Административный надзор органов исполнительной власти

В целях дополнительной аргументации предложенного понимания термина «административный надзор» соискатель обращается к общепризнанным правовым положениям, лежащим в основе теории права и законодательства. На этой основе определяются требования, во-первых, к установлению административно-надзорных отношений на основании федерального закона, во-вторых, к использованию различных методов для правового регулирования внутриаппаратных и внешних общественных отношений.

Диссертант приходит к выводу, что объективные закономерности общественного развития обусловили специализацию контроля на несколько видов: парламентский контроль, судебный контроль, прокурорский надзор, административный контроль. Административный контроль, в свою очередь разделяется на ведомственный и надведомственный контроль и административный надзор. Соответственно, такие специализированные виды административного контроля, как таможенный контроль, финансовый контроль, налоговый контроль и т.д., осуществляемые в отношении частных лиц, по своему юридическому содержанию представляют собой виды административного надзора.

В ходе выявления критериев разграничения контроля и административного надзора, автор вступает в дискуссию с учеными, представившими собственные взгляды на данную проблему: В. П. Беляевым, А. Т. Дмитриевым, С. Н. Назаровым, Е. Е. Петровым, С. В. Пузыревым, А. В. Шаровым и др. На основании проведенного анализа различных точек зрения автор определяет административный надзор как самостоятельную функцию органов исполнительной власти, осуществляемую по отношению к неподчиненным гражданам и организациям (физическим и юридическим лицам) по поводу соблюдения ими требований законодательных и иных нормативных правовых актов. Контроль (в узком смысле, с учетом вычленения из него административного надзора) направлен на обеспечение не только соблюдения требований нормативных правовых актов, но и исполнительской дисциплины, а также на оценку эффективности и целесообразности действий (деятельности) подконтрольных объектов. Такое определение предмета контроля соответствует в большей степени внутриаппаратным (служебным) отношениям типа «начальник - подчиненный». Вместе с тем, в праве нет абсолютно обособленных явлений. Сохраняя генетическое единство с контролем, административный надзор в своих крайних, пограничных проявлениях как бы сливается с контролем, что, собственно, и становится «камнем преткновения» исследователей, затрудняющихся с выбором критериев для разграничения этих функций.

В итоге диссертант приходит к выводу о том, что для современной России наиболее актуальной является концепция административного надзора, в соответствии с которой он 1) является одной из основных правовых форм административной деятельности, тесно связанной с юридической ответственностью; 2) является одним из наиболее масштабных способов обеспечения законности в самых разнообразных областях общественной жизни; 3) является основным средством правоохраны; 4) оказывает внешневластное воздействие на управляемых субъектов права, не подчиненных надзорным органам; 5) обеспечивает необходимую связь норм права с (юрисдикционными) правоприменительными актами в целостный механизм правового регулирования, «заполняя» правовое пространство между правовым нормированием и юридической ответственностью за правонарушения.

Во втором параграфе «Административный надзор в системе правоохраны» дается оценка охранительного потенциала административного надзора, определяется его соотношение с иными правоохранительными функциями органов исполнительной власти.

В специальной литературе содержание правоохранительной деятельности раскрывается неоднозначно. Так, Л. С. Явич сводил правоохрану лишь к применению санкций правовых норм посредством издания правоприменительных актов, Б. П. Кондрашов называет отраслевые способы правоохраны См.: Кондрашов Б. П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения: Дис. … д-ра юрид. наук. - М., 1998. С. 88.. К. С. Бельский относит к правоохране только правоприменительную деятельность См.: Бельский К. С. Полицейское право: Лекционный курс. С. 21.. В. М. Горшенев, И. Б. Шахов также подразделяют правоохранительную деятельность на: а) правообеспечение; б) разбирательство правовых споров и дел о правонарушениях; в) реализацию государственного принуждения См.: Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. - М.: Юридическая литература, 1967. С. 21.. Диссертант предлагает рассматривать правоохрану шире, поддерживая О. С. Иоффе и М. Д. Шаргородского, на первое место ставит правоустановление См.: Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. - М.: Юридическая литература, 1961. С. 296.. Наиболее полно содержание правоохраны раскрывается также в работах П. Е. Недбайло, В. А. Власова, Е. А. Лунева и др. С учетом современного представления о функциях органов исполнительной власти диссертант предлагает следующую классификацию способов правоохраны:

правовое нормирование общественных отношений, нуждающихся в правовой охране;

создание административно-правовых режимов;

учет потенциально опасных объектов;

разрешение отдельных видов деятельности, представляющих опасность, при условии обеспечения безопасности;

контроль и надзор в широком смысле;

применение санкций правовых норм в случае их нарушения;

принудительное восстановление нарушенного права.

Далее в параграфе исследуется соотношение административного надзора со смежными видами правоохранительной деятельности, прежде всего, с разрешительными и юрисдикционными. В советской и российской (до 2004 г.) теории административного права было распространено мнение о том, что административный надзор образуют в совокупности нормотворчество, разрешение, наблюдение и юрисдикция (См. работы А. В. Никонова, А. Т. Дмитриева, С. В. Пузырева и др.). С другой стороны, административный надзор включался в качестве элемента в лицензионно-разрешительную деятельность (См.: работы А. В. Гущина, А. Н. Орлова и др.). В свою очередь, Ю. М. Козлов рассматривал административный надзор, лицензирование и регистрацию как самостоятельные административно-правовые методы См.: Административное право: Учебник. / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. - М., 1999. С. 289 - 290..

В Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 представлено иное видение содержания административного надзора - функции, свойственной федеральным службам. Осуществляемые ими функции по контролю и надзору включают помимо собственно административного надзора разрешение и регистрацию.

Диссертант доказывает, что административный надзор всегда «обслуживает» регистрационную и разрешительную функции и, вместе с тем, осуществляется самостоятельно, независимо от них, в том числе и в общедозволительных правовых режимах, таких как режимы любительского рыболовства, общественного порядка, пользования лесами и др. В то же время, самостоятельность названных функций не исключает их взаимосвязи, обусловленной, прежде всего, общей целью - охраной правопорядка, обеспечением безопасности.

Сопоставляя административный надзор с мониторингом, автор выявляет расхождение в целях этих видов административной деятельности. В отличие от надзора мониторинг направлен лишь на накопление информации, используемой в дальнейшем при осуществлении функций высшего порядка, в том числе, и в административно-надзорной деятельности. Мониторинг - пассивное наблюдение, он не несет в себе принудительности, тогда как надзор - активное наблюдение. К. С. Бельский, исключая принудительность административного надзора, по мнению диссертанта, оставляет «бесхозными» меры административного пресечения, не охватываемые юрисдикционной деятельностью. Соискатель замечает, что принудительность свойственна и прокурорскому надзору, что, однако, не превращает его в управленческую деятельность.

Юридическое содержание административного надзора как самостоятельной правоохранительной функции, по мнению диссертанта, выражается в:

его принудительности;

направленности на обеспечение безопасности, охрану прав, свобод и законных интересов человека и гражданина;

осуществлении его ограниченным кругом уполномоченных должностных лиц - инспекторов - обладающих специальным статусом;

осуществлении в отношении неподчиненных граждан и организаций и исключительно по поводу установления соответствия их поведения требованиям правовых норм.

Основания установления административного надзора автор подразделяет на общие и частные. Общим основанием является потенциальная опасность поднадзорной деятельности. Частные основания подчеркивают властный характер административного надзора, поскольку инициатива всегда исходит от властного субъекта - надзорного органа или инспектора. Инициатива в судебном контроле или в аудите, напротив, исходит от невластного субъекта - частного лица.

Административный надзор оказывает мощнейшее охранительное воздействие уже самим фактом его осуществления - присутствие инспектора, его активность останавливает правовых нигилистов.

В силу генетически заложенного в нем правоохранительного потенциала административный надзор располагается в системе правоохранительных функций органов исполнительной власти в одном ряду с разрешительными и юрисдикционными функциями, во многом переплетаясь с ними, обеспечивая их реализацию, но оставаясь при этом самостоятельной функцией. Огромный правоохранительный потенциал административного надзора позволяет использовать его практически во всех сферах общественных отношений, включая те, в которых отраслевая безопасность обеспечивается частноправовыми методами (саморегулированием, страхованием гражданской ответственности, добровольной сертификацией и т.д.). Вместе с тем, огромный правоохранительный потенциал административного надзора легко может быть обращен во зло, и тогда правоохранительная, по своей сути, деятельность превращается в не менее мощный коррупциогенный фактор, создает трудно преодолимые административные барьеры.

В третьем параграфе «Институт административного надзора в российском законодательстве и проблемы его оптимизации» исследованию подвергается нормативная правовая материя, регулирующая административно-надзорную деятельность, в динамике ее развития, выявляются юридические дефекты нормативных правовых актов, предлагаются пути их устранения, повышения эффективности нормативного правового регулирования.

Признавая справедливость теории множества источников права, диссертант обосновывает необходимость ограничиться рассмотрением нормативных правовых актов как источников института административного надзора. Особое место в нем занимают законодательные акты, непосредственно регулирующие данную деятельность, либо имеющие своим предметом более широкий круг отношений, включающих надзорные в качестве составляющей. В некоторых случаях роль законодательного акта, устанавливающего административный надзор, играет источник другой отрасли права, как, например, Трудовой кодекс РФ.

Законодательные акты содержат отдельные разделы, главы, статьи, образующие вершины своеобразных «пирамид», объем которых заполняют нормы других нормативных правовых актов: утверждаемых Президентом РФ или Правительством РФ положений, специализирующихся на процессуальные и статусные; утверждаемых федеральными органами исполнительной власти положений, уставов, наставлений, правил, инструкций, административных регламентов осуществления государственной функции. Анализируя принятые МВД России нормативные правовые акты различных видов, диссертант отмечает отсутствие логики в выборе той или иной формы акта, когда идентичные по содержанию акты получают различные наименования. При этом, все нормативные правовые акты утверждаются приказами, в свою очередь, осуществляющими индивидуальное либо смешанное правовое регулирование. Приказы, имеющие нормативное содержание в ходе исследования выявлены не были.

В параграфе дается высокая оценка нормативных правовых актов нового для административного права вида - административных регламентов осуществления государственных функций. В то же время, автор выявляет их несовершенство и выражает уверенность в необходимости повышения уровня процессуальной регламентации административно-надзорной деятельности до законодательного.

Нижний слой «пирамид» представлен нормативными правовыми актами территориальных органов и структурных подразделений органов, осуществляющих административный надзор. Однако эти акты не оказывают существенного влияния на сложившуюся конструкцию, по сути, повторяя положения вышестоящего слоя «пирамиды».

Таким образом, правовая материя, регламентирующая административный надзор, организуется в некоторое множество пирамидальных конструкций, существующих и действующих независимо одна от другой. При этом, полная независимость их невозможна по объективным причинам. Такими причинами, по нашему мнению, являются совпадения субъекта надзора либо объекта надзора. Это обусловливает наличие регулятивных связей между отдельными «пирамидами». Такие связи образуют Закон РФ «О милиции», положения о некоторых федеральных службах, осуществляющих надзор по нескольким направлениям, а также положения (регламенты) о взаимодействии органов, осуществляющих административный надзор в одной области.

Особое место в системе связующих нормативных правовых актов занимает Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Этот Федеральный закон, значение которого для правовой регламентации административно-надзорных процедур невозможно переоценить, определяет юридические гарантии прав объектов административного надзора. К сожалению, данный Федеральный закон не проникает в нормативную ткань всех «пирамид» и не лишен недостатков как содержательного, так и юридико-технического характера. Кроме того, он не в полной мере обеспечивает заявленную цель его разработки - разрушение административных барьеров для предпринимательской деятельности и коррупции.

Вместе с тем, вся совокупность «пирамидальных» конструкций, пронизанных горизонтальными связями, обладает необходимыми признаками правового института, обеспечивая более или менее полное регулирование группы однородных общественных отношений. Особую значимость данному административно-правовому институту придает наличие в нем материально-правовых и процессуально-правовых норм. Материально-правовые нормы закрепляют юридические факты; определяют круг участников административно-надзорных правоотношений и закрепляют их правовое положение. Процессуально-правовые нормы данного института облекают административно-надзорную деятельность в особую юридическую форму, определяют последовательность осуществления специальных административных процедур.

Принятие 26 декабря 2008 г. Федерального закона № 294-ФЗ вместо Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ, потребовало исследования муниципального контроля и поиска ответа на вопрос о природе норм, регламентирующих его осуществление.

Диссертант, во-первых, указывает на несогласованность в использовании термина «муниципальный контроль» в отраслевом (муниципально-правовом) законодательстве и в рассматриваемом Федеральном законе; во-вторых, определяет «муниципальный контроль» как осуществление исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления делегированных государственных полномочий по осуществлению административного надзора; в-третьих, отмечает комплексный характер отрасли муниципального права; в-четвертых, выявляет признаки практической реализации дуализма местного самоуправления См., напр.: Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Общее государственное право. Часть I. - М., 1894. С. 242; Пешин Н. Л. Дуализм муниципальной власти // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 24 и др., согласно которой в местном самоуправлении сочетаются государственное и общественное начала, ввиду невозможности sensu stricto выделения дел местного значения. Вышеизложенное позволяет утверждать, что общественные отношения, складывающиеся между структурными подразделениями местных администраций и неподчиненными им гражданами и организациями по поводу контроля за соблюдением последними общеобязательных требований федеральных законов и других нормативных правовых актов, включая акты местного самоуправления, имеют двойственную (административно-правовую и муниципально-правовую) природу. Соответственно, нормы источников административного права, регулирующие данный вид общественных отношений, не посягают на «суверенитет» отрасли муниципального права и подлежат включению в муниципально-правовую материю. С другой стороны, муниципальный контроль в отношении соблюдения (исполнения) актов, изданных органами местного самоуправления в целях регулирования внутриаппаратных отношений, публичная природа которых не столь очевидна, тяготеет по своей природе к корпоративному контролю, потому государство не должно вмешиваться в регулирование этого вида муниципального контроля.

В результате исследования нормативной правовой материи диссертант определяет структуру содержательного наполнения института административного надзора, выделяя в нем следующие группы норм:

1) определяющие круг субъектов административно-надзорных правоотношений;

2) устанавливающие правовое положение субъектов надзорных правоотношений;

3) закрепляющие юридические факты, служащие основаниями для возникновения, изменения и прекращения надзорных правоотношений;

4) определяющие методы и формы административного надзора;

5) регламентирующие надзорные процедуры;

6) определяющие порядок обжалования действий (бездействия) и решений субъектов административного надзора;

7) предусматривающие административную ответственность за нарушение требований норм вышеназванных групп.

Завершающим шагом в исследовании института административного надзора, по мнению автора, должна стать систематизация норм этого института. Рассматривая известные способы систематизации норм права кодификацию, консолидацию, инкорпорацию и учет нормативных актов См., напр.: Теория государства и права: Учебник. / Пиголкин А. С., Головистикова А. Н., Дмитриев, Ю. А., Саидов А. Х. Под ред. А. С. Пиголкина. - М.: Юрайт-Издат, 2006. С. 439 и др., диссертант обосновывает необходимость кодификации, позволяющей получить принципиальное решение проблемы. Институт административного надзора нуждается в нормативном правовом акте общего характера, который встал бы над всеми «пирамидами», обеспечил бы наполнение Общей части данного института, а также заполнил бы своеобразным «строительным раствором» имеющиеся пробелы на разных уровнях (слоях) наших «пирамид». Возможны различные формы кодификации, одной из которых является принятие федерального закона. В параграфе разработана концепция федерального закона «Об осуществлении административного надзора», предложена его структура (7 разделов, включающих 28 статей).

Вторая глава «Проблемы организации системы субъектов административного надзора» посвящена разработке административно-правового статуса субъектов административного надзора и проблем организации их деятельности на основе ретроспективного анализа развития системы субъектов административного надзора.

В первом параграфе «Становление системы субъектов административного надзора» исследуется развитие системы органов административного надзора с первых лет образования советского государства, выявляются общие закономерности развития, сохраняющиеся и в настоящее время.

Диссертант на основе анализа исторических источников права устанавливает, что контрольная функция исполнительной власти, обладающая признаками административного надзора, начала формироваться в России в виде полицейского надзора, а также горного надзора уже в XVII - XVIII вв. Наряду с полицией ее осуществляли приказы, затем коллегии, в том числе Берг-мануфактур-коллегии. Первые отраслевые государственные инспекции - прообразы современных федеральных служб - появились уже в 1918 г. при Наркомате труда, а организация их деятельности была возложена на Рабоче-Крестьянскую инспекцию (Рабкрин), обязанную, в том числе, препятствовать дублированию и параллелизму контрольно-надзорной деятельности.

Во второй половине прошлого века среди контрольных полномочий выделяются полномочия по осуществлению административного надзора - в части обеспечения строгого исполнения требований нормативных правовых актов предприятиями и организациями, непосредственно не подчиненными государственным комитетам. В то же время, следует признать, что подчиненность в определенной степени имела место, поскольку предприятия и организации были все же государственными, поэтому госкомитеты действовали в системе государственных субъектов.

Система государственных инспекций всегда имела тенденцию к перманентному расширению. Количество их росло до принятия управленческих решений о сокращении их численности, но затем рост возобновлялся. Всю эту систему контроля и надзора венчал (но не возглавлял) союзно-республиканский орган - Комиссия государственного контроля Совета Министров СССР.

Другой важной тенденцией развития рассматриваемой системы стала специализация контроля и выделение из него административного надзора, отмеченная исследователями уже в 60-е гг. прошлого века См.: Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка - М., 1965. С. 66..

Основным организационно-техническим принципом построения советского аппарата управления был территориально-производственный принцип См.: Научные основы государственного управления в СССР. - М., 1968. С. 93 - 97., поэтому после распада СССР соответствие формы органа исполнительной власти его функциям было на некоторое время нарушено. Первым Указом Президента РФ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти были образованы министерства, государственные комитеты, службы, агентства, инспекция и центр, не образовывавшие иерархической структуры. При этом функции по контролю и надзору осуществляли все виды органов.

Вскоре тенденция к специализации органов возродилась вновь, началось увеличение числа служб как специализированных надзорных органов. Иерархическая структура с узкой специализацией федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств была образована указами Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 и от 20 мая 2004 г. № 649. Однако идея создания узко специализированных органов и осуществления административного надзора исключительно федеральными службами не была в полной мере реализована. В число субъектов административного надзора в настоящее время входят два федеральных министерства и ряд федеральных агентств, а также государственные учреждения, по своей организационно-правовой форме не являющиеся органами исполнительной власти.

Вместе с тем, определение органа как отраслевого или функционального осуществляется на основе не его структуры, а его роли как элемента более сложной структуры, взаимосвязи с другими элементами более сложной системы См.: Бахрах Д. Н. Организационные структуры государственного управления // Правоведение. 1981. № 6. С. 27 - 36.. Анализ современной системы органов административного надзора свидетельствует о существовании значительно большего их числа, нежели простая сумма федеральных служб и других органов, имеющих надзорные полномочия. Целый ряд надзорных органов представлен структурными подразделениями других органов исполнительной власти. Таковы государственные инспекции в структуре МЧС России и МВД России, департаменты, возглавляющие отраслевые инспекции в федеральных службах, образованных путем их слияния (Роспотребнадзор, Ростехнадзор, Россельхознадзор и др.). Диссертант отмечает, что подобные слияния осуществляются, как правило, в ущерб отдельным направлениям административного надзора и, кроме того, не способствуют разграничению предметов ведения субъектов административного надзора. Объединение в одном органе нескольких самостоятельных надзоров не направлено на решение задачи координации их деятельности, поскольку происходит путем создания в таком едином органе нескольких (по направлениям) структурных подразделений (подсистем), функционирующих независимо друг от друга. Узкая специализация инспекций сохраняется в большинстве случаев.

Сложившаяся система субъектов административного надзора представлена множеством органов. По данным Генеральной прокуратуры РФ каждый предприниматель оказывается в поле зрения более чем 40 федеральных, региональных и местных надзорных органов, ежегодно проводящих более 20 млн. проверочных мероприятий, на организацию и проведение которых только из федерального бюджета расходуется более 162 млрд. рублей.

Соискатель приходит к выводу о том, что идея специализации субъектов административного надзора является плодотворной, с другой стороны, объединение нормотворческих, разрешительных и надзорных функций в компетенции одного органа исполнительной власти по отраслевому признаку, неоднократно подвергнутое критике учеными-административистами, приводит к созданию замкнутых сфер управления, утрачивающих связь с внешней средой, к зарегулированию отдельных видов деятельности, создает питательную среду для роста коррупции. К сожалению, ведомственные связи между федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими разнородные функции, во многом еще сохраняются.

Аналогичные проблемы выявлены автором и в подсистемах органов административного надзора субъектов Российской Федерации, создаваемых на основе ст. 72, 73 и 77 Конституции РФ. Кроме того, в результате анализа нормативных правовых актов органов местного самоуправления установлено, что во многих случаях структурные подразделения местных администраций и учреждаемые ими муниципальные учреждения наделяются властными государственными полномочиями, в том числе и административно-надзорными при отсутствии законодательной основы.

Разработка вопросов, связанных с определением юридической природы деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления остается дискуссионным. С одной стороны, их деятельность осуществляется в рамках местного самоуправления, независимого от государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). С другой стороны, правовые отношения, складывающиеся между органами местного самоуправления, их должностными лицами и гражданами и организациями по поводу обеспечения соблюдения последними общеобязательных норм (устанавливаемых федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления), не отличаются от правоотношений с участием органов государственной власти и их должностных лиц. В параграфе приводятся аргументы о недопустимости «присвоения» органами местного самоуправления государственной функции административного надзора.

Функциональное родство органов, в компетенции которых предусмотрены административно-надзорные полномочия, является предпосылкой для рассмотрения всей их совокупности с позиций системности. Систематизация органов административного надзора помимо теоретического интереса представляет значительную практическую ценность, поскольку позволяет выявить закономерности, определяющие их взаимодействие, помогает провести четкие границы их предметной и территориальной компетенции - весьма трудная задача, учитывая неопределенность, сложившуюся по данному вопросу в конституционном праве (ст. 71 - 73 Конституции РФ). Не в полной мере решена данная проблема и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 29.03.2008) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» См.: СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.. Далеко не всегда удается отнести отдельные предметы к ведению Российской Федерации, регионов или к их совместному ведению. Кроме того, в основе разграничения предметов ведения лежит распределение обязанности по финансовому обеспечению той или иной деятельности, что не препятствует образованию региональных субъектов административного надзора, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации и дублирующих полномочия федеральных органов. Диссертант выявляет и другие способы разграничения предметов ведения субъектов административного надзора:

исключение участия региональных органов ст. 71 Конституции РФ и федеральным законом;

непосредственное отнесение отдельных предметов ведения к компетенции региональных органов федеральным законом;

опосредованное отнесение отдельных предметов ведения к компетенции региональных органов федеральным законом (в связке с другими функциями);

утверждение перечней объектов, отнесенных к ведению федеральных и региональных органов административного надзора.

Диссертант негативно оценивает неконтролируемое расширение круга субъектов административного надзора за счет создания региональных и местных органов и учреждений и предлагает внести в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ норму, запрещающую создание в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях органов исполнительной власти, учреждений, дублирующих функции федеральных органов исполнительной власти.

Во втором параграфе «Структура и содержание административно-правового статуса органа административного надзора» на основе сформировавшейся теории статуса органа исполнительной власти уточняется структура и раскрывается содержательное наполнение статуса органа административного надзора.

При рассмотрении обозначенных вопросов диссертант исходит из множественности факторов, определяющих правовое положение субъектов государственного управления, предположения о том, что общность осуществляемых функций неизбежно обусловливает сходство компетенции, обязательности установления властных полномочий по ограничению прав и свобод граждан и организаций только федеральным законом в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, а также уверенности в том, что углубление научных знаний о правовом положении органов административного надзора позволит от поиска путей оптимизации системы органов исполнительной власти перейти к научно обоснованному построению указанной системы, обеспечить законность деятельности надзорных органов, исключить дублирование их полномочий.

В параграфе проведен анализ сложившейся конструкции административно-правового статуса коллективного субъекта (органа) и предложено исключить из нее ответственность, поскольку ни один из известных видов юридической ответственности неприменим к органу исполнительной власти. Вместе с тем, предложено расширить рассматриваемую юридическую конструкцию за счет введения блока элементов, определяющих критерии и порядок оценки его деятельности. Предлагая данную новацию, автор исходит из предположения, что деятельность любого государственного органа должна быть направлена на определенный явный, измеримый с помощью каких либо инструментов результат. Кроме того, внедрение оценки деятельности органов исполнительной власти по результату признано важной задачей современного этапа административной реформы.

В параграфе раскрывается содержание следующих блоков элементов статуса органа административного надзора: а) целевой (цели, задачи, функции органа); б) структурно-организационный; в) компетенционный; г) оценочный.

Рассматривая целевой блок элементов, диссертант предлагает различать цель создания органа (таковой является осуществление административного надзора) и цель деятельности органа (обеспечение безопасности в закрепленной сфере). Цель обеспечения безопасности предстает в качестве глобальной управленческой задачи, решаемой органом административного надзора путем определения и решения юридических задач: предупреждение, выявление и пресечение правонарушений в целях защиты правоотношений, возникающих в различных отраслях. При этом восстановление нарушенного состояния, привлечение к ответственности нарушителя непосредственно в задачу административного надзора не входят. Субъект надзора ограничивается дачей предписания, в котором излагает требование восстановить заданное состояние объекта, применением иных мер пресекательного воздействия и возбуждением дела об административном правонарушении. Функциональный элемент целевого блока статуса органа административного надзора представлен основной функцией - собственно функцией осуществления административного надзора и общими функциями органа исполнительной власти: учет, планирование, прогнозирование, отчетность и т.д.

В параграфе доказана необходимость своего рода «стандартизации и унификации» организационных форм органов и учреждений административного надзора в направлении реорганизации министерств, агентств, комитетов и т.д. в службы и инспекции с выведением их из подведомственности органам исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в соответствующей сфере деятельности. Признано недопустимым возложение административно-надзорных полномочий на государственные учреждения.

В третьем параграфе «Теоретические проблемы определения статуса государственного инспектора» формируются теоретические основы унификации статуса должностных лиц органов и учреждений, осуществляющих административно-надзорные полномочия.

Статус государственного инспектора представляет интерес в связи с тем, что лица, замещающие указанные должности, непосредственно осуществляют государственные функции по контролю и надзору, наделяются для этого властными полномочиями публичного характера, в том числе, правом совершать юридически значимые действия и принимать юридически значимые решения, наделять, ограничивать права, лишать прав граждан и организации. Выявленная в предыдущем параграфе специализация органов административного надзора в условиях отсутствия концептуальных основ приводит к появлению разнородных статусов государственных инспекторов. В настоящее время должности госинспекторов относятся к должностям: федеральной государственной гражданской службы; государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации; государственной «правоохранительной» службы; «гражданского персонала» государственных учреждений.

Исследование, проведенное в параграфе, свидетельствует о том, что нормативная правовая основа статуса госинспектора страдает пробельностью и противоречивостью. Полномочия госинспекторов не обеспечиваются необходимым комплектом прав и обязанностей, что не позволяет определить меру должного поведения и меру возможного поведения госинспектора, создает предпосылки развития коррупции. Назрела необходимость привести статус госинспектора в соответствие современным требованиям, предъявляемым к субъектам административного надзора, обеспечить единство и стабильность фундаментальных компонентов статуса, обусловленное функциональным единством должности госинспектора в различных органах исполнительной власти и государственных учреждениях.

В работе анализ структуры и содержания статуса госинспектора осуществляется с учетом ряда обстоятельств: 1) госинспектор обладает общим статусом гражданина Российской Федерации; 2) фактически (но не всегда формально) он - государственный служащий, ибо невозможно представить, чтобы кто-либо исполнял государственные функции, не будучи государственным служащим; 3) он - должностное лицо, статус которого определяется должностью - исходной организационно-структурной единицей государственного органа или учреждения; 4) он обладает специальным статусом как член корпорации; 5) должность - организационно-структурная единица органа, что требует единых подходов к исследованию юридических конструкций статуса госинспектора и статуса органа административного надзора; 6) в отличие от органа, в личностном статусе госинспектора появляются в качестве отдельных блоков элементов ответственность и гарантии.

На этой основе в параграфе формулируются цели, задачи, функции госинспектора, рассматривается организационно-структурный блок элементов статуса. В компетенционном блоке элементов исследованию подвергаются функциональная, процессуальная, предметная и территориальная компетенция, выявлены общие признаки, имеющие системообразующее значение (общность исполняемых функций; общность должностных обязанностей и прав; стабильность статуса; государственная защита), показаны изменения подходов к нормативному правовому закреплению компетенции госинспектора. Диссертант отмечает большую стабильность статуса госинспектора в сравнении со статусом надзорного органа.

Установлено, что различия в статусе госинспектора обусловлены, прежде всего, принадлежностью к тому или иному виду государственной службы, а также отсутствием нормативно закрепленных единых критериев разграничения видов государственной службы. Вместе с тем, общие признаки статуса госинспектора, правоохранительный характер административно-надзорной деятельности, по мнению автора, требуют отнесения всех инспекторских должностей к правоохранительной государственной службе, а также признания возможности существования не только федеральной правоохранительной службы, но и правоохранительной службы субъектов Российской Федерации.

Касаясь проблемы коррупции в административно-надзорной деятельности, соискатель указывает на условия ее существования, в числе которых как объективно обусловленная дискреционность полномочий, так и осознанное или непреднамеренное внесение в нормативные правовые акты коррупциогенных факторов. Право и обязанность для должностного лица образуют полномочие, то есть они связаны неразрывно. Разделение прав и обязанностей в нормативных формулах создает представление о том, что в определенных случаях можно использовать полномочие как право. Госинспектор может трактовать свое право только как возможность, а не обязанность совершения тех или иных действий, и ставить его осуществление в зависимость от «взятки». Это не означает, что у госинспектора вообще не может быть прав, которые можно использовать по усмотрению. Но эти права должны носить характер исключения и находиться в строгой зависимости от определенных, установленных федеральным законом условий.

В четвертом параграфе «Проблема координации деятельности системы субъектов административного надзора» разрабатываются проблемы упорядочения административно-надзорной деятельности, анализируется опыт координации контрольно-надзорных органов в СССР, на региональном и местном уровнях в Российской Федерации, а также в зарубежных странах.

Осуществленное в параграфе исследование научных трудов советских ученых, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов местного самоуправления свидетельствует о том, что необходимость упорядочения данной деятельности возникла не сегодня, определенные организационно-правовые меры предпринимались в СССР, как на уровне Союза, так и на уровне союзных республик, определенный опыт накоплен в субъектах Российской Федерации, в практике имеются примеры организации деятельности надзорных органов на территориях муниципальных образований. В параграфе представлена классификация имеющихся форм координации:

1) вертикальная общая территориальная (на уровне субъекта Российской Федерации или на уровне муниципального образования) посредством образования координирующего центра;

2) вертикальная отраслевая территориальная (также на уровне субъекта Российской Федерации или на уровне муниципального образования) посредством образования координирующего центра либо объединения инспекций в одном органе;

3) горизонтальная на федеральном, региональном или местном уровнях посредством принятия регламентов взаимодействия или иных актов аналогичного содержания;

4) ограничительная или запретительная, когда в область ведения одного субъекта административного надзора запрещается вмешиваться всем остальным субъектам.

Организация деятельности субъектов административного надзора должна быть, в первую очередь, направлена на ограничение коррупции, снижение «административных барьеров», препятствующих развитию малого предпринимательства, что достигается сокращением количества и продолжительности проверок, проводимых надзорными органами. Однако все существующие механизмы координации надзорной деятельности, напротив, направлены на усиление «административной опеки».

Диссертант анализирует организацию деятельности государственных инспекций на общегосударственном уровне в Республике Казахстан в сопоставлении с новеллами Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, предусматривающими согласование с прокурорами проведения внеплановых проверок, осуществление плановых проверок в соответствии со сводными планами и требующими организовывать взаимодействие субъектов административного надзора соответствующими административными регламентами. Доказывает несовершенство избранных отечественным законодателем форм организации, заключающеея в следующем: во-первых, административная по своей природе функция координации деятельности субъектов административного надзора оказалась возложена на органы прокуратуры, не входящие в систему органов исполнительной власти; во-вторых, предусматривается утверждение Правительством РФ актов Генеральной прокуратуры РФ, что противоречит статусу Правительства РФ, установленному Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации»; в-третьих, Сводный план проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей представляет собой механическое сведение множества отдельных планов, что позволяет лишь обеспечить соблюдение условия о периодичности плановых проверок (одним субъектом надзора в отношении одного объекта плановые проверки проводятся не чаще одного раза в три года) и не решает задачу объединения усилий субъектов административного надзора и, тем самым, снижения административных барьеров.

По мнению соискателя в целях упорядочения административно-надзорной деятельности необходимо, во-первых, передать функцию составления сводного плана федеральному органу исполнительной власти; во-вторых, наполнить ее новым содержанием, заменив механическое сведение множества планов реальным объединением запланированных проверок с целью уменьшения их общего количества; в-третьих, предусмотреть корректировку планов работы субъектов административного надзора в соответствии со сводным планом.

В параграфе сформулированы предложения по внесению изменений в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, создающих условия для организации взаимодействия субъектов административного надзора.

Третья глава «Административно-надзорное производство» посвящена разработке процессуально-правовых проблем реализации института административного надзора. С теоретических позиций административного процесса дается характеристика административно-надзорного производства как самостоятельного административного производства, раскрывается содержание административно-надзорных правоотношений, а также исследуются проблемы обеспечения законности в административно-надзорном производстве.

В первом параграфе «Понятие и стадии административно-надзорного производства» в качестве предмета исследования определена юридическая процессуальная форма административно-надзорной деятельности.

Диссертант критически осмысливает представленные авторитетными учеными (В. А. Рязановский, Г. И. Петров, В. Д. Сорокин, Н. Г. Салищева, М. Я. Масленников, В. М. Горшенев, Д. Н. Бахрах, Ю. Н. Старилов и др.) взгляды на сущность и содержание административного процесса и приходит к выводу о наличии насущной необходимости в ограничении дискреционных полномочий субъектов надзора путем придания административно-надзорной деятельности процессуальной формы, предпосылки чему заложены Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ. Названный Федеральный закон требует от субъектов административного надзора совершения определенной логической последовательности административных процедур, складывающихся в стадии административного производства, завершающиеся принятием юридических актов, т.е. осуществления процессуальной деятельности.

В административно-надзорной деятельности изначально заложена противоречивость конституционного принципа приоритета интересов человека перед интересами государства. С одной стороны, данный принцип требует ограничения государственного вмешательства в частные дела и исключения дискреционных полномочий надзорных органов; с другой стороны, защита интересов человека как потребителя товаров, работ и услуг требует расширения свободы усмотрения в части пресечения разного рода посягательств на данные интересы.

В связи с тем, что административный надзор в зависимости от ряда условий может получать различную форму, в параграфе осуществлена систематизация видов административно-надзорных производств и было выделено три наиболее общих формы:

1) ординарное административно-надзорное производство (проведение плановых мероприятий);

2) экстраординарное административно-надзорное производство (проведение внеплановых мероприятий);

3) особое административно-надзорное производство (порядок регламентируется специальными нормативными правовыми актами).

В параграфе выявлена коллизия норм Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ и КоАП РФ в части определения поводов к проведению внеплановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и поводов к возбуждению дел об административных правонарушениях и процессуальной регламентации деятельности субъектов административного надзора, одновременно, являющихся субъектами, уполномоченными возбуждать дела об административных правонарушениях. В правоприменительной практике данная коллизия приводит к злоупотреблениям со стороны должностных лиц надзорных органов, позволяя им проводить внеплановые проверки, не получая согласия прокурора. Учитывая единство целей внеплановых проверок и проверок, проводимых с целью установления наличия признаков административного правонарушения, предложено устранить данную коллизию. Для этого поводы, перечисленные в п. 2 и 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, должны быть исключены. Поступление сведений, информации от других государственных органов, органов местного самоуправления, общественных организаций, граждан, сообщения в средствах массовой информации должны влечь назначение и проведение внеплановых проверок в порядке, урегулированном Федеральным законом № 294-ФЗ, а в случае выявления уполномоченным должностным лицом (инспектором), проводящим внеплановую проверку, признаков административного правонарушения, возникает повод, указанный в п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ. Кроме того, это потребует исключения из КоАП РФ ст. 28.7, а также упоминания административного расследования в других статьях Кодекса.

Во втором параграфе «Административно-надзорные правоотношения» на основе положений общей теории правоотношений раскрывается структура административных правоотношений данного вида.

Теория административных правоотношений, основывающаяся на работах преимущественно советских ученых (Н. Г. Александрова, Г. И. Петрова, Р. О. Халфиной, Ю. М. Козлова и др.), исходит из того, что общественное отношение, урегулированное нормой административного права, представляет собой юридическую конструкцию, в которой можно выделить для анализа три элемента: объект, субъекты и содержание См., напр.: Александров Н. Г. Законность и правоотношения в советском обществе. - М., 1955; Иоффе О. С. Правоотношение по советскому гражданскому праву. - Л., 1949; Кечекьян С. Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. - М., 1958; Козлов Ю. М. Административные правоотношения. - М., 1976; Коваль Л. В. Административно-деликтное отношение. - Киев, 1979; Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения. - Л., 1972; Толстой Ю. К. К теории правоотношения. - Л., 1959; Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. - М., 1974 и др.. Принято различать вертикальные, горизонтальные и диагональные правоотношения, регулятивные и охранительные, материальные и процессуальные. Однако при попытке описать какую либо конкретную группу правоотношений исследователь сталкивается с серьезными трудностями, не позволяющими дать однозначную характеристику.

В соответствии с монистической теорией объектом правоотношения являются действия, поведение людей. В. М. Горшенев и А. Б. Шахов в соответствии с этим определяют объектом контрольного правоотношения поведение контролируемых субъектов. Однако административно-надзорное правоотношение направлено, по мнению диссертанта, на установление соответствия этого поведения нормативным требованиям (запретам, предписаниям). На отдельных стадиях надзорного производства можно выделить специальные объекты: сводный план проведения проверок, акты согласования, отчеты и т.д.

Административно-надзорные правоотношения по своему содержанию являются правоохранительными, поскольку назначение административного надзора вообще - обеспечение безопасности, охрана прав, свобод и законных интересов личности, общества, государства. Вместе с тем, их субъектный состав отличен от классических правоохранительных отношений, возникающих в уголовном или гражданском процессе, и изменяется от стадии к стадии административно-надзорного производства. В собственно надзорных правоотношениях, возникающих в ходе проведения проверок, участвуют властные и невластные субъекты - стороны, а также иные лица, вовлекаемые в надзорное производство - эксперты, специалисты и т.д.

В Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 названы невластные субъекты рассматриваемых правоотношений: органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностные лица, юридические лица и граждане. Диссертант выражает сомнение в том, что невластными субъектами могут быть органы государственной власти и их должностные лица, и обосновывает невозможность этого. В тех случаях, когда в нормативных правовых актах предусматривается осуществление органами исполнительной власти «надзора» в отношении других органов исполнительной власти или органов местного самоуправления, в действительности имеется в виду надведомственный контроль, чаще всего за осуществлением переданных полномочий.

Одним из существенных пробелов нормативного правового регулирования административного надзора остается незакрепленность правового положения экспертов, специалистов и переводчиков. Одной из новелл Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ является требование государственной аккредитации экспертов. К тому же, ст. 19.26 КоАП РФ предусматривает административную ответственность экспертов за дачу заведомо ложного заключения при осуществлении государственного контроля (надзора). Вместе с тем, отсутствует обязательное условие предупреждения эксперта об ответственности за дачу заведомо ложного заключения, что делает невозможной реализацию административной ответственности. Диссертант предлагает для окончательного решения указанной задачи, придерживаясь единообразия, установить в Федеральном законе № 294-ФЗ, в Таможенном кодексе РФ и других федеральных законах, регулирующих административно-надзорные правоотношения, требования к экспертам, специалистам и переводчикам аналогичные тем, которые установлены ст. 25.8 - 15.10 КоАП РФ. Кроме того, необходимо предусмотреть административную ответственность специалиста и переводчика за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей.