Административный надзор органов исполнительной власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Административный надзор органов исполнительной власти

Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право

Зырянов Сергей Михайлович

Москва-2010

Работа выполнена на кафедре административного права

Московского университета МВД России.

Научный консультант - Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Шергин Анатолий Павлович

Официальные оппоненты: Заслуженный деятель науки Российской Федерации, Заслуженный юрист РСФСР, доктор юридических наук, рофессор

Попов Лев Леонидович

Заслуженный юрист России, доктор юридических наук, профессор Хаманева Наталья Юрьевна

Доктор юридических наук профессор Татарян Владилен Гайкович

Ведущая организация - Омский юридический институт

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Современная жизнь сопряжена с множеством самых разнообразных угроз, непосредственно связанных с деятельностью человека. Безопасность как состояние защищенности личности, общества и государства от этих угроз обеспечивается установлением технических регламентов, стандартов, правил, нормативов, введением юридических запретов, ограничений, правил и условий осуществления различных видов деятельности. Все более точной и адресной год от года становится юридическая, преимущественно административная ответственность за нарушение установленных запретов, несоблюдение правил и превышение ограничений, размеры административных наказаний повышаются, значительно опережая темпы инфляции.

К сожалению, как показывает практика, предпринимаемых усилий явно недостаточно. Техногенные катастрофы, дорожно-транспортные происшествия, пожары, обрушения зданий, невосполнимое ухудшение состояния окружающей природной среды, эпидемии, эпизоотии и прочие напасти становятся нормой нашей жизни. И причины подобных происшествий обычно кроются в элементарном несоблюдении обязательных требований их адресатами, в пренебрежительном отношении к требованиям безопасности. Результаты расследования аварии, произошедшей 17 августа 2009 г. на Саяно-Шушенской ГЭС, однозначно свидетельствуют о многочисленных нарушениях правил эксплуатации. В таких условиях принятие срочных мер по повышению законности становится жизненно необходимым.

Основные пути обеспечения законности известны. В свое время их довольно точно определил В. И. Ленин: «Чем обеспечивается вообще исполнение законов. Во-1-х, надзором за исполнением законов. Во-2-х, наказанием за неисполнение закона». Наказание по большому счету решает задачу частной превенции правонарушений и не затрагивает, ни мотивацию, ни другие составляющие противоправного поведения. В профилактическом воздействии удельный вес наказания меньше, чем надзора. Наказание не может обеспечить полную и надежную охрану общественных отношений. Поэтому на передний план выходит контроль и надзор. Конечно, современный инструментарий правового воздействия на общественные отношения гораздо богаче, в его арсенале широчайший спектр разрешительных методов, позволяющий учитывать тончайшие нюансы регулируемых отношений, корпоративные средства, используемые в публичных интересах, страхование гражданской ответственности владельцев и операторов источников повышенной опасности и т.д. Однако и их потенциал не раскроется полностью без контроля и надзора. Принудительность, как необходимое условие действия права обеспечивается преимущественно посредством контрольно-надзорной деятельности.

В то же время, одной из важнейших особенностей рассматриваемых контрольно-надзорных правоотношений является отсутствие организационной подчиненности его сторон, что требует определить пределы государственного контроля на концептуальном уровне. И в этом отношении востребованной оказывается идея разграничения контроля и административного надзора, обоснования его выделения в качестве самостоятельной государственной функции, установления его сущностных характеристик, целей и задач, определения его соотношения с контролем и другими правоохранительными государственными функциями.

Специфика административно-надзорной деятельности, уникальный характер возникающих в связи с ней правоотношений, сложность и многогранность поднадзорных объектов обусловливают учреждение множества субъектов административного надзора. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г № 314 осуществление административного надзора было отнесены к ведению федеральных служб. Однако надзорные полномочия сохранены в компетенции ряда федеральных министерств и агентств, а также государственных учреждений. Последнее обстоятельство вызывает особую озабоченность, поскольку учреждения не входят в систему исполнительной власти. Расширяется практика наделения надзорными полномочиями исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. В результате возникает сложная, многоуровневая, разветвленная совокупность властных субъектов, характеризующаяся неустойчивыми системными связями, неопределенными целями, задачами и предметами ведения отдельных элементов системы. Оптимизировать систему исполнительной власти, повысить ее эффективность призвана административная реформа, проводящаяся, к сожалению, в условиях теоретического вакуума, а потому, в значительной степени стихийно, интуитивно. Поэтому внимание исследователя должно быть направлено на поиск путей оптимизации компетенции субъектов административного надзора. Все это требует формирования основ статуса субъектов административного надзора, выработки правил и условий делегирования надзорных полномочий иным субъектам.

Множество субъектов административного надзора негативно сказывается и на эффективности их деятельности в целом. Повышение активности административного надзора становится препятствием экономического развития, но не способствует достижению поставленных целей. К тому же, в последние годы наметилась тенденция использования заложенного в административном надзоре мощнейшего правоохранительного потенциала в коррупционных целях, превращение важнейшей государственной функции в непреодолимый административный барьер, препятствующий свободному развитию отечественной экономики. Не случайно принятыми в последние годы программными документами предусматривается ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства. Поэтому не менее важным представляется обеспечение полномочий субъектов административного надзора эффективными юридическими процедурами, придание административному надзору строгой процессуальной формы. Это должно обеспечить и соблюдение прав и свобод граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» заложил основу для перехода на принципиально новый уровень правового регулирования отношений между субъектами административного надзора и предпринимательским сообществом. Началось внедрение элементов координации деятельности всех субъектов административного надзора, включение в систему органов прокуратуры. И уже первые результаты прокурорского участия в организации надзорной деятельности свидетельствуют о наличии серьезных проблем, нуждающихся в срочном разрешении. Вместе с тем, названный Федеральный закон регулирует лишь ограниченный круг административно-надзорных правоотношений. Ряд вопросов так и остался нерешенным, в частности, не был создан эффективный механизм упорядочения административного надзора; не получили надлежащих гарантий граждане и организации, не осуществляющие предпринимательскую деятельность. Защита их прав обеспечивается, прежде всего, ведомственными актами - административными регламентами, регулирующими аппаратные отношения. Нужны действенные и эффективные механизмы борьбы с некомпетентностью, недисциплинированностью, коррумпированностью должностных лиц органов административного надзора.

Социальная адекватность и стабильность исполнительной власти, защищенность прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц являются необходимыми условиями прогресса и процветания государства. Поиск путей разрешения существующего противоречия между ожиданиями обществом стабильного правопорядка и его реальным осуществлением - одна из основных задач российской юридической науки.

Степень научной разработанности проблемы. Вопросы обеспечения законности были предметом многочисленных исследований. Наиболее существенный вклад в теорию внесли С. Н. Братусь, А. Е. Лунев, В. И. Ремнев, И. С. Самощенко и др. Выявлению природы административного надзора, анализу правового статуса государственных инспекций посвящены работы многих ученых-административистов (Д. Н. Бахрах, И. И. Веремеенко, Р. И. Денисов, М. И. Еропкин, А. П. Коренев, Ю. М. Козлов, Л. Л. Попов, Ф. С. Разаренов, Б. В. Россинский, М. С. Студеникина, и др.). В этих работах рассматриваемая проблематика исследовалась в условиях советской государственной плановой экономики и сводилась преимущественно к разработке проблем осуществления государственного контроля, административный надзор рассматривался применительно к деятельности государственных инспекций и органов внутренних дел. В свою очередь, в работах В. П. Беляева, С. Н. Назарова, А. Х. Казариной и др. основной акцент сделан на разработку проблем прокурорского надзора. Особенности административно-правового статуса субъектов административного права исследовались в работах Н. В. Витрука, Б. Н. Габричидзе, В. С. Прониной, Н. Г. Салищевой, В. Г. Татаряна, А. П. Шергина, А. Ю. Якимова и др. Административно-правовой статус субъектов административного надзора в комплексе, в его развитии в правоотношениях не рассматривался, не был объектом специального изучения административно-правовой статус государственных инспекторов и других сотрудников надзорных органов.

В 70-х годах прошлого столетия вышло несколько работ, посвященных исследованию правоотношений вообще и административных правоотношений, в частности, работы Ю. М. Козлова, Г. И. Петрова, Р. О. Халфиной и др. С тех пор сменилась целая эпоха, претерпели изменения субъекты правоотношений, их объект. Правоотношения, складывающиеся в процессе осуществления административно-надзорной деятельности, как разновидность административных правоотношений предметом научных исследований не были.

Симптоматично, что в тот период вопросы охраны прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц при проведении административного надзора не рассматривались. Ряд проведенных позже научных исследований был посвящен защите прав граждан в их отношениях с властными структурами и теоретическим вопросам административной юстиции (А. А. Демин, А. Б. Зеленцов, И. Ш. Килясханов, С. Н. Махина, Н. Г. Салищева, Ю. Н. Старилов, Н. Ю. Хаманева, и др.). В последние годы основное внимание исследователей направлено на обоснование необходимости создания в стране административной юстиции. Не отрицая важности и актуальности поиска ответов на вопросы о месте и роли административной юстиции, отметим, что проблемы охраны прав субъектов административно-надзорных правоотношений, имеющих определенную специфику, нуждаются в исследовании независимо от проблем становления административной юстиции.

Не остаются без внимания и проблемы процессуальной регламентации деятельности исполнительной власти. В работах В. Д. Сорокина, М. Я. Масленникова, И. В. Пановой, В. М. Горшенева, С. З. Женетль и других ученых созданы теоретические основы данной стороны правового регулирования.

Таким образом, необходимые правовые основы разработки проблем административного надзора заложены в административно-правовой доктрине. Вместе с тем, административное право до настоящего времени не претерпело необходимых изменений, обусловленных принципиальной сменой социально-экономического и политического устройства страны. Поэтому повышение эффективности государственного управления при одновременном обеспечении законности невозможно без новых знаний об административном надзоре, складывающихся в процессе его осуществления правоотношениях, их субъектах, объекте, без разработки и реализации новых, отвечающих потребностям времени, эффективных механизмов охраны этих правоотношений. Накопленный опыт в данной области может быть использован, но он требует переосмысления, анализа с учетом условий современного этапа развития России, новых тенденций в развитии государственного управления, возможностей государства в обеспечении законности и обеспечении общественной безопасности. Именно такая предопределенность постановки проблемы обусловила выбор, методологию и направленность настоящего диссертационного исследования.

К исследованию данного юридического феномена представители юридической науки обращались неоднократно, более того, можно констатировать всплеск научного интереса к проблемам административного надзора в последние годы, что, очевидно, обусловлено административной реформой, начатой весной 2004 г., а также правоохранительным потенциалом, заложенным в данном виде деятельности. К сожалению, несмотря на столь значительное число научных работ монографического характера, цельной научной теории административного надзора на сегодняшний день не сложилось. Более того, подвергаются ревизии фундаментальные теоретические положения, выработанные еще советской административно-правовой наукой. С одной стороны, такая ревизия необходима и обусловлена объективными предпосылками, связанными со сменой исторической формации. С другой стороны, пересмотру подвергаются не идеологические основы и не те положения, которые основаны на специфике структурно-организационного построения экономики в стране, а, напротив, положения о целях, предмете, пределах и содержании административного надзора. В итоге, из более или менее цельной теории административного надзора (в советском административном праве) «вымывается» самое ценное, теряется смысл разграничения административного надзора и контроля.

Вышеизложенное позволяет определить объект, предмет и методологию исследования проблем административного надзора органов исполнительной власти таким образом, чтобы восполнить образовавшиеся в административно-правовой теории и в нормативной правовой материи «пустоты», устранить противоречия.

Объектом исследования является институт административного надзора в России.

Предмет исследования составляют: административный надзор как функция исполнительной власти; правовое регулирование административно-надзорной деятельности; статус субъектов административного надзора и правовые вопросы организации их системы; административно-надзорное производство; практика реализации функции административного надзора органами исполнительной власти; проблемы обеспечения законности в административно-надзорной деятельности.

Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является разработка современной концепции административного надзора в системе государственного управления, включающей методологию и методику установления административно-правовых статусов субъектов административно-надзорных правоотношений, нормативное правовое регулирование их деятельности, организацию административно-надзорной деятельности, процессуальную форму административного надзора.

В рамках достижения данных целей решаются следующие задачи:

обоснование необходимости выделения административного надзора как самостоятельной функции управления, определение ее места в системе функций органов исполнительной власти;

раскрытие сущности и назначения административного надзора в системе функций федеральных органов исполнительной власти и в системе способов правоохраны;

восполнение теоретических основ института административного надзора, «очистка» его от ненаучных элементов;

анализ правовой основы административно-надзорной деятельности, выявление юридических дефектов, выработка цельной и стройной конструкции правового института административного надзора, наполнение ее адекватным содержанием;

исследование динамики развития системы органов, осуществляющих административный надзор, выявление тенденций и определение перспектив развития;

разработка методологических и методических основ компетенции органов административного надзора;

раскрытие содержания статуса органа, осуществляющего административный надзор, и его должностного лица - государственного инспектора;

выработка научной основы и поиск путей системной организации деятельности органов, осуществляющих административный надзор;

формулирование концептуальной модели административно-надзорного производства;

раскрытие юридической конструкции «административно-надзорное правоотношение», анализ ее элементов;

разработка проблем обеспечения законности в деятельности субъектов административного надзора;

определение основных направлений совершенствования административного надзора;

формулирование предложений по развитию законодательства об административном надзоре;

разработка концепции и проекта федерального закона «Об административном надзоре».

Методология и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют положения философии права, которые позволяют, с одной стороны, определять пути и методы познания общественных отношений на определенных этапах развития российского общества, вскрывать внутренние связи и тенденции закономерного развития правовых и социальных явлений в их единстве, целостности и системности, а с другой - воздействовать на сам исследовательский процесс, задавая ему направленность, определяя его курс на удовлетворение потребностей и запросов практики См.: Керимов Д. А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). - М., 2001. С. 79, 310-311..

Методологическая миссия философии права предполагает использование в ходе конкретных комплексных правовых исследований и нефилософских обще- и частнонаучных методов (формально-логический, сравнительное правоведение, статистический, опрос, интервьюирование, экспертные оценки).

В работе применен метод системного анализа как ключа к исследованию каждого структурного элемента административного надзора в динамике его развития в нашей стране. Системный анализ позволяет оценить его состояние, обеспечить конкретность исследования.

С помощью исторического метода изучаются традиции, закономерности и преобладающие тенденции в деятельности органов административного надзора, этапы их формирования и трансформации полномочий.

Сравнительно-правовой метод преимущественно используется для выявления особенностей юридической деятельности и ее классификации.

Формально-логический и социологический методы позволяют определить место и роль административного надзора в государственном управлении, его значимость для общества.

Формально-юридический метод применяется при анализе действующих нормативно-правовых актов.

Методы толкования правовых норм способствуют выявлению дефектов в законодательстве об административном надзоре, формированию предложений по его совершенствованию.

При помощи логико-семантического метода и метода восхождения от абстрактного к конкретному расширяется и уточняется понятийный аппарат, определяется сущность, общие и особенные черты контрольной и надзорной деятельности.

Эмпирическую и информационную основу диссертационного исследования составляют обобщенные данные о практической деятельности органов административного надзора, статистические материалы, справочная литература.

Положения и выводы диссертации во многом основываются также на имеющихся достижениях общей теории права и государства, теории государственного управления, административного, конституционного и финансового права, а также истории, философии, социологии, политологии и т.п.

Научная новизна исследования. В представленной работе на основе комплексного исследования действующего законодательства разработаны проблемы нормативного правового регулирования и осуществления административного надзора как метода деятельности исполнительной власти. Новизна диссертации проявляется как в самом подходе к исследованию поставленной проблемы, рассматриваемой комплексно и многопланово, так и в предлагаемых решениях ряда конкретных вопросов.

В пределах проведенного исследования впервые:

- раскрыта сущность административного надзора как правоохранительной функции органов исполнительной власти;

- выявлены критерии разграничения административного надзора от регулятивных и иных правоохранительных функций органов исполнительной власти;

- уточнен объект административно-надзорных правоотношений, раскрыта специфика их содержания;

- предложены критерии разграничения предметов ведения органов прокуратуры и органов административного надзора;

- установлены тенденции развития системы органов административного надзора в СССР и Российской Федерации;

- дана характеристика сложившейся в настоящее время системы органов административного надзора, предложены критерии разграничения предметов ведения и полномочий федеральных органов административного надзора, органов административного надзора субъектов Российской Федерации, а также структурных подразделений исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и учреждений, осуществляющих переданные им государственные административно-надзорные полномочия;

- обоснована конструкция административно-правового статуса органа административного надзора, его должностного лица - государственного инспектора, раскрыто содержательное наполнение данной конструкции;

- доказана правоохранительная сущность государственной службы на должностях государственных инспекторов и единство статуса указанных должностей независимо от того, в каком органе исполнительной власти они предусмотрены; предложено учитывать данные обстоятельства при разработке проекта федерального закона «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации» и соответствующего законодательства субъектов Российской Федерации;

- сформулированы научно обоснованные предложения по организации функционирования системы органов административного надзора;

- выработана концепция административно-правового регулирования административного надзора органов исполнительной власти;

- предложена новая юридическая конструкция административно-надзорного производства, раскрыто содержание ее стадий и этапов;

- определены основные направления обеспечения законности в деятельности субъектов административного надзора; сформулированы предложения по внесению изменений в КоАП РФ и другие федеральные законы с целью усиления гарантий прав граждан и организаций, в отношении которых осуществляется административный надзор.

В диссертации получили дальнейшее развитие:

- общетеоретические аспекты правоприменительной деятельности органов исполнительной власти;

- представления об административно-правовом статусе органа исполнительной власти и должностного лица;

- научные идеи об оптимизации административно-правового статуса органа исполнительной власти, должностного лица;

- типология правоприменительной деятельности органов исполнительной власти по реализации институтов материального административного права;

- классическая теория государственного контроля и государственных инспекций, как органов надведомственного контроля;

- теория административного процесса, общие положения о юридической процессуальной форме.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Авторская концептуальная модель административного надзора, основывающаяся на представлениях о современном федеративном правовом государстве с рыночным укладом экономики. Содержание данной модели образует согласованная уникальная система следующих сущностных характеристик данного вида государственного контроля:

1) является одной из основных правовых форм административной деятельности, тесно связанной с правовым нормированием, административно-правовыми разрешениями и запретами, с юридической ответственностью;

2) является одним из наиболее масштабных способов обеспечения законности в самых разнообразных областях общественной жизни;

3) является одним из основных средств правоохраны;

4) оказывает внешневластное воздействие на управляемых субъектов права, не подчиненных надзорным органам;

5) является важнейшей административно-правовой гарантией нормального развития гражданских, трудовых, семейных, земельных и других отраслевых правоотношений;

6) обеспечивает необходимую связь норм права с (юрисдикционными) правоприменительными актами в целостный механизм правового регулирования, «заполняя» правовое пространство между правовым нормированием и юридической ответственностью за правонарушения.

2. Выделение административного надзора в самостоятельный вид государственного контроля объективно обусловлено внутренней логикой развития права и основывается на следующих концептуальных идеях:

1) в правовом государстве права и свободы могут быть ограничены, а обязанности возложены исключительно законом, а в Российской Федерации, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ - федеральным законом;

2) предмет административного права образуется совокупностью двух разнородных областей общественных отношений: внутриаппаратных и внешних. Эта разнородность требует использования различных методов административно-правового регулирования административного надзора и контроля - простое механическое приложение методов внутриаппаратного регулирования на внешние отношения недопустимо;

3) во внешних отношениях государство может контролировать исключительно законность (правомерность) поведения граждан и организаций, в то время как во внутриаппаратных отношениях в предмет контроля включается также целесообразность действий и исполнение разного рода распоряжений.

3. Административный надзор, сохраняя генетическое родство с контролем, в то же время предстает самостоятельной правоохранительной функцией органов исполнительной власти, впервые формально-юридически выделенной в этом качестве Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 и отнесенной наряду с разрешительной и административно-юрисдикционной функциями к группе «функций по контролю и надзору». Данным Указом осуществлена юридическая формализация реформаторских идей о новой конструкции исполнительной власти в России, построенной на основе функциональной специализации каждого из трех видов федеральных органов исполнительной власти (министерства, службы, агентства).

4. В настоящее время в российском административном праве сформировался массив федеральных законов и других нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и других нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, обеспечивающих более или менее полное правовое регулирование однородных общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением административного надзора, что позволяет охарактеризовать его как самостоятельный административно-правовой институт.

Анализ нормативных источников данного института свидетельствует об их разобщенности, пробельности, несогласованности и разноуровневости, наличии множества коррупциогенных факторов. В настоящее время институт административного надзора переживает период активного, но в некоторой степени стихийного развития. Автор обосновывает необходимость его развития по следующим основным направлениям:

- формирования единой законодательной основы, образующей Общую часть этого правового института;

- структуризации и внутренней организации данной правовой общности;

- выявления и устранения имеющихся юридических дефектов;

- унификации административных процедур и взаимосвязи правового регулирования отдельных видов административного надзора;

- развития процессуально-правового регулирования административного надзора;

- повышения уровня (юридической силы) нормативных источников института административного надзора.

5. Ретроспективный анализ развития органов административного надзора свидетельствует о наличии общей тенденции, заключающейся в обретении ими все большей функциональной специализации, самостоятельности, независимости от органов, осуществляющих функции по выработке государственной политики, нормативному правовому регулированию, оказанию государственных услуг и управлению государственной собственностью. Новый этап развития начат Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 в ходе административной реформы федеральных органов исполнительной власти, в соответствии с которым основными субъектами административного надзора были определены федеральные службы. Административно-надзорная функция выделяет федеральные службы из системы федеральных органов исполнительной власти, определяет особый характер их статуса. Вместе с тем, по мнению автора, строгое следование исторически сложившейся тенденции требует дальнейшей оптимизации статуса субъектов административного надзора, закрепления в концептуальных актах Президента РФ и Правительства РФ указанных принципов в форме, не допускающей отступлений в угоду личным и корпоративным интересам. В то же время, предусмотренное допущение в специально оговоренных случаях возложения надзорной функции на иные органы исполнительной власти обеспечивает необходимую гибкость государственного управления.

6. Возникшая в результате приспособления административно-командной системы исполнительно-распорядительных органов надведомственного контроля СССР совокупность органов административного надзора остается неэффективной в принципиально иных условиях рыночной экономики. Перспективы ее развития автор связывает с системной организацией, характеризующейся:

- функциональной специализацией субъектов административного надзора;

- унификацией их организационно-правовых форм;

- вертикальной и горизонтальной организацией их взаимодействия;

- выработкой объективных критериев оценки эффективности административно-надзорной деятельности.

7. Становление муниципальной власти в качестве самостоятельного вида публичной власти в условиях неопределенности категории «вопросы местного значения» и распространения практики делегирования государственных функций органам местного самоуправления обусловливает создание структурных подразделений исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и муниципальных учреждений, осуществляющих наряду с контролем за соблюдением гражданами и юридическими лицами обязательных требований муниципальных правовых актов переданную им (а в отдельных случаях «присвоенную») государственную функцию административного надзора. Реализация исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями приобретенной государственной функции, в отличие от осуществления ими муниципально-правового контроля в сфере ведения местного самоуправления, имеет административно-правовую природу.

8. Основной целью организации системы субъектов административного надзора следует признать достижение баланса интересов личности, общества и государства. Все предпринимавшиеся до настоящего времени организационные меры были направлены на усиление «административной опеки» над хозяйствующими субъектами, гражданами и некоммерческими организациями. В результате административный надзор становится одной из самых коррупционных сфер деятельности исполнительной власти, создает непреодолимые «административные барьеры», препятствующие экономическому развитию страны, и при этом не решает своей главной задачи по обеспечению безопасности. Анализ правоприменительной практики свидетельствует о недостаточной эффективности и противоречивости обусловленных необходимостью скорейшего выхода из системного экономического кризиса и направленных на упорядочение административно-надзорной деятельности законодательных новелл, предусмотренных Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Решение проблемы видится, во-первых, в возложении функции координации административно-надзорной деятельности на Правительство РФ в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и на Министерство экономического развития РФ, являющееся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, государственной статистической деятельности, разработки и реализации программ социально-экономического развития Российской Федерации, во-вторых, в создании правовых механизмов, «понуждающих» субъектов административного надзора к теснейшему взаимодействию.

9. Административно-надзорные полномочия входят в компетенцию должности государственного инспектора, статус которого определяется совокупностью факторов, придающих ему специальный характер: властность, принудительность, направленность вовне, к неподчиненным субъектам - гражданам и организациям. Названные полномочия в силу своей государственной и правоохранительной природы обусловливают принадлежность должности государственного инспектора к определенному виду государственной службы - государственной правоохранительной службе. Это обстоятельство требует отказаться от избранного в действующем федеральном законодательстве о государственной службе смешанного критерия выделения государственной правоохранительной службы, не позволяющего однозначно определить круг государственных должностей данного вида государственной службы, в пользу функционального критерия, определяемого юридической природой функций, осуществляемых указанными должностными лицами. Единство функциональной компетенции должности государственного инспектора, сходные условия, а также правоохранительный характер его деятельности требуют унификации административно-правовых статусов государственных инспекторов как государственных служащих государственной правоохранительной службы независимо от того, в штате какого органа существует данная должность.

10. Юридической процессуальной формой административного надзора, обеспечивающей его формальную определенность и гарантирующей права и законные интересы поднадзорных объектов, является административно-надзорное производство - комплекс урегулированных правом взаимообусловленных и взаимосвязанных процессуальных действий, которые образуют определенную совокупность процессуальных правоотношений; требуют установления, доказывания, а также обоснования всех обстоятельств административно-надзорного дела; обусловливают необходимость закрепления, официального оформления полученных результатов в соответствующих процессуальных актах-документах. Многогранность административного надзора и особенности его процессуально-правового регулирования обусловливает выделение трех видов административно-надзорных производств:

1) ординарное административно-надзорное производство, осуществляемое в форме плановых проверок в соответствии со Сводным планом, предусмотренным Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ;

2) экстраординарное административно-надзорное производство, осуществляемое в форме внеплановых проверок, назначаемых с согласия прокурора при возникновении определенных в ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ обстоятельств, в том числе, при возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

3) особые административно-надзорные производства, порядок осуществления которых устанавливается другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

11. Административный надзор, являясь способом обеспечения законности и правопорядка, в то же время сам нуждается в обеспечении законности, как обязательном условии его эффективности и недопущения использования его в коррупционных и политических целях. Законность осуществления административного надзора должна обеспечиваться сочетанием традиционных и новых методов:

- повышением качества нормативного правового регулирования;

- обязательной антикоррупционной экспертизой проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, образующих институт административного надзора;

- государственным контролем (включая прокурорский надзор) и общественным контролем за реализацией функции административного надзора;

- прозрачностью и публичностью административно-надзорной деятельности;

- юридической, прежде всего административной, ответственностью должностных лиц органов исполнительной власти;

- административной юстицией, включая развитие досудебных процедур разрешения споров.

12. Административный надзор в экономически развитых зарубежных странах осуществляется, как правило, независимыми агентствами, наделенными значительными властными полномочиями, нередко носящими дискреционный характер. Вместе с тем, низкий уровень коррупции, в совокупности с высоким доверием населения к государству и его исполнительным органам, а также соответствующий уровень социальной защищенности должностных лиц надзорных органов, компенсируют негативное влияние административно-надзорной деятельности на частный бизнес и, напротив, создают условия для его развития. Перечисленные качества должны быть поставлены в качестве целей реформирования (модернизации) административно-надзорной деятельности в Российской Федерации.

13. На основе анализа нормативных правовых актов, регулирующих административный надзор, выявлен ряд существенных юридических пробелов и коллизий, предложены пути их устранения, в том числе:

13.1. Концепция и авторский проект федерального закона «Об административном надзоре».

13.2. Внести следующие изменения в КоАП РФ:

- исключить п. 2 и 3 ч. 1 ст. 28.1, ст. 28.7 КоАП РФ;

- дополнить статьей 19.30 следующего содержания:

«Статья 19.30. Нарушение порядка проведения государственного контроля (надзора) или муниципального контроля

1. Издание приказа (распоряжения, постановления, предписания) о проведении плановой проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя вопреки Сводному плану либо о проведении внеплановой проверки с нарушением порядка, установленного федеральным законом,

- влечет наложение на руководителя органа государственного контроля (надзора) или муниципального контроля…

2. Самоуправное, без приказа (распоряжения, постановления, предписания) руководителя органа государственного контроля (надзора) или муниципального контроля проведение должностным лицом проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя

- влечет наложение …

3. Нарушение должностным лицом органа государственного контроля (надзора) или муниципального контроля установленного федеральным законом порядка проведения проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя, в том числе, отказ от внесения в книгу учета проверок записи о проведенной проверке,

- влечет наложение…».

- дополнить ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ после слов «19.29,» словами «19.30,».

13.3. Внести в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» следующие изменения:

- изложить часть 2 статьи 13 названного Федерального закона в следующей редакции:

«В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок всеми органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля не может превышать пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия в год.»;

- дополнить перечень оснований для проведения внеплановой проверки, данный в ч. 2 ст. 10 указанного Федерального закона пунктом 3 следующего содержания:

«3) проведение контроля за деятельностью органа государственного контроля (надзора) в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.»;

- дополнить названный Федеральный закон статьей 18.1 следующего содержания:

«18.1. Обеспечение законности деятельности органов государственного контроля (надзора)

1. Надзор за деятельностью органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля осуществляет Генеральный прокурор Российской Федерации и назначаемые им прокуроры.

2. Контроль за деятельностью органов государственного контроля (надзора) осуществляют вышестоящие органы государственного контроля (надзора).

3. Прокурорский надзор и контроль вышестоящих государственных органов осуществляются путем проведения повторных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей после проведения плановой или внеплановой проверки контролируемым органом государственного контроля (надзора) или муниципального контроля на основаниях и в порядке, предусмотренных настоящим Федеральным законом для внеплановых проверок.

4. Повторным проверкам могут подвергаться не более 10% от общего числа проверенных органом государственного контроля (надзора) или муниципального контроля юридических лиц или индивидуальных предпринимателей.

5. В случае выявления в результате повторной проверки правонарушений, не обнаруженных в ходе плановой или внеплановой проверки органом государственного контроля (надзора) или муниципального контроля к юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю не применяются меры юридической ответственности, за исключением случаев, когда невыявление факта правонарушения при проведении первоначальной проверки явилось результатом установленного вступившим в законную силу приговором суда сговора между юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем и должностным лицом органа государственного контроля (надзора) или муниципального контроля.

В случае выявления угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды прокурор или вышестоящий орган государственного контроля (надзора), проводящие повторную проверку, принимают меры, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.».

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит, во-первых, в том, что совокупность теоретических положений, сформулированных в работе, вносит крупный вклад в науку административного права, позволяет решить крупную научную проблему обеспечения безопасности личности, общества и государства путем осуществления административного надзора за законностью деятельности граждан и организаций, имеющую важное хозяйственное значение, внедрение указанных положений вносит значительный вклад в развитие экономики страны.

Полученные результаты могут быть использованы для дальнейшего научного анализа как теоретических основ административной деятельности органов исполнительной власти, так и различных форм его реализации.

Материалы диссертации могут найти применение при разработке стратегии дальнейших преобразований и реформ в российском обществе, правовой жизни и реализации правовой политики государства.

Авторский подход к определению сущности и предназначения административного надзора, а также выводы, сформулированные в диссертации, и внесенные предложения будут способствовать повышению эффективности исполнительной власти, укреплению дисциплины, законности и правопорядка, могут быть использованы при разработке проектов нормативно-правовых актов, определении направлений и выработке конкретных решений административной реформы органов административного надзора в целях оптимизации деятельности органов государственной власти и управления, усиления гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина, последовательной демократизации российского общества.

Обобщение и систематизация имеющихся знаний по исследуемой проблеме могут найти применение при выработке решений, направленных на совершенствование форм и методов административного надзора.

Основные положения диссертации, увязанные с реальными современными процессами, сопровождающими административно-надзорную деятельность, могут быть использованы в научной и учебной юридической литературе, в учебном процессе при преподавании таких дисциплин, как «административное право», «административно-процессуальное право», «административная деятельность органов внутренних дел».

Апробация результатов исследования. Основные положения, а также выводы и предложения опубликованы в монографиях, учебных изданиях, научных статьях и иных изданиях.

По материалам диссертации подготовлены предложения по совершенствованию законодательства. Результаты исследования, изложенные в диссертации и ранее изданных монографиях, использованы при разработке проекта административных регламентов Федерального агентства воздушного транспорта по исполнению государственной функции по лицензированию перевозок воздушным транспортом грузов и перевозок воздушным транспортом пассажиров; при подготовке Концепции развития законодательства Российской Федерации.

Основные результаты исследования докладывались на международных, всероссийских и межвузовских научных и научно-практических конференциях и круглых столах, в том числе: на научно-практической конференции «Насилие. Личность. Общество» (Москва, ВНИИ МВД России, 2000); 1-ой Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы правового регулирования медицинской деятельности» (Москва,16 мая 2003 г.); 2-ой научно-практической конференции молодых ученых к 40-летию НИИ Генеральной прокуратуры РФ «Актуальные проблемы борьбы с преступностью» (Москва, НИИ ГП РФ, 2003); Круглом столе «Проблемы административно-процессуального обеспечения борьбы с правонарушениями, связанными с наркотическими средствами и психотропными веществами» (Орел, Орловский юридический институт МВД России, 28 марта 2003 г.); Международной научно-практической конференции «Обеспечение безопасности и правопорядка в транспортном комплексе России» (Москва, 4 - 5 ноября 2003 г.); 2-ой Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы правового регулирования медицинской деятельности» (Москва,26 марта 2004 г.); Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию Заслуженного деятеля науки Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора А. П. Шергина «Актуальные вопросы административно-деликтного права» (Москва, ВНИИ МВД России, 2005); Научно-методологическом семинаре «Административная ответственность юридических лиц» (Санкт-Петербург, 17 - 18 июня 2005 г.); Международной дистанционной научно-практической конференции «Актуальные проблемы и перспективы юридической науки и правоприменительной деятельности в государствах-участниках Содружества Независимых Государств» (Москва, Академия экономической безопасности МВД России, 2005, 2008 гг.); Всероссийской научно-практической конференции «Административное и административно-процессуальное право: актуальные проблемы» (Москва, Московский университет МВД России, 2006); Научно-практической конференции «Закон Российской Федерации «О милиции»: 15 лет на защите прав и свобод граждан» (Москва, Московский университет МВД России, 21 апреля 2006 г.); Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию Заслуженного юриста Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора И. И. Веремеенко «Актуальные вопросы административно-правового регулирования в современной России» (Москва, ВНИИ МВД России, 2008 г.); Международной научно-теоретической конференции, посвященной 80-летию академика М. С. Бесбаева «Правовое государство: от идеи до ее материализации» (Алматы, 2008 г.); «Лазаревских чтениях» (Москва, Институт государства и права РАН 2008 г.); Заседании Международной школы-практикума молодых ученых-юристов «Эффективность законодательства и современные юридические технологии» (Москва, 19 - 31 мая 2008 г.); Межвузовской научно-практической конференции 25 декабря 2008 г. (Москва, Российский государственный университет туризма и сервиса); Научно-практического семинара «Правовые аспекты административной реформы: состояние и перспективы» (Москва, Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации, 29 мая 2008 г.).

Выводы, положения и материалы диссертационного исследования используются автором при чтении лекций по курсам «административное право», «административно-процессуальное право», при подготовке учебных пособий, учебных и рабочих программ, лекционных материалов по этим программам и в научно-исследовательской работе со студентами и аспирантами, а также при проведении экспертизы проектов федеральных законов в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, десяти параграфов, содержащих последовательное изложение научного исследования и раскрывающих тему диссертации, перечня источников, использованных в работе и приложений.

административный надзор исполнительная власть

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются цели и задачи, объект и предмет исследования, раскрывается новизна выносимых на защиту положений, показывается теоретическая и практическая значимость полученных выводов и сделанных предложений, указываются сведения об апробации результатов исследования.

Первая глава «Концептуальные и правовые основы административного надзора» посвящена определению административного надзора как функции исполнительной власти, установлению его места в системе правоохраны и анализу системы нормативных правовых актов, образующих институт административного надзора.

В первом параграфе «Административный надзор как функция органов исполнительной власти» дается сущностная характеристика административного надзора, определяется его место в системе функций органов исполнительной власти, обосновывается самостоятельность данной функции и ее значение с учетом оптимизации функций органов исполнительной власти в процессе административной реформы.

Диссертант проводит сравнительный анализ содержания, вкладываемого в термин «административный надзор» в научной доктрине и в российском и зарубежном законодательстве. Данное понятие используется для обозначения нескольких принципиально различных юридических конструкций, при этом, называя тот или иной вид деятельности административным надзором, избирается признак объекта (контроль в отношении администрации), субъекта (контроль, осуществляемый администрацией), предмета (контроль исключительно законности либо законности и целесообразности). Как следствие в нормативных правовых актах нарушается требование единства применения юридических терминов, законодатель, за редкими исключениями, для определения административно-надзорной деятельности использует термины, включающие слова «контроль» и «надзор» в различных сочетаниях. В параграфе обосновывается необходимость определять административный надзор не по одному отдельно взятому признаку, а по их совокупности. С этой позиции признак объекта оказывается недостаточно информативным, тогда как признаки субъекта и предмета в совокупности позволяют определить административный надзор как специальную функцию государственной администрации (органов исполнительной власти и их должностных лиц).