие системы социально-обеспечительного законодательства РФ (о чем иногда пишут), а на самом деле - низкий уровень его кодификации, обусловлен, в первую очередь, субъективным обстоятельством - отсутствием заинтересованности российского государства в системном правовом регулировании отношений по социальному обеспечению.
В третьем параграфе «Факторы, определяющие структуру системы права социального обеспечения» анализируются названные факторы, основным среди которых остается предмет правового регулирования. Указаны и иные обстоятельства, влияние которых в большей или меньшей степени тоже стоит учитывать: отмеченный выше субъективный фактор; наличие достаточного объема законодательства; наличие общественной потребности в обособленном регулировании группы отношений; генетические связи элементов системы права и др. В науке права социального обеспечения поддерживается приоритет предметного подхода в построении структуры отрасли права (М.В. Лушникова, В.Ш. Шайхатдинов и др.), отмечается, что на динамику структуры отрасли права (появление новых норм и институтов, их слияние или разделение) воздействуют изменения в предмете правового регулирования (М.О. Буянова).
В диссертации данный подход, в целом, разделяется, но вместе с тем, указывается, что в ряде случаев он не позволяет эффективно структурировать отрасль (например, ввиду известной условности границ предметов отраслей права, их пересечения и т.п.). Кроме того, сделан вывод о том, что отмеченные изменения в предмете правового регулирования происходят не «сами по себе», а вызываются действием ряда внешних факторов. Одним из них, имеющим важное системообразующее значение, признаны функции права. Несмотря на наличие теоретических исследований в области функций права социального обеспечения (В.Ш. Шайхатдинов), их структурообразующий потенциал пока не выявлен. Вместе с тем, новые отрасли и новые институты права нередко появляются там, где возникающая новая функция права в той или иной сфере общественной жизни пересекается со спецификой правового воздействия, реализацией специальных юридических функций (В.П. Реутов).
Обращение к истокам права социального обеспечения и его последующему развитию подтверждает правильность этого тезиса. Например, зарождение института социального призрения было связано с появлением у права новых функций по отношению к данной сфере общественной жизни. Необходимость политической стабилизации, защиты общественного порядка от действий неимущих, обусловило формирование у права соответствующей функции и явилось причиной принятия законов о бедных (Л.П. Якушев), введения, наряду с полицейскими мерами, также и социально-обеспечительных (М.В. Лушникова, А.М. Лушников). Возникновение права социального обеспечения в СССР, его последующая трансформация также во многом обусловлены функциями, которые выполняла эта отрасль права в различные периоды.
На примере анализа некоторых функций, выделяемых по сферам общественной жизни, показано взаимодействие функций и структуры права социального обеспечения, выявлены результаты такого взаимодействия. В частности, обосновано, что появление в структуре российского права социального обеспечения институтов государственной социальной помощи, обязательного социального страхования было вызвано изменениями в экономической функции права социального обеспечения в условиях формирования рыночных отношений, необходимостью создания адекватной системы защиты от социальных рисков (в отношении которых советская «обеспечительная» модель была малоэффективной). Проанализированы иные функции и их воздействие на структуру отрасли права социального обеспечения. Указано, что неразвитость некоторых из них, например, охранительной, проявляется в фактически полном отсутствии в структуре права социального обеспечения запрещающих (негативных) норм, содержащих санкции за то или иное правонарушение. Сделан вывод о том, что изменения структуры права социального обеспечения, а также и ее предмета, в значительной мере имеют функциональную природу. Изменения функциях влекут структурные изменения в законодательстве и в системе отрасли права, позволяя адекватно решать задачи, стоящие перед правом социального обеспечения в современных условиях.
В четвертом параграфе «Роль Классификатора правовых актов в формировании структуры отраслевого законодательства» отмечается, что деятельность по совершенствованию законодательства требует научно обоснованной классификации нормативных правовых актов, в частности, той, которая закреплена в Классификаторе правовых актов (указ Президента РФ №511 от 15 марта 2000 г.). Установлено, что структура Классификатора в своих основных параметрах соответствует реально существующей структуре действующего законодательства и отражает нормативный материал с учетом тенденций и перспектив развития его конкретных отраслей, подотраслей и институтов (А.И. Абрамова, Т.Н. Рахманина).
Отмечаемое в науке неполное соответствие структуры Классификатора структуре российского законодательства (М.О. Буянова) обусловлено специфическими «поисковыми» целями Классификатора, не позволяющими механически воспроизводить всю структуру отраслей законодательства и права. Ориентированность Классификатора на интересы пользователей, облегчение поиска и учета правовых актов «оправдывает» некоторые отступления от чисто научной классификации при создании его системы, например, выделение в ряде случаев какого-либо раздела не на основе строго научного подхода, а именно для удобства поиска информации.
Тем не менее, структура Классификатора заслуживает внимания, поскольку задача упорядочения нормативного материала, которую решает кодификация, неотделима от поиска оптимально удобного его расположения для правоприменителей и граждан. Обосновано, что закрепленная Классификаторе стабильная общеизвестная система классификации служит важным организующим фактором законотворческой деятельности, ориентиром для законопроектных работ. Такая система не может не оказывать влияния в процессе законотворчества на распределение нормативного материала между актами, а внутри акта - по главам, разделам, т.е. на юридическую конструкцию (структуру) акта. Результаты работ по кодификации законодательства о социальном обеспечении будут более успешными если план кодекса будет опираться на структуру Классификатора правовых актов (но не воспроизводить ее полностью). В этом случае Классификатор станет связующим звеном между правовой доктриной (обоснованными в ней теоретическими подходами к структурированию права и законодательства о социальном обеспечении) и правовыми реалиями (текущим состоянием отраслевого законодательства, наличием в нем структурного ядра в виде базовых федеральных законов, определенным уровнем его кодификации, межотраслевыми связями, особенностями развития и др.). Ни одно из этих обстоятельств, взятых по отдельности, не позволит осуществить кодификацию с необходимой полнотой и точностью.
Раздел III «Подготовка кодекса социального обеспечения РФ: цели и принципы, структура, вопросы законодательной техники», состоящий из трех глав, охватывает ряд важных практических вопросов кодификации отраслевого законодательства. В первой главе «Цели и принципы кодификации законодательства о социальном обеспечении», состоящей их двух параграфов, констатируется, что задумывая кодификацию какой-либо области нормативного материала нельзя приступать к ее практической реализации не обладая пониманием целей, которые должны быть достигнуты в процессе и в результате кодификации (или хотя бы обозначены как крайне важные для достижения); и принципов, которые должны быть положены в основу этого процесса.
В первом параграфе «Цели кодификации законодательства о социальном обеспечении» отмечено, что проблема целей кодификации в отечественном правоведении не относится к числу достаточно изученных. Даже в наиболее крупных научных трудах она, как правило, упускается. В зарубежной науке масштабный сравнительно-правовой анализ целей кодификаций во временном и географическом разрезе провел Р. Кабрияк. Ряд сделанных им принципиальных выводов лег в основу исследования.
Указаны следующие основные цели, которые, в идеале, должна преследовать кодификация законодательства о социальном обеспечении: технико-юридические, социальные и познавательные (гносеологические).
Технико-юридическая цель, направленная на обеспечение системности и стабильности законодательства о социальном обеспечении, признана главной целью кодификации законодательства о социальном обеспечении, без достижения этой цели концептуальное улучшение отраслевого законодательства невозможно. Особая роль кодификации в укреплении системности права связана с выполнением ею интегративной функции (Т.Н. Рахманина, Ю.А. Тихомиров). Законодательство о социальном обеспечении остро нуждается в интеграции, повышении степени связанности и согласованности его норм. Отсутствие должной системности в данной сфере привело ко многим негативным последствиям, в частности к тому, что процессы дифференциации в праве социального обеспечения фактически возобладали над процессами унификации. Это техническое несовершенство вредит не только праву социального обеспечения, но и качеству общественных отношений, которые им регулируются, ведя к неоправданным различиям в них. Поэтому необходимость интеграции отраслевого законодательства не есть лишь требование юридической техники, интеграция имеет и социальную детерминанту.
Задача стабилизации законодательства практически неотделима от самой идеи кодификации, призванной закреплять правовое регулирование на длительный срок. Известно, что излишний динамизм противопоказан правовой системе. Частый пересмотр законов снижает эффективность их действия, вредит качеству законотворчества, вынужденного функционировать в условиях дефицита времени. Сделан вывод о том, что кодексы, как системообразующие отраслевые акты, следует, по возможности, ограждать от частых изменений. Поддерживается предложение ввести более строгую процедуру пересмотра кодексов по сравнению с обычными законами (Ю.А. Тихомиров). Констатируется, что хотя такая процедура официально не закреплена, фактически изменение кодексов происходит не столь часто как изменение обычных законов и способствует, тем самым разумной устойчивости правового регулирования. Что очень важно для законодательства о социальном обеспечении, крайняя степень нестабильности которого общеизвестна.
Ключевая задача, решение которой может быть найдено в рамках социальной цели кодификации, - это достижение социальной сплоченности российского общества. Обосновано, что решение этой задачи окажется эффективным, если процесс кодификации с самого начала будет на нее ориентирован, в частности, если он будет максимально демократичным, позволяющим многим социальным институтам участвовать в нем, а обществу - его обсудить. Критически оценивается получившая распространение в последние годы практика келейного принятия важнейших законов в сфере социального обеспечения, при которой общественное мнение игнорируется. Обосновывается целесообразность возврата к прежнему (в частности, в СССР) опыту общественного обсуждения крупных законопроектов, одним из которых может стать проект кодекса социального обеспечения РФ. Выявлены иные задачи, требующие своего разрешения.
Познавательная цель кодификации законодательства о социальном обеспечении направлена, главным образом, на обеспечение доступности правовых знаний для граждан и на стимулирование научных исследований в данной сфере, повышение их качества. Множественность нормативных правовых актов о социальном обеспечении, сложность их языка и стиля не могут обеспечить адекватного понимания и принятия их гражданами, среди которых немало людей с ограниченными возможностями, тем более, что законодательные положения о доступности и бесплатности юридической помощи бездействуют. Это влечет социальную напряженность, сопротивление проводимым реформам (нередко - ввиду их непонимания), страх быть обманутыми государством. Если кодификация в должной мере будет ориентирована на граждан, то сможет упростить и качественно улучшить процесс восприятия ими законодательства о социальном обеспечении. А планируемый кодекс станет для населения России важнейшим источником знаний о своих правах в данной области.
Для правовой науки кодификация послужит мощным стимулом к развитию, и самостоятельным предметом изучения. Отмечено, что в России кодификация традиционно составляет центральный элемент в ряду задач разработки научных основ законодательства (Е.В. Скурко), а факт проведения крупных кодификационных работ может и должен рассматриваться в качестве специфического критерия научности юриспруденции (Т.Н. Рахманина). Выявлена связь между низким уровнем кодификации законодательства о социальном обеспечении и недостаточной разработкой, а то и полным отсутствием отраслевых научных исследований в ряде важных областей права социального обеспечения (например, юридической техники).
Во втором параграфе «Принципы кодификации законодательства о социальном обеспечении» указано, что принципы кодификации взаимосвязаны с принципами права и законодательства, но не тождественны им. Прежде всего, принципы кодификации законодательства о социальном обеспечении базируются на общих принципах правотворчества. Далее выявлены принципы, свойственные в большей степени именно кодификации законодательства, как разновидности правотворчества. Наконец, обоснованы принципы кодификации законодательства о социальном обеспечении. Указано на подвижность границ выявленных групп принципов. Разделяется мнение о том, что в ходе кодификации законодательства нельзя ограничиться лишь принципами позитивного права, необходимо использовать также доктринальные принципы и практически-прикладные (выраженные в актах высших судебных органов) (М.В. Баранов, В.Н. Карташов).
Предложена классификация принципов кодификации законодательства о социальном обеспечении в зависимости от такого критерия, как объем сферы их действия: 1) принципы правотворчества, являющиеся общими для любой его разновидности, в том числе и для кодификации (законности, демократизма, научности, гласности и др.). Эти принципы в наибольшей степени носят объективный характер и приближены к принципам права; 2) принципы кодификации, являющиеся общими для любой кодификации вне зависимости от специфики ее форм и видов (плановости, системности, целесообразности, концептуальной целостности, доктринальности др.); 3) принципы кодификации законодательства о социальном обеспечении (полноты, федерализма, преемственности правового регулирования, учета международного и зарубежного опыта кодификации законодательства о социальном обеспечении, соответствия системы законодательства системе права).
Отмечено, что принципы второй и третьей групп менее объективно обусловлены, поскольку их выбор в значительной мере осуществляется осознанно, с учетом конкретных политических и правовых условий. Кроме того, кодификационные работы, как правило, находятся в исторической преемственности с предыдущими этапами кодификации, испытывают влияние традиций, зависят от уровня развития правовой науки. Поэтому содержательное наполнение этих групп обеспечивают, в основном, доктринальные и практически-прикладные принципы. Далее раскрываются и обосновываются принципы кодификации законодательства о социальном обеспечении.
Во второй главе «О структуре кодекса социального обеспечения РФ и его соотношении с иными нормативными правовыми актами», состоящей их четырех параграфов, указано, что структурирование кодекса предполагает решение ряда вопросов, связанных с построением кодифицированного акта и установлением внутренней взаимосвязи между его структурными элементами. Перечень этих вопросов предлагается, в основном, доктриной, является открытым и зависит от уровня решаемых задач, вида проектируемого нормативного акта и, в значительной мере от усмотрения кодификатора. Выделен минимум вопросов, анализ которых необходим при разработке структуры кодекса социального обеспечения: 1) о преамбуле кодекса; 2) о структурных элементах кодекса (части, разделы, главы, примечания, дополнения, ссылки и др.); 3) о распределении нормативного материала в соответствии со структурой кодекса.
В первом параграфе «Преамбула кодекса социального обеспечения» сделан вывод о целесообразности закрепления в планируемом кодексе преамбулы. Во-первых, кодификация в данной сфере общественных отношений предполагается впервые, поэтому важно объяснить причины и цели принятия кодекса; во-вторых, сам кодекс мыслится не только юридическим актом, но и актом социального согласия, идея об этом должна быть отражена в преамбуле. Выявлена мощная политическая, педагогическая и стабилизирующая роль этого элемента кодекса, необходимая для законодательства о социальном обеспечении, идейная основа которого за последние десятилетия не раз изменялась. Преамбула служит эффективным средством сознательного соблюдения закона, в том числе, самим законодателем (Т.В. Кашанина). Положительное решение этого вопроса демонстрирует международный и европейский опыт кодификаций.
Подобные документы
Понятие и значение систематизации законодательства, его формы. Инкорпорация и кодификация как основные формы систематизации законодательства. Виды инкорпорации нормативно-правовых актов. Понятие и особенности кодификации, ее технико-юридические правила.
курсовая работа [40,1 K], добавлен 13.04.2014Понятие, виды и значение систематизации в праве. Кодификация права после образования СССР. Отличия кодификации от других видов систематизации нормативно-правовых актов. Значение и перспективы кодификации. Основные отличия кодификации от инкорпорации.
курсовая работа [56,7 K], добавлен 11.01.2012Становление традиции гражданского права в Украине. Первые попытки кодификаций гражданского законодательства. Концепция первой кодификации гражданского законодательства в СССР. Процесс трансформации концепции гражданского права в независимой Украине.
реферат [33,5 K], добавлен 07.10.2010Систематизация законодательства как институт правового регулирования общественных процессов, дополнительный стимул поддержания законности и правопорядка. Этапы кодификации российского общеимперского законодательства под управлением М.М. Сперанского.
контрольная работа [32,0 K], добавлен 18.09.2015Источники права в романо-германской и англо-саксонской правовых семьях. Роль гражданского кодекса в системе гражданского законодательства: проблемы кодификации (гражданские кодексы РФ, Франции, Голландии). Критерии для классификации правовых систем.
контрольная работа [152,7 K], добавлен 09.03.2017Понятие и значение систематизации законодательства, причины ее возникновения. Анализ принципов ее организации. Характеристика кодификации как одного из ее видов. Описание сущности и правил проведения консолидации и инкорпорации. Учет правовых актов.
курсовая работа [27,8 K], добавлен 09.05.2016Понятие, виды, значение и необходимость систематизации нормативно-правовых актов в Российской Федерации. Характеристика и особенности ее основных форм: инкорпорации, кодификации, консолидации. Основные принципы организации учета законодательства.
курсовая работа [35,0 K], добавлен 08.12.2014Цель и формы систематизации нормативно-правовых актов. Сущность и признаки кодификации законодательства. Инкорпорация как внешняя обработка действующего законодательства. Официальная и неофициальная инкорпорация. Понятие, особенность и цели консолидации.
реферат [21,6 K], добавлен 09.06.2010Понятие и характерные черты систематизации законодательства. Формы систематизации законодательства. Учет и консолидация как формы систематизации законодательства. Основные этапы систематизации законодательства.
курсовая работа [46,4 K], добавлен 26.10.2006Общественные отношения, возникающие при реализации норм права социального обеспечения. Нормы права, составляющие систему права социального обеспечения. Понятие кодификации как способа систематизации права. Виды кодификационных нормативных правовых актов.
курсовая работа [32,1 K], добавлен 09.06.2014
