Административный надзор органов исполнительной власти

Содержанием правоотношений является юридическая связь между его участниками - корреспондирующие субъективные права и юридические обязанности. Исследование нормативных правовых актов, проведенное соискателем, свидетельствует о недостаточной определенности содержания административно-надзорных правоотношений при том, что ст. 19.3 - 19.5 КоАП РФ предусматривают административную ответственность за нарушения субъективного права госинспектора давать законные распоряжения, предписания (постановления, представления, решения). В ходе анализа принятых федеральными органами исполнительной власти административных регламентов осуществления государственной функции по надзору диссертантом установлено, что предусмотренные Правительством РФ задачи регламентации в принимаемых актах решаются не полностью, в частности, не решается вопрос о проведении межведомственных согласований, позволяющих устранить необходимость неоднократного предоставления объектом административного надзора идентичной информации. Тем самым приводится дополнительная аргументация необходимости принятия федерального закона об административном надзоре, концепция и проект которого представлены в диссертации.

В заключительном параграфе «Обеспечение законности административного надзора» рассматриваются известные теории административного права способы обеспечения законности в управлении и практика их применения применительно к административно-надзорной деятельности.

Диссертант высоко оценивает значение законности в административно-надзорной деятельности, прежде всего, в силу ее направленности на граждан и организации. Многочисленные факты нарушений принципа законности, по оценкам экспертов, ежегодно обходятся в сотни миллионов рублей, а связанные с этим издержки составляют в конечной цене товаров и услуг малых фирм до 5,5%, а в отдельных отраслях производства достигают 30%. Нарушения законности субъектами, призванными ее обеспечивать, оказывают разрушающее воздействие на правосознание российского общества. Р. ф. Иеринг писал, что никакая несправедливость, выпадающая на долю человека, как бы она велика ни была, далеко не может сравняться с той, которую совершает установленная власть, когда она сама нарушает право, ибо в этом случае страж и блюститель закона превращается в его убийцу. И совершенно справедливо сравнивал такого стража закона с врачом, отравляющим больного, опекуном, придушающим опекаемого См.: Иеринг Р. Борьба за право. М., 1991. С. 64..

Диссертант отмечает, что проблема обеспечения законности в контрольно-надзорной деятельности выносилась на повестку дня руководителями СССР в 1921, 1925, 1932, 1956 гг. и позже, в последние годы, она вновь обрела остроту. Поэтому поиск путей обеспечения законности в деятельности исполнительной власти, всегда привлекает внимание ученых-административистов. Наиболее значительный вклад в решение указанных проблем внесли А. Е. Лунев См.: Лунев А. Е. Обеспечение законности в советском государственном управлении. - М., 1963., И. С. Самощенко См.: Самощенко И. С. Охрана режима законности советским государством - М., 1960., Е. Старосьцяк См.: Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. - М., 1959; Элементы науки управления - М., 1965., В. И. Ремнев См.: Ремнев В. И. Социалистическая законность в государственном управлении - М., 1979., Ю. А. Тихомиров См.: Тихомиров Ю. А. Сухарев А. Я. Демидов И. Ф. Законность в Российской Федерации. - М., 1998. и др. Основные способы обеспечения законности сводятся к:

1) повышению качества нормативного правового регулирования;

2) повышению квалификации управленческих кадров;

3) контролю;

4) ответственности.

Проводимая в стране административная реформа потребовала инновационных подходов, в том числе, и к решению проблемы обеспечения законности. Автор выражает уверенность в позитивном воздействии прозрачности деятельности органов исполнительной власти в рамках реализации программы «Электронное правительство»; внедрения новых критериев оценки деятельности «по результату»; повышение качества и глубины процессуальной регламентации деятельности органов исполнительной власти путем принятия административных регламентов осуществления государственных функций; развитие антикоррупционного законодательства; усиление и упорядочение прокурорского надзора.

В параграфе рассматриваются названные способы во взаимосвязи. Так, повышению качества нормативных правовых актов, по мнению диссертанта, должно способствовать проведение обязательной антикоррупционной экспертизы их проектов. Особое значение придается контролю: предварительному, текущему и последующему, осуществляемому и в нормотворческой, и в правоприменительной деятельности. А повышение прозрачности деятельности субъектов административного надзора открывает новые перспективы общественному контролю.

В параграфе приводятся результаты исследования информационного массива, размещенного в сети Интернет в целях реализации правительственных решений, направленных на обеспечение законности в административно-надзорной деятельности. Делается вывод о необходимости разработки механизмов контроля за соблюдением установленных требований к сайтам органов государственной власти, а также определения ответственности уполномоченных должностных лиц.

Характеризуя виды государственного контроля за деятельностью субъектов административного надзора, автор оценивает их с точки зрения непосредственности, оперативности и компетентности, отмечает неразработанность проблем ведомственного контроля в форме проведения повторных проверок объектов административного надзора, неурегулированность его федеральным законодательством, и предлагает внесение необходимых изменений в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ. Кроме того, в параграфе предложена авторская редакция статьи «Обеспечение законности деятельности органов государственного контроля (надзора)», подлежащей, по мнению диссертанта, включению в названный Федеральный закон.

Одним из наиболее проблемных вопросов остается вопрос о юридической ответственности государственных инспекторов. Соискатель отмечает, что в нормативных правовых актах ее отсутствие маскируется расхожей формулировкой «несут ответственность в соответствии с федеральным законодательством». В параграфе конструируются составы административных правонарушений, формулируются авторские редакции статей, предлагаемых к включению в КоАП РФ. Предлагается отнести возбуждение дел о таких правонарушениях к ведению прокурора.

Исследование проблем административной юстиции как еще одного способа обеспечения законности в административно-надзорной деятельности позволило выявить несовершенство ГПК РФ и АПК РФ, не в полной мере реализующих положения Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». В результате предложено предусмотреть в ст. 258 ГПК РФ и в ст. 201 АПК РФ обязанность суда в обязательном порядке решать вопрос об ответственности должностного лица, совершившего незаконные действия (бездействие) либо принявшего незаконное решение, вплоть до увольнения. При этом предложено квалифицировать указанное деяние должностного лица (инспектора) как грубое нарушение условий контракта.

В заключении диссертации подводятся итоги диссертационного исследования, формулируются концепция федерального закона об административном надзоре и авторские редакции изменений КоАП РФ и федеральных законов.

Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора

Монографии

1. Зырянов С. М. Административно-надзорная деятельность федеральных органов исполнительной власти. - М.: ВНИИ МВД России, 2004. - 136 с. (8,5 п.л.);

2. Зырянов С. М. Административный надзор милиции. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008. - 111 с. (7,0 п.л.).

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК:

1. Зырянов С. М., Мазеин В. Т. Защищенная полиграфическая продукция и ее незаконный оборот (по материалам борьбы с незаконным оборотом бланков трудовой книжки // Российский следователь. 2004. № 10. С. 25 - 28. (0,5 (0,25) п.л.);

2. Зырянов С. М. Административная реформа надзорных органов // Вестник Московского университета МВД России. 2007. № 10. С. 12 - 14. (0,6 п.л.);

3. Зырянов С. М., Шайхутдинова Т. Ф. Особенности пересмотра постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях в арбитражном суде // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. № 11. С. 29 - 33. (0,5/0,2 п.л.);

4. Зырянов С. М. Современное состояние и перспективы развития административного надзора // Вестник Воронежского государственного университета. Серия Право. 2008. № 2. С. 156 - 162. (0,6 п.л.);

5. Зырянов С. М. Административный надзор. Вопросы терминологии // Закон и право. 2008. № 4. С. 50 - 51. (05 п.л.);

6. Зырянов С. М. Цель как элемент статуса субъекта административного надзора // Вестник Московского университета МВД России. 2008. № 11. С. 96 - 100. (0,5 п.л.);

7. Зырянов С. М. Функции органов административного надзора // Вестник Московского университета МВД России. 2008. № 12. С. 64 - 68. (0,6 п.л.);

8. Зырянов С. М. Становление системы субъектов административного надзора // Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 1. С. 84 - 89. (0,6 п.л.);

9. Зырянов С. М. Административно-надзорные правоотношения: содержание и развитие // Административные правоотношения: вопросы теории и практики. Труды Института государства и права РАН. 2009. № 1. С. 90 - 100. (0, 6 п.л.).

10. Зырянов С. М. Структура и содержание административно-правового статуса государственного инспектора // Журнал российского права. 2009. № 2. С. 17 - 26. (0,6 п.л.);

11. Зырянов С. М. Развитие административно-надзорных правоотношений // Ломакина В. Ф. Административно-правовые отношения («Лазаревские чтения») // Государство и право. 2009. № 2. С. 9 - 23. (0,1 п.л.);

12. Зырянов С. М. Административно-правовой статус государственного инспектора как субъекта административного надзора // Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 3. С. 162 - 168. (0,6 п.л.);

13. Зырянов С. М. Проблемы упорядочения государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в области осуществления предпринимательской деятельности // Журнал российского права. 2009. № 11. С. 39 - 49. (0,6 п.л.).

14. Зырянов С. М. Вопросы организации деятельности субъектов административного надзора // Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 9. С. 159 - 165. (0,5 п.л.);

15. Зырянов С. М. Административная реформа и система субъектов административного надзора // Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 11. С. 143 - 150. (0,5 п.л.).

Статьи, опубликованные в иных журналах и изданиях

1. Зырянов С. М. Проблемы применения мер административного воздействия за невыполнение требований правил, нормативов и стандартов, регламентирующих ремонт и содержание улично-дорожной сети // Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности. Сборник № 6. - М.: ВНИИ МВД России, 1998. С. 56 - 62 (0,3 п.л.);

2. Зырянов С. М. Система субъектов обеспечения безопасности дорожного движения // Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности. Сборник № 7. - М.: ВНИИ МВД России, 2000. С. 109 - 120 (0,5 п.л.);

3. Зырянов С. М. О необходимости совершенствования правового регулирования надзорной деятельности ГИБДД МВД России // «Насилие. Личность. Общество». Тезисы научно-практической конференции. - М.: ВНИИ МВД России, 2000. С. 28 - 37. (0,4 п.л.);

4. Зырянов С. М. Особенности административного надзора в сфере обеспечения безопасности дорожного движения // Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел. Ч. I. - М.: Московская академия МВД России, 2001. С. 51 - 54. (0,4 п.л.);

5. Зырянов С. М. О соотношении административно-надзорной и лицензионно-разрешительной деятельности // Актуальные проблемы кодификации административно-деликтного законодательства: Сборник научных трудов. - М.: Академия налоговой полиции ФСНП России, 2002. С. 260 - 265. (0,3 п.л.);

6. Зырянов С. М. Постатейный комментарий к главам 12, 28, 31, 32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Постатейный научно-практический комментарий. Под ред. А.П. Шергина. - М., ЗАО «Библиотечка РГ», 2002. - 640 с. (40/2,9 п.л.);

7. Зырянов С. М. Административно-правовой режим обеспечения безопасности дорожного движения // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. Сборник тезисов статей. - М.: Московский университет МВД России, 2003. С. 233 - 235. (0,1 п.л.);

8. Зырянов С. М. Освидетельствование на состояние опьянения - административно-правовой аспект // Актуальные проблемы правового регулирования медицинской деятельности: Материалы 1-й Всероссийской научно-практической конференции. Москва,16 мая 2003 г. / Под общ. ред. д.ю.н. С. Г. Стеценко. - М., 2003. С. 254 - 257. (0,4 п.л.);

9. Зырянов С. М. Регулирование порядка возбуждения дела об административном правонарушении нормами КоАП РФ // Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности. Сборник № 10. - М.: ГУООП МВД России, ВНИИ МВД России, 2003. С. 10 - 17. (0,3 п.л.);

10. Зырянов С. М. К вопросу о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении // Актуальные проблемы борьбы с преступностью. Сборник статей (по материалам 2-ой научно-практической конференции молодых ученых к 40-летию НИИ Генеральной прокуратуры РФ). - М.: НИИ ГП РФ, 2003. С 132 - 133. (0,15 п.л.);

11. Зырянов С. М. Административно-правовые проблемы направления на медицинское освидетельствование // Наука и практика: Материалы «круглого стола» «Проблемы административно-процессуального обеспечения борьбы с правонарушениями, связанными с наркотическими средствами и психотропными веществами». 28 марта 2003. - Орел: Орловский юридический институт МВД России, 2003. № 3 (14). С. 29 - 34. (0,24 п.л.);

12. Зырянов С. М. Управление транспортным средством в состоянии опьянения: административно-правовой аспект // Обеспечение безопасности и правопорядка в транспортном комплексе России: Тезисы выступлений на международной научно-практической конференции 4 - 5 ноября 2003 г. - М., 2003. С. 92 - 96. (0, 24 п.л.);

13. Зырянов С. М. Деятельность участкового уполномоченного милиции по борьбе с нарушениями правил дорожного движения // Справочник участкового уполномоченного милиции / Под общ. ред. А. А. Чекалина. - М.: Объединенная редакция МВД России, 2003. - 456 с. (39/3,2 п.л.);

14. Зырянов С. М. О понятии административного надзора // Научные труды Российской академии юридических наук. Вып. 3. Том III. - М., 2003. С. 333 - 342. (0, 65 п.л.);

15. Зырянов С. М. Административный надзор как способ обеспечения санитарно-эпидемиологической безопасности // Актуальные проблемы правового регулирования медицинской деятельности: Материалы 2-й Всероссийской научно-практической конференции. Москва, 26 марта 2004 г. / Под общ. ред. д.ю.н. С. Г. Стеценко. - М., 2003. С. 77 - 79. (0,33 п.л.);

16. Зырянов С. М., Абдурахманов А. А., Поспелова Л. И. Анализ практики применения КоАП РФ сотрудниками органов внутренних дел // Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности. Сборник № 11. - М.: ГУООП СОБ МВД России, ВНИИ МВД России, 2004. С. 3 - 9. (0,5/0,2 п.л.);

17. Зырянов С. М. В заколдованном круге: вправе ли потерпевший подать жалобу // Ваше право. 2004. № 35. (0,2 п.л.);

18. Зырянов С. М. Личное участие: обвиняемый, находясь под стражей, имеет право на защиту // Ваше право. 2004. № 36. (0, 25 п.л.);

19. Зырянов С. М., Мазеин В. Т. Защищенная полиграфическая продукция и ее незаконный оборот // Право и экономика. 2004. № 11. С. 73 - 77. (0,5/0,25 п.л.);

20. Зырянов С. М. Эвакуация транспортного средства - мера обеспечения производства или наказание? // Административное право и процесс. 2005. № 1. С. 30 - 32. (0,25 п.л.);

21. Зырянов С. М. О концепции административной политики // Актуальные вопросы административно-деликтного права: Материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию Заслуженного деятеля науки Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора А. П. Шергина. - М.: ВНИИ МВД России, 2005. С. 390 - 393. (0,2 п.л.);

22. Зырянов С. М. Квалификация административных правонарушений против порядка управления, подведомственных органам внутренних дел. - М.: ВНИИ МВД России, 2005. - 44 с. (2,75 п.л.);

23. Зырянов С. М. Проблемы реформирования системы субъектов административного надзора. // Научные труды российской академии юридических наук. Вып. 5. - М., 2005. С. 300 - 305. (0,5 п.л.);

24. Зырянов С. М., Лучникова Т. В. О борьбе с проституцией в зарубежных странах // Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности. Сборник. № 12 - М.: ГУООП СОБ МВД России, ВНИИ МВД России, 2005. С. 86 - 91. (0,8/0,5 п.л.);

25. Зырянов С. М. Административно-юрисдикционная деятельность ГИБДД и новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // Актуальные проблемы и перспективы юридической науки и правоприменительной деятельности в государствах-участниках Содружества Независимых Государств // Материалы международной дистанционной научно-практической конференции. В 2 т. Т. I / Под общ. науч. ред. проф. В. Г. Татаряна - М.: Академия экономической безопасности МВД России, 2005. С. 145 - 152. (0,4 п.л.);

26. Зырянов С. М. Постатейный комментарий к статьям 12.1 - 12.30, 12.37, 14.2 - 14.27, 19.1 - 19.3, 19.8 - 19.19, 19.21 - 19.26, 23.1 - 23.31, 23.35 - 23.46, 23.48 - 23.63, главе 28, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. А.П. Гуляева, Л.Л. Попова - М.: Издательство «Экзамен», 2005. - 864 с. (86/16 п.л.);

27. Зырянов С. М. Квалификация административных правонарушений против порядка управления, подведомственных органам внутренних дел - М.: ВНИИ МВД России, 2005. - 44 с. (2,75 п.л);

28. Зырянов С. М., Горбунов Д. В. Новое административное наказание для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей - вопросы применения // Юридическая мысль. 2005. № 5 (30). С. 9 - 12. (0,3/0,2 п.л.);

29. Зырянов С. М. Административно-надзорные полномочия в компетенции органов исполнительной власти // Административное и административно-процессуальное право: актуальные проблемы: Материалы Всероссийской научно-практической конференции / Под ред. докт. юрид. наук, профессора И. Ш. Килясханова. - М.: МосУ МВД России, 2006. С. 99 - 109. (0,6 п.л.);

30. Зырянов С. М. Обеспечение прав граждан и юридических лиц при осуществлении органами внутренних дел (милицией) административного надзора // Закон Российской Федерации «О милиции»: 15 лет на защите прав и свобод граждан. // Материалы научно-практической конференции 21 апреля 2006 г. - М.: Изд-во Моск. ун-та МВД России, 2006. С. 149 - 155. (0,3 п.л.);

31. Зырянов С. М. Постатейный комментарий к статьям 7.21, 12.1 - 12.30, 12.37, 14.2 - 14.27, 19.1 - 19.3, 19.8 - 19.19, 19.21 - 19.26, 23.1 - 23.31, 23.35 - 23.46, 23.48 - 23.63, 27.1, 27.16, 27.17, главе 28, статьям 29.6, 29.10, 29.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях - 2-е изд. перераб. и доп. / Под ред. А.П. Гуляева, Л.Л. Попова - М.: Издательство «Экзамен», 2006. - 895 с. (89/20 п.л.);

32. Зырянов С. М., Зеко Л. П. Постатейный комментарий к статьям 14.1, 19.4 - 19.7, 19.20, 23.47 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях - 2-е изд. перераб. и доп. / Под ред. А.П. Гуляева, Л.Л. Попова - М.: Издательство «Экзамен», 2006. - 895 с. (89/1,2/0,6 п.л.);

33. Зырянов С. М. О соотношении административного надзора с другими видами контрольно-надзорной деятельности // Полицейское право. 2007. № 2 (10). С. 60 - 65. (0,6 п.л.);

34. Зырянов С. М. КоАП Москвы: первые впечатления // ЭЖ-Юрист. 2007. № 42. (0,3 п.л.);

35. Зырянов С. М. Неоднозначное извещение // ЭЖ-Юрист. 2008. № 2. (0,2 п.л.);

36. Зырянов С. М. Новые тенденции развития законодательства об административных правонарушениях // Актуальные вопросы административно-правового регулирования в современной России: Материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию Заслуженного юриста Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора И. И. Веремеенко. - М., 2008. С. 174 - 177. (0,4 п.л.);

37. Зырянов С. М. Основные направления развития административно-правового регулирования административно-надзорной деятельности // Вестник Уральского института экономики, управления и права. 2008. № 1 (2). С. 36 - 47. (0,6 п.л.);

38. Зырянов С. М. К вопросу о содержании термина «административный надзор» // Правовое государство: от идеи до ее материализации: Материалы международной научно-теоретической конференции, посвященной 80-летию академика М. С. Бесбаева. В 2 частях. - Часть 1. - Алматы: Юридическая литература, 2008. С. 48 - 56. (0,4 п.л.);

39. Зырянов С. М., Лукинов Д. В. К вопросу о правовой природе контроля за осуществлением международных автомобильных перевозок // Полицейское право. 2008. № 1 (11). С. 49 - 53. (0.6/0,3 п.л.);

40. Зырянов С. М. Современное состояние административно-правового регулирования административно-надзорной деятельности в российском праве. Вопросы терминологии // Актуальные проблемы и перспективы юридической науки и правоприменительной деятельности в государствах - участниках содружества независимых государств. Материалы международной дистанционной научно-практической конференции. В 2-х томах. Т. 2 Вып. № 4. - М.: Изд-во Акад. экон. безопасности МВД России, 2008. С. 159 - 168. (0,5 п.л.);

41. Зырянов С. М. Новая кодификация административно-процессуальных норм становится реальной // Вестник Евразийской академии административных наук. 2009. № 1 (6). С. 13 - 16. (0,3 п.л.).

42. Зырянов С. М. Функции как элемент статуса органов административного надзора // Российская правовая система и ее развитие на современном этапе. Материалы межвузовской научно-практической конференции. / Под редакцией к.ю.н., доцента Баева А. А. - М.: Институт сервиса (г. Москва) (филиал) Российского государственного университета туризма и сервиса (РГУТиС), 2009. С. 157 - 162. (0,6 п.л.);

43. Зырянов С. М. Постатейный комментарий к главам 12, 14, 15, 19, 23 КоАП РФ // Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный) / Под общ. ред. генерал-лейтенанта милиции Н.А. Овчинникова - М.: Издательство «Экзамен», 2009. - 925 с. (104/30 п.л.);

44. Зырянов С. М. Разграничение предметов ведения субъектов административного надзора // Эффективность законодательства и современные юридические технологии (материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов. Москва, 19 - 31 мая 2008 г.) Отв. редактор Т. Я. Хабриева. - М., 2009. С. 126 - 128. (0,3 п.л.);

45. Зырянов С. М., Шайхутдинова Т. Ф. Рассмотрение дел об административных правонарушениях требует оптимизации // Административное право и процесс. 2009. № 3. С. 25 - 27. (0,5/0,2 п.л.);

46. Зырянов С. М. К вопросу о координации государственного контроля и надзора // Актуальные проблемы правового обеспечения государственного управления: Сборник научных статей / Под ред. В. А. Козбаненко и С. М. Зубарева. - М.: Финакадемия, 2009. С. 44 - 54. (0,5 п.л.).

47. Зырянов С. М. Новая книга об административном процессе: рецензия на монографию М. Я. Масленникова «Российский административный процесс: перспективы легитимизации, централизации и систематизации» (М., 2009. 275 с.) // Право и образование. 2009. № 7. С. 161 - 167 (0,2 п.л.).

Размещено на Allbest.ru