1.1 Понятие и значение института гражданства в зарубежных странах

Понятие гражданства известно со времен античности. Термин "римский гражданин" упоминается в том числе и в Библии (Новый завет). Римское гражданство являлось высшим социальным статусом римской античности, означающим возможность пользования всей полнотой юридических прав, предоставляемых римским законодательством.

Первое известное определение понятия "гражданин" мы находим еще в III книге трактата "Политика" древнегреческого философа Аристотеля, для которого "гражданином по преимуществу является тот, кто обладает совокупностью гражданских прав" Аристотель. Сочинения: в 4 т. Т. 4. М.: Мысль, 1984. С.454.. Гражданин, согласно автору "Политики", должен был в первую очередь определяться статусом свободного человека, а также возможностью участия в жизни государства (как совокупности граждан) через отправление законосовещательных и судебных функций, т. е. своим активным политико-правовым состоянием. Поэтому даже известные древнегреческие философы (Сократ, Платон, Аристетель и др.) никогда не находились в роли внешних наблюдателей, а открыто выступали с позиций добропорядочных граждан или просвещенных политиков: "Именно выступая в качестве "наставника" законодателя, философ представляется преимущественно мудрым и просвещенным гражданином, судией в решении политических конфликтов" Бенетон Ф. Введение в политическую науку / пер. с фр. М.: Издательство "Весь мир", 2002. 368 с. (Тема) (Beneton F. Introduction to political science. Moscow: Whole world, 2002. С.24.. Таким образом, античный город "вменяет индивиду определенную идентичность, в рамках которой тот может реализовать себя, а может и нет" Геллнер Э. Условия свободы. Гражданское общество и его исторические соперники. М.: Ad Marginem, 1995. С.55.. В результате в рамках классической традиции контуры института гражданства изначально сужались до пределов жестко нормированного культурного пространства и ограничивались соответствующими этико-политическими критериями. Ибо "не всякий хороший человек в то же время является гражданином, но гражданин только тот, кто стоит в известном отношении к государственной жизни, кто имеет или может иметь полномочия в деле попечения о государственных делах или единолично, или вместе с другими" Аристотель. Сочинения: в 4 т. Т. 4. М.: Мысль, 1984. С.454..

Собственно современная версия гражданства как специфического способа взаимодействия между государством и индивидами возникает уже в условиях времени модерна, будучи изначально тесно связанной как с новой концепцией государства, так и с понятием суверенитета в качестве его принципа и субстанции: "Понятие суверенитета, сформулированное Боденом в его знаменитом труде Шесть книг о республике (1576), стало основой теории государства Нового времени" Федорова М.М. Классическая политическая философия. М.: Издательство "Весь мир", 2001. С.90.. Эта теория, отвечавшая в тот исторический период социальным запросам на образование единых светских национальных государств, будет впредь развиваться и совершенствоваться "от Гоббса к Руссо, от Локка к Монтескье", постепенно очищаясь от абсолютистской оболочки и наполняясь модернистской спецификой понимания суверенитета и легитимности власти, в рамках которых государственный суверенитет производен от народа: народ является высшей властью и источником всякой власти в государстве. Таким образом, суверенитет предстает в модернистской традиции как принцип организации публичной власти в государстве и контроля над ней со стороны общества. Хотя даже Ж.Ж. Руссо не мог не осознавать, что идея суверенитета народа - это скорее базовая политическая фикция новой теории государства, чем реальность: "Если бы существовал народ, состоящий из богов, то он управлял бы собою демократически. Но Правление столь совершенное не подходит людям" Руссо Ж.Ж. Об общественном договоре, или Принципы политического права. Трактаты / пер. с фр. М.: КАНОН-Пресс; Кучково поле, 1998. С.56..

Активное развитие институт гражданства получил после буржуазных революций XVI - XVII веков. Именно тогда институт гражданства в странах с республиканской формой правления был противопоставлен монархическому институту подданства.

Подданство существует в монархических государствах и характеризуется как односторонняя и личная связь лица непосредственно с монархом, выражающаяся прежде всего в обязанности платить налоги. Термин "подданный" буквально означает "находящийся под данью". Его происхождение связано с феодальными отношениями вассалитета, что и обусловило использование данного термина исключительно в государствах с монархической формой правления. Однако в современных конституционных монархиях статус подданных не имеет принципиальных отличий от статуса граждан Конституционное право: университетский курс: учебник: в 2 т. / под ред. А.И. Казанника, А.Н. Костюкова. М.: Проспект, 2015. Т. 2. С.87.. Примечателен пример Японии, которая является конституционной монархией, однако в своей Конституции (ст. 10) устанавливает институт гражданства как следствие суверенной власти народа.

На сегодняшний день в юриспруденции сложились четыре основных научных подхода к пониманию правовой природы гражданства:

во-первых, гражданство как особая правовая или политико-правовая связь лица с государством;

во-вторых, гражданство как правовая принадлежность лица к государству; в-третий, подход, который объединяет "принадлежность лица к государству" с "устойчивой связью", причем принадлежность чаще всего ставится на первое место;

в-четвертых, основной характеристикой гражданства признается наличие определенного правового состояния лица, находящегося в нем, т. е. содержательно гражданство представляется как комплекс прав и обязанностей, установленных каждым конкретным государством.

С гражданством связаны как правовой статус личности, так и юрисдикция государства, предполагающая ответственность лица перед государством. По справедливому замечанию выдающегося русского ученого В.О. Ключевского, "права без обязанностей - юридическая нелепость, как следствие без причины - нелепость логическая" Ключевский В.О. Недоросль Фонвизина (Опыт исторического объяснения учебной пьесы) // Сочинения: в 9 т. Т. IX. Материалы разных лет. М.: Мысль, 1990. С.65..

В конечном итоге эти подходы, скорее, высвечивают различные ракурсы данного института и не противоречат друг другу в своем исходном принципе. Международное право разделяет оценку института гражданства, выработанную во внутреннем праве, как устойчивой политико-правовой связи, объединяющей личность с государством и служащей предпосылкой влияния государственного суверенитета на индивидов. Но традиционно к этому определению добавляют еще один ракурс феномена гражданства: в основу данной связи между государством и индивидами положен факт социальной общности, солидарности сосуществования, обоюдных интересов и чувств, объединенных взаимностью прав и обязанностей личности и государства.

Но в реальности существует не одна, а, как верно отмечает российский исследователь В.С. Малахов, "две основные перспективы, из которых принято рассматривать феномен гражданства. Это перспектива солидарности и перспектива конфликта" Малахов В.С. Гражданство как концепт и институт: что, как и зачем изучать // Гражданство и иммиграция: концептуальное, историческое и институциональное измерение: сборник статей / под ред. В.С. Малахова, А.Ф. Яковлевой. М: КАНОН+; РООИ "Реабилитация, 2013. С.3.. Если первая перспектива (перспектива солидарности) избирательно акцентирует внимание на принадлежности индивидов некоей политической общности и описывает феномен гражданства через категории "интеграция", "идентичность", "принадлежность", "сплоченность", то вторая перспектива (перспектива конфликта), делающая акцент на неравенстве и отказе некоторым категориям населения в доступе к определенным политическим правам и социальным благам, позволяет тем самым "анализировать механизмы включения и исключения, лежащие в основе феномена гражданства" Малахов В.С. Гражданство как концепт и институт: что, как и зачем изучать // Гражданство и иммиграция: концептуальное, историческое и институциональное измерение: сборник статей / под ред. В.С. Малахова, А.Ф. Яковлевой. М: КАНОН+; РООИ "Реабилитация, 2013. С.9.. Действительно, уже исторически изначально, в рамках античной политической традиции, проблематика гражданства выступала, прежде всего, как проблематика исключения определенных категорий индивидов или отдельных личностей из политико-правового и культурного пространства гражданства (например, рабы, метеки и др.). Ибо условием возможности самого этого института является наличие, наряду с гражданами, не граждан, наряду с обладателями прав, - тех, кто их лишен или только может попытаться на них претендовать на тех или иных основаниях. С одной стороны, гражданство является основанием права на получение защиты со стороны своего государства, но, с другой - оно выступает в качестве инструмента защиты прав и интересов самого государства.

В современной юридической науке и практике термин "гражданство" употребляется в трех значениях: как публично-правовое состояние индивида, как конституционно-правовой институт и как суверенное право государства.

Под гражданством в международном праве понимается устойчивая политико-правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности взаимных прав и обязанностей. Каждое государство самостоятельно определяет, кто может являться его гражданами, и данное положение признаётся другими государствами, если не противоречит нормам международного права.

В Соединённых Штатах для обозначения гражданства используются два термина: "nationality-" и "citizenship". "Citizenship" в буквальном переводе означает "гражданство", "nationality" - это "национальность, национальная принадлежность", в то время как в американской юридической науке и практике и этот термин обозначает гражданство.

Закон "Об иммиграции и гражданстве" 1952 г. (Immigration and Nationality Act of 1952) выделяет два понятия - "гражданин США" (citizen of the USA) и "лицо американской национальности", (national of the USA). К последним относятся как граждане США, так и те, кто не является гражданином Соединённых Штатов, но сохраняет им "постоянную верность".

К этим двум категориям Конституция США добавляет третью, используя понятие "прирождённый гражданин" (native-born citizen). Среди американских исследователей не существует единого мнения о том, какой смысл вкладывался в данное понятие создателями Конституции. Он может означать "родившийся на территории США", "родившийся от американских граждан" или и то, и другое вместе.

"Nationality" - более широкий термин, обозначающий устойчивую правовую связь не только с самими Соединёнными Штатами, но и с их заморскими владениями. В то же время лица, именуемые "nationals", имеют менее богатую по содержанию правовую связь с государством, что объясняется некоторой неопределённостью действия Конституции и законов США в пространстве. Верховный суд Соединённых Штатов определил, что только "фундаментальные" конституционные права распространяются на зависимые территории, а остальные подлежат применению в случае, если это указано в законе. "Фундаментальные" права включают в себя свободу выбора вероисповедания, право на личную свободу и собственность, свободу слова и печати, свободный доступ к правосудию, равенство перед законом, право на защиту от необоснованных обысков и арестов, право на защиту от жестоких и необычных наказаний, право не свидетельствовать против себя. Не распространяются на зависимые территории право на защиту имущества, право на рассмотрение дела судом присяжных и на законное, скорое и публичное судебное разбирательство.

С другой стороны, обладание статусом "nationals" включает в себя право лица на покровительство со стороны США за рубежом, право свободного въезда на территорию страны и выезда из неё, право на облегчённый порядок приобретения гражданства (citizenship), а также льготы на приобретение американского гражданства детьми такого лица.

Соответственно, только обладание статусом "citizenship" порождает в полном объёме права и обязанности между лицом и государством.

Первая попытка дать юридическое определение понятия "гражданство" была предпринята в "Статьях Конфедерации", которые обязывали каждый штат предоставить гражданам остальных штатов, вошедших в союз, такие же права и привилегии, которыми пользовались его собственные граждане.

В Конституции США вопросы иммиграции и гражданства также не удостоены серьёзного внимания. В разделе 8 ст. 1 говорится о праве Конгресса устанавливать "единые правила натурализации". Несколько раз упоминаются такие понятия, как "гражданство штата" и "федеральное гражданство", однако точного определения им не даётся и не указывается, как они взаимосвязаны.

Фактически определение гражданства появилось только в связи с принятием XIV поправки к Конституции, которая установила, что "все лица, родившиеся или натурализованные в Соединённых Штатах и подчинённые их власти, являются гражданами Соединённых Штатов и штата, в котором они проживают" Иванов О.А. Гражданство США // США и Канада: экономика, политика, культура. 2009. № 2. С. 108-116..

Под гражданством в международном праве также понимается конституционно-правовой институт - совокупность правовых норм, регулирующих отношения гражданства и тесно связанные с ними вопросы: правовое положение иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев, вопросы выдачи (экстрадиции) человека другому государству, а также предоставление политического убежища.

Гражданство как суверенное право государства предполагает реальную возможность государства в одностороннем порядке регулировать отношения гражданства. Гражданство в этом понимании прямо обусловлено наличием государственного суверенитета, что влечет невозможность существования собственного гражданства в несуверенных образованиях Конституционное право: университетский курс: учебник: в 2 т. / под ред. А.И. Казанника, А.Н. Костюкова. М.: Проспект, 2015. Т. 2. С.88.. В этом отношении проблема гражданства в федеративных государствах напрямую связана с дискуссией о наличии у субъектов федерации собственного суверенитета. С учетом практики Конституционного Суда РФ, субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, соответственно, в нашем государстве действует принцип единого федерального гражданства. Закрепление отдельными республиками в составе России так называемого гражданства субъекта фактически означает всего лишь регистрацию по месту жительства в соответствующей республике.

Основным документом, помимо Конституции РФ, регулирующим вопросы гражданства в нашем государстве, является Федеральный закон от 31.05.2002 N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации". Данный Закон закрепляет основные понятия в сфере гражданства, принципы российского гражданства, порядок его приобретения и прекращения, закрепляет компетенцию органов государственной власти в данной сфере, определяет процессуальные и процедурные вопросы.

Примечательно, что в законодательстве многих государств, к примеру США и Великобритании, не дается определения понятия гражданства (подданства). Вместо этого законодатель закрепляет основания приобретения такого статуса, а также права и обязанности лиц, имеющих такой статус.

Американские юристы определяют гражданство как юридическое признание факта политической вовлеченности в дела государства, влекущее наличие специфических прав, гарантий и обязанностей. Гражданство США, в их трактовке, является "правом иметь права", а также основой для производных прав. К их числу относятся:

- право проживать, перемещаться и работать на территории США;

- право въезжать и выезжать за границу США;

- право голосовать на выборах в федеральные органы власти;

- право поступать на государственную службу (однако для занятия некоторых должностей дополнительно необходимо проживать на территории США определенный срок) Конституционное право: университетский курс: учебник: в 2 т. / под ред. А.И. Казанника, А.Н. Костюкова. М.: Проспект, 2015. Т. 2. С.89..

Наличие гражданства США предполагает следующие гарантии:

- консульская защита за пределами США;

- возможность иммиграции для родственников гражданина США, проживающих за рубежом;

- защита от депортации.

Гражданство США также предполагает и обязанности:

- обязанность участвовать в отправлении правосудия в качестве присяжного;

- воинскую обязанность (в настоящее время призыв на военную службу в США не осуществляется, но в определенные периоды истории такая обязанность устанавливалась, например во время войны во Вьетнаме);

- обязанность платить налоги. Американские граждане обязаны уплачивать федеральные налоги независимо от места своего жительства, а иностранные граждане и лица без гражданства являются налогоплательщиками по законам США в случае нахождения более 180 дней на территории США.

В Великобритании используется два термина для описания политической принадлежности человека: citizenship (гражданство) и nationality (подданство). Подданство - более общий термин, означающий политическую принадлежность лица к государству. Гражданство - лишь один из шести вариантов подданства, установленных Актом о Британском подданстве 1981 г. Британскими гражданами считаются лица, получившие соответствующий статус в силу связи с Соединенным Королевством, островами канала и островом Мэн, либо бывшие граждане Великобритании и колоний, прошедшие процедуру иммиграции в соответствии с Актом об иммиграции 1971 г. Данный статус является самой распространенной разновидностью подданства и автоматически предоставляет право проживания на территории Великобритании. Остальные права граждан зависят от способа приобретения гражданства. Например, имеются ограничения в возможности приобретения гражданства детьми натурализованных граждан, если первые рождены вне территории Великобритании. Для детей урожденных граждан Великобритании таких ограничений нет.

Статусом подданства обладают также:

- граждане заморских территорий Великобритании (British Overseas Territories citizens);

- заморские граждане Великобритании (British Overseas citizens), к которым относятся лица из бывших колоний, таких как Малайзия и Кения;

- британские подданные (British subjects), к которым относятся лица, не имеющие какого-либо статуса из перечисленных выше, но имеющие связь с Великобританией в силу проживания в Индии или Ирландии до 1949 г.;

- лица, проживавшие в Гонконге до 1985 г., не получившие гражданства КНР (British Nationals);

- лица, находящиеся под защитой (British protected persons), - т.е. ранее проживавшие в протекторатах Великобритании, бывших номинально независимыми государствами Конституционное право: университетский курс: учебник: в 2 т. / под ред. А.И. Казанника, А.Н. Костюкова. М.: Проспект, 2015. Т. 2. С.91..

За исключением статуса гражданина Великобритании и гражданина заморских территорий, все остальные разновидности являются временными, так как не предполагают распространения такого статуса на детей подданных. Все иные статусы, кроме гражданства Великобритании, не дают автоматического права проживания на ее территории.

Примечательно, что в учебной литературе Великобритании гражданство и подданство связывают прежде всего с правом на получение паспорта и лишь потом с правом доступа к военной и гражданской службе, политическим правам, трудоустройству и землевладению. Вплоть до XX в. в Великобритании вообще отсутствовало законодательное регулирование вопросов подданства и иммиграции, они решались в рамках общего права (common law) и вытекали из полномочий монарха на включение (исключение) человека из юрисдикции короны.

В немецком языке понятие гражданство обозначается терминами "Staatsangehorigkeit" (буквально - "государственная принадлежность") и "Burgerschaft" (буквально - "гражданство") Государственное право Германии: Сокращенный перевод немецкого семитомного издания / Отв. ред. Топорнин Б.Н. М.: Инфра-М, 1994, Том 2.- 320 с.. Немецкое законодательство о гражданстве состоит из Основного закона (Конституции) Германии, федерального законодательства ("О гражданстве ФРГ", "Об иностранцах", "О переселенцах" и т.д.). Аналогичным образом компетентными органами утверждаются подзаконные нормативные акты (положения, инструкции).

Основной закон ФРГ состоит из краткой преамбулы, 14 разделов и 146 статей, причем три раздела были включены в базовый текст уже в период его действия. Особенностью этого акта является отличие от других конституций зарубежных государств. Первый раздел посвящен основным правам и свободам человека. Они представляют собой систему ценностей и требований к государственному строительству страны, пережившей фашизм. Большое внимание уделяется личным (гражданским) правам. Специально фиксируется право на человеческое достоинство. Закрепление в первом разделе фундаментальных прав и свобод человека является не случайным явлением, т.к. создатели подчеркивают особую значимость основных прав, исходя из идеи официального признания неотчуждаемости основных прав человека. Следует обратить внимание на содержательное разграничение в конституционно-правовом регулировании статуса личности Германии: Основной закон различает "права немцев" и "права человека". Понятие "немец" означает наличие у лица гражданства ФРГ Государственное право Германии: Сокращенный перевод немецкого семитомного издания / Отв. ред. Топорнин Б.Н. М.: Инфра-М, 1994, Том 2. С.168.. В соответствии со ст. 116 п.1 и п. 2 Основного закона немцем является каждый, кто обладает германским гражданством, или в качестве беженца или изгнанного лица немецкой национальности. Также немцем признается лицо немецкой национальности либо его супруг(а) или потомок, которое нашло убежище на территории Германии в границах, существовавших на 31 декабря 1937 г. Бывшие граждане Германии, лишенные гражданства в период между 30 января 1933 г. и 8 мая 1945 г. по политическим, расовым и религиозным мотивам, и их потомки подлежат восстановлению в гражданстве по их ходатайству. Они считаются не утратившими гражданства, если после 8 мая 1945 г. поселились в Германии и не выразили иной воли Ковешников Е.М. Основы конституционного права зарубежных стран. М.: Инфра-М, 2001. С.112..

В ряде случаев правообладателями называются только немцы. Так, например, все немцы имеют право на мирные собрания без специальной регистрации или разрешения властей (ст. 8), на создание союзов и обществ, которые не противоречат законодательству и конституционному порядку (ст. 9), право свободного передвижения и проживания в пределах страны (ст. 11), право на свободный выбор профессии, места работы или учебы (ст. 12). Избирательными правами Основной закон ФРГ наделяет только немцев. Статья 16 устанавливает, что ни один немец не может быть выдан иностранному государству.

В немецком законодательстве существуют законы, согласно которым иностранцы могут получить немецкое гражданство. Это AUSLAN DERRECHT (AuslG) - Закон о правах иностранцев и STAATS AN GEHORIGKEITSCESETZ (StAG) - Закон о гражданстве Закон Германии "О гражданстве" [Электронный ресурс] URL: http://Staatsangehorigkeitsgesetz (StAG) (дата обращения 22.04.2017). Указанные акты за последний период подверглись значительным изменениям с целью предоставления немецкого гражданства большему числу людей в более короткие сроки. 21 мая 1999 федеральный совет (Bundesrat), представительный орган земель, одобрил Закон о реформе правовых норм, регулирующих вопросы гражданства. Его основные части вступили в силу с 1 января 2000 г. Новый и важный момент нововведений - появление в законе принципа приобретения гражданства по рождению. Это дает возможность детям иностранных граждан, которые родились в Германии, получить шанс расти немцами среди немцев. В новом законе закреплена еще одна важная возможность для интеграции иностранцев: это сокращение срока, который необходимо прожить в Германии для приема в гражданство до 8 лет. Закон содержит минимальные требования к интеграции: тот, кто желает постоянно жить в Германии, должен соблюдать законы страны, знать немецкий язык, иметь возможность обеспечивать себя и свою семью. При этом социальная помощь или помощь по безработице источником существования не считаются; отказаться от прошлого гражданства (не касается контингентных беженцев); не привлекаться к судебной ответственности.

Традиционно немецкое законодательство о гражданстве основывалось на принципе права "крови", в отличие от законодательства стран, допускающих массовую иммиграцию. Согласно закону, принятому еще в 1913 г., соискатель гражданства должен был доказать свое бесспорное немецкое происхождение. Однако, сегодня, когда в Германии проживает более 7 миллионов иностранцев, проблема реформы законов о гражданстве закономерно возникла в повестке дня и с учетом последних миграционных процессов беженцев.

В период 1998-1999 гг. эта проблема являлась актуальной в политической жизни Германии, вызывала острые дискуссии. Предложенный сначала законопроект, предусматривающий введение в ФРГ двойного гражданства, вызвал бурные протесты со стороны партий консервативной и националистической ориентации. Баварские консерваторы инициировали распространение писем протеста, которые собрали более 5 миллионов подписей. Поэтому принятые в июле 1999 г. и вошедшие в действие с 1 января 2000 поправки к закону о гражданстве стали результатом сложного политического компромисса и вряд ли являются окончательными Ахтенберг Н., Бадура П. Государственное право Германии. М.: Инфра-М, 1994, Том 1. С.136..

Неизбежность унификации законодательства в объединенной Европе с усилением акцента на правах человека, объективная потребность самого немецкого общества в притоке и интеграции иностранцев - все это, очевидно, приведет к дальнейшему реформированию законов о гражданстве.

1.2 Правовое регулирование института гражданства в зарубежных странах

В конце XX в. правовая система ряда государств и регионов мира в силу взаимозависимости мировых процессов была подвергнута испытаниям. Исчерпывающую оценку этому явлению в настоящее время давать сложно в силу прошедшего человечеством недостаточного отрезка времени.

Европейской и российской юриспруденции конца XX - начала XXI в. пришлось пережить слишком много политизированных вторжений в свою сферу. Это имело отношение ко всем отраслям юридической науки: от конституционного до международного права. История же, особенно политическая, как это очевидно, в большинстве случаев оперирует масштабными дистанциями. Но некоторые характерные, связанные с атрибутикой самого главного субъекта международного права - государства институты уже могут быть оценены. Прежде всего это касается института гражданства, которое в соответствии с общепринятой терминологией представляет собой устойчивую правовую связь человека с государством - Российской Федерацией, выражающуюся в совокупности их взаимных прав и обязанностей (ст. 3 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" 2002 г.).

Следует указать, что одно из ключевых слов данного понятия, а именно "устойчивость", подверглось в силу больших геополитических изменений испытанию на прочность Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. 4-е изд. Т. 1. М.: Инфра-Норма, 2011. С. 596.. Провозглашая в качестве одной из доминант рыночной экономики свободу передвижения капитала, услуг и рабочей силы, основатели новолиберального учения о государстве переходного типа "раскачали" именно эту основу - устойчивость, на которой и базируется институт гражданства.

Человек, находящийся вне государства своего гражданства, предлагающий свои услуги по трудовому найму по всему миру, стал выступать едва ли primus inter pares - образцом инициативного индивидуума конца XX - начала XXI в. Изучение политико-правовой системы США (как и нормы права ЕЭС) в силу малой доступности до начала 90-х гг. зачастую представляло для многих отечественных законодателей и ученых terra incognita. В силу этого в период "перестройки" и возникла потребность в калькировании зачастую непроверенных и неприемлемых инициатив Например, в поисках интегрирующего начала на постсоветском пространстве предполагалось создание единого Евразийского парламента, куда войдут Россия, Беларусь, Казахстан, Киргизия и Таджикистан по принципу европейского; введение двойного гражданства во всем Содружестве; разработка кодекса национальных меньшинств; образование Совета национального согласия; создание нефтегазового альянса; проведение согласованной политики по зерну, углю, золоту. См.: Ромашов Р.А. Современный конституционализм: теоретико-правовой анализ. СПб., 1998. С. 258; Евразийский союз: новые рубежи, проблемы и перспективы: Материалы научной конференции 18 января 1996 г.; Евразийская хартия, проект, подготовленный II съездом ДДР.. Стремление к всепоглощающей унификации государств зачастую превалировало у ряда отечественных политиков и идеологов над здравым смыслом о недостижимости подобных перспектив в силу веками устоявшейся природы человечества, его географического, биологического и культурного многообразия, а также невозможности создания более интегрированной мировой правовой и политической системы взамен уже разработанной человечеством в 1945 г. Необходимо подчеркнуть, что Организация Объединенных Наций была создана именно в 1945 г. после понесенных потерь Второй мировой войны численностью более 30 млн. человек.

Либеральные идеи о передвижении рабочих масс, разработанные в конце 40-х гг. XX в. идеологами европейской интеграции во имя сохранения мира в европейском регионе и экономической стабильности населения ЕЭС, были проецированы на иную почву начала 90-х гг. - на разоренную и разрозненную территорию бывшего СССР, "главным субъектом" которого оставалась Россия. Тем самым необходимость поддержания устойчивой связи человека с государством была теоретически подвергнута сомнениям не только рядом экономистов и политологов, исследующих вопросы мировой (глобальной) экономики, но и учеными, занимающимися проблемами международного и европейского права, а также других юридических отраслей. Тем не менее эта "устойчивая устойчивость" неизбежно оставалась в терминологии конституционного (национального) права, что было обусловлено самим Основным Законом государства (Конституцией) Михалева Н.А. Комментарий к Федеральному закону "О гражданстве Российской Федерации". М., 2003. С. 14 - 16.. Характерной особенностью данного периода в праве было провозглашение гражданства Российской Федерации в Законе 1991 г. - ранее, чем был провозглашен ее суверенитет Конституцией 1993 года.

В связи с тем, что принятие Закона о гражданстве состоялось в 1991 г., до формального распада Советского Союза, он был опубликован с небольшими изменениями 6 февраля 1992 г. и в тот же день вступил в силу. 10 апреля 1992 г. в Российской Федерации было принято Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденное Указом Президента России от 10 апреля 1992 г. В дополнение 28 мая 1992 г. Министерство внутренних дел Российской Федерации утвердило распоряжение, касающееся Инструкции по организации работы органов внутренних дел РФ при рассмотрении вопросов гражданства РФ См.: Юридическая газета. 1998. N 21(343); Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 17. С. 952; Кутафин О.Е. Позвольте принадлежать Отечеству // Российская газета. 1996. 14 июня; Кузнецов В.В. Кто гражданином быть обязан // Российская газета. 1995. 17 мая; Варлен-Бевз М.В. Сравнительный анализ законодательства о гражданстве стран СНГ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 19; Шингирей Т.Е. Институт гражданства Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997. С. 13; Лукьянова Е.А. Государственность и конституционное законодательство России: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2003..

Стремление сохранить систему в нормативном закреплении статуса человека и гражданина, а также большая гуманистическая направленность характерны именно этому периоду развития как конституционного, так и международного права. Закон Российской Федерации о беженцах 1993 г., Закон Российской Федерации о праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации 1993 г., Закон Российской Федерации о вынужденных переселенцах 1995 г. - лишь краткое перечисление законов, регулирующих статус населения. Между странами СНГ было принято большое количество международных соглашений, направленных на цивилизованное решение проблем, связанных с населением Смирнова Е.С. Международно-правовые проблемы гражданства стран СНГ и Балтии в свете европейского опыта. 2-е изд., доп. М.: Nota-Bene, 2001. С. 343.. Государственное (конституционное) право России в начале 90-х гг. разрабатывало законы, целью которых было не допустить умаления прав человека, сохранить его достоинство в духе Устава ООН. В качестве примера следует назвать развитие института соотечественников в правовой системе России, которое имело целью защиту прав человека, относящегося к исторически обусловленной территории некогда единого государства. В принятом 24 мая 1999 г. Федеральном законе "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" давалось достаточно объемное толкование этого понятия В 2006 г. была учреждена Национальная программа поддержки добровольной миграции соотечественников, живущих за рубежом. В то же время следует задаться вопросом о соотношении в данном случае интересов государства и личности. Не является ли большей необходимостью для России наличие в соседних территориально государствах таких лиц, занимающих достойные государственные посты и лоббирующих интересы России? См.: Миграция и безопасность в России. М., 2000; Годин Ю. Россия и СНГ: геополитические вызовы // Мировая экономика и международные отношения. 2009. N 4. С. 90 - 93; Кускова И.Б. Мировая интеграция. Перспективы развития СНГ // Компетентность. 2011. N 6(87)..

Как показывает статистика двадцатилетней давности, процесс невольного/недобровольного передвижения населения государств региона бывшего государства, насчитывающего несколько веков, не ослабевал. К трудностям с получением гражданства приезжих лиц добавлялись более серьезные проблемы, связанные с укреплением государственных границ стран СНГ. Безусловно, государственная граница является своего рода зеркалом системы безопасности государства. Именно благодаря этой системе и определяются основные параметры государства: территория, население, власть Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. 4-е изд. Т. 1. М.: Инфра-Норма, 2011. С. 34 - 35; Лукашук И.И. Международное право: Учебник. Общая часть. Т. 1. М., 2001. С. 21.. Ведь именно через границу противоправно попадают на территорию государства не только оружие и наркотики, но и люди (незаконные мигранты), цели пребывания которых в стране не соответствуют государственным интересам по соображениям безопасности Тихонова С.Н. Правовой анализ современного состояния международно-правового оформления Государственной границы Российской Федерации // Национальная безопасность. 2010. N 9 - 10.. Безусловно, в международно-договорной деятельности по вопросам пограничной политики России и далее необходимо делать акцент на развитие отношений со странами СНГ.

Угроза доминирования иностранного присутствия в этой области слишком очевидна для государства. Зачастую неверное калькирование цивилистических норм в сферу права, связанную с вопросами безопасности, без учета особенностей последней, грозит проявлениями терроризма и человеческими жертвами Смирнова Е.С. Гражданство юридических лиц как правовое понятие // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2000. N 4..

Институт гражданства не является исключением применительно к этой теме, т.к. на него замыкается весь спектр прав и свобод человека: политических, экономических и др. Перенос правовых стандартов, регулирующих нормы гражданского (частного) права, в сферу конституционно-правового регулирования невозможен, следуя логике - большее не может быть поглощено меньшим (пример с попыткой универсализировать аккредитацию объектов всех видов собственности, включая подобную "аэропорту Домодедово", показателен).

Эта проблема заимствований характерна не только для национального права. Подобные попытки применительно к сфере института гражданства осуществлялись и в международном праве, причем на уровне ООН. Достаточно сказать, что уже на протяжении многих лет не принимается конвенция, регулирующая вопросы гражданства физических лиц при правопреемстве государств. В 1993 г. на своей 45 сессии Комиссия международного права включила тему "Правопреемство государств и его последствия для гражданства физических лиц и государственной принадлежности юридических лиц". В дальнейшем, в ходе последующей работы, гражданство этих двух несоединимых категорий было разъединено. В Резолюции 54/112 от 9 декабря 1999 г. Генеральная Ассамблея ООН постановила включить в предварительную повестку дня 55 сессии 2000 г. пункт, озаглавленный "Гражданство физических лиц в связи с правопреемством государств" в целях рассмотрения проектов статей и их принятия в качестве декларации. В 2004 г. и в последующие годы действия ГА ООН по инициированию обсуждения названного документа продолжились Работа Комиссии международного права ООН. Седьмое издание. Т. 1. Нью-Йорк, 2009..

Следует отметить, что институт гражданства настолько статичен, что даже Организация Объединенных Наций не в состоянии указывать или рекомендовать суверенным в соответствии с Уставом ООН (ч. 1 ст. 2) государствам принимать те или иные декларации, касающиеся вопросов гражданства в условиях правопреемства. Невозможно проецировать гражданско-правовые отношения (например, цессию) на межгосударственные отношения, носящие сугубо публичный характер. Помимо этого довода данный тезис может быть аргументирован и самой Резолюцией ГА ООН, принятой в 1998 г. "Поддержание международной безопасности - предупреждение насильственной дезинтеграции государств". ООН считает своим долгом противодействовать насильственной дезинтеграции государств и призывает всех оказывать помощь "в предотвращении конфликтов, которые могут вести к насильственной дезинтеграции государств". В условиях нарастания численности военных конфликтов в мире представляется значимым законодательное регулирование проблем предоставления гражданства иностранцам, проходящим военную службу в вооруженных силах иностранных армий Например, в соответствии с Законом об итальянском гражданстве 1912 г. (с изменениями 1934, 1977, 1983 гг.), а также Законом о реформе семейного права 1975 г. среди условий, позволяющих получить итальянское гражданство в упрощенном порядке, называются такие, как служба в армии. Большой массив прецедентов в решении вопроса подобным образом демонстрирует США. См. подробнее: Смирнова Е.С. Зарубежный правовой опыт решения проблем натурализации в связи со службой иностранцев в вооруженных силах государств Европейского союза // Национальная безопасность. 2011. N 5..

Гражданство остается краеугольной основой государственности. Мнения об ослаблении государственного участия в жизни общества несостоятельны. Государство должно и обязано присутствовать во всех отношениях общественной и социально экономической жизни на географически и политически принадлежащей ей территории.

Что же касается многогражданства как "нетипичного" правового явления, также подлежащего регулированию, то следует отметить, что у многих людей вызывает определенный интерес степень защищенности лиц с двойным гражданством. С правовой точки зрения проблема не нова Классический пример рассмотрения иска в международном суде в защиту прав собственности г-на Ноттебома, приобретшего гражданство нескольких государств за годы войны, приводит английский ученый-международник Я. Броунли. См. подробнее: Броунли Я. Международное право: В 2-х кн. Кн. 2-я. М.: Прогресс, 1911. С. 9 - 13; Ковлер А.И. Двойное гражданство: панацея или ловушка? // Актуальные проблемы гражданства: Материалы международной научно-практической конференции по проблемам гражданства. М., 1995. С. 116; Черниченко С.В. Двойное гражданство и права человека в контексте взаимоотношений России с другими членами СНГ // Актуальные проблемы гражданства: Материалы международной научно-практической конференции по проблемам гражданства. М., 1995. С. 122.. Европейской конвенцией о гражданстве, разработанной Советом Европы в 1997 г., были установлены принципы и правила, касающиеся гражданства физических лиц, и правила, регулирующие воинскую обязанность в случаях множественного гражданства, которым должно соответствовать внутреннее законодательство стран-участниц.

Разработанная превентивно в условиях начала больших геополитических изменений в мире В Конвенции содержится глава VI "Правопреемство государств и гражданство", полностью посвященная проблемам, которые возникли в результате распада СССР, разделения Чехословакии на два государства, и другим аналогичным случаям. При решении проблемы правопреемства необходимо учитывать имеющуюся международную практику. Конвенция 1997 г. Совета Европы гуманистична и юридически безусловно верно выверенная, но далеко не во всех случаях применима в конкретных страновых ситуациях. Впрочем, она, как и всякий качественный международно-правовой документ, не претендует на абсолют, отдавая преимущественное право в определении круга лиц, имеющих право на гражданство, самому государству.

В целом же, как и в любой отрасли права, окончательное решение о признании у лица многогражданства остается за государством. Оно суверенно и вправе считать то или иное лицо своим гражданином в соответствии с законом. Так называемое спящее гражданство, например государства Израиль, не более чем политическая поддержка лиц, могущих быть связанными с этой страной. С точки зрения безопасности любое лицо (даже не гражданин), находящееся на территории государства, подлежит его юрисдикции и отвечает по всей форме закона. Эта особенность предоставления гражданства имеет первоосновой экстремальные исторические прецеденты, обусловленные проявлениями геноцида и массовых террористических актов к представителям этих народов. В качестве примера следует назвать Закон о гражданстве Республики Армения 1993 г., где указано право получения гражданства в групповом порядке (ст. 9). Институт российских соотечественников с его санкционированием предоставления гражданства также в определенной степени является этим институтом "чрезвычайного способа" получения гражданства. Связанность нормами международного права в подписанном государством соглашении о возможности двойного гражданства лишь конкретизирует права и обязанности человека по отношению к каждой стране, отдавая безусловное преимущество стране проживания, т.е. той территории, на которой лицо проживает постоянно, связано политически и экономически.

В современных условиях принятия на себя государствами международно-правовых обязательств об обмене информацией не представляет большой сложности выявление лиц, имеющих иностранное гражданство, в государстве при наличии системы безопасности, работающей на должном уровне. Кроме того, международное сотрудничество государств подразумевает предоставление на взаимной основе по запросу конкретной страны информации о лицах, получающих их гражданство.

Возвращаясь к теории и практике института гражданства в современном мире, следует назвать основные знаменательные вехи, давшие человечеству примеры правового его оформления. Одной из наиболее востребованных тем для изучения в юриспруденции пятнадцатилетней давности не только России, но и других стран являлся институт "европейского гражданства", имеющий в своей основе право ЕЭС и других международных организаций. Средством правового регулирования этого института стало с 1992 г. право Европейского союза и законодательство отдельных государств - членов ЕС. В ст. 8 Договора о Европейском союзе 1992 г. говорится, что "каждый гражданин государства-члена является гражданином Союза".

Но, как показывает исследование, по сути, это скорее идеологический фактор сплочения государств ЕС, нежели правовая реальность. Безусловно, существует гимн ЕС - Ода радости Бетховена, в каждом муниципалитете 27 стран флаг ЕС соседствует с флагом национального государства ЕС. Государства Европейского союза остаются суверенными в праве вводить ограничения на свободу передвижения, в предоставлении прав иностранцам из государств, не входящих в ЕС.

В предоставлении гражданства своего государства ни одна страна ЕС не обязана консультироваться с коммунитарными структурами ЕС. Предоставление гражданства - это суверенное право каждого из государств - членов ЕС. В этом случае о каком же конфедерализме в масштабах Европейского союза может идти речь? Гражданство ЕС предоставляет не так много прав: право на свободное передвижение и постоянное проживание на территории государств-членов (ст. 8-а); право участвовать в голосовании и баллотироваться кандидатом на выборы в Европарламент (ст. 8-b); право избирать и быть избранными в муниципальные органы на равных с гражданами данной страны условиях (ст. 8-b); право обращаться с жалобами в Европарламент и к Омбудсмену (ст. 8-d, 138-d, 138-e); право гражданина, находящегося на территории государства, не входящего в Европейский союз, на дипломатическую защиту со стороны представительства любого из государств - членов Европейского союза (ст. 8-c). Территориальным пределом предоставления мигрантам-резидентам (гражданам государств - членов ЕС) избирательных прав является муниципальный уровень.

Именно благодаря европейскому праву получил закрепление такой термин, как субсидиарность, в значении дополнительного к основному (конкретной страны) гражданства ЕС. Из областей, связанных с институтом гражданства, в праве ЕС имеются всего лишь попытки проводить скоординированную миграционную политику Ястребова А.Ю. Международно-правовое регулирование миграции: эволюция, основы, иммиграционные приоритеты РФ и стран Европейского союза // Международное право и международные организации. 2012. N 1.. Но произошедшие несколько лет назад так называемые цветные революции в странах Ближнего Востока и возросший в связи с этим поток незаконных мигрантов показали невозможность последовательного проведения даже этой правовой инициативы. Опять-таки решение вопросов безопасности государства и граждан каждой из стран ЕС в данном случае никоим образом не координируется с высокими гуманистическими инициативами региональной интеграции и прав человека, которые, как правило, есть продукт мирного интеллектуального дискурса. В последующем институт "европейского гражданства" не стал институтом реальной конфедерации, а тем более федерации государств ЕС.