Рассмотрим соотношение гражданства государств-членов и гражданства Европейского союза.

Применение изъятия ст. 45 (4) Договора о функционировании Европейского Союза (подписан в г. Риме 25.03.1957) (далее - ДФЕС) в ущерб запрету дискриминации по принципу гражданства согласно ст. 45 (2, 3) при реализации свободы движения трудящихся ставит проблему соотношения гражданства государств-членов и гражданства ЕС (ст. 20 - 25 ДФЕС). Практика применения этих двух понятий свидетельствует, что приоритет отдается гражданству государств-членов. Гражданству ЕС отводится в целом вспомогательная роль. Это понятие наиболее эффективно используется в экономической сфере (особенно ст. 21 (1) ДФЕС). Имеется в виду прежде всего право свободно передвигаться и селиться на всей территории ЕС.

Узкий спектр политических прав граждан ЕС: пассивное и активное право участия в муниципальных выборах в государствах-членах и в ЕП по месту жительства независимо от того, являются они гражданами данного государства-члена или нет (ст. 22 ДФЕС), право обращаться с петициями в ЕП и к омбудсмену (ст. 24 ДФЕС) и право на дипломатическую защиту (ст. 23 ДФЕС) - не стал движущей силой реализации федералистской идеи, лежащей в основе интеграционных процессов Юмашев Ю.М., Постникова Е.В. Экономическое право Европейского союза: монография. М.: Норма, Инфра-М, 2014. С.165..

Право избирать и быть избранным на муниципальном уровне и в ЕП для граждан, домицилированных в ином государстве-члене, нежели государство-член их гражданства, не получило широкого распространения. Сфера применения европейского гражданства ограничена в этом отношении и изъятием ст. 45 (4) ДФЕС, исключающим возможность для граждан одних государств-членов избирать и быть избранными в высшие органы власти других государств-членов по месту жительства.

Право обращаться с петициями и к омбудсмену, а также иметь доступ к документам органов ЕС распространяется на всех резидентов Союза (а не только на граждан государств-членов). Но этим правом наделяются исключительно индивиды, и касается оно лишь контроля за деятельностью и актами органов (институтов) ЕС, что не позволяет превратить гражданство ЕС в эффективный инструмент контроля за действиями органов власти государств-членов.

Право на дипломатическую защиту распространяется на случаи смерти, болезни, ареста, экстрадиции и тяжких преступлений, совершенных против граждан ЕС. Однако и в данном случае гражданство государств-членов имеет приоритет перед гражданством ЕС.

Таким образом, понятие "гражданство ЕС" продолжает играть субсидиарную роль по отношению к гражданству государств-членов и служит в первую очередь экономическим целям, продиктованным стремлением создать единый внутренний рынок.

Вместе с тем пример права ЕС показателен в аспекте последовательной реализации всеобъемлющего института прав человека на благо самого человека и гражданина, и понятие "гражданство Европейского союза", хотя и остается в большей степени в сфере идеологии, чем права, займет достойное место в арсенале политико-правовой мысли человечества. Защита прав и свобод человека и гражданина является нормой большинства современных конституций. Реализация этого принципа международно-правовыми средствами служит дополнением национальному праву.

Основываясь на позитивном примере Европейского союза, ряд стран и регионов мира пытаются найти средство и способ сплочения и защиты прав человека, не затрагивая при этом основу суверенитета - институт гражданства. Например, страны Латинской Америки в рамках таких международных объединений, как МЕРКОСУР и АЛЬБА, полагают проводить эффективную политику в сфере унификации образовательных стандартов, систем социального обеспечения, трудовых законодательств, что также должно способствовать решению проблем населения Смирнова Е.С. Некоторые аспекты опыта латиноамериканских стран в решении проблем народонаселения // Московский журнал международного права. 2008. N 4; Гладков И., Нуньес-Саранцева Н. Становление МЕРКОСУР: успехи и трудности на пути крупнейшей интеграционной группировки Латинской Америки // Международная экономика. 2009. N 5. С. 29 - 37.. Их примеру в развитии интеграционных идей посредством введения более демократичного законодательства в отношении рабочих-мигрантов и членов их семей, введения общей валюты хотят следовать арабские страны. Но реалии - военные противостояния и революции в регионах - разрушают эти планы. Приходится думать о сохранении порядка в стране и обеспечении безопасности населения, а не об институционном обновлении международного сотрудничества.

Что же касается России и территории СНГ, то, помимо уникальных примеров международно-правового сотрудничества стран региона в сфере предоставления гражданства и связанных с ним аспектов, в данном случае также можно видеть пример заимствований института "европейского гражданства". Упомянутое нами "европейское гражданство" было перенесено на почву СНГ в виде института гражданства Союзного государства Беларуси и России. Одним из важнейших правовых элементов Устава Союза Беларуси и России 1997 г. является получение гражданами государств - участников Союза одновременно гражданства Союза (глава IV).

К сожалению, "союзное гражданство" так и осталось нереализованным ввиду отсутствия на сегодняшний день политической востребованности. Процесс интеграции двух государств осуществлялся на двусторонней основе, не затрагивая институциональную составляющую, заложенную в Договоре о Союзе Беларуси и России. Перспективы выработки Конституционного акта Союзного государства, где непременно присутствовало бы "союзное гражданство", так и остались на бумаге Смирнова Е.С. Гражданство Союза Беларуси и России и европейский интеграционный опыт // Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь. 1999. N 4. С. 35 - 37; Смирнова Е.С, Чуприс О.И. Гражданство Союза Беларуси и России: реальность или заявление о намерении? // Юридическая газета. 2000. 17 февраля; Смирнова Е.С. Некоторые аспекты процесса конституционализации Европейского союза и проецирование его на Союз Беларуси и России // Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь. 2002. N 4. С. 47 - 49; Барциц И.Н., Миронов В.О. Россия и Беларусь: история воссоединения. М., 2000; Вишняков В.Г. О соотношении норм международного и конституционного права (на примере Белоруссии и России) // Журнал российского права. 2002. N 9. С. 21.. Тем не менее, можно утверждать о необратимости процесса сближения двух государств в сфере защиты социальных прав граждан, проживающих на территориях Беларуси и России.

Мнение о том, что законы Союза должны превалировать над национальным законодательством, было подтверждено на ноябрьской 1998 г. сессии Союза Беларуси и России, где был обсужден проект Закона "О гражданстве Союза". Важной вехой в процессе упрочения Союза двух государств является подписание Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о равных правах граждан 1998 г.

Территория бывшего СССР, а ныне государств Содружества Независимых Государств, в аспекте развития института гражданства и сходных с ним областей, помимо "Союзного гражданства Беларуси и России", также преподала мировой юридической практике пример как двустороннего, так и многостороннего сотрудничества. За период с 1993 г. по 1998 г. были подписаны такие двусторонние международно-правовые документы, как Соглашение между Россией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства от 23 декабря 1993 г., Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства от 7 сентября 1995 г., Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами России, прибывающими для постоянного проживания в Республику Казахстан, и гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию, подписанное 20 января 1995 г., Договор между Российской Федерацией и Республикой Армения о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, и многие другие.

Трудно оценить последствия нереализованных инициатив в этой значимой сфере регионального сотрудничества, а также неготовности законодателей к имплементации ряда положений, заложенных в указанных соглашениях, но не вызывает сомнения тот факт, что все эти документы имели целью создать наилучшие условия для развития мирных межгосударственных отношений и реализации прав человеком в целом.

В качестве нереализации подписанных соглашений следует назвать Договор о дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Республикой Молдова от 19 ноября 2001 г., который предусматривает введение в будущем двойного гражданства. В ст. 16 указывается, что "вопросы двойного гражданства будут регулироваться на основе отдельного соглашения между Сторонами". Нереализация указанного документа через 10 лет после подписания очевидна. А между тем предоставление двойного - и российского - гражданства гражданам Молдовы в большой степени оградило бы сейчас интересы России в этой Республике, часть населения которой уже имеет паспорта Румынии. Именно на этом западном стратегически значимом направлении сосредоточены интересы НАТО. Участие Молдовы в проекте "Восточное партнерство ЕС" сокращает шансы России по защите собственных интересов на этой территории, в т.ч. и российских граждан, проживающих в Молдове См.: Бюллетень международных договоров. 2002. N 10. С. 16..

Идеальным вариантом сближение законодательства о гражданстве государств СНГ было бы создание института наднационального гражданства, в рамках которого происходило бы наделение всех граждан государств-членов СНГ равными правами и создание идентичных условий их реализации.

Наиболее приемлемый вариант решения данной проблемы - это разработка проекта модельного закона "О гражданстве государства-члена СНГ". В нем необходимо было бы решить следующие вопросы:

- закрепить единое определение понятия гражданства и его принципов:

- перечислить основания и условия приобретения гражданства;

- определить перечень национальных государственных органов, решающих вопросы гражданства, порядок их деятельности и набор необходимых документов.

Гражданство в модельном законе можно определить как устойчивую юридическую связь человека с одним или несколькими государствами, выражающуюся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, защите государством своего гражданина, где бы он ни находился.

Стремление к региональному сплочению не только политическими, но и правовыми средствами является реальностью начала XXI в. Глобализация как заявленная идеологическая цель начала XXI в. без своего правового оформления не имеет перспектив развития. Процесс "конституционализации" Европейского союза завершился подписанием в 2007 г. Лиссабонского соглашения, переведшим отношения между государствами - членами ЕС в рамки, по существу, международного права, с правом выхода из "союза". Что же касается "трансмирового конституционного процесса", то он так и остался в категории утопий, свойственных определенным историческим периодам поиска выхода из политического тупика.

Если подходить к проблеме претворения идеи о реализации "мирового гражданства" с позиций теории права, то можно сделать вывод, что это недостижимо, т.к. институт гражданства слишком статичен, он связан с длительным, исторически обусловленным процессом образования государств. Хаос и неопределенность, которые с неизбежностью следуют за периодическими попытками "глобального" переустройства мира или даже части ее территории, слишком очевидны. С точки зрения конституционного права реализация идеи "мирового гражданства" не является предметом правового дискурса. Поэтому использование даже самой этой идеи на почве правовой науки - как конституционного, так и международного права - следует делать осторожно. Реализация идеи единого мирового гражданства была бы прекрасна. Это возвратило бы человечество в гипотетический Золотой век. А возможно, продвинуло бы вперед идеи, заложенные в Уставе ООН. Всегда востребованной представляется в практике юридического оформления лишь тема безопасности во всех своих составляющих. А это с неизбежностью обязывает государства мира к строгому учету людских ресурсов. Сотрудничество в этой области, как в никакой другой, показывает невозможность приведения людей к единому знаменателю даже регионального гражданства. Соответствующим образом будет развиваться и правовое оформление этого института. Итак, в начале XXI в. основой мирового порядка остается государство с его атрибутикой и национальным гражданством, которое служит защитой как самого общества, так и человека - гражданина. Сложно утверждать о безусловном верховенстве международного права применительно к национальному праву, тем более институтам, непосредственно связанным с вопросами суверенитета и безопасности.

Глава 2. Особенности института гражданства в зарубежных странах

Классификация способов приобретения гражданства основывается либо на легальных определениях, либо на достижениях теории конституционного права.

В науке выделяется два основных способа приобретения гражданства: в силу факта рождения ("филиация") и путем натурализации ("укоренение"). Помимо основных, существует ряд нетипичных способов, таких как выбор гражданства ("оптация"), принудительное изменение гражданства ("трансферт"), восстановление в гражданстве ("репатриация").

Наиболее распространенным способом приобретения гражданства является филиация. Получение гражданства по рождению указано первым среди способов приобретения российского гражданства. Как правило, филиация закреплена в законодательстве почти всех стран, а для ряда государств является единственным легальным способом получения гражданства. Законодательство ОАЭ, Брунея, Кувейта, Катара, Омана, Бахрейна, Саудовской Аравии и Японии либо запрещает натурализацию, либо устанавливает запретительные цензы (например, 30 лет проживания, личное решение главы государства, состояние в браке с подданным). При этом в развитых странах существует тенденция ужесточения иммиграционной политики, направленная на снижение числа случаев предоставления гражданства в порядке натурализации.

Филиация не связана с волеизъявлением лица. Предоставление гражданства происходит автоматически на основании норм законодательства. Выделяется два принципа филиации, определяющих причину предоставления гражданства: "принцип почвы" и "принцип крови".

"Принцип почвы" означает, что любое лицо, родившееся на территории государства, признается его гражданином. Если в законодательстве данный принцип является главенствующим, то при его применении не имеет значения гражданство родителей ребенка. В частности, данный принцип абсолютизирован в США. XIV поправка к Конституции закрепила приоритет права почвы, законодательно оформив сложившуюся практику в деятельности судов и органов исполнительной власти. Безусловно, это связано как с традиционными концепциями английского права, на котором базируется американское законодательство, так и со спецификой исторического развития страны и динамикой демографической ситуации. Право почвы в условиях массовой иммиграции не позволяло увеличить долю иностранцев в населении страны.

Достаточно сложен вопрос о том, что считать территорией США применительно к предоставлению гражданства. На практике довольно часто встречались случаи, когда на американском судне рождался ребёнок, родители которого были иностранцами, и в связи с этим возникала проблема о возможности признании такого ребёнка гражданином Соединённых Штатов по рождению. Решение по этому вопросу было принято в 1928 г., когда суд установил, что "торговое судно под флагом какой-либо страны может считаться частью этой страны только в переносном смысле слова. Соответственно, американское судно, находящееся в открытом море, не является частью США, и родившиеся на этом судне не могут ссылаться на положения XIV поправки к Конституции США для доказательства своего права на американское гражданство". В дальнейшем американские суды не пытались решить "может ли правительство США законодательным путём или посредством договора изменить статус американских морских судов таким образом, чтобы уподобить их территории Соединённых Штатов Америки и тем самым сделать постановления Конституции применимыми к лицам, родившимся на этих судах от родителей- иностранцев" Иванов О.А. Гражданство США // США и Канада: экономика, политика, культура. 2009. № 2. С. 108-116..

Наличие у США инкорпорированных территорий вызвало необходимость правового урегулирования гражданского статуса их жителей.

По договору 1867 г. предусматривалось, что жители Аляски имеют право выбора между русским и американским гражданством. Те, кто хотел сохранить русское гражданство, могли в течение трёх лет вернуться в Россию, остальные после трёхлетнего срока рассматривались в качестве граждан США. Данное положение не распространялось на коренных жителей Аляски, которым было предоставлено гражданство только в 1924 году.

Жители Гавайских островов, которые были включены в состав США после испано-американской войны 1898 г., получили американское гражданство в 1900 г. Гражданство приобрели все гавайцы, включая китайцев, проживавшие на островах по состоянию на 12 августа 1898 года.

Во второй половине XX века гражданство было предоставлено жителям Пуэрто-Рико, Гуама, Северных Марианских островов, Виргинских островов. В отношении Американского Самоа устанавливалось, что жители островов являются лицами американской национальности (national of the USA) и не могут приобрести гражданство США по праву почвы Иванов О.А. Гражданство США // США и Канада: экономика, политика, культура. 2009. № 2. С. 108-116..

По действующему законодательству гражданами США по праву почвы признаются:

* лица, родившиеся на территории США и находящиеся под их юрисдикцией (из данного пункта исключаются дети дипломатических представителей иностранных государств, дети граждан неприятельских государств, родившиеся на территории США во время её оккупации соответствующим государством);

• лица, родившиеся в США, чьи родители относятся к коренному населению страны;

• лица, обнаруженные в США в возрасте до пяти лет, если их родители неизвестны. В случае если до достижения ими 21 года будет установлено, что они родились за пределами США, гражданство данных лиц прекращается.

Кроме того, лицами американской национальности признаются те, кто родился в заморских владениях США; за пределами страны и их заморских владений, если оба родителя не являются американскими гражданами, но имели постоянное место жительства в Соединённых Штатов или их заморских владениях до рождения ребенка; лица, обнаруженные в заморских владениях США в возрасте до пяти лет, родители которых неизвестны, если до достижения этими лицами 21 года не будет установлено, что они родились за пределами заморских владений США.

"Принцип крови" (или "политический принцип") связывает предоставление гражданства по рождению с гражданством родителей. В ряде стран допустимо предоставление по "принципу крови", если соответствующее гражданство есть хотя бы у одного из родителей. Для стран Персидского залива имеет значение и пол родителя - детям предоставляется гражданство отца.

Правовое регулирование приобретения гражданства по праву крови в США впервые определялось законами 1790 и 1795 гг., которые устанавливали, что американское гражданство распространяется на детей, родившихся за пределами США, если оба родителя являлись гражданами Соединённых Штатов. Закон 1855 г. более подробно регламентировал приобретение гражданства по праву крови. Он установил два обязательных требования - находящийся за границей отец должен быть американским гражданином в момент рождения ребенка и проживать в США в течение "некоторого времени". Подобные положения были обусловлены стремлением предупредить возможность постоянного проживания граждан за границей, при этом иметь возможность пользоваться всеми правами, но не нести обязанности граждан США. "Государство не должно даровать своё подданство по праву крови лицу, родившемуся на территории другого государства, после второго поколения лиц, рождённых и постоянно там проживающих, если такое лицо является подданным государства, на территории которого оно родилось" Иванов О.А. Гражданство США // США и Канада: экономика, политика, культура. 2009. № 2. С.111.. Таким образом, американское гражданство может быть приобретено ребёнком при условии проживания его отца в США. Следует отметить, что американское законодательство не учитывало правовой статус матери до 1931 г.: незаконнорожденный ребёнок не мог претендовать на гражданство Соединённых Штатов, если он не был усыновлён.

В настоящее время для приобретения гражданства по крови по крайней мере один из родителей должен быть гражданином США, проживать до рождения ребенка на территории страны. Ребёнок приобретает гражданство автоматически, если он родился за пределами Соединённых Штатов и оба родителя являются гражданами США, при этом хотя бы один родитель проживал на территории США перед рождением ребёнка. В случае когда только один родитель является американским гражданином, для признания гражданства за ребёнком необходимо, чтобы родитель проживал в США не менее 10 лет.

Нетрудно заметить, что "принцип почвы" и "принцип крови" напрямую связаны с территориальным и личным верховенством государства, являются следствием данного проявления государственного суверенитета. Соответственно, одновременное действие обоих "принципов" является самым распространенным вариантом "филиации". При таком сочетании в законодательстве должны быть закреплены способы разрешения конфликта "принципа почвы" и "принципа крови".

Такой конфликт возникает в следующих случаях:

- один либо оба родителя ребенка являются иностранцами, а ребенок рожден на территории государства;

- родители ребенка являются апатридами либо неизвестны, а ребенок рожден на территории государства;

- один либо оба родителя ребенка являются гражданами, а ребенок рожден вне границ государства.

В таких ситуациях предоставление гражданства ребенку зависит от законодательно закрепленных принципов гражданства. В частности, Российская Федерация исходит из принципа сокращения числа лиц без гражданства ("апатридов"), и в случаях, когда один из родителей является гражданином Российской Федерации и существует риск, что ребенок станет апатридом, такому ребенку предоставляется гражданство Российской Федерации.

Далее проведем сравнительный анализ законодательства России и США о процессе приобретения гражданства.

Процедуры приобретения гражданства США сложнее российских. В Законе США об иммиграции и гражданстве 1952 г. (Immigration and Nationality Act of 1952) Immigration and Nationality Act (INA) // Immigration Resourses - Findlaw for the Public. URL: http://immigrationjfindlaw.com/immigration/ immigration-resourses (дата обращения: 22.04.2017). говорится, что сроки процедур натурализации, формы заявлений, экзаменационные формы устанавливаются актами Министра внутренней безопасности, что следует, конечно, закрепить в законе. Производство по приобретению гражданства США в отличие от российского включает три стадии - подача заявления, прохождение интервью (собеседование, включающее проверку знания языка, Конституции и истории США), принесение присяги об отречении и верности. В присяге, приносимой при акте натурализации, сформулированы такие обязанности американского гражданина, о которых в Конституции не говорится ни слова. Американское право обращает к натурализованным гражданам изощренные требования лояльности новому отечеству и в случае проявления нелояльности, присоединения к "подрывной" организации после получения гражданства предусматривает лишение гражданства и выдворение за пределы страны См.: Денисенко М.Б., Хараева О.А., Чудиновских О.С. Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада. М., 2013. С. 56.. В последние годы значительно усложнился также экзамен на получение гражданства США. Тому, кто хочет получить американское гражданство, предстоит ответить на 144 вопроса, затрагивающих самые разные стороны жизни США. Если правильных ответов будет меньше 100, у претендента могут возникнуть серьезные проблемы. Такие условия являются слишком жесткими.

Согласно ст. 6 Конституции РФ гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом. Из этого положения можно сделать вывод, что производство по приобретению гражданства следовало бы регулировать не указом Президента, а принять соответствующий федеральный закон, или добавить соответствующую главу в Федеральный закон от 31 мая 2002 г. "О гражданстве Российской Федерации" О гражданстве Российской Федерации: федер. закон от 31 мая 2002 г. (с изм. и доп.) // Рос. газ. 2009. 1 июля., чтобы обеспечить большую стабильность и четкость регламентации процедур. В данной главе следовало бы урегулировать процедуры применительно к различным порядкам приема в гражданство - общий порядок, упрощенный порядок, прием в гражданство Российской Федерации детей и недееспособных лиц.

При приеме в гражданство как в общем, так и в упрощенном порядке от заявителя требуется предоставление документа дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, подтверждающего обращение заявителя об отказе от имеющегося иного гражданства в порядке, предусмотренном законодательством данного государства, либо невозможности отказа от иного гражданства, а также копии данного обращения, заверенной соответствующим полномочным органом иностранного государства. Однако многие из лиц, желающих получить российское гражданство, уже давно не проживают в государствах своей гражданской принадлежности, не имеют там никаких родственников, чтобы можно было туда поехать. Ждать получения необходимых документов по почте приходится очень долго: год и более. Следовало бы внести поправки в ст. 10 и 14 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации С изменениями, внесенными указами Президента РФ от 31 декабря 2003 г., 3 ноября 2006 г., 27 июля 2007 г., 15 июля 2008 г., 19 августа 2009 г. и 22 октября 2009 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 43. Ст. 5049. , которыми необходимо исключить требование о представлении данного документа при приеме в гражданство и установить определенный срок после приема в гражданство для предоставления данного документа. Для обеспечения реализации этого положения в ст. 22 Федерального закона от 31 мая 2002 г. "О гражданстве Российской Федерации" необходимо включить такое основание отмены решения о приобретении гражданства, как непредставление в установленный срок документа об отказе от иного гражданства.

Преимуществом американского законодательства является закрепление полномочий Министра внутренней безопасности по оказанию содействия обучению и подготовке лиц, желающих получить натурализацию, обязанностям гражданина, включающего: рассылку государственным школам списков лиц, желающих получить натурализацию; подготовку и раздачу учебников о правах и обязанностях гражданина тем желающим получить натурализацию лицам, которые обучаются в государственных школах или под их контролем, готовясь к получению гражданства; подготовку и ежемесячное распространение бюллетеней по иммиграции и натурализации; оказание помощи официальным организациям штата и федерации, в том числе связанным с профессиональным обучением, и сотрудничество с ними. Аналогичные меры можно было бы ввести и в России, чтобы способствовать адаптации к российской общественно-политической жизни лиц, желающих получить гражданство. Для этого в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" необходимо добавить статью, в которой закрепить соответствующие полномочия Федеральной миграционной службы.

В российском законодательстве для получения гражданства требуется предъявление различных справок и документов с места прежнего проживания, которые должны быть переведены на русский язык и нотариально заверены. В связи с ситуацией, сложившейся во многих республиках бывшего СССР, получение таких документов часто сопряжено с трудностями, справки по нужной в России форме выдаются не всегда. Поэтому сроки рассмотрения заявлений о приеме в гражданство, четко закрепленные в законодательстве (один год в общем порядке и шесть месяцев в упрощенном порядке), в действительности из-за большого потока заявителей растягиваются на длительное время, а часть представленных документов теряет "срок годности", и весь процесс приходится начинать заново. Для ускорения процедуры приема в гражданство предлагаем заимствовать из американского законодательства положение о возможности подачи заявления о приеме в гражданство на три месяца раньше истечения пятилетнего срока проживания, для чего необходимо внести поправки в ст. 35 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации".

2.2 Основания прекращения гражданства

Прекращение гражданства представляет собой исключительную процедуру, имеющую место лишь в случае необходимости, обоснованной объективными или субъективными причинами. В настоящее время данная процедура приобретает все более противоречивые процессы и тенденции, именно поэтому можно утверждать, что данный вопрос является актуальным.

Законодательством зарубежных стран, регламентирующим институт гражданства, предусмотрена возможность прекращения гражданства лишь несколькими способами. Первый из них - выход из гражданства государства (по личным или политическим причинам) по волеизъявлению гражданина или его представителей, путем подачи заявления в компетентные органы. Выход из гражданства может иметь и регистрационный порядок для содействия в восстановлении семьи (если один из родителей, супруг/супруга или ребенок имеет иное гражданство) Крючкова Д.В. Основные способы приобретения гражданства, предусмотренные зарубежным законодательством // В сборнике: Молодость. Интеллект. Инициатива Материалы IV международной научно-практической конференции студентов и магистрантов. И.М. Прищепа (главный редактор). 2016. С. 369.. На примере Республики Казахстан можно отметить, что выход из гражданства, как правило, во всех государствах допускается лишь при отсутствии у гражданина перед государством неисполненных обязательств имущественного, налогового характера, а также отсутствие уголовного преследования (ст. 20 Закона Республики Казахстан "О гражданстве Республики Казахстан") Сборник нормативно-правовых актов новых государств Восточной Европы и Центральной Азии по вопросам гражданства. К.: УВКБ ООН, 2005. С.159..

Под утратой гражданства следует понимать прекращение гражданства независимо от воли гражданина, предполагающее автоматическое его лишение по причинам, прямо предусмотренным в законодательстве. Основанием для утраты гражданства большинства государств является совершение лицом запрещенных действий, например, поступление на государственную службу иностранного государства без соответствующего разрешения государства гражданства; нахождение на военной службе иностранного государства; избрание заграницы в качестве постоянного места жительства; принятие гражданства другого государства, в странах, не признающих двойное гражданство; вступление в брак с иностранцем, как правило, в мусульманских странах, где предусмотрено автоматическое приобретение гражданства.

Третий способ прекращения гражданства - лишение гражданства как вид государственно-правового наказания (санкции) за противоправные действия, направленные против государства. Лишить гражданства можно только лицо, которое приобрело его в результате регистрации или натурализации. Основаниями для лишения гражданства служат приобретение гражданства на основании заведомо ложных сведений, фальшивых документов; занятие антигосударственной деятельностью (Франция, США, Великобритания, Болгария и др.); осуждение за преступления против государства (Великобритания, Франция). Верховный Суд США в 1958 г. поддержал федеральный закон, предусматривающий лишение гражданства за голосование на выборах в иностранном государстве. Запрещено лишение гражданства, если в результате лицо станет апатридом (ст. 16 Основного Закона ФРГ; ст. 11 Конституции Испании; § 7 Конституции Швеции).

9 февраля 2016 года парламент Франции конституционно узаконил лишение гражданства лиц, осужденных за терроризм, тем самым одобрив вторую часть конституционной реформы. Лишить гражданства будет возможным лишь владельцев двух паспортов (французского и другой страны), так как согласно нормам международного права, государство не имеет права сделать человека лицом без гражданства. Тем не менее, вторая часть конституционной реформы предполагает, что в дальнейшем гражданства смогут лишать и коренных французов. Также в документе указываются условия, на основании которых подозреваемые в терроризме могут быть лишены прав, связанных с гражданством - к примеру, избирательного права Крючкова Д.В. Основные способы приобретения гражданства, предусмотренные зарубежным законодательством // В сборнике: Молодость. Интеллект. Инициатива Материалы IV международной научно-практической конференции студентов и магистрантов. И.М. Прищепа (главный редактор). 2016. С. 369..

В Соединённых Штатах прекращение гражданства возможно как по инициативе самого гражданина, так и в принудительном порядке, осуществляемом государством.

В законодательстве социалистических государств предусматривалась возможность лишения гражданства, при этом не указывались конкретные причины для начала такого процесса. С принятием новых конституций большинство стран Восточной Европы (в том числе, Российская Федерация) включили в них положение о том, что никто не может быть лишён своего гражданства. В западных странах продолжают действовать нормы, позволяющие государству принудительно прекратить гражданство.

В Соединённых Штатах существуют следующие основания для принудительного прекращения гражданства:

• приобретение гражданином США гражданства иностранного государства в результате натурализации;

• принесение присяги или клятвы верности иностранному государству или его политико-территориальному подразделению;

• поступление на военную службу в армию иностранного государства без специального разрешения;

• поступление на гражданскую службу правительства иностранного государства, если это сопряжено с наличием либо приобретением гражданства данного государства или принесением ему присяги либо клятвы верности;

• совершение измены, попытка свергнуть правительство насильственным путём либо участие в военных действиях против США Иванов О.А. Гражданство США // США и Канада: экономика, политика, культура. 2009. № 2. С. 108-116..

Решение о принудительном прекращении гражданства в случае измены принимается военными судами, в остальных случаях федеральными окружными судами или судами штатов.

В связи с изложенными выше основаниями нужно рассмотреть позицию законодательных и судебных органов в отношении двойного гражданства.

Одним из необходимых элементов гражданства является наличие особой связи между человеком и государством, состоящей в "верности или преданности" США (allegiance). В данном случае перевод в неполной мере отражает сущность понятия. "Верность" - термин сложный и многогранный, она может быть постоянной или временной, полной или абсолютной, верностью в основных и не основных вопросах. Главное его содержание - то, что, если человек находится под юрисдикцией США, он обязан соблюдать американское законодательство. Если лицо сохраняет верность в некоторых вопросах другой стране, но в основных - Соединённым Штатам, он также может быть гражданином США. При решении вопроса о принятии лица в американское гражданство анализируется характер и степень его верности США, которая должна отвечать признаку постоянности. В связи с этим именно нарушение верности США является фундаментальной основой для прекращения гражданства Иванов О.А. Гражданство США // США и Канада: экономика, политика, культура. 2009. № 2. С. 108-116..

Американское законодательство допускает двойное гражданство, но относится к нему негативно, так как возможны противоречия между необходимостью соблюдать верность в отношении двух стран. Двойное гражданство приобретается только по рождению, что, как правило, является результатом коллизии законодательства о гражданстве США и иной страны. Государство в данном случае выдвигает требование по поддержанию политико-правовых связей человека с Соединёнными Штатами, иначе это может послужить дополнительным основанием для принудительного прекращения гражданства.

Особое место в ряду оснований для прекращения гражданства занимает отмена натурализации. Она производится в судебном порядке в случаях:

• незаконного получения натурализации в результате сокрытия тех или иных фактов или фальсификации документов;

• выезда гражданина в течение пяти лет после натурализации на постоянное место жительство в другое государство;

• установления в течение пяти лет после натурализации членства лица в организации, связь с которой не позволила бы ему получить гражданство США Там же. С. 114..

Американский гражданин может добровольно прекратить гражданство, если обратится с заявлением об отказе от него в дипломатическое или консульское учреждение США за границей либо в Службу иммиграции и гражданства.

Таким образом, можно утверждать, что перечень оснований для лишения гражданства зависит, как правило, от политических причин. Несмотря на то, что прекращение гражданства, предусмотрено в законодательстве всех государств, а правила и порядок проведения данной процедуры существенно различаются, общим стремлением всех государств является сокращение случаев без гражданства, а значит, сокращение случаев утраты лицом возможности защиты своих прав и интересов со стороны государства, чьим гражданином оно является.

2.3 Институт двойного гражданства

В зарубежной научной литературе признание двойного гражданства рассматривается как один из признаков либерализации подходов государства к предоставлению гражданства, шаг в направлении создания постнациональной концепции правовых связей, открывающих новые возможности для свободы передвижения и признания множественной идентичности. В настоящее время все большее распространение получает точка зрения, согласно которой гражданство должно рассматриваться как выражение личной связи со страной, а не личной лояльности, а лицо может быть связано отношениями не только политического, но и культурного, экономического, социального или эмоционального характера с несколькими государствами.

Т.А. Васильева считает, что в современных условиях проблема двойного гражданства постепенно утрачивает свою актуальность, поскольку граждане других государств все реже рассматриваются как представляющие потенциальную угрозу общественному порядку и национальной безопасности (это характерно, например, для государств Европейского Союза) Васильева, Т.А. Миграционная политика, гражданство и статус иностранцев в странах западной демократии / Т.А. Васильева. - М., 2010. - С. 34-36.. Основная масса лиц, сохраняющих гражданство по происхождению, преследует гораздо более прагматичные цели (возможность свободного въезда, поддержания стабильных контактов с членами своей семьи, беспрепятственного осуществления предпринимательской деятельности и наследственных прав), нежели подтверждение лояльности стране происхождения. Для многих из них сохранение гражданства по происхождению имеет символическое значение как элемент личной идентификации. С таким подходом можно согласиться только частично. В частности, применительно к Российской Федерации акцент регулирования этого института смещается в сторону обеспечения безопасности государственных интересов.

Увеличение числа лиц, имеющих двойное гражданство, обусловлено, с одной стороны, возрастанием мобильности населения и интенсификацией миграционных процессов, ростом количества смешанных браков и предоставлением обоим родителям права передавать свое гражданство детям, с другой стороны, развитием международно-правового регулирования в области прав человека, изменением приоритетов национальной политики в отношении предоставления и утраты гражданства.

В международно-правовой литературе выделяют три подхода к двойному гражданству:

1) признание двойного гражданства - государство свободно разрешает своим гражданам приобретать иное иностранное гражданство (Испания, Бразилия, Канада, Боливия);

2) допущение двойного гражданства - государство допускает двойное гражданство или не требует отказа от прежнего гражданства при приобретении нового (Англия, Италия, Нидерланды, Португалия, США, Франция);

3) запрещение двойного гражданства - недопущение во внутреннее законодательство и в международных договорах сохранение за своими гражданами национального гражданства при приобретении нового, а также закрепление во внутригосударственном праве требования выхода из предыдущего гражданства при приобретении гражданства этого государства (ФРГ, Швеция, Кения, Иран, Марокко).

Белов А.В. считает, что необходимо выделять и четвертый вид - комбинированный, когда государство одновременно использует различные сочетания первых трех подходов по отношению к приобретению и утрате своими гражданами гражданств различных иностранных государств (Италия, Испания, Франция, Россия, Великобритания). Наверное, с таким подходом можно согласиться Белов, А.В. Международно-правовые аспекты двойного гражданства. дис...канд. юрид. наук / А.В. Белов. - СПб., 2002..

Действительно в различных странах правовой подход к институту двойного (множественного) гражданства очень различается, однако в целом он становится более лояльным, особенно в последние 10-15 лет (Армения, Мальта, Румыния и др.).

В различных государствах различается даже уровень правового регулирования двойного гражданства, прежде всего, имеется в виду: Конституция государств и специальные законы о гражданстве).

Во многих государствах вопросы гражданства не относится к предмету конституционного регулирования. Если говорить о двойном гражданстве, то положения о нем в Конституциях государств встречаются еще реже, но тем не менее такие государства имеются. Например, в Европе (Армения, Босния,

Герцеговина, Исландия, Испания, Мальта (Республика Мальта), Греция, Грузия, Казахстан, Литва и некоторые др.).

На американском континенте - это Белиз, Гватемала, Гондурас, Никарагуа, Сальвадор, Багамские острова, Гаити, Доминиканская республика, Куба, Сент-Китс и Невис, Боливия, Бразилия, Колумбия, Парагвай, Урагвай, Эквадор и др.).

Как правило, конституционные положения закрепляют только общие подходы к проблеме двойного гражданства. Например, положение о запрете двойного гражданства (Армения, Андора, Греция, Грузия, Казахстан, Мальта, Куба, Гаити и др.); о допустимости двойного гражданства, но с определенными условиями (В основном, при условии наличия соответствующего международного договора): Босния и Герцеговина, Молдова, Гондурас, Эквадор. Могут быть и другие условия допустимости для граждан двойного гражданства. В частности, ч.3 ст.11 Конституции Испании гласит: "Государство может заключить договоры о двойном гражданстве с иберо-американскими странами или же со странами, имевшими или имеющими особые связи с Испанией".

Встречаются и другие формулировки условий, при которых допускается двойное гражданство (Белиз, Гондурас, Гватемала).

В Конституциях некоторых государств констатируется только положение о допустимости двойного гражданства без каких-либо условий (Антигуа и Барбуда, Колумбия и др.).

Конституции некоторых государства регламентируют более конкретно вопросы гражданства, в том числе и двойного (множественного), и в конституциях которых выделена отдельная глава или раздел по гражданству (Мальта - Глава III; Сальвадор - Раздел IV; Белиз - Глава III; Парагвай - Глава III).

В Конституции Боснии и Герцеговины имеется даже формулировка некоторых конкретных прав бипартидов. В частности, в md) 7 сказано, что лица, имеющие двойное гражданство, могут голосовать в Боснии и Герцеговине и Образованиях лишь в том случае, если Босния и Герцеговина является страной их постоянного проживания.

В конкретных законах о гражданстве государств, как правило, также закрепляются только подходы органов государственной власти к двойному (множественному) гражданству, в частности, о допустимости двойного гражданства в различных вариантах, а также в целом к правовому статусу таких лиц.

В отношении стран СНГ ситуация следующая.

Закон о гражданстве Туркменистана признавал возможность двойного гражданства для любого человека без всяких ограничений (ст. 9 Двойное гражданство): "Туркменистан признает двойное гражданство, т.е. принадлежность человека наряду с гражданством Туркменистана к гражданству других государств"). До недавнего времени это было единственное государство из стран СНГ, которое имело согласно законодательства наиболее лояльный подход к институту двойного гражданства, т.е. оно признавалось без всяких условий. Однако 10.08.2008г. в ст.7 Конституции Туркменистана были внесены изменения в части введения запрета на двойное гражданство ("...За гражданином Туркменистана не признается гражданство другого государства").

В некоторых странах Содружества двойное гражданство может быть предоставлено при наличии определенных условий: в Республике Таджикистан - если это предусмотрено законом и международными договорами Таджикистана; в Азербайджанской Республике - если это предусмотрено международными договорами Азербайджанской Республики или разрешено Президентом страны; в Республике Молдова - если это предусмотрено международными соглашениями, одной из сторон которых является Республика Молдова; в Республике Беларусь - если это предусмотрено международными договорами. В Украине оно возможно в ряде случаев, но при этом не признается. В остальных государствах-участниках Содружества Независимых Государств двойное (множественное) гражданство не признается.

Различное отношение к институту двойного гражданства зафиксировано и в законодательстве о гражданстве других государств. Например, из 28 государств - членов Европейского Союза, в шестнадцати оно разрешено, в пяти (Чехия, Дания, Греция, Литва, Польша) оно запрещено либо разрешено в исключительных случаях, в семи (Австрия, Германия, Латвия, Нидерланды, Испания и др.) оно допускается только при определенных обстоятельствах.

Во многих Законах о гражданстве регламентируются допустимые случаи приобретения или сохранения второго гражданства, способы разрешения конфликтов в случае двойного гражданства. Законы о гражданстве могут устанавливать особые правила двойного гражданства детей.

Правовое положение лиц, имеющих двойное гражданство, сравнительно редко закрепляется в законах о гражданстве (Беларусь, Молдова). В основном, эти права и обязанности закреплены в различных законах государства применительно к разновидности этих прав и обязанностей и сферы деятельности. Такой подход законодателя характерен и для Российской Федерации. В предыдущих главах автор и попытался обосновать необходимость отступления от такого подхода и разработки единого закона о правовом положении бипатридов.

Особенность правового статуса бипатридов заключается в возможных ограничениях их прав.

Международные стандарты в данной области предусматривают равные права и обязанности для граждан государства, включая бипатридов постоянно проживающих на его территории.

Однако введение ограничений для лиц, имеющих двойное гражданство, встречается в некоторых зарубежных странах.

Применительно к европейским государствам в соответствии с Европейской конвенцией о гражданстве от 6 ноября 1997г. граждане государства-участника, имеющие другое гражданство, обладают на территории государства-участника, в котором они проживают, теми же правами и несут те же обязанности, что и другие граждане этого государства-участника (ч.1 ст. 17). Как отмечается в Пояснительном докладе к Конвенции, такой режим должен распространяться на осуществление избирательных прав, приобретение имущества или выполнение воинской обязанности, однако при определенных обстоятельствах он может быть изменен путем заключения международного соглашения (п.101).

В тех странах, в которых вводятся такие ограничения, они, как правило, касаются реализации пассивного избирательного права или занятия государственных должностей. Следует отметить, что эти государства либо не участвуют в Европейской конвенции о гражданстве (Россия), либо сделали оговорку о неприменении положений соответствующей статьи при подписании Конвенции (Болгария).

Такие ограничения могут быть предусмотрены непосредственно в Конституции государства или в Законе о гражданстве (или ином законе) и даже на основании судебного решения (например, Высокий Суд Австрии в 1999г. постановил, что граждане страны, обладающие одновременно иностранным гражданством не могут быть избраны в Федеральный парламент в соответствии со ст.44 Конституции "в силу их связей с иностранной державой".

Нарушения прав бипатридов становились предметом рассмотрения Европейского Суда по правам человека. В частности, в деле Танасе против Молдовы, в 2010 г. суд признал, что Молдова нарушила право гражданина Молдовы, имеющего второе гражданство, баллотироваться в Парламент (была нарушено ст.3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (право на свободные выборы). Суд обратил внимание на то, что Молдавия является государством-участником Европейской конвенции о гражданстве, и она не сделала каких-либо оговорок в отношении применения на ее территории ст.17 Конвенции.

Механизм учета лиц с двойным (множественным) гражданством "привязан" к существующей в той или иной стране системе учета гражданства. В Финляндии сведения о наличии двойного гражданства вносятся в информационную систему населения (Глава IV Закона о гражданстве 359/2003). В Турции факт приобретения гражданином страны гражданства иностранного государства отмечается в книгах регистрации актов гражданского состояния (ст.44

Закона о гражданстве № 5901 2009г.). Как указывает Васильева Т.А., наиболее детально данные вопросы регламентируются в законодательстве Словении и Черногории. Информация о наличии иностранного гражданства вносится в реестр граждан Черногории (ст.34 Закона о гражданстве 2008г.) или в центральный реестр актов гражданского состояния Словении, где наряду с этим указываются сведения о времени приобретения иностранного гражданства (ч.1 ст.31 ч.3 ст.33 Закона о гражданстве) и другие данные Васильева, Т.А. Миграционная политика, гражданство и статус иностранцев в странах западной демократии. М., 2010. С. 34-36..